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Programme « Copernic » : la révolution informatique de l'administration fiscale n'est pas achevée

 

2. Une méthode d'évaluation de projet inappropriée au cas de Copernic

La fragilité des hypothèses et l'impossibilité de projeter dans l'avenir la poursuite des gains de productivité rendent les bénéfices directement ou indirectement attribuables à Copernic impossibles à évaluer avec précision, même s'ils sont certains.

La facilité apportée par les outils du programme permet un travail plus rapide, et une recherche d'information plus poussée par les agents des services fiscaux. Des opérations qui auraient pu être conduites sans le programme Copernic ont été encouragées, accélérées et parfois financées par le programme (déclaration préremplie, dématérialisation...). S'il est illusoire de chiffrer avec une précision décimale les améliorations de recettes fiscales, qui demeurent très inférieures aux variations dues à la conjoncture ou à des mesures législatives et réglementaires32(*), une partie au moins de l'amélioration durable du fonctionnement des services doit être attribuée à Copernic.

(1) Copernic : un périmètre inadéquat pour évaluer les bénéfices de l'investissement

Le programme Copernic n'est pas un programme informatique classique, mais organise la mise en place d'outils pour aider la modernisation de l'administration fiscale et en amplifier durablement les effets. Par sa définition même, Copernic est l'un parmi d'autres éléments qui concourent à une démarche globale dont l'objectif est de « faciliter l'impôt », d'améliorer le civisme fiscal, et d'augmenter par là le recouvrement. Les outils développés par le programme contribuent à l'instauration d'une nouvelle relation entre l'État et les contribuables, au même titre que l'organisation des services, la présence sur le territoire, la charte du contribuable, la formation des agents et la simplification des procédures.

Sur le plan informatique, le démarrage du programme Copernic en 2001 a gelé la plupart des travaux de maintenance des applications anciennes que le programme devait remplacer. Ainsi, les retards du programme qui ont conduit à la redéfinition du périmètre de l'application de recouvrement RSP ont pour conséquence directe de prolonger l'exploitation de MEDOC, pour la gestion des impôts professionnels autoliquidés. Le retard du programme rend à MEDOC une place importante dans le dispositif fiscal, mais aussi dans la remontée des informations de comptabilité générale. À ce jour, le remplacement complet de MEDOC, qui reste nécessaire, n'est pas encore planifié. Le financement des corrections de ses archaïsmes dans un premier temps, et son remplacement complet dans un second temps, relèvera des ressources de la DGFiP hors de l'enveloppe affectée à Copernic. Les surcoûts entraînés par les correctifs et la modernisation future de MEDOC doivent être pris en compte dans le calcul des avantages nets.

C'est pourquoi le calcul du retour sur investissement de l'ensemble de la modernisation a plus de sens que les tentatives pour en isoler les composantes. Le rapprochement de l'ensemble des investissements et des dépenses non récurrentes, dont l'immobilier, la formation, le reclassement catégoriel du personnel et l'accompagnement indemnitaire portés par le programme 156, avec les bénéfices nets à long terme de la réforme serait à la fois plus réaliste et plus conforme à la démarche de performance. Les RAP sont le vecteur naturel des informations sur les résultats, c'est-à-dire les bénéfices nets, et les coûts ; ils ne sont pas, dans leur rédaction actuelle, utilisés dans ce sens.

In fine, sur le seul terrain de la gestion, c'est la variation du rapport entre le coût de perception et le produit de l'impôt associé (taux d'intervention), qui donnera la mesure des progrès issus de la réforme d'ensemble des services en charge de la fiscalité à la nouvelle direction générale.

ABRÉVIATIONS

- CDI : centre des impôts

- CDIF : centre des impôts fonciers

- DGCP : direction générale de la comptabilité publique

- DGFiP : direction générale des finances publiques

- DGI : direction générale des impôts

- DSF : direction des services fiscaux (département)

- ETP : équivalent temps plein

- ETPT : équivalent temps plein travaillé

- IS : impôt sur les sociétés

- LOLF : loi organique sur les lois de finances du 1er août 2001

- MARS : Migration des Applications de Recouvrement vers le Système-cible

- MOA : maîtrise d'ouvrage

- MOE : maîtrise d'oeuvre

- PAO : plan d'action opérationnel

- PAP : projet annuel de performances

- RAP : rapport annuel de performances

- RSI : retour sur investissement

- RSP : refonte des systèmes de paiement

- SCN : service à compétence nationale

- SI : système d'information

- TG : trésorerie générale (département)

- TS : taxe sur les salaires

ANNEXE : LISTE DES DOMAINES

(2) Domaine PARTICULIER

Ce domaine regroupe l'ensemble des projets d'outils de gestion des impôts des particuliers.

TéléIR : Cet outil permet aux contribuables particuliers de déclarer depuis l'année 2003 l'impôt sur le revenu par téléprocédure.

La DPR (déclaration pré remplie) : les déclarations d'impôt sur le revenu sont désormais préremplies des revenus perçus et imposables. Initié d'abord en matière de traitements, salaires et pensions, le périmètre a été étendu aux revenus de capitaux mobiliers à l'occasion de la déclaration des revenus de l'année 2008. Cette mesure simplifie le rapport à l'impôt des contribuables, qu'ils déclarent sous forme papier ou par voie dématérialisée. La déclaration préremplie est l'un des principaux moyens qui a permis en mai 2009 de « télédéclarer en trois clics ».

ADONIS (compte fiscal des particuliers) : Cet outil de consultation permet depuis 2003 l'accès à l'ensemble des données déclaratives et de paiements des particuliers, ainsi que des données des tiers déclarants. Il offre au contribuable une vision consolidée de sa situation fiscale, composante essentielle du nouveau service à l'usager.

SYCOFI : cette synthèse du compte fiscal des particuliers offre aux agents une vision de l'ensemble des occurrences fiscales de tous les contribuables particuliers (sauf les dossiers sensibles), et enrichit notablement la connaissance et la perception de la situation fiscale des foyers fiscaux.

GAIA Démarches en ligne : Cet outil permet à l'usager de transmettre des demandes par internet, qui seront routées vers les services gestionnaires. Il enrichit l'offre de service aux internautes en leur permettant d'effectuer des démarches courantes en ligne, à partir de leur espace abonné.

(3) Domaine PROFESSIONNEL

Ce domaine regroupe les projets relatifs au déploiement des outils de gestion des impôts professionnels.

TéléTVA : Cet outil, mis en service dès l'année 2001, constitue la première téléprocédure vers les professionnels sur INTERNET, et permet aux professionnels de déclarer et payer leur TVA.

SATELIT : Cet outil permet aux entreprises à partir de l'année 2002 le paiement en ligne de leurs impôts.

ADELIE (compte fiscal des professionnels) : cette application de consultation offre aux usagers (entreprises et agents) une vision globale et partagée de la situation fiscale de l'entreprise, et permet ainsi le décloisonnement de l'information entre les services.

GESPRO : cette application permet de suivre la population professionnelle et de traiter l'ensemble de leurs obligations fiscales ; elle offre une vision nationale et partagée des dossiers des professionnels.

(4) Domaine FONCIER

Les projets destinés à mettre en production des outils de gestion des impôts fonciers sont regroupés sous ce domaine.

BNDP (Base Nationale des Données Patrimoniales) : Cet outil de consultation des données patrimoniales, déployé en 2005, a contribué à diminuer notablement les charges de saisie dans les centres des impôts fonciers (CDIF), par le transfert des informations depuis les conservations des hypothèques, et a permis d'améliorer la mission de contrôle.

MAJIC (Mise à jour des Informations Cadastrales) : Cette application de gestion des impôts fonciers s'intègre au Portail agent et s'appuie sur des bases départementales ; le caractère géographique des informations traitées ne rendait pas indispensable une base nationale.

Télé@ctes : Cet outil permet aux notaires depuis 2006 d'effectuer la transmission des demandes de renseignements et des actes par voie dématérialisée, et facilite les rapports des professionnels de l'immobilier avec l'administration fiscale.

(5) Domaine RECOUVREMENT

Les projets regroupés sous cette thématique traitent de la gestion du recouvrement de l'ensemble des impôts.

Il s'agit aussi du domaine le plus impacté par la 3e vague33(*) de déploiement des outils de Copernic, et qui enregistre aujourd'hui les retards les plus significatifs du programme.

RSP (Refonte des Systèmes de Paiement) : Projet d'application né du besoin de refondre l'ensemble des outils du recouvrement (impôts des particuliers et des professionnels). Ce projet est en retard sur le calendrier initialement prévu ; l'application se substituera à terme aux applications existantes.

SIRIUS REC : Outil d'aide à l'analyse, au ciblage et à la prise de décision, il a été conçu pour les chefs de poste dans les trésoreries. Cette application complète utilement l'application RAR (application préexistante gérant les Restes à Recouvrer dans les trésoreries) par les nouvelles fonctions qu'elle permet : croisement des données, historique des actions menées.

(6) Domaine CONTROLE FISCAL

L'analyse de la valeur ajoutée produite par la mise à la disposition des agents d'une information organisée selon la logique du compte fiscal simplifié est à l'origine de l'expression de besoins nouveaux. Leurs spécifications ont abouti au déploiement de la plupart des outils entrant dans le périmètre du domaine Contrôle fiscal.

TSE (Transparence Structure Écran) : Cet outil permet depuis l'année 2002 de faire le lien entre les personnes physiques et morales et améliore notablement les activités de programmation et de contrôle de la DGFiP.

SIRIUS PART / SIRIUS PRO : Ces outils d'aide à la programmation du contrôle fiscal concernent à la fois le contrôle des particuliers et celui des professionnels. Les nouvelles possibilités de requêtes sur les déclarations déposées (pour certaines livrées avec l'application) ainsi que leurs mutualisations contribuent non seulement à améliorer la mission de contrôle mais aussi à la normaliser.

FICOBA (Fichier des Comptes Bancaires) : cette application permet aux agents, à partir de leurs postes de travail, de connaître la liste des comptes bancaires des contribuables particuliers et entreprises (nature des comptes, date d'ouverture, de clôture, noms et adresses des personnes physiques gérant les comptes des entreprises personnes morales). Cette application est utile notamment aux agents en charge du contrôle et du recouvrement de l'impôt.

(7) Domaine OUILS METIERS TRANSVERSES

Les projets regroupés sous ce domaine concernent le déploiement de toute l'infrastructure technique nécessaire à la mise à la disposition des utilisateurs, usagers comme agents, de l'ensemble des données fiscales métiers et documentaires.

Portails métier (Agents et Usagers) : Les portails sont les infrastructures principales de Copernic. Ils permettent aux usagers et aux agents d'accéder à l'ensemble des données fiscales gérées par les applications connectées au portail.

AIDA : cet outil donne accès à l'ensemble de la documentation fiscale mise en ligne

(8) Domaine RÉFÉRENTIELS

Les projets de ce domaine ne correspondent pas à la mise en production d'outils métiers mais au chargement de données dans des bases partagées par les applications du programme Copernic.

En amont de la mise en production des différents référentiels, des travaux importants de contrôle de la qualité et de correction ont été systématiquement réalisés sur les bases de données : normalisation de la structure de ces données, regroupement des bases locales dans une base nationale, élimination des doublons...

Les référentiels sont au coeur du bon fonctionnement des applications du programme Copernic et les projets gérés sous cette thématique constituent un domaine transverse aux différents métiers. À titre d'exemple, le projet REF1 concerne le chargement de données professionnelles, le projet REF2 concerne le chargement des données des particuliers.

* 32) Selon le directeur des grandes entreprises (DGE), les entreprises respectent mieux leurs obligations fiscales. Cette évolution est très sensible depuis 2008, mais correspond aussi à une hausse des demandes de remboursements ; or, la DGE ne rembourse que si la totalité des obligations fiscales ont été respectées.

* 33) Le plan d'action V4 (avril 2005) fige le déploiement des applications en 3 vagues :

- Nouveaux services aux usagers et aux agents ;

- Référentiels et recouvrements ;

- Applications de gestion.