3. La limitation progressive des ambitions
Le plan d'action opérationnel (PAO) est le document de référence qui décrit les différents projets informatiques et les inscrit dans le calendrier. Ce plan a été mis à jour à plusieurs reprises et quatre versions ont été publiées.
Les premiers PAO ne définissent pas la cible avec précision. Les projets techniques qu'ils retenaient n'étaient pas caractérisés par un calendrier précis, ni par un périmètre fonctionnel exhaustif. Cependant, ils ont participé à la création du système cible en évoluant d'une version à la suivante avec souplesse, pour tenir compte des contraintes rencontrées. Chaque projet a apporté sa contribution, et des résultats partiels ont pu être obtenus avant qu'un projet complet n'ait été achevé. Le programme recherche avant tout des résultats et il est parfois possible de les atteindre par d'autres voies que celles qui avaient été prévues à l'origine. Ainsi, un calendrier précis et détaillé des projets définis ex ante , et actualisé au fil du temps, n'existe pas.
Le document de référence a été publié dans quatre versions successives sous le nom de « plan d'action opérationnel » (PAO), la première en janvier 2001, et la dernière en avril 2005.
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La succession des plans d'action opérationnels (PAO) La première version du PAO (janvier 2001) esquissait un calendrier. Ainsi, le projet MARS (Migration des Applications de Recouvrement vers le Système-cible) devait aboutir mi-2005, comme l'application de traitement de l'impôt sur le revenu et la taxe d'habitation (projet Iliad) qui devait être expérimenté dès le début de l'année 2001. La gestion de l'information cadastrale (projet MAJIC2) devait se concrétiser fin 2004.
Une année après sa publication, le PAO a été révisé (version 2 de février 2002) . Cette nouvelle version ne proposait pas le décalage dans le temps des projets informatiques ; elle mettait en avant le concept de paliers de migration, chacun des trois paliers devant apporter son lot de services aux usagers. Ces paliers étaient choisis, conformément à la démarche mise en oeuvre au cours des premières années, pour assurer la visibilité du programme grâce à la mise en place de services nouveaux aux contribuables.
Le PAO V3 (mai 2003) développait la même démarche, mais annonçait des décalages dans le contenu des paliers et des services offerts. Les référentiels étaient renvoyés au-delà de 2005, et le début du chantier « recouvrement », qui rencontrait plus de difficultés que prévu initialement, a été repoussé, sans toutefois qu'une date soit annoncée. Le PAO V4 (avril 2005) actualisait le contenu des paliers. Il actait un décalage dans le développement des référentiels. En définitive, la connexion des applications aux référentiels s'est étalée jusqu'en 2009. Le décalage du projet de recouvrement (RSP) était estimé à un an, devant aboutir en 2007. De plus, le nouveau plan d'action annonçait la possible limitation du champ d'action de l'application RSP, qui cohabiterait ainsi avec d'anciennes applications. |
(1) Les glissements et les difficultés
L'analyse des quatre versions du plan d'action opérationnel fait ressortir des informations sur le déroulement du programme. Celui-ci a connu des décalages dans ses réalisations, même si les retards ne peuvent se mesurer par rapport à un calendrier précis, inexistant à l'origine. Le décalage se mesure aussi dans les engagements financiers du programme, en retard d'un an sur les prévisions dès 2005. Les replanifications sont constantes et le plan de route a été adapté en continu ce qui traduit pour partie le réalisme de la conduite du projet. Cependant, ces décalages sont parfois la conséquence d'une mauvaise appréciation initiale des difficultés des chantiers, même si un programme de cette ampleur, étalé sur neuf ans, était voué à connaître des modifications dans ses développements.
Cette première analyse est révélatrice de l'une des fonctions du programme et de sa direction : au-delà de la mise en place d'objectifs stratégique et d'une démarche, la mission consistait à gérer au mieux les projets entrepris, en replanifiant et en allouant judicieusement les ressources contraintes.
Pendant les premières années du programme, la nécessité de préciser les besoins des utilisateurs et des agents, mais aussi la difficulté d'appréhender la complexité du système d'information existant ont allongé la phase de définition.
Au cours de cette période, la visibilité du programme a été assurée par des réalisations emblématiques au service du contribuable, en particulier le portail fiscal, donnant accès à plusieurs services en ligne, dont les télédéclarations de la TVA et des revenus, et le premier accès au compte fiscal des particuliers et des entreprises. De nouveaux services ont été proposés aux agents, notamment l'intranet et des postes de travail modernisés avec l'accès d'une documentation en ligne. Ces réalisations, si elles relèvent des objectifs du programme, avaient été développées antérieurement pour la plupart ou ne posaient guère de difficulté technique (cas de l'intranet).
À partir de 2004, les réalisations plus ambitieuses sur les applications ou les référentiels ont appelé des ajustements du calendrier initial, dans le sens de l'allongement. La nécessité de maintenir la continuité des services mis à disposition des contribuables lors des déploiements successifs a aussi justifié des mesures de précaution coûteuses en temps.
(2) Le défaut de document de référence à jour à mi-parcours du programme
Les versions successives du PAO ont permis de tracer et de suivre l'avancement du programme de modernisation du système d'information fiscal et de respecter les principes, imposés à la direction de programme, de transparence et de communication vers les agents concernés. Pour les acteurs du programme, ces versions constituaient un document de référence ; une publication semestrielle a même été évoquée 6 ( * ) , sans suite. Toutefois, le POA V4, publié en avril 2005, clôt la série alors qu'il annonce la nécessité de préciser certains points 7 ( * ) . Ce constat souligne probablement la difficulté à produire des PAO dont le contenu aurait été plus technique que les premiers et qui auraient révélé les difficultés récurrentes notamment concernant le domaine recouvrement. Pourtant, en juin 2006, une revue de programme a conduit à actualiser de manière importante le calendrier, pour fixer un référentiel global de suivi des réalisations. Sur cette base, le SCN a préparé un nouveau PAO en août 2007, mais sa validation a été repoussée en raison de la fusion de la DGI et de la DGCP. Cette fusion a modifié les priorités (service des impôts des particuliers, préparation des directions locales unifiées...) et entraîné en 2009 une nouvelle approche du recouvrement de l'impôt, avec une priorité au recouvrement offensif qui a conduit à recadrer le contenu du projet RSP.
Depuis mi-2005, aucune nouvelle version du PAO n'a été publiée ; seuls des amendements au PAO V4 ont été adoptés, avec un formalisme au mieux très léger, par le comité stratégique, qui ne peut s'appuyer sur aucun document de référence. Aujourd'hui, alors que le programme approche de son terme initialement prévu et a connu des ajustements significatifs, concernant notamment les applications du recouvrement, il n'existe pas de document susceptible de donner des éclairages sur toutes les réalisations effectives de Copernic et, le cas échéant, sur les chantiers à prolonger ou à entreprendre .
* 6 ) Page 130 du document de présentation du PAO V1.
* 7 ) Page 18 du PAO V4 : Le travail important qui a été réalisé pour sécuriser les étapes de migration devra encore être précisé sur certains points après définition du PAO V4.