II. IL EXISTE, DANS LE NOUVEAU CONTEXTE INTERNATIONAL, LA POSSIBILITÉ D'ALLER VERS UNE ZONE DE BASSE PRESSION NUCLÉAIRE
Intervenant sur fond de craintes vis-à-vis de l'avenir du régime de non-prolifération, le discours prononcé par le président Obama à Prague le 5 avril 2009 a marqué les esprits. Il proclame l' engagement des Etats-Unis en faveur d'un monde sans armes nucléaires et la volonté d'engager rapidement une nouvelle étape dans la diminution des arsenaux des deux principales puissances nucléaires, qui détiennent encore 96 % du stock mondial d'armes nucléaires.
Un an avant la conférence d'examen du TNP de mai 2010, ce contexte a redonné vigueur à la thématique de l'abolition des armes nucléaires, développée par certains dirigeants politiques relayés par des organisations non gouvernementales influentes, notamment dans le monde anglo-saxon.
Pour autant, et malgré l'annonce de l'élimination d'un très grand nombre d'armes nucléaires américaines en réserve ou en attente de démantèlement, il ne semble pas qu'il faille nourrir d'attentes exagérées à l'égard de pas décisifs qui pourraient être franchis dans les prochains mois en direction du désarmement nucléaire .
Les discussions américano-russes n'ont pu être conclues avant l'expiration du traité START I, le 5 décembre 2009. La traduction des orientations politiques du président Obama dans une nouvelle Nuclear Posture Review définissant l'évolution des forces nucléaires américaines pour les dix prochaines années a pris du retard et suscite des interrogations, s'agissant notamment de l'apparition d'un concept de « dissuasion conventionnelle ». La ratification du traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE) par les Etats-Unis apparaît encore problématique, de même que l'ouverture de la négociation d'un traité d'interdiction de la production de matières fissiles pour les armes nucléaires au sein de la Conférence du désarmement, du fait des conditions posées par le Pakistan.
A ces difficultés immédiates, qui illustrent la complexité de la tâche, s'ajoute une question plus fondamentale.
L'abolition des armes nucléaires aboutirait-elle, dans les conditions internationales actuelles, à un monde « plus sûr » ? Ne ressusciterait-elle pas la possibilité de conflits conventionnels de grande ampleur ? Quelles seraient notamment les conséquences d'une doctrine de « dissuasion conventionnelle » ?
Certes, l'arme nucléaire est peut-être la plus terrible de toute, si elle est employée, mais il existe une discontinuité radicale entre l'arme nucléaire et toutes les autres sortes d'armes, y compris même les armes biologiques et chimiques : l'arme nucléaire est justement faite pour ne pas être employée.
L'arme nucléaire, jusqu'à présent, a joué un rôle dissuasif incontestable. Elle est devenue, dans la doctrine militaire des Etats dotés, une arme de non-emploi sauf, peut-être, dans la doctrine russe où elle restait jusqu'à une date récente le moyen de couper court à une agression conventionnelle majeure. La plupart des crises survenues, même au plus fort de la guerre froide, ont été contenues à des niveaux de relativement faible intensité (les seules exceptions étant constituées par les guerres de Corée et du Vietnam). Même entre l'Inde et le Pakistan, l'arme nucléaire a pesé pour une issue pacifique rapide à des conflits comme la guerre de Kargil en 1999.
Un monde sans armes nucléaires où ne subsisteraient plus que des armes conventionnelles serait vraisemblablement plus exposé à des conflits classiques comme ceux qui ont pu éclater en Afghanistan, en Irak, en Géorgie, quelques différences qu'il convienne de marquer quant à la nature de ces conflits.
Dès lors, il paraît difficile de considérer les armes nucléaires isolément, sans tenir compte des autres facteurs de l'environnement international et de l'évolution des doctrines et des équilibres stratégiques.
Rappelons que l'article VI du TNP inscrit clairement la négociation sur le désarmement nucléaire dans la perspective d'« un traité de désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace ».
De même, dans la résolution 1887 du 24 septembre 2009, le Conseil de sécurité des Nations unies ne dissocie pas le désarmement nucléaire d'un désarmement général et complet.
Cette résolution commence par rappeler que l'objectif est « d'oeuvrer à créer un monde plus sûr pour tous et à créer les conditions pour un monde sans armes nucléaires, conformément aux objectifs énoncés dans le TNP, et sur la base du principe d'une sécurité non diminuée pour tous ».
Le désarmement nucléaire doit ainsi s'inscrire dans le cadre d'un processus graduel, qui s'attache à réunir les conditions d'un monde sans armes nucléaires et d'une sécurité non diminuée pour tous .
Dans un premier temps, il importe donc de se concentrer sur les conditions aujourd'hui accessibles pour progresser vers cet objectif .
Trois d'entre elles paraissent particulièrement primordiales et devraient mobiliser les efforts dans les mois à venir.
La première est la réduction des arsenaux toujours considérables des deux grandes puissances nucléaires que sont les Etats-Unis et la Russie . A ce titre, d'autres accords bilatéraux de désarmement seront indispensables pour aller au-delà du traité « post-START » qui se limite à des diminutions modestes et ne prend pas en compte les armes en réserve, ni les armes nucléaires « tactiques ». Ce traité ne comptabilise que les armes opérationnellement déployées et ne résout pas le problème de la vérification. On peut en outre s'interroger sur des annonces américaines unilatérales concernant la suppression d'armes nucléaires en réserve ou en attente de démantèlement, ou d'armes nucléaires tactiques, quine serait pas gagée par des réductions au moins équivalentes de la partie russe. Il importe que la décrue des deux arsenaux soit autant que possible simultanée, à peine de récréer des déséquilibres non souhaitables. La conclusion des discussions américano-russe et leur poursuite ultérieure, au-delà du traité « post-START », présente à cet égard des garanties appréciables.
La deuxième condition est la ratification du traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE) par les Etats-Unis et par la Chine, ainsi que par les autres Etats n'ayant pas encore souscrit, notamment l'Inde, le Pakistan, l'Indonésie, Israël et l'Egypte. L'universalisation de cet instrument préviendrait le développement d'armes nucléaires nouvelles, bref, la modernisation qualitative des arsenaux.
Enfin, troisième condition, l'ouverture à bref délai, au sein de la Conférence de désarmement, d'une négociation sur un traité d'interdiction de la production de matières fissiles à usage militaire , serait également de nature à consolider l'édifice international de désarmement et de non-prolifération. Un tel traité interdirait la progression quantitative des arsenaux.
Des avancées sur ces trois points permettraient de franchir un seuil décisif sur la voie d'un désarmement nucléaire progressif et d'aller vers ce que l'on pourrait appeler une « zone de basse pression nucléaire » .
A. UN NOUVEAU CONTEXTE INTERNATIONAL A FAIT NAÎTRE CERTAINES ATTENTES
Les principales positions prises dans la perspective de la prochaine conférence d'examen du TNP marquent une volonté d'aboutir à des résultats significatifs en matière de désarmement nucléaire. C'est le cas bien évidemment de l'engagement en ce sens du président des Etats-Unis dans son discours de Prague, encore qu'il faille distinguer la « vision » d'un monde sans armes nucléaires qu'il a exprimée et les mesures concrètement envisagées à un horizon prévisible, y compris dans le cadre de la « Nuclear Posture Review 2010 ». L'écho donné au discours du président Obama ne doit pas non plus occulter les propositions avancées par l'Union européenne, lors de la présidence française.
Ce nouveau contexte s'est ressenti au sein des instances multilatérales en charge du désarmement, où prévalaient jusqu'à présent des situations de blocage. Le Conseil de sécurité des Nations unies a notamment tenu au mois de septembre une session spéciale sur la non-prolifération et le désarmement nucléaires, qui a permis de fixer un cadre d'action, avec l'adoption de la résolution 1887.
1. L'engagement du président Obama en faveur du désarmement nucléaire
En affirmant « clairement et avec conviction l'engagement de l'Amérique à rechercher la paix et la sécurité dans un monde sans armes nucléaires » dans son discours de Prague du 5 avril 2009 , le président Barack Obama a largement repris les thèmes développés deux ans plus tôt par quatre anciens responsables américains de la défense et de la diplomatie, républicains et démocrates, MM. George Schultz, William Perry, Henry Kissinger et Sam Nunn 22 ( * ) .
Il convient toutefois de distinguer, dans ce discours, l'inspiration générale, sur laquelle s'est portée, pour l'essentiel, l'attention des commentateurs, des nuances et des propositions concrètes.
La vision d'un monde sans armes nucléaires , exprimée par le président Obama, rejoint les thématiques d'un courant abolitionniste qui s'est manifesté de longue date aux Etats-Unis, bien que ceux-ci soient l'unique puissance nucléaire ayant eu recours à une arme nucléaire puis développé un arsenal qui reste considérable. Ce courant insiste sur le pouvoir destructeur de l'arme nucléaire et les risques d'emploi liés à l'apparition de nouveaux Etats nucléaires moins prévisibles ou à la possession d'une telle arme par un groupe terroriste.
On peut rappeler que dès 1946, avec le plan Baruch, les Etats-Unis proposaient l'interdiction des armes nucléaires en contrepartie de la création d'une organisation internationale qui aurait détenu le monopole de l'énergie nucléaire. Cette initiative se heurta à un refus soviétique. Plus récemment, le président Ronald Reagan appela quant à lui à l'abolition des armes nucléaires, en les qualifiant de « totalement irrationnelles, totalement inhumaines et bonnes à rien si ce n'est à tuer, et potentiellement destructrices de toute vie sur terre et de toute civilisation ». Lors du sommet de Reykjavik, en octobre 1986, il fut sur le point, contre l'avis de ses conseillers, de s'accorder avec Mikhaïl Gorbatchev sur l'élimination totale des armes nucléaires, mais l'intention achoppa sur l'Initiative de défense stratégique, c'est-à-dire le bouclier antimissile, que l'Union soviétique ne pouvait accepter alors que le président américain, qui en avait pris l'initiative, souhaitait évidemment la poursuivre.
Cette référence récurrente à l'élimination des armes nucléaires comporte une dimension morale, dont s'est réclamé le président Obama à Prague. Dans leur manifeste, les quatre personnalités précitées appelaient également, de la part des Etats-Unis, « une initiative forte s'inscrivant dans le droit-fil de leur héritage moral ».
Mais il faut également garder à l'esprit que dans un monde dénucléarisé, la supériorité conventionnelle américaine assise sur le développement de nouvelles technologies (armes guidées de précision notamment) s'exercerait pratiquement sans aucune autre limite que la difficulté d'occuper durablement un pays hostile, comme on l'a vu en Irak. De la même façon, la volonté du président Obama de réduire le rôle de la dissuasion nucléaire dans la stratégie de défense américaine tout en amenant les autres Etats nucléaires à en faire de même, avantage objectivement les Etats-Unis, du fait de la supériorité de leurs moyens conventionnels.
Au-delà d'une rhétorique très allante sur le désarmement, le discours de Prague marque de sérieuses nuances , puisque le président Obama a affirmé, parlant des armes nucléaires : « ne vous méprenez pas : tant que ces armes existeront, nous conserverons un arsenal sûr et efficace pour dissuader tout adversaire, et garantir la défense de nos alliés ». Il a également estimé que leur disparition ne pourrait être atteinte avant longtemps, et sans doute pas de son vivant. Les annonces de réductions faites par des responsables de l'Administration fin février 2010 ne modifient pas substantiellement cet état de choses.
Une distinction nette est ainsi opérée entre un objectif formulé de manière générale, nécessairement lointain, et les actes plus concrets, et d'ailleurs significatifs, sur lesquels les Etats-Unis sont, dans l'immédiat, prêts à s'engager.
Sur ce point, il est intéressant de constater que dans son discours de Prague, le président Obama a donné au renforcement du régime international de prolifération - accentuation des contrôles, sanction des manquements, règlement des dossiers nord-coréen et iranien - et à la prévention du risque de terrorisme nucléaire, une place au moins aussi importante que celle accordée au désarmement proprement dit.
La politique déclaratoire des Etats-Unis (« un monde sans armes nucléaires ») aurait au moins dans l'immédiat l'avantage de créer un contexte politique et idéologique propre à légitimer le durcissement de la politique anti-prolifération. Il s'agirait de donner aux Etats non dotés de l'arme nucléaire (« ENDAN ») et principalement aux non-alignés des gages pour qu'ils puissent se désolidariser d'Etats proliférateurs comme l'Iran. D'où aussi l'annonce fin février 2010 de réductions « spectaculaires » du nombre d'armes détenues en réserve, dans le cadre de la prochaine Nuclear Posture Review . Cette politique établit un lien entre le désarmement et la lutte contre la prolifération, lien qui est dans le traité, mais pas toujours dans la réalité : les progrès majeurs réalisés dans le domaine du désarmement durant les années 1990 (décrue des arsenaux des Etats-Unis, de la Russie, du Royaume-Uni et de la France ; moratoire ou cessation de la production de matières fissiles militaires par ces quatre Etats ; signature du traité d'interdiction complète des essais nucléaires notamment), n'ont pas, dans les faits, empêché les crises de prolifération (Inde et Pakistan en 1998 ; Corée du Nord et Iran à l'heure actuelle).
Comme il a été dit précédemment, la pression exercée par les Etats-Unis en faveur d'un monde « libre d'armes nucléaires » reflète aussi l'évolution de leur doctrine visant à réduire le rôle de l'arme nucléaire et à lui substituer de plus en plus celui des armes conventionnelles modernes, soit défensives (défense antimissile balistique), soit offensives (armes guidées de haute précision, missiles de croisière, missiles intercontinentaux reconvertis dans le cadre du concept « Prompt Global Strike »). Une telle évolution doctrinale pose évidemment problème aux autres pays dotés (EDAN), pour qui l'arme nucléaire reste l'un des fondements essentiels de leur doctrine de défense et dont certains, comme la Chine ou la Russie, craignent, à tort ou à raison, de voir mise en cause, à travers les progrès de la défense antimissile, une éventuelle capacité de « seconde frappe ». Par ailleurs, les armes conventionnelles modernes peuvent être dissuasives jusqu'à un certain point, mais ce ne sont pas des armes de « non-emploi ».
En matière de désarmement, l'annonce essentielle a été la volonté de pérenniser le cadre bilatéral américano-russe en concluant un accord « post-START » , dont on sait qu'il prévoit à horizon de sept ans des réductions d'environ 25 % du nombre de têtes nucléaires déployées et n'aborde pas la question des armes en réserve, ni des armes nucléaires tactiques. Si la perspective de nouvelles réductions ultérieures est évoquée, elle n'est pas à ce jour assortie d'engagements précis.
En ce qui concerne les instruments internationaux, le président Obama a indiqué son souhait d'obtenir du Sénat la ratification du traité d'interdiction des essais nucléaires (TICE) , qui avait été rejetée une première fois en 1999. Cette ratification n'interviendra au plus tôt qu'en 2011, faute de pouvoir réunir de façon certaine aujourd'hui une majorité des deux tiers des sénateurs américains. Il a également annoncé le ralliement des Etats-Unis à l'élaboration d'un nouveau traité mettant fin, « de façon vérifiable », à la production de matières fissiles pour les armes nucléaires.
En fin de compte, les orientations fixées en matière de désarmement par le président américain sont moins ambitieuses que n'a pu le suggérer la référence appuyée à un monde sans armes nucléaires , mais les objectifs affichés à court et moyen termes rejoignent les propositions françaises.
Leur volontarisme affiché et la perspective à court terme d'une poursuite des réductions dans les arsenaux russe et surtout américain ont néanmoins paru en mesure d'impulser un nouvel élan à la dynamique du désarmement.
Quelques semaines avant le discours de Prague, le 7 mars 2009, devant la Conférence du désarmement, le ministre russe des affaires étrangères avait lu un message du président Medvedev exprimant l'engagement de la Russie pour un monde sans armes nucléaires « conformément au traité sur la non-prolifération des armes nucléaires » et appelant à un processus de désarmement durable et cohérent comportant plusieurs mesures : poursuite du désarmement nucléaire en incluant tous les Etats dotés, maîtrise des armements conventionnels (notamment prévention du déploiement d'armes stratégiques offensives à charges conventionnelles), prévention de la militarisation de l'espace, renforcement du régime de non-prolifération.
Les deux principales puissances nucléaires ont donc adopté une posture déclaratoire se référant à l'élimination des armes nucléaires, tout en liant en pratique le désarmement à de multiples conditions ne pouvant être réalisées que progressivement.
On peut constater que l'effet du discours du président Obama s'est atténué au fur et à mesure qu'apparaissaient les difficultés à le transformer en résultats concrets, avec la prolongation des négociations sur le traité « post-START », le report de l'examen du TICE au Sénat américain ou le blocage des travaux de la Conférence du désarmement du fait du Pakistan. D'où aussi la relance effectuée par les annonces précédant la NPR 2010 et la perspective d'un sommet consacré à la sécurité nucléaire en avril 2010 à Washington.
* 22 « A World Free of Nuclear Weapons » - Wall Street Journal - 4 janvier 2007.