TROISIÈME PARTIE : VINGT PROPOSITIONS POUR DONNER UN NOUVEL ÉLAN À L'EXCELLENCE RURALE
Votre commission estime qu'une nouvelle génération de pôles d'excellence rurale devra :
- promouvoir la contractualisation entre les acteurs , modalité d'action publique dont l'efficacité, dans une France décentralisée, est aujourd'hui reconnue par tous : la contractualisation permet de mieux impliquer l'ensemble des partenaires en leur donnant une meilleure vision sur les projets et sur les financements, ce qui améliore par la même occasion l'image de l'État dans les territoires ;
- privilégier l'objectif de performance et de compétitivité : la labellisation et l'aide d'État doivent apporter une vraie valeur ajoutée (accélération de projets en suspens, création d'activités durables...) et ne pas constituer d'effets d'aubaine. Les délais, quant à eux, doivent être incitatifs et favoriser la constitution de dossiers de qualité ;
- rechercher l'équilibre entre les territoires lors de la sélection des nouveaux projets : il s'agit de continuer de donner leur chance à tous les territoires, dans l'esprit de la première génération des PER, en tenant compte des labellisations déjà attribuées.
? Exploiter la dynamique existante à travers une nouvelle génération de pôles d'excellence rurale
Votre commission constate qu' un consensus existe pour reconnaître l'utilité de la première génération des pôles d'excellence rurale . Ce consensus a été exprimé par les représentants des PER avec qui les membres du groupe de travail ont eu des entretiens comme avec les représentants des pays et des communautés de communes.
Le nombre de dossiers déposés en un temps record lors des deux appels à projets montre qu'il y a un réservoir considérable d'idées en gestation dans les territoires. L'exemple de la réussite des PER actuels montre de plus le chemin à suivre à d'autres collectivités ou acteurs publics et privés.
Votre commission est donc très favorable au lancement d'un nouvel appel à projets de pôles d'excellence rurale . Ce nouvel appel à projets a été souhaité plusieurs fois par M. Hubert Falco, secrétaire d'État à l'aménagement du territoire jusqu'au 23 juin dernier, notamment lors de son audition du 9 avril dernier devant le groupe de travail. Il a indiqué à cette occasion que le président de la République, lors d'une visite deux jours auparavant à Venelles (Bouches-du-Rhône), avait apporté son soutien aux PER et au lancement d'un nouvel appel à projets.
M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, a pour sa part souligné lors de son audition du 21 juillet dernier la nécessité de consommer les crédits existants sur les pôles d'excellence rurale avant le démarrage d'une nouvelle génération.
Votre commission estime en conséquence qu'un tel appel à projets pourrait avoir lieu au premier semestre 2010, après l'achèvement des PER existants.
Elle considère que ce nouvel appel à projets devrait être marqué par le souci de faire partager le bénéfice du dispositif à des territoires ou des collectivités qui n'ont pas été retenus ou qui n'ont pas présenté de dossier lors du premier appel à projets . Dans un esprit d'équité mais également de diffusion de « l'esprit PER », il serait ainsi souhaitable de retenir dans la mesure du possible des collectivités et maîtres d'ouvrage qui ne portent pas actuellement un PER. Il peut toutefois être nécessaire, dans certains secteurs, de continuer à soutenir certains projets existants par un pôle d'excellence rurale ou par un autre dispositif : on peut notamment prendre en considération le cas de projets qui, malgré une idée de départ pertinente, ont vu leur réalisation entravée par la crise économique.
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Proposition 1. Lancer un nouvel appel à projets de pôles d'excellence rurale : après le succès de la première génération des pôles d'excellence rurale et afin de favoriser la ruralité, un nouvel appel à projets devrait être lancé afin d'aboutir à une labellisation courant 2010. Proposition 2. Privilégier l'équilibre entre les territoires : donner la préférence aux collectivités et maîtres d'ouvrage qui n'ont pas déjà bénéficié de la labellisation d'un PER, sauf pour des pôles concernant des filières spécifiques en difficulté, qui devront continuer à être accompagnés. |
? Rechercher une plus grande efficacité dans la procédure d'appel à projets
Il est apparu à votre commission que la procédure suivie en 2006 méritait certains ajustements afin de prendre en compte les difficultés rencontrées par les porteurs de pôles.
D'une part, le montage des dossiers devrait s'accompagner, dans certains cas, d'un soutien à l'ingénierie , afin d'améliorer la qualité des projets et de faciliter leur démarrage. Une meilleure mise en valeur du rôle déjà confié à la Caisse des dépôts lors de la première génération des PER est l'une des pistes à suivre. Les fonds européens ou le FNADT devraient également pouvoir être mobilisés à cette fin.
L'idée d'un appel à projets en deux phases a également été émise, notamment par le rapport Edater (p. 17) : un dépôt de candidature simplifié aboutirait à la sélection d'un nombre limité de projets, pour lesquels serait déposé ensuite un projet approfondi. Il serait en effet intéressant d'éviter la constitution de dossiers trop éloignés des critères de l'appel à projets, afin de limiter le nombre de refus. Le même objectif devrait toutefois être atteint par l'implication des services de l'État en amont de la labellisation : un dialogue direct et réactif entre le correspondant PER de la préfecture et le porteur de projet potentiel permet de mieux informer celui-ci et de le réorienter, par exemple, vers des procédures d'aide alternatives, pour les projets ne relevant pas d'un PER.
S'agissant enfin des délais , votre commission considère que le délai de dépôt des dossiers, s'il pouvait être adapté par rapport à celui de la première génération de PER, devrait toutefois respecter une durée limitée afin de retrouver l'effet mobilisateur observé en 2006. Il est important de conserver l'esprit d'excellence et de réactivité, l'objectif étant d'accélérer la mise en oeuvre des projets.
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Proposition 3. Prévoir des modalités de soutien à l'ingénierie : qu'il s'agisse des études économiques ou de faisabilité, de la conception des projets ou du montage des dossiers de candidature, ce soutien pourrait être fourni notamment par le FNADT, par une participation des fonds européens (programme Leader) ou par la Caisse des dépôts dans sa mission de partenaire des collectivités territoriales. Proposition 4. Encourager la mobilisation des services des préfectures dans l'ensemble des départements : ils sont en mesure de conseiller les acteurs locaux le plus tôt possible sur les dispositifs d'aide les plus adaptés à leur projet, afin de limiter la constitution de dossiers dont la nature ou la taille ne correspondent pas aux objectifs de la politique de pôle d'excellence rurale. Proposition 5. Fixer un délai incitatif pour la préparation des candidatures : le délai de remise des dossiers devrait permettre de concilier l'effet d'entraînement qu'apporte un délai assez bref tout en laissant aux acteurs le temps suffisant pour préparer des dossiers de qualité et, le cas échéant, mener une étude économique ou de faisabilité de l'opération. |
? Favoriser une plus grande synergie entre les PER et les autres dispositifs
Si le manque de coordination entre les PER et la stratégie des départements et des régions peut être mise sur le compte de la rapidité avec laquelle a été mise en place la première génération de pôles d'excellence rurale, l'expérience acquise doit permettre, dans le cadre d'un nouvel appel à projets, de prévoir une meilleure implication des collectivités dans l'élaboration des pôles . Le rapport du CGAAER écrit ainsi qu'» il importe que l'État argumente sa légitimité à intervenir pour soutenir des investissements dans les territoires de projets et qu'il insère de façon plus explicite le dispositif des PER dans les stratégies territoriales de niveau régional et départemental . »
Votre commission considère qu'une action commune et une insertion des pôles d'excellence rurale, autant que possible, dans les stratégies de développement régionales et départementales favoriseraient une meilleure lisibilité de l'action publique aux yeux des citoyens . C'est aussi une conséquence de la participation financière des collectivités aux projets , qui est dans bien des cas indispensable puisque la participation de l'État aux projets est limitée, en pratique, à 20 % du total.
La mise en cohérence des pôles avec l'action des collectivités territoriales devrait notamment prendre en compte les contrats de projet État-région, les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire et les autres documents de planification départementale ou régionale. La conformité d'un projet à un Agenda 21 pourrait aussi être considérée comme un atout.
Il serait également utile d'associer les régions et les départements au processus de sélection des projets se tenant sur leur territoire. L'objectif pourrait être une contractualisation des financements de l'État et des collectivités dans une enveloppe globale pour chaque pôle, dont le montant et les modalités d'attribution seraient définis dès le départ.
Une meilleure cohérence du développement local passerait aussi par une facilitation des relations entres pôles d'excellence rurale et pôles de compétitivité , sur un principe d'articulation de l'urbain et du rural.
S'agissant du périmètre , le portage du PER suppose une certaine capacité financière permettant de suivre le projet. Le périmètre peut être constitué comme aujourd'hui par une communauté de communes ou par des structures telles que les pays, les parcs naturels régionaux, les groupes d'action locale. Dans le cadre de la modernisation de la démocratie locale, le pôle d'excellence rurale peut toutefois être un élément mobilisateur dans la recherche du bon périmètre pour l'action locale. Les communautés de communes pourraient ainsi être amenées à se rapprocher lorsqu'elles ne disposent pas de la capacité financière suffisante.
Enfin, le groupe de travail a avancé l'idée d'un contrat entre l'État et le territoire porteur du PER, qui assurerait la permanence, sur un territoire organisé localement, des services publics indispensables au maintien d'une vitalité des zones rurales. Dans une perspective d'effort partagé, l'État s'engagerait sur ce point en échange de la recherche, par le territoire, d'une structuration plus aboutie au niveau du bassin de vie, illustrée par la mise en place d'un PER.
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Proposition 6. Mieux coordonner les PER avec les politiques conduites par la région et par le département, notamment telles qu'elles sont menées dans le cadre des contrats de projet État-région et dans les documents de planification. Proposition 7. Favoriser la mise en réseau des PER avec les pôles de compétitivité : encourager, dans tous les territoires où cela est pertinent, les pôles de compétitivité à entrer en partenariat avec les territoires environnants, lorsque ceux-ci ont démontré leur capacité d'organisation par l'obtention d'une labellisation PER. Proposition 8. Rechercher le bon périmètre : favoriser le portage d'un PER par une communauté de communes disposant des capacités financières suffisantes ou par une association de communautés de communes. Proposition 9. Encourager l'organisation locale par une contractualisation entre l'État et le territoire qui porte un PER : dans la mesure où un territoire montre sa capacité à fédérer l'ensemble des acteurs publics et privés autour d'une stratégie de développement commune illustrée par le PER, l'État devrait s'engager en contrepartie à maintenir les services publics nécessaires à la préservation de la vie locale. |
? Privilégier des thématiques structurantes et porteuses d'activités durables pour les territoires ruraux
L'appel à projets sur des thématiques prédéfinies permet à l'État de laisser un rôle d'initiative au niveau local tout en orientant l'action commune autour de sujets considérés comme prioritaires.
Trois axes thématiques pourraient, selon votre commission, être encouragés dans le cadre d'un prochain appel à projets.
• Le premier axe concerne le développement durable . Les territoires ruraux ont bien évidemment un rôle à jouer dans la mise en oeuvre de cette politique essentielle, en application du Grenelle de l'environnement.
La filière bois-énergie est un exemple de filière à encourager : alors que la forêt progresse, elle est encore insuffisamment organisée et occasionne le deuxième poste de déficit commercial français, après celui de l'énergie. Le groupe de travail a constaté, lors de ses déplacements, que les projets locaux faisaient souvent appel à du bois produit dans d'autres régions ou dans d'autres pays : n'est-il pas possible, dans certains cas, de faire appel à des ressources locales, si nécessaire en développant les filières appropriées ? Le président de la République a souligné le 19 mai dernier, lors d'un déplacement dans le Bas-Rhin, que la France avait besoin d'une filière bois organisée : les PER peuvent y contribuer.
• Le deuxième axe est celui des services publics et des services au public . Il s'agit d'une question de cohésion du bassin de vie, sur laquelle les PER ont une vocation évidente à intervenir. M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, a souligné lors de son audition devant le groupe de travail l'importance de ce secteur, insistant sur la nécessaire pérennisation du réseau de points de contact de la Poste.
Dans des « campagnes fragiles » menacées par le départ des jeunes générations, le développement d'une gamme cohérente de services aux populations est la condition du maintien de l'attractivité du territoire, la qualité de vie étant l'un des paramètres pris en compte par les entreprises lors de leur installation. A l'inverse, dans certaines zones rurales où viennent s'installer des nouvelles populations attirées par un bassin d'emploi proche, les collectivités n'ont pas toujours les moyens, à elles seules, de mettre en place les services dont ont besoin ces nouveaux arrivants.
S'agissant des services à promouvoir, les auditions menées par le groupe de travail de la commission ont mis notamment en lumière le caractère essentiel de l'accès aux services publics en zone rural, de l'accès aux services médicaux dans des zones menacées par la désertification médicale, de la prise en charge de la population à tous les âges : petite enfance, personnes âgées et dépendantes, personnes handicapées. Enfin le haut et le très haut débit, comme l'a affirmé récemment le Sénat en adoptant une proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique 34 ( * ) , apparaissent comme l'une des conditions indispensables au maintien de l'activité dans les territoires.
• Le groupe de travail de la commission a également mis en lumière la nécessité de soutenir certaines filières existantes .
Les pôles d'excellence rurale peuvent apporter le coup de pouce permettant d'éviter la disparition de techniques développées localement ou de savoir-faire traditionnels. Il l'a constaté par exemple avec le pôle de la bijouterie à Saint-Amand-Montrond ou avec le Palmipôle du Gers, qui a permis la préservation de filières courtes de distribution pour le foie gras.
• Votre commission estime toutefois que, dans un souci de souplesse et de diversité, l'appel à projets devrait rester ouvert aux propositions locales et accepter, dans certains cas, de labelliser des pôles présentant des mérites particuliers, même s'ils n'entrent pas strictement dans les thématiques prédéfinies.
Elle juge enfin utile de favoriser des pôles portant sur des thématiques différentes au sein d'un même département : ceux qui ont des objets proches pourraient être amenés à proposer un dossier commun.
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Proposition 10. Premier axe : développement durable . Cet axe pourrait comprendre les thématiques suivantes : - favoriser la production et l'utilisation d'énergies renouvelables ; - soutenir la mise en place de filières d'exploitation des ressources locales sur un mode d'exploitation durable, de manière notamment à éviter les coûts environnementaux liés au transport. Proposition 11. Deuxième axe : services publics et services au public . Cet axe pourrait notamment concerner des projets : - de maisons de services publics et au public ; - de maisons médicales de santé ; - d'accueil de la petite enfance, des personnes handicapées et des personnes âgées et dépendantes ; - d'accès au haut et au très haut débit pour les entreprises locales. Proposition 12. Troisième axe : soutien à des filières existantes. Il s'agit, afin de préserver l'emploi et de sauvegarder la richesse du tissu économique local, de favoriser des projets tendant par exemple à : - exploiter des savoir-faire locaux ; - soutenir les filières courtes traditionnelles. Proposition 13. Diversifier les thématiques : dans la mesure du possible, ne pas labelliser plusieurs PER portant sur le même objet au sein d'un même département. Proposition 14. Rester ouvert à des projets innovants et structurants pour le territoire : certains projets présentant un intérêt remarquable pour le développement local, tout en respectant les principes de partenariat des PER, devraient pouvoir bénéficier de la labellisation, même s'ils n'entrent pas dans les thématiques prédéfinies. |
? Clarifier les modes de financement et les adapter aux réalités des pôles
• Votre commission soutient les conclusions du groupe de travail tendant à demander l'instauration d'un « fonds PER » sous la forme d'une ligne budgétaire unique .
Ce fonds devrait regrouper toutes les sources de financement réunies aujourd'hui sur le « fonds mutualisé ministériel », ainsi que la plus grande part possible des financements complémentaires apportés par l'État (DDR/DGE, Ademe, etc.). Un tel objectif n'est pas forcément simple à réaliser en raison du nombre élevé d'organismes impliqués, mais il ne semble pas hors de portée au vu des contacts pris par le groupe de travail. Des négociations interministérielles ont ainsi permis de mettre en place un fonds ministériel mutualisé ; il s'agirait d'aller plus loin et de regrouper en amont sur une action ou une sous-action budgétaire, inscrite en loi de finances, l'ensemble des crédits destinés aux PER. Le lancement d'un nouvel appel à projets devrait permettre de mettre en place une telle organisation d'ici à la loi de finances pour 2011.
• D'autre part, la limitation des financements à un million d'euros par pôle , si elle a permis de favoriser un plus grand nombre de projets, a peut-être été formulée de manière trop stricte . Elle a abouti à l'attribution d'enveloppes de montants proches à la majorité des pôles. Or, comme cela a déjà été remarqué, les projets sont extrêmement variés dans leur objet comme dans leurs besoins de financement. L'enveloppe de financement pourrait donc s'inscrire dans une fourchette plus large afin de mieux s'adapter aux besoins réels du pôle, tout en évitant un trop grand saupoudrage des subventions.
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Proposition 15. Flécher les ressources vers un « fonds PER » pour plus de lisibilité : à partir de la loi de finances pour 2011, créer une ligne budgétaire propre aux pôles d'excellence rurale, par la création d'une action ou d'une sous-action (au sens de la LOLF) au sein du budget général de l'État. Proposition 16. Adapter l'enveloppe de financement apportée par l'État aux caractéristiques du projet : réserver une part de financement plus importante aux projets qui en ont le plus besoin, dans une fourchette pouvant aller de 500 000 à 1 500 000 euros pour certains projets. |
? Assurer un suivi réactif de la vie des pôles
• Le rôle positif des préfets de département et de leurs services a plusieurs fois été signalé . En contact avec les porteurs de projet, ils ont su apporter des conseils et aider à dénouer des situations difficiles.
Le maintien au niveau départemental du point de contact entre l'État et les porteurs de projet ne s'oppose toutefois pas à une meilleure coordination de l'action des services préfectoraux départementaux au sein d'une même région, afin de prendre en compte la stratégie d'aménagement du territoire régionale. Il serait également utile de mieux tirer parti de l'expérience technique du préfet de région en matière de gestion des fonds européens.
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Proposition 17. Conserver une gouvernance de proximité : préserver le rôle du préfet de département et du sous-préfet, qui sont garants de proximité vis-à-vis des maîtres d'ouvrage, dans l'animation et le suivi des pôles. |
• Votre commission propose que le dialogue avec la préfecture soit encore amélioré par l'instauration d'une « clause de revoyure » . Cette clause consisterait en une réunion, à la moitié de la vie du PER, entre :
- le préfet ou son représentant ;
- le responsable du pôle ;
- les porteurs de projet concernés.
Cette réunion aurait pour objectif de faire un bilan du lancement du pôle et de favoriser le cas échéant des reports de crédit d'une opération vers une autre, notamment dans les cas suivants :
- une opération prend du retard et ne démarrera pas dans l'année : son financement pourrait être attribué à une autre opération;
- une opération est annulée : une nouvelle opération devrait pouvoir prendre le relais.
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Proposition 18. Instaurer une « clause de revoyure » entre les acteurs locaux : le préfet pourrait réunir, dix-huit mois après l'obtention du label, le responsable et les maîtres d'ouvrage de chaque PER. Cette réunion aurait pour objet de faire le point sur l'état d'avancement des projets et sur l'opportunité de réallouer certains fonds d'une opération vers une autre. |
• 379 pôles d'excellence rurale constituent une base d'expériences d'une richesse inégalée , à laquelle s'intéressent d'ailleurs plusieurs programmes de recherche universitaire. Les territoires « pionniers » qui ont participé à la première génération de pôles ont dû surmonter des obstacles en termes d'ingénierie. Les solutions originales et innovantes qu'ils développent ensuite au cours de la vie des projets pourraient sûrement être réutilisées dans d'autres territoires. Il serait contre-productif de laisser une telle expérience localisée dans chaque territoire sans mettre en place un lieu d'échanges permettant aux acteurs locaux de partager leurs bonnes pratiques.
L'appel à projets de décembre 2005 s'est accompagné de la création d'un site Internet 35 ( * ) pourvu d'informations sur les conditions de candidature et sur la liste des pôles labellisés, mais ce site n'est pas devenu un lieu d'échanges entre pôles. Le rapport Edater estime ainsi que « le site n'est pas suffisamment vivant alors qu'il aurait pu être un forum d'échanges sur les problèmes de mise en oeuvre, les bonnes pratiques, les acquis, d'autant que des PER sont parfois sur des sujets très voisins ».
Les territoires de projet possèdent déjà une culture du travail en réseau. À titre d'exemple, le règlement communautaire de développement rural 2007-2013 prévoit, dans le cadre du dispositif Leader, l'installation dans chaque État membre d'un « réseau rural » regroupant tous les acteurs du développement rural, en liaison avec le niveau européen. Ce réseau leur permet d'analyser les bonnes et mauvaises pratiques, d'échanger leurs expériences et leur savoir-faire et de proposer des formations aux groupes d'action locale.
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Proposition 19. Favoriser l'échange de bonnes pratiques entre les pôles : un lieu commun d'échange permettrait aux porteurs de projet de la prochaine génération de PER de bénéficier des enseignements de la première génération. |
• La logique même de l'appel à projets, qui repose sur un degré important d'autonomie du niveau local, suppose une certaine flexibilité dans les délais de réalisation . L'expérience de la première génération de pôles d'excellence rurale montre que la défaillance d'une entreprise partenaire ou un choc sur les marchés peut contraindre le responsable du pôle à envisager un rééchelonnement des opérations ou à constituer de nouveaux plans de financement. Un événement tel que la crise financière qui touche le monde économique depuis 2007 ne pouvait être prévu dès l'appel à projets.
Il paraît donc nécessaire de conserver une certaine souplesse dans les modalités de réalisation des pôles d'excellence rurale. Il ne saurait être question de les prolonger indéfiniment, car un PER a vocation à participer au montage d'opérations ponctuelles et ne doit pas constituer une structure de long terme comme les pôles de compétitivité. Une adaptation des délais devrait donc s'appuyer sur des nécessités induites par les circonstances propres à la vie de chaque projet.
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Proposition 20. Conserver une souplesse dans les délais de réalisation : prévoir, y compris pour les pôles actuels labellisés en 2006 et 2007, une possibilité d'aménager les délais en fonction des événements extérieurs. |
* 34 Proposition de loi n° 394 (2008-2009) de M. Xavier Pintat, adoptée en première lecture par le Sénat le 20 juillet 2009.