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Traitement des ordures ménagères : quels choix après le Grenelle ?

22 juin 2010 : Traitement des ordures ménagères : quels choix après le Grenelle ? ( rapport d'information )

COMPTES RENDUS DES TRAVAUX DE LA MISSION

Mardi 10 novembre 2009

Présidence de M. Jean Milhau, président d'age,
puis de M. Dominique Braye, président
-

Constitution du bureau

La mission, créée à l'initiative du groupe de l'Union centriste en application du premier alinéa de l'article 6 bis du Règlement, a désigné son bureau qui est ainsi constitué :

- Président : M. Dominique Braye ;

- 1er vice-président : M. Gérard Miquel ;

- Vice-présidents : M. Charles Guené, Mme Evelyne Didier ;

- Secrétaires : M. Jean-Marc Pastor, Mme Brigitte Bout ;

- Rapporteur : M. Daniel Soulage.

- La mission a ensuite procédé à un échange de vues sur l'organisation de ses travaux.

Mardi 2 février 2010

Présidence de M. Dominique Braye, président -

Audition de M. Philippe Van de Maele, président,
et de MM. Daniel  Béguin, directeur des déchets et des sols,
et Marc Cheverry, chef du département « gestion optimisée des déchets », de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

La mission commune a procédé à l'audition de M. Philippe Van de Maele, président, et de MM. Daniel Béguin, directeur des déchets et des sols, et Marc Cheverry, chef du département « gestion optimisée des déchets », de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Après avoir remercié les intervenants, M. Dominique Braye, président, a présenté les objectifs de la mission d'information sur les déchets, puis M. Daniel Soulage, rapporteur, a précisé qu'elle était une première application du nouveau règlement du Sénat qui permet la création de missions communes d'information à la demande d'un président de groupe politique, le groupe de l'Union centriste ayant pris en l'occurrence cette initiative. Compte tenu de l'ampleur de la question des déchets, le champ d'étude de la mission a été limité aux déchets ménagers. Son rapport devrait être avant tout un guide à la décision des élus locaux pour qui les débats du Grenelle n'ont pas nécessairement été très éclairants, voire ont fait naître des doutes et des inquiétudes supplémentaires. Ce document aura donc comme but principal d'aider les élus, en mettant en évidence les conséquences qui résultent du choix de telle ou telle technique de traitement et en présentant les informations recueillies sur chacune d'entre elles et les questions qui restent non résolues.

M. Daniel Soulage, rapporteur, a ensuite indiqué les points sur lesquels il souhaitait orienter les travaux de la mission :

- les moyens que l'Etat et ses services sont capables de mettre à la disposition des élus pour les aider dans leurs choix ;

- l'argumentaire dont les élus peuvent disposer pour convaincre les citoyens et les associations du bien-fondé de leurs choix. Cela rejoint une autre question : la particularité de la France où existent une forte opposition à certaines techniques et des inquiétudes parfois infondées ;

- le lien entre traitement des déchets et pollution des sols, qui pose la question de la qualité du compost produit et de son acceptabilité par la filière agricole comme un produit utilisable dans la chaîne alimentaire ;

- le lien entre le choix de la technique de traitement et celui des procédés de collecte et leur adaptation au type d'habitat, rural et dispersé, ou urbain et collectif.

M. Philippe Van de Maele, président, a tout d'abord insisté sur la priorité de l'objectif de réduction des déchets, notamment par le développement de l'éco-conception, et a rappelé l'existence d'un fonds d'intervention destiné à accompagner les collectivités dans leurs actions de prévention. Après avoir évoqué le tri et le recyclage, il a estimé que l'incinération posait un double problème : son rejet par les populations et le fait que « plus on incinère, moins on trie ». Après avoir souligné la nécessité d'un tri efficace des déchets ménagers fermentescibles pour aboutir à un digestat de bonne qualité, il a jugé que la qualité du compost issu du tri mécano-biologique n'était pas suffisante.

M. Dominique Braye, président, a relevé qu'au niveau européen, les pays qui incinèrent le plus sont ceux qui trient le plus.

M. Daniel Béguin, directeur « Déchets et sols », a insisté sur l'importance de la prévention et de la complémentarité des filières, celles-ci devant être adaptées aux types de déchets. S'agissant de l'amélioration du recyclage, il a précisé qu'un travail avec « Eco-emballages » était en cours pour augmenter la collecte de plastique et que, pour atteindre les objectifs du Grenelle en matière de recyclage, de réels progrès devaient être effectués sur la matière organique.

Jugeant que l'incinération avait toute sa place, notamment pour ce qui concerne les grandes agglomérations, il a expliqué qu'une forte taxation de cette filière avait été décidée dans le cadre du Grenelle au terme d'un compromis passé avec les associations pour « échapper » au moratoire qu'elles demandaient. Il a jugé dommageables les effets de cette décision, qui a jeté un discrédit sur cette technique alors même qu'elle peut être très opportune dans le contexte actuel de lutte contre le changement climatique. Elle permet en effet une valorisation énergétique préférable à l'utilisation de combustibles fossiles, surtout lorsque ceux-ci ne sont pas brûlés dans les meilleures conditions. Or, si le parc d'incinérateurs n'est pas rapidement renouvelé, il existe un risque réel d'insuffisance de capacité de traitement des déchets.

S'agissant de la valorisation organique, il a souligné la fragilité de la position de la France, seul pays européen avec l'Espagne à utiliser le tri mécano-biologique pour produire du compost. Les discussions européennes sur le projet de directive concernant les sols ou sur la mise en oeuvre de la directive cadre relative aux déchets montrent des oppositions à cette technique. Pour ces raisons, l'ADEME ne souhaite pas l'encourager par des aides financières. M. Daniel Béguin a ajouté que la solution alternative de la collecte sélective de la fraction organique n'était pas facile à mettre en place en France, mais qu'elle était d'ores et déjà obligatoire aux Pays-Bas et très répandue en Allemagne. Il a déploré que des collectivités territoriales effectuent, par réaction à des oppositions locales à l'incinération, des choix qui ne sont pas forcément pertinents, comme celui du tri mécano-biologique. Il a jugé indispensable d'expliquer les options retenues aux associations et d'effectuer des études de cas.

M. Daniel Soulage, rapporteur, ayant soulevé le problème du manque d'expertise des élus locaux face aux vendeurs de technologies, M. Daniel Béguin a rappelé le rôle des bureaux d'études indépendants des grands groupes et précisé que l'ADEME venait d'élaborer un référentiel sur les coûts à partir de l'expérience de cent collectivités territoriales.

Après avoir insisté sur l'absence d'opposition entre incinération et qualité du tri, M. Daniel Dubois a souligné l'importance du rôle pédagogique de l'ADEME pour aider au renouvellement du parc d'incinérateurs. Jugeant indispensable une réflexion sur le coût de gestion des ordures ménagères, il a mis en exergue un risque croissant de mécontentement des citoyens sur ce sujet, notamment dans les territoires ruraux. Il a estimé nécessaire d'adapter la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour mieux prendre en compte les exigences de sécurité pour la collectivité et d'équité pour le citoyen.

Après avoir exprimé son accord avec ce dernier constat, Mme Évelyne Didier a déploré l'incertitude actuelle entourant les préconisations des pouvoirs publics. Puis, elle a interrogé les intervenants sur les moyens d'impliquer davantage les entreprises dans l'objectif de prévention des déchets, sur la position de l'ADEME vis-à-vis du concept « d'éco-parcs » réunissant, sur un même site, différentes techniques et, enfin, sur l'utilité du tri mécano-biologique.

M. Marcel Rainaud a estimé que chaque département devait disposer d'un exutoire final et déploré le comportement procédurier de certaines associations.

Résumant les interventions, M. Dominique Braye, président, s'est interrogé sur la maîtrise des coûts, l'encouragement à l'éco-conception, la place de l'incinération et les modalités optimales de valorisation des ordures ménagères résiduelles. Il a ensuite évoqué les limites de l'utilité du recyclage des plastiques en rappelant que certains d'entre eux avaient un haut pouvoir calorifique.

Après s'être interrogé sur les moyens d'améliorer l'image de l'incinération, M. Daniel Soulage, rapporteur, a souhaité connaître la position de l'ADEME sur la valorisation du biogaz et sur l'évolution prévisible des normes européennes de qualité du compost.

M. Philippe Van de Maele a souligné que la tarification incitative fait partie de la politique actuelle de prévention. Estimant qu'il n'existe pas, dans les grandes agglomérations, d'obligation de choix entre les filières, il a relevé qu'il y aura toujours besoin de centres d'enfouissement technique ou d'unités d'incinération pour le traitement final des déchets.

En réponse aux différents intervenants, M. Daniel Béguin a précisé les éléments suivants :

- il existe en Bretagne un problème spécifique lié à la nature des sols  pour l'installation de sites de stockage ;

- la politique de prévention se traduit actuellement par des incitations à la recherche visant à aider les industriels dans la conception de nouveaux produits et par des mesures tendant à l'amélioration de l'affichage environnemental qui devront s'appliquer, aux termes du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, à partir de 2011 ;

- la hausse des coûts n'est pas liée à l'augmentation du tri mais aux nouvelles normes applicables en matière de stockage et d'incinération ;

- des marges de manoeuvre pour maîtriser les coûts existent au niveau de la collecte, par exemple grâce à la réduction du nombre de collectes des ordures ménagères résiduelles, ou encore en faisant davantage participer l'industrie dans le cadre de la responsabilité élargie du producteur, système qu'il conviendrait d'étendre à de nouveaux produits.

M. Marc Cheverry, chef du Service Prévention et Gestion des Déchets, a ajouté les précisions suivantes :

- en Allemagne, des oppositions locales à la création d'incinérateurs se manifestent mais il existe un consensus entre les grands groupes politiques et les associations aux termes duquel l'incinération est perçue comme un bon élément de la politique énergétique, ce consensus ayant été atteint après un développement important du tri et de la collecte sélective dans ce pays ;

- il est indispensable de simplifier les consignes de tri pour les habitants et de rationaliser l'organisation des centres de tri, dont un certain nombre sont aujourd'hui trop petits ou exigent trop d'opérations manuelles ;

- les normes relatives à la qualité du compost vont inévitablement se durcir du fait de la volonté de limiter la contamination des sols par les métaux ou les matières inertes, la définition des flux de contaminants dépendant au demeurant de la nature des sols ; le développement de l'agriculture biologique et le retour à une bonne qualité des sols sont difficilement envisageables sans durcissement des règles de qualité, les agriculteurs eux-mêmes jugeant la norme française actuelle insuffisante sur les teneurs en inertes, la nécessité de la traçabilité et la qualité des analyses, dont le nombre doit davantage varier en fonction de la taille des installations ;

- le tri à la source des ordures est toujours plus efficace qu'un tri mécano-biologique, l'équilibre résidant dans la collecte à la source des plus gros gisements et le tri de la fraction restante.

M. Daniel Béguin a précisé que l'ADEME est favorable à une collecte sélective des biodéchets auprès des gros producteurs et qu'elle juge intéressant le développement en milieu rural d'une collecte sélective en porte à porte, un effort conséquent devant être consenti pour en améliorer l'acceptabilité par les populations. Répondant à une interrogation de M. Daniel Soulage, rapporteur, sur l'utilité des composteurs individuels, il a jugé indispensable d'accompagner leur distribution d'actions incitant les habitants à s'en servir. Il a ensuite estimé que la méthanisation allait se développer du fait de son double avantage en terme de valorisation organique et de production d'énergie. Ce procédé devrait surtout concerner des déchets spécifiques comme les effluents d'élevage ou les boues de stations d'épuration, son efficacité n'étant en revanche pas avérée pour les ordures résiduelles. Il existe une réelle préoccupation quant aux projets actuellement en cours et l'ADEME va mettre en place une évaluation des différentes opérations. La méthanisation étant pertinente si elle s'inscrit dans une logique de production d'énergie, il a relevé que la valorisation énergétique est une préoccupation de second rang pour ce qui concerne la gestion des déchets ménagers.

En réponse à une question de M. Dominique Braye, président, sur l'utilisation prévue des 250 millions d'euros du « grand emprunt » alloués à la politique des déchets, M. Philippe Van de Maele a précisé que l'objectif était d'aider la recherche, notamment sur les sols pollués, l'éco-conception et le traitement des déchets, à travers des appels à projets.

Audition de MM. Guy Geoffroy, président,
et Jean-Claude Peres, délégué général,
de l'Association pour la méthanisation écologique des déchets (Méthéor)

Puis la mission a procédé à l'audition de MM. Guy Geoffroy, président, et Jean-Claude Peres, délégué général, de l'Association pour la méthanisation écologique des déchets (Méthéor).

M. Dominique Braye, président, a rappelé les circonstances de création de la mission commune d'information sur le traitement des déchets, et souligné qu'une partie de ses travaux serait consacrée à la valorisation organique des déchets ménagers. A cet égard, les premières expériences de méthanisation ou de compostage sur ordures ménagères ne semblent pas parfaitement concluantes.

M. Daniel Soulage, rapporteur, a précisé que la mission envisagerait également la question du compostage sous son angle agronomique, en lien avec les enjeux liés à la pollution des sols et aux débouchés possibles du compost dans la filière agricole.

M. Guy Geoffroy est brièvement revenu sur la création de Méthéor et sur la diffusion des techniques de valorisation organique des déchets en Europe, qui ont été développées de longue date par le centre de traitement de Varennes-Jarcy. Méthanisation et compostage ne doivent pas être opposés à d'autres techniques de traitement des déchets, et s'inscrivent résolument dans une logique multi-filières, où les différentes technologies sont complémentaires. Ils ne doivent pas davantage dispenser d'un effort de prévention par la réduction du volume des déchets, leur réemploi et leur recyclage, conformément aux objectifs du Grenelle de l'environnement.

L'unité de Varennes-Jarcy procède à la fois à la valorisation organique de la fraction fermentescible des déchets, qui aboutit à la production de compost conforme à la norme NFU44051, et à la méthanisation des déchets, dont sont issus le biogaz combustible et le biogaz carburant, ce dernier permettant d'alimenter les véhicules chargés de la collecte et de diminuer les émissions de gaz à effet de serre. 40 à 50 % des tonnages entrants font l'objet de ces traitements, le reliquat étant traité par incinération et par stockage pour les déchets ultimes.

M. Guy Geoffroy a indiqué que trois ambitions guidaient les adhérents de Méthéor. La première est de promouvoir des technologies de traitement économiquement équilibrées, attestées par l'exemple de Varennes-Jarcy. Il convient, par ailleurs, de minimiser l'impact environnemental du mode de traitement choisi. A cet égard, les gestionnaires du site sont attentifs au respect de la norme de qualité, sans lequel le compost produit serait privé de tout débouché. Une troisième ambition consiste à développer la valorisation du biogaz sous des formes alternatives à la production d'électricité, et notamment sous la forme de carburant ou par substitution au gaz de ville fossile. Méthéor est ainsi associé à Gaz de France pour la création de stations « gaz naturel véhicules » (GNV) distribuant du bio-GNV issu du biogaz.

A la demande de M. Daniel Soulage, rapporteur, M. Guy Geoffroy a souligné que la comparaison des coûts de traitement entre diverses installations soulevait certaines difficultés méthodologiques. Le coût global de l'unité de Varennes-Jarcy a ainsi pu être contenu à 30 millions d'euros, en raison de la réutilisation de broyeurs existants. Les coûts de collecte et de traitement s'élèvent à 189 euros par tonne - dont 115 euros pour la collecte et 74 euros pour le traitement - et à 114 euros par habitant, dépenses de personnel incluses. Le traitement de la fraction fermentescible des déchets représente un coût de 55 euros par tonne, contre 85 euros par tonne pour les ordures ménagères résiduelles (OMR). Le moindre coût de traitement associé à la fraction fermentescible constitue un encouragement à collecter séparément le maximum de cette fraction, même si cette collecte séparée peut présenter des difficultés en milieu urbain dense.

M. Dominique Braye, président, s'est interrogé sur l'intérêt de la méthanisation sur ordures ménagères, dont la composition est traditionnellement très hétérogène, ainsi que sur la place de ce mode de traitement par rapport au compostage simple.

M. Daniel Soulage, rapporteur, a questionné les intervenants sur le caractère pleinement opérationnel et reproductible des technologies mises en oeuvre à Varennes-Jarcy.

A cette dernière question, M. Guy Geoffroy a répondu que la qualité du compost produit à Varennes-Jarcy était bien supérieure à la norme minimale. S'agissant du caractère pleinement opérationnel de l'installation, il a admis que des difficultés avaient surgi au cours de la construction, et qu'un des deux digesteurs ne fonctionnait pas. Il s'est toutefois dit pleinement ouvert à toute évaluation indépendante du site, notamment par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

M. Jean-Marc Pastor a souhaité connaître les principales caractéristiques techniques des digesteurs utilisés, les débouchés du compost et son prix de vente, les conditions de raccordement au réseau de gaz et la fiscalité applicable aux procédés utilisés.

Après avoir détaillé les diverses phases de dégradation biologique des biodéchets, M. Jean-Claude Peres a indiqué que l'opération de compostage durait deux mois et que son produit était acheté par les céréaliers de la région, au prix moyen de 2 euros la tonne. Ce compost permet de limiter l'usage des engrais et de régénérer l'humus des sols.

M. Guy Geoffroy a ajouté que les agriculteurs avaient d'abord été réservés sur le compost issu de Varennes-Jarcy, qu'ils n'utilisaient que s'il leur était directement apporté sur l'exploitation. La familiarisation avec ce produit de qualité permet désormais de le vendre, sans aucun problème de débouché. Par ailleurs, il a indiqué ne pas connaître les conditions de raccordement au réseau de gaz, l'unité de Varennes-Jarcy se bornant à produire du biogaz-carburant. S'agissant enfin de la fiscalité applicable, il a jugé paradoxal d'assujettir ce type d'installation à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), d'autant qu'une exonération totale de la méthanisation ne créerait pas de perte de recettes substantielle pour l'Etat.

M. Dominique Braye, président, a reconnu les qualités de l'installation de Varennes-Jarcy, tout en relevant les opinions contrastées exprimées au sujet de la méthanisation. Aucune installation existante ne semble produire plus d'énergie qu'elle n'en consomme, et chaque détenteur d'une technologie est enclin à la promouvoir avec vigueur, ce qui ne permet pas toujours de disposer de données parfaitement fiables et objectives.

A Mme Evelyne Didier, qui s'interrogeait sur l'avenir du compost produit à Varennes-Jarcy en cas de durcissement de la norme NFU44051, ainsi que sur le traitement des odeurs sur le site, M. Guy Geoffroy a répondu :

- que la qualité du compost actuel était très supérieure aux exigences réglementaires ;

- que l'usine avait été mise en dépression, et qu'aucune nuisance olfactive n'était constatée au-delà de trente à quarante mètres du lieu précis de déchargement des déchets dans l'installation.

M. Dominique Braye, président, a conclu en remerciant les intervenants d'avoir fait partager à la mission leur expérience de « pionniers » en matière de compostage et de méthanisation.

Mardi 18 mai 2010
Présidence de M. Dominique Braye, président -

Audition de Mme Chantal Jouanno,
secrétaire d'État chargée de l'écologie, auprès du ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat

La mission procède à l'audition de Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État chargée de l'écologie, auprès du ministre de l'écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.

M. Dominique Braye, président. - Merci, madame la ministre, d'être venue répondre à nos questions.

Nous avons procédé à de nombreuses auditions et fait maintes visites qui nous ont beaucoup appris. Le président et le rapporteur de cette mission commune, qui se veulent pragmatiques et réalistes, qui ont les pieds sur terre, veulent que les élus soient éclairés sur les décisions à prendre. Ils se posent aussi des questions sur le comportement de la France - pas toujours exemplaire - vis-à-vis de l'Europe. Sur la réglementation européenne, nous sommes dans l'incertitude alors que les élus sont obligés d'engager d'importants investissements sans savoir à quoi s'en tenir. Or, la France est responsable de cette incertitude ; c'est notamment à cause d'elle que la directive sur les sols n'est pas sortie à temps. Si nous en disposions, les règles du jeu seraient claires, alors que, actuellement, les élus sont contraints de prendre, avec l'argent du contribuable, des paris osés qui engagent pour des décennies.

Je donne la parole à notre rapporteur Daniel Soulage qui est à l'origine de cette mission commune.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Nous voudrions en effet que le Sénat puisse éclairer les élus sur la conduite à tenir.

Ma première série de questions porte sur le compostage. La France doit favoriser le retour au sol de la matière organique, en raison de l'appauvrissement de ses sols. Toutefois, la norme NFU 44-051 est insuffisamment sévère, en particulier pour les métaux lourds. Comment cette norme a-t-elle été élaborée, pourquoi avoir retenu des seuils inférieurs à ceux des autres pays européens et des projets de directive en matière de protection des sols et de biodéchets ? Dans ces conditions, peut-on fonder sur le respect de cette norme un choix de mode de traitement ?

Le ministère semble défavorable au tri mécano-biologique (TMB) sur les ordures ménagères résiduelles (OMR). Est-ce dû au fait que ce procédé ne permet pas de respecter la norme ?

La prochaine réglementation européenne risque-t-elle d'imposer, en matière d'épandage des composts, non pas une obligation de résultat mais une obligation de moyens, ce qui pourrait aboutir, à terme, à l'interdiction du TMB ?

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Je vous remercie de m'avoir sollicitée pour traiter d'un sujet mal connu de nos concitoyens, même s'il affecte leur vie quotidienne et si nos collectivités sont obligées d'y consacrer des budgets considérables. Les Grenelle ont permis d'établir une hiérarchie dans les priorités, en fonction desquelles nous avons sorti une feuille de route pour les trois ans à venir, ainsi que, il y a six mois, un « Plan d'action déchets ». La feuille de route donne la priorité à la prévention : production de déchets en diminution de 7 % en cinq ans -soit 5 kilos en moins par habitant et par an. Ensuite elle vise l'augmentation du taux de recyclage et de valorisation - 45 % en 2012 - puis la diminution de 15 % de la masse des déchets incinérés ou stockés.

Le sujet est délicat car, lors de la campagne présidentielle, un moratoire avait été demandé pour la construction d'incinérateurs. Accepter ce moratoire, c'était se heurter à une impasse physique ; déjà 31 territoires sont menacés par cette impasse. On a donc tenté de parvenir à un compromis visant à diminuer in fine la masse de déchets enfouis ou incinérés.

Sur le traitement des déchets, il faut en finir avec l'idée qu'il y aurait une solution miracle ; il n'existe qu'un ensemble de solutions complémentaires, à adapter en fonction des divers territoires.

Il faut aussi se méfier des effets de mode. Sur le TMB, l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) a ce mois-ci publié un avis qui est très clair. Ce n'est absolument pas la solution miracle car ce procédé doit être sécurisé en amont, avec un tri très rigoureux, et en aval, pour que le compost soit accepté ; à défaut, tout va à l'incinération. Le procédé est en outre coûteux.

La dimension des unités de traitement est essentielle : les installations doivent correspondre à 60% des déchets d'un territoire ; reste à s'entendre sur la définition d'un « territoire »... Ce pourcentage est cohérent avec nos objectifs de recyclage car les incinérateurs ou les décharges surdimensionnés deviennent des aspirateurs à déchets.

Il faut aussi être irréprochable sur le suivi du traitement final des déchets. Par exemple, c'est la question des dioxines qui avait provoqué la demande de moratoire ; maintenant elle est devenue tout à fait mineure. Il faut donc tout faire pour améliorer le contrôle du traitement, assurer la transparence du processus et l'information du public. Seule l'acceptabilité des installations nous permettra d'éviter les impasses.

Les choix en matière de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) visaient à favoriser la valorisation et le recyclage par rapport à l'incinération et au stockage. Il faut aussi mettre en place le système le plus stable possible afin que les élus ne soient pas régulièrement confrontés à de nouvelles règles.

Le plan Ademe de 2008 se met en place. En 2009, il a permis d'accorder 130 millions d'aides alors que la TGAP permettait d'en collecter 105.

J'en viens à vos questions.

La norme NFU 44-051, élaborée avec toutes les parties prenantes de la filière, a été approuvée en avril 2006, mais n'a été mise en application généralisée qu'en mars 2009. Elle représentait un progrès par rapport à celle de 1981, notamment pour les métaux lourds, mais elle est encore perfectible et des travaux sont en cours pour l'améliorer. Un groupe de travail a été chargé d'élaborer une Charte nationale sur la qualité des composts, indispensable pour leur assurer des débouchés. Cette charte sera examinée par le Conseil national des déchets (CND) début juillet.

Dans le choix d'un mode de traitement, le respect de cette norme NFU 44-051 est un minimum. Mais il faut aller plus loin dans l'acceptabilité des composts. Cela requiert des investissements importants et des conditions d'exploitation rigoureuses. Partout où l'on a été à l'économie, cela a conduit à l'échec. On ira donc vers davantage de sévérité.

Sur le TMB, nous sommes réservés....

M. Dominique Braye, président. - Nous aussi...

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - ...parce que tout dépend et du tri amont et de la valorisation. Ce TMB ne peut être qu'une solution entrant avec d'autres - méthanisation, incinération, décharge - dans un cadre global. Et si on choisit cette solution, il faut y consacrer de gros moyens. C'est encore très expérimental...

M. Dominique Braye, président. - Ce n'est donc pas une solution pour extraire la fraction fermentescible des OMR...

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - La norme relative aux composts devra évoluer dans le sens d'une obligation de résultat.

M. Dominique Braye, président. - L'Europe ne risque-t-elle pas de nous imposer une obligation de moyens ?

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Il ne semble pas.

M. Daniel Dubois. - Les agriculteurs veulent un compost de qualité mais cela suppose presque un ramassage de porte à porte. Et à quel prix ! Avons-nous les moyens de nos objectifs ?

M. Dominique Braye, président. - On va vers une obligation de résultat ; une norme plus sévère serait souhaitable.

Mme Évelyne Didier. - Au-delà de l'acceptabilité sociale, le ramassage de porte à porte n'est pas une garantie ! Il comporte aussi un risque.

M. Jacques Muller. - Si la collecte sélective augmente les coûts, elle permet aussi de réaliser des économies car on peut collecter moins souvent.

M. Dominique Braye, président. - Les chercheurs nous disent que les OMR sont de moins en moins polluées, comme les fermentescibles.

Notre mission considère que les différents gouvernements qui se sont succédé n'ont jamais abordé le problème par le bon bout, en se focalisant beaucoup trop sur l'aval et non sur l'amont. Maintenant, vous avez le courage de le prendre par le bon bout : ne demandez pas tout au citoyen, et sollicitez peut-être davantage ceux qui profitent de la situation...

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - En effet, il faut commencer par les gros flux de déchets organiques - les cantines et restaurations publiques. Ensuite on en viendra au porte à porte qui suppose une bonne information des citoyens, et qui ne dispensera pas d'une intervention manuelle ultérieure. Un jour peut-être, la qualité du tri amont la rendra inutile. La campagne sur les ampoules ou le papier, par exemple, n'a pas encore donné les résultats souhaités...

En amont toujours, nous avons fait un travail sur la filière Responsabilité élargie des producteurs (REP). Nous réfléchissons aussi à des dispositifs de bonus-malus mais à ce sujet, il n'y a pas consensus : les produits sources de déchets importants sont souvent les moins chers et il ne faudrait pas que ces dispositifs se retournent contre les plus défavorisés et deviennent un mécanisme « anti-pauvres ».

Sur l'éco-conception, les professionnels sont en progrès mais nous ne disposons pas encore de normes ou de règles qui déterminent vraiment qu'un produit est « éco-conçu ».

M. Dominique Braye, président. - Les professionnels ne font pas toujours beaucoup d'efforts...

J'en viens à nos questions sur l'incinération. C'est maintenant une technique maîtrisée qui ne pose plus de problèmes pour la santé humaine. C'est pourquoi nous regrettons que le gouvernement ait cédé aux lobbies des associations et que, dans ses choix, il ait si peu tenu compte des avis des scientifiques. Le Comité de suivi du Grenelle, par exemple, ne comprend pas de scientifiques ! En revanche les associations écologistes sont dans tous les comités de suivi. La Suède, où les gens sont sensibles à l'environnement, a basé toute sa politique de croissance verte sur l'incinération. Bien entendu, il s'agit de placer les installations au bon endroit - en milieu urbain comme on le fait en Autriche ou à Monaco - sans écouter les conseils d'associations fantaisistes.

Quelle est donc la position du gouvernement sur l'incinération ? Sur son intérêt économique et énergétique ? Quels signaux entend-il donner pour favoriser le renouvellement du parc d'incinérateurs, notamment dans le Sud de la France ? L'incinération n'est-elle pas un moyen d'atteindre nos objectifs en matière de chaleur renouvelable et l'Ademe ne devrait-elle pas aider les collectivités à mettre en place des réseaux de chaleur ?

En France, on est persuadé que, dès lors qu'un produit est naturel, il est bon et sans danger. L'arsenic dans le sol, par exemple, serait bon parce que naturel ... Envisage-t-on pour les chaudières à bois des normes au moins aussi sévères que pour les incinérateurs, qui sont beaucoup moins toxiques ?

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Le problème n'est pas d'améliorer les incinérateurs existants ; il est vrai que nous sommes confrontés à de vives oppositions dès qu'il s'agit de créer de nouveaux incinérateurs ou de nouvelles décharges.

M. Dominique Braye, président. - La position des pouvoirs publics a beaucoup encouragé ces oppositions.

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Je ne suis pas d'accord. Avant le Grenelle, nous étions dans une impasse, confrontés à une telle multiplication des recours que les préfets ne signaient plus aucune autorisation de peur d'être désavoués. Le Grenelle a donc fixé un principe simple : on accepte tout incinérateur dès lors qu'il traite 60% du tonnage d'un territoire et c'est ainsi que celui de Flamoval a été autorisé - non sans difficultés... Sans ce principe, nous n'aurions jamais pu le faire accepter. Ces oppositions sont d'ailleurs de toutes les couleurs politiques.

M. Dominique Braye, président. - Elles sont électoralistes.

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - La priorité est donc la diminution du volume des déchets. Puis viennent la valorisation et le recyclage et, enfin, l'incinération.

Nous avons confié à l'Institut National de l'environnement industriel et des risques une étude scientifique qui permettra d'optimiser la surveillance de la directive Déchets, laquelle conçoit l'incinération comme productrice d'énergie en même temps qu'éliminatrice de déchets.

Nous avons plus d'incinérateurs que nos voisins mais ils sont plus petits : le problème est donc de définir une taille adéquate pour le territoire dont ils doivent traiter 60% des déchets.

S'agissant des chaudières à bois, il faut distinguer entre bois brûlé et bois utilisé comme biomasse. Ce sont les chaudières anciennes, extrêmement polluantes, qui font problème. Nous envisageons un crédit d'impôt incitant à les renouveler plus rapidement et, à cet effet, nous allons sortir un plan Particules. Quant aux nouvelles chaudières, leur taux d'émission est faible.

Mme Évelyne Didier. - L'important c'est d'incinérer le moins possible de déchets et, donc, d'agir en aval. A cet égard le verre est idéal parce qu'on peut le recycler indéfiniment. C'est sur le recyclage indéfini des tissus, des cartons et même des plastiques qu'on doit travailler.

M. Alain Vasselle. - Quand le Grenelle 2 passera-t-il en commission mixte paritaire ? Y a-t-il un recours de l'Assemblée nationale auprès du Conseil constitutionnel ?

Quelle est votre position sur les plans départementaux qui prônent uniquement la méthanisation, avec un pourcentage important de déchets résiduels à mettre à l'enfouissement ? C'est le cas dans le département de l'Oise où, malgré l'avis négatif du préfet et du commissaire enquêteur, le président du conseil général veut passer en force, remettant en cause le projet d'incinérateur présenté par un syndicat que je préside.

En matière de TGAP, y aura-t-il une différence entre les déchets à incinérer et ceux à livrer à l'enfouissement technique ? Le président du conseil général refuse l'incinération au motif que la méthanisation serait plus économique.

M. Jacques Muller. - On ne parle pas des produits résultant de l'incinération comme les mâchefers. La réglementation européenne se durcit. Pourrait-on avoir des précisions ?

M. Jean-Marc Pastor. - Comment expliquer que seule l'incinération bénéficie du soutien d'Eco-emballages et soit exonérée de TGAP ? Serait-ce le seul procédé vertueux sur notre territoire ?

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Sur le verre : la directive-cadre et notre plan d'action privilégient bien cette priorité du recyclage. Je vous rappelle la hiérarchie des modes de traitement : prévention, recyclage, valorisation, incinération et stockage. Nous nous y tenons. La filière REP incite aussi à l'éco-conception.

La CMP du Grenelle 2 devrait se tenir les 15 et 16 juin, pour un passage en séance publique les 28 et 29.

A ma connaissance, le plan départemental de l'Oise n'est pas encore approuvé. Dès lors que le Grenelle 2 sera voté, les plans devront prendre en compte les projets en cours, y compris les incinérateurs.

M. Alain Vasselle. - Le conseil général a délibéré !

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Sur les mâchefers issus de l'incinération, un groupe de travail est à l'oeuvre dont l'objectif est de modifier la circulaire de 1985.

Monsieur Pastor, sur la TGAP, nous n'avons exonéré que les bioréacteurs.

M. Jean-Marc Pastor. - Ça n'existe pas !

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Sur la TGAP appliquée à l'incinération, nous avons une modulation très large qui va de 2,6 à 14 % et nous resterons sur la ligne que nous avons fixée.

M. Jean-Marc Pastor. - Les bioréacteurs n'existent pas ! Ce n'est pas parce que les parlementaires votent une loi que les choses se mettent à exister. Je reçois des courriers inadmissibles de la part de partenaires de l'Ademe. Pourquoi donc seule l'incinération est-elle exonérée de TGAP ? Il faudrait remettre à plat l'ensemble du dispositif. Pourquoi n'encourager qu'une seule technique ?

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Tous les modes de traitement sont exonérés sauf les refus de la méthanisation mis en stockage, cela afin d'encourager le recyclage, la valorisation et la prévention.

M. Dominique Braye, président. - Sur la TGAP, nous n'en sommes qu'au début. Il faut se mettre d'accord sur les techniques vertueuses à exonérer de TGAP, sur les techniques à condamner et auxquelles on applique une forte TGAP et sur celles qui, à un niveau intermédiaire, sont à taxer plus ou moins.

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - C'est le travail que nous avons engagé.

M. Jean-Marc Pastor. - Il faut veiller à ce que, lorsqu'on vote une loi, on ne vienne pas par derrière saboter le travail.

M. Dominique Braye, président. - Sur les normes, je dois rappeler que les élus investissent des centaines de millions pour des décennies. Il est inadmissible de venir leur dire, trois ans après, que les données ont changé. C'est de l'irresponsabilité politique ! Il faut des règles du jeu, même si elles sont drastiques.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Madame Didier, il faut en effet porter attention à la phase d'amont et notre mission souhaite que ce travail de tri et d'éco-conception soit le préalable à tout traitement.

J'en viens à nos questions sur la méthanisation.

Quels enseignements tirez-vous de l'expérience de l'usine Amétyst de Montpellier ? Existe-t-il des unités de méthanisation qui produisent plus d'énergie qu'elles n'en consomment ? A ma connaissance, le rapport serait plutôt de 80 % consommés par l'installation elle-même pour 20 % exportés...

M. Dominique Braye, président. - Quand tout va bien...

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Il faut aussi prévoir de grandes décharges car il sort plus de camions qu'il n'y en entre ...

M. Dominique Braye, président. - La méthanisation, seule, est-elle économiquement pertinente ? Les Allemands et la plupart de nos voisins estiment que tout ce qui en résulte doit être considéré comme des déchets.

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Le premier défaut de l'usine de Montpellier réside dans les économies qu'on a voulu faire au départ en ne choisissant pas les meilleures technologies, si bien qu'on a dû, pour corriger les dysfonctionnements, faire à nouveau de très lourds investissements. Autre défaut de cette usine : le bac de réception de déchets verts situé en pleine ville et qui n'est pas couvert ! A l'origine, l'installation n'était pas en pleine ville, mais l'endroit s'est par la suite urbanisé. Théoriquement, la méthanisation pourrait produire plus d'énergie qu'elle n'en consomme. En réalité, il n'y a pas d'exemple qu'il en soit ainsi, il y a toujours ensuite incinération ou stockage.

Quelle est la validité de la méthanisation ? C'est une question à laquelle on ne peut répondre dans l'absolu. Si l'on a à traiter un volume suffisant de déchets organiques, ceux de la restauration collective ou des cantines, par exemple, ce procédé peut être intéressant à intégrer dans un dispositif global.

M. Dominique Braye, président. - Lorsque l'on est responsable d'une unité usant d'une technique qui ne fonctionne pas, il est préférable de le reconnaître, surtout quand on est un élu ...

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Il est des cas où la technique fonctionne bien, à Lille par exemple, où elle est adaptée au territoire, à la qualité des déchets traités.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Nous avons constaté que la méthanisation fonctionne bien quand elle se combine à des solutions complémentaires, notamment l'incinération, comme c'est le cas en Suède. Car la méthanisation n'est faite que pour traiter les déchets fermentescibles.

M. Dominique Braye, président. - Dans les éco-quartiers en Suède, une collecte sélective en porte à porte a été mise en place, mais on se rend compte qu'en pratique, elle ne fonctionne pas.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Nous avons demandé au responsable combien de personnes étaient concernées par ce type de collecte ; il nous a répondu que tous ceux qui le voulaient pouvaient s'inscrire en mairie, mais il a bien fallu qu'il nous avoue qu'il était seul à l'avoir fait...

Mme Évelyne Didier. - Quid de la méthanisation agricole dont parle la loi de modernisation agricole ? En examinant de près un projet, j'ai constaté qu'elle soulevait bien des problèmes : les matières des exploitations agricoles sont énergétiquement pauvres ; il faut y ajouter des triglycérides. La technique est-elle économiquement viable, et à quelles conditions ? Les investissements sont très lourds : les agriculteurs ne peuvent y faire face seuls.

M. Dominique Braye, président. - La méthode permet aussi de tirer parti des déchets d'abattoir, des boues, mais nous traitons ici de la question des déchets ménagers.

M. Daniel Dubois. - La méthanisation des ordures ménagères résiduelles n'est pas satisfaisante. Or, réduire la TGAP sur les centres qui en sont équipés, c'est bien favoriser cette démarche. Est-il pertinent de soutenir ainsi des solutions qui ne sont pas totalement efficientes ?

M. Dominique Braye, président. - Il est vrai que l'on oriente ainsi la décision.

M. Alain Vasselle. - Quelles instructions donneriez-vous au préfet dans le cas où un plan départemental arrêté par le conseil général exclurait les projets multifilières associant méthanisation, incinération et collecte sélective en amont ?

M. Jacques Muller. - Quel est votre point de vue, madame la ministre, sur la collecte sélective des biodéchets ? Elle peut avoir du bon pour améliorer la technique de la méthanisation, dont il faut juger par une approche sur l'ensemble de la collecte.

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - La méthanisation fonctionne bien sur des déchets homogènes, en quantité suffisante. Le retour sur investissement est alors très rapide : sept à dix ans. L'intérêt de la méthanisation des ordures ménagères, monsieur Dubois, dépend du flux de déchets, de la taille du territoire, et de la complémentarité avec les autres méthodes de traitement. J'ai cité l'exemple réussi de Lille, où la méthanisation s'inscrit dans un continuum. Il n'y a pas de réponse toute faite.

Sur le problème de plan départemental que vous soulevez, monsieur Vasselle, le préfet aura instruction, dès lors que la loi sera définitivement adoptée, de ne pas approuver un plan qui contreviendrait à ses objectifs.

M. Alain Vasselle. - Mais si un tel plan venait à être adopté avant que la loi ne soit votée ?

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Je ne crois pas que ce sera le cas.

Oui, monsieur Muller, il faut, je l'ai dit et je le répète, considérer les choses selon une approche globale.

M. Dominique Braye, président. - L'exemple de Lille nous a séduits. Le centre n'est alimenté que par des biodéchets, collectés principalement auprès des gros producteurs. Un essai de collecte de quartier est conduit, mais qui se heurte à toutes sortes de difficultés, à commencer par un problème de taille.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Et il y a une concurrence sauvage avec la Belgique sur la matière fermentescible : les Belges vendent leur électricité plus cher.

M. Dominique Braye, président. - Je propose que nous passions à la question du stockage. Certains pays européens ont proscrit l'enfouissement, sauf pour les déchets ultimes. Estimez-vous qu'il faille faire de même en France pour les ordures ménagères résiduelles ? Pensez-vous que ce puisse être pertinent sur certains territoires ? Si l'État veut diminuer le tonnage, il peut le faire rapidement : il lui suffit de donner instruction aux préfets de réduire le tonnage à l'entrée dans les centres. Mais il faudra trouver d'autres solutions pour les déchets qui ne seront plus traités.

Sur la question du bioréacteur, on constate que le gouvernement a tout fait pour donner satisfaction à M. Pastor. Reste que l'on aura beau réduire la TGAP en tenant compte du captage du biogaz, si l'étanchéité n'est pas assurée, rien n'y fera, et en tout état de cause, l'année de la construction de l'alvéole, le gaz s'échappera... On ne peut donc donner satisfaction à M. Pastor, sauf à ouvrir, sur la question des décharges, une boîte de Pandore. Je puis vous dire qu'ayant moi-même une décharge sur ma commune, j'ai suivi la question de près, et je pense n'être pas le seul...

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Le gouvernement a privilégié, avec la modulation de la TGAP, la voie de l'incitation fiscale. D'autres pays ont choisi d'interdire, non pas le stockage, mais l'enfouissement de certains déchets valorisables, comme le carton. L'interdiction sélective sur certains types de déchets constitue de fait une piste à explorer.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Tous les territoires ne sont pas égaux en matière de stockage. Si la méthanisation peut être une solution pour les centres urbains denses, comment éviter l'enfouissement dans les zones faiblement peuplées, sauf à promener les déchets par la route... ? Retenir d'autres solutions suppose de pouvoir investir sur une longue période : surtaxer l'enfouissement de certains déchets serait pénaliser les collectivités rurales. Vous ne trouverez, au reste, personne pour militer en faveur des décharges, mais il faudra bien en ouvrir, ne serait-ce, d'ailleurs, que pour la méthanisation... Il ne serait pas juste qu'existent des incitations via la TGAP pour des solutions qui fonctionnent mal, tandis que l'on pénaliserait dans le même temps le stockage. Dans mon département, s'il y a un centre de stockage, c'est parce qu'il n'y a pas d'incinérateur. Et je ne suis pas seul dans mon cas.

M. Dominique Braye, président. - Nous avons tout à l'heure mis en garde, madame la ministre, contre les modes : la méthanisation n'en est-elle pas une ? Si les élus s'en sont saisis, n'est-ce pas parce que les autres méthodes ne bénéficient pas de mesures incitatives ?

On ne peut pas se contenter de se réfugier derrière le constat de la diversité des territoires. On peut distinguer, globalement, le milieu urbain dense, le périurbain et le rural. N'existe-t-il pas, dans 90 % des cas, des techniques adéquates convenant à chacun de ces trois cas ? Ne poussons pas les élus à se singulariser par le choix d'un mode de traitement inédit, ils n'y ont que trop tendance. En ces temps où l'argent public se fait rare, une aide à la décision ne serait pas malvenue, pour les aider à choisir le meilleur traitement, au meilleur coût.

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - Nous parlons, s'agissant des déchets, d'une compétence, transférée en 2004 par la loi relative aux libertés et responsabilités locales, et qui concerne 15 000 à 20 000 collectivités ou établissements. Autant il nous est possible de définir de grandes orientations, et de produire une fiche technique sur les différentes méthodes, autant ni l'État, ni l'Ademe n'ont les moyens de conseiller plus de 15 000 structures différentes.

M. Dominique Braye, président. - La gestion des déchets ménagers est certes du ressort des collectivités, mais les décideurs n'ont pas toujours les compétences qui leur permettraient de faire le bon choix. Vous disposez d'un bras armé : la subvention. Aider une technique, c'est la labelliser. C'est bien pourquoi vous avez choisi de ne pas aider le tri mécano-biologique.

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. -  Sans doute, mais il reste que nous ne sommes pas en mesure de dispenser des conseils individualisés. Dans chaque région, l'Ademe ne compte pas plus de quinze personnes, mobilisées sur tous les sujets : énergie, déchets, qualité de l'air...

M. Dominique Braye, président. - Peut-être, mais une collectivité ou un syndicat qui se lance dans une vraie réflexion mérite d'être accompagné.

M. Alain Vasselle. - Puisque vous évoquez les compétences de l'Ademe, je puis vous dire que son directeur régional, en Picardie, soutient désormais le projet du président du conseil général alors que ce dernier se prononce contre la technique de l'incinération... Les parlementaires que nous sommes n'ont peut-être pas eu raison de confier aux conseils généraux la compétence de la planification, alors que ce ne sont pas eux qui gèrent la collecte et le traitement. Peut-être faudra-t-il profiter de la loi sur les compétences des collectivités pour remettre les choses à plat...

M. Dominique Braye, président. - Il est vrai que cela pose problème. Il serait intéressant de savoir si ce type de difficulté se rencontre dans d'autres départements que l'Oise, où le président du conseil général outrepasse, de toute évidence, ses prérogatives. Le plan départemental doit être en cohérence avec les initiatives des communes, qui engagent de très lourds investissements. Nous comptons sur vous, madame la ministre.

M. Jean Milhau. - La facturation incitative, madame la ministre, est bien difficile à mettre en place en zone rurale, je puis vous le dire d'expérience, comme président du syndicat du Pays de Gourdon.

M. Dominique Braye, président. - Et c'est encore plus difficile en milieu urbain. Il y a là un vrai problème. La part variable ne peut en aucun cas dépasser 30 % : cela vaut-il la peine de créer une usine à gaz qui, en dernière instance, revient très cher à l'usager ?

Mme Évelyne Didier. - Tarification, facturation, redevance : que recouvrent ces termes ? J'aimerais savoir comment le gouvernement évalue ces dispositifs.

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - La redevance incitative, expérimentée de préférence dans les communes rurales, consiste à moduler la redevance en fonction du service rendu. Le principe de la tarification consiste, quant à lui, à introduire une part variable dont nous n'avons pas fixé le montant : elle ne doit cependant pas être trop importante, faute de quoi on ne pourrait pas gérer le système. Nous avons prévu cinq ans pour mettre en place le dispositif, qui requiert un travail conjoint avec le ministère des Finances et le ministère de l'Intérieur, dans la mesure où se posent les questions de l'équilibre des budgets annexes et du recouvrement.

M. Dominique Braye, président. - Quel est le sens d'une tarification incitative dès lors qu'une part importante du coût est financée par le budget général ? Là est le problème.

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - La difficulté vient plutôt des règles comptables et fiscales. Se posent la question des budgets annexes, qui doivent obligatoirement être en équilibre, et celle du recouvrement par les services fiscaux : il faut que les collectivités aient l'assurance d'encaisser un produit.

M. Dominique Braye, président. - Les services fiscaux nous facturent 8 %, pour le recouvrement, c'est énorme. Nous pourrions le faire nous-mêmes à moindre coût. Et comment inciter quand une bonne partie du financement est assuré par le budget général ?

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État. - La part variable restera toujours minoritaire.

M. Dominique Braye, président. - Il peut arriver que le citoyen ne paye que 40 % du service. Que reste-t-il à l'incitation ?

M. Daniel Dubois. - En milieu rural, la variation de la TGAP est fonction des méthodes de traitement et de stockage. Cela est bien plus efficace que l'incitation par la tarification, qui est une véritable usine à gaz. Je suis président d'un syndicat qui compte un centre d'enfouissement technique, géré par une société privée. Nous avons tout intérêt à ce que de moins en moins de déchets y soient acheminés. L'incitation par la TGAP est efficace pour tuer les circuits non vertueux.

Nous pourrions aller plus loin dans la modulation, pour la rendre plus équitable : ce n'est pas parce que l'on a une grande maison que l'on produit plus d'ordures, pour peu que l'on y vive seul.

M. Dominique Braye, président. - Les plus fervents partisans de la tarification incitative sont les opérateurs. Les grands groupes ont bien compris la manne que pouvait représenter le système.

Je remercie Mme la ministre d'avoir répondu à l'invitation de notre mission commune d'information et j'espère qu'elle ne m'en voudra pas de la véhémence de son président. Qu'elle ne voie là que souci de l'intérêt général : je regrette que les gouvernements successifs n'aient pas fait en temps utile ce qu'ils auraient dû faire. Nous avons une ministre efficace : accompagnons-la !

Mardi 1er juin 2010
Présidence de M. Dominique Braye, président -

Réunion d'orientation sur les conclusions de la mission

La mission commune débat des orientations et des conclusions de son rapport.

M. Dominique Braye, président. - Nous allons examiner le projet de plan pour le rapport de notre mission commune d'information. Dans notre esprit, ce rapport doit apporter une aide concrète à nos collègues élus amenés à prendre pour le traitement des déchets - domaine technique s'il en est - des décisions qui engagent financièrement leurs collectivités sur le long terme : j'espère que nous parviendrons à un document consensuel et pratique, qui éclairera leurs décisions !

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Le document s'ouvrira en rappelant son périmètre volontairement restreint aux modes de traitement des déchets ménagers. La réduction de la production de déchets, par le tri, le recyclage, la responsabilité élargie des producteurs (REP) et l'éco-conception ne feront pas l'objet de développements approfondis.

La première partie sera consacrée à un état des lieux. Nous y rappellerons les objectifs ambitieux tant de la directive-cadre de 2008 sur les déchets que du Grenelle de l'environnement et nous y préciserons les particularités françaises, en particulier l'importance du stockage et les contraintes qui pèsent sur les collectivités locales obligées de renouveler le parc déjà ancien de leurs équipements, ce qui nécessite des investissements lourds.

M. Dominique Braye, président. - Un état des lieux s'impose, compte tenu des nouvelles normes nées des Grenelle 1 et 2. Dans l'avant-propos, j'inverserais volontiers l'ordre des techniques de réduction des déchets, soit REP, éco-conception, tri, réemploi et « valorisation », plutôt que recyclage.

M. Jean-Marc Pastor. - Le terme de recyclage est en usage pour les financements, plutôt que celui de valorisation. Les deux termes sont complémentaires.

M. Dominique Braye, président. - Disons que le réemploi vient avant la valorisation matière, dont le recyclage.

Mme Évelyne Didier. - La valorisation énergétique vient en fin de vie du produit, puisque celui-ci est brûlé, alors que le recyclage lui donne une seconde vie. Par l'incinération, on récupère l'énergie produite par l'élimination des produits.

M. Dominique Braye, président. - Je ne suis pas tout à fait d'accord. La valorisation énergétique a toute sa place, elle valorise véritablement le produit : voyez les combustibles solides de récupération. Quant à la terminologie, le mieux serait de se régler sur la directive-cadre.

M. Jacques Muller. - Le Grenelle de l'environnement est précis sur la chaîne valorisation des matières (réemploi, recyclage), puis valorisation énergétique.

M. Gérard Miquel. - Le Grenelle est très ambitieux pour la valorisation matière, avec, par exemple, l'objectif de recycler 80 % des emballages...

M. Jean-Marc Pastor. - Oui, mais les emballages ne représentent qu'une petite partie des déchets.

M. Charles Guené. - Il faudrait inclure un bilan de l'ensemble du processus.

M. Dominique Braye, président. - C'est également mon sentiment : le document devrait présenter la composition de la poubelle moyenne française, avec la part des fermentescibles, des emballages, etc. pour établir les enjeux de la valorisation. Il faut aussi se régler sur la directive-cadre, qui présente le traitement des déchets par rubriques, en mentionnant la valorisation et l'éco-conception. Notre document doit être didactique, le bilan doit permettre à chacun de savoir où il en est, quelles sont les techniques possibles, avec quels avantages et quels inconvénients et pour quel coût, compte tenu des normes actuelles.

M. Gérard Miquel. - Il faudrait saisir l'occasion de ce rapport pour tordre le cou à quelques élucubrations, comme la redevance incitative, qui est parfaitement inapplicable, ou encore l'obligation faite aux grandes surfaces d'installer un conteneur à emballages, issue d'un amendement adopté au Sénat et qui se traduira par une perte de recettes pour les collectivités locales...

M. Dominique Braye, président. - Un amendement voté contre l'avis du rapporteur, et je regrette que vous ne m'ayez pas apporté votre soutien en séance, mon cher collègue ! L'Assemblée nationale en a réduit la portée, en portant le seuil de l'obligation aux seules surfaces commerciales d'au moins 2 500 mètres carrés.

M. Gérard Miquel. - Au catalogue des mauvaises idées, il y a aussi la collecte séparée de la fraction fermentescible...

M. Dominique Braye, président. - Cette collecte séparée peut être une réussite, comme nous l'avons vu avec le syndicat Centre-Hérault. Notre rôle est de rapporter les expériences réussies, de dire dans quelles conditions elles se sont déroulées, en toute neutralité, afin que chacun décide pour sa commune ou son groupement de communes, avec la meilleure information possible. Le traitement des déchets forme une chaîne de la valorisation à l'enfouissement.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Notre rôle est effectivement celui de conseiller les élus, chacun restant libre de choisir la voie qu'il préfère, selon le contexte local et ses engagements ou ses convictions. Les personnes motivées pour telle ou telle technique peuvent aller plus loin, si elles le souhaitent.

M. Dominique Braye, président. - Notre état des lieux doit être neutre et didactique, nous devons indiquer quelles sont les contraintes propres à chaque technique et prévenir, en particulier, les élus des risques qui pèsent sur la commercialisation des produits. Nous devons dire à nos collègues élus ce que nous avons vu et leur donner l'information la plus complète et la plus claire possible, sans, bien sûr, empiéter sur le principe de libre administration des collectivités locales.

Par exemple, de grandes incertitudes entourent le compost issu du tri mécano-biologique, pour lequel les normes pourraient devenir plus sévères, et que l'ADEME ne veut pas subventionner.

M. Jacques Muller. - Je me demande si le titre proposé pour l'état des lieux, « Les collectivités locales sous pression », est bienvenu : il donne le sentiment qu'elles seraient le dos au mur, alors qu'elles sont généralement très volontaires et très engagées pour le traitement des déchets.

M. Dominique Braye, président. - Les collectivités locales sont sous pression en ce sens qu'elles ne savent pas si les techniques sont pérennes ou non, alors que les investissements qu'elles doivent réaliser les engagent pour plusieurs décennies.

M. Jacques Muller. - Autant dire qu'elles sont dans l'incertitude.

M. Jean-Marc Pastor. - Je crois indispensable de tenir compte, non seulement de la réglementation européenne, mais aussi de la réglementation française. Or, le code des douanes ne reconnaît que trois techniques pour le traitement des déchets : l'incinération, le bioréacteur et le centre d'enfouissement technique. Le compostage et la méthanisation apparaissent dans notre pré-rapport, mais ils ne figurent pas dans le code des douanes, qui est le document juridique de référence pour les déchets ménagers. Il faudrait à tout le moins faire sa place au bioréacteur, qui ne se confond pas avec la méthanisation, contrairement à ce que croit le ministère !

M. Dominique Braye, président. - Le code des douanes reconnaît trois techniques, qui entrent dans l'assiette de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), mais nous devons aller bien au-delà dans notre rapport, en mentionnant les diverses techniques qui sont utilisées en France.

M. Jean-Marc Pastor. - Ou bien il faudra aussi modifier la législation. Mais ce qui compte aujourd'hui, c'est de ne plus confondre le bioréacteur et la méthanisation : ce n'est pas du tout la même chose !

M. Dominique Braye, président. - Je ne crois pas que nous devions rédiger une proposition de loi, mais j'espère que notre rapport pourra ensuite inspirer d'autres textes qui traiteront peu ou prou des déchets ou de l'environnement, comme cela fut le cas avec le rapport sur la crise du logement que j'ai cosigné avec Thierry Repentin.

Mme Évelyne Didier. - Les techniques sont diverses, qu'il s'agisse du bioréacteur ou de la méthanisation ; ce qui compte, c'est de faire passer un message : il ne doit plus y avoir de stockage sans production d'énergie, par exemple sous la forme de biogaz qui est ensuite transformé en électricité, ou bien utilisé directement.

M. Jean-Marc Pastor. - Je le dis depuis des années : le bioréacteur n'a rien à voir avec le stockage ni avec la méthanisation. L'ADEME distingue parfaitement les choses, en donnant une définition par type d'acte. Les définitions de l'Agence ont été validées par le ministère, et il n'y a aucune raison d'entretenir la confusion, qui est permanente, à tous les niveaux !

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Le code des douanes définit en fait l'assiette de la TGAP et c'est pourquoi il ne mentionne que les trois techniques taxées ; son objectif n'est pas qualitatif.

M. Dominique Braye, président. - Nous ne traitons pas de la fiscalité des déchets, mais des différents modes de traitement. Peut-être pourrait-on faire figurer le bioréacteur et la méthanisation dans un chapitre sur la production de biogaz ?

M. Jean-Marc Pastor. - Ce n'est pas satisfaisant, les techniques sont trop différentes : j'espère vous en convaincre lorsque, prochainement, vous visiterez notre bioréacteur tarnais !

M. Dominique Braye, président. - Le bioréacteur aura sa place.  Reste à savoir dans quelle catégorie le ranger : celle du stockage, avec récupération ?

Mme Évelyne Didier. - Il s'agit, si j'ai bien compris, de produire du gaz à partir des fermentescibles restés avec les autres résidus. Le méthane ainsi produit peut servir à la production d'électricité, ou être employé tel quel.

M. Jean-Marc Pastor. - La définition de l'ADEME est très précise, elle convient tout à fait, elle a été approuvée par les opérateurs comme Veolia et la Sita, et j'espère que notre rapport la reprendra, pour mettre fin à une confusion qui n'a que trop duré et que le ministère entretient : mon vote sur ce rapport en dépendra !

M. Dominique Braye, président. - Nous avons largement commenté l'état des lieux, passons à la deuxième partie, sur les modes de traitement.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Consacrée aux modes de traitement, la deuxième partie commence par la présentation du compostage et invite à lever rapidement les incertitudes sur cette technique.

Nous présentons d'abord les avantages de la collecte séparée de la fraction fermentescible, en particulier la production d'un compost de bonne qualité, comme nous l'avons observé avec le syndicat Centre-Hérault ; nous présentons aussi les inconvénients, en particulier les faibles quantités collectées, la forte saisonnalité, l'inversion des flux avec les déchets verts et le surcoût lié à la collecte en porte-à-porte. De fait, les équipements réalisés, par exemple à Lorient, paraissent souvent surdimensionnés. En conclusion, la collecte des biodéchets est indispensable, mais on doit l'envisager auprès des gros producteurs, de cuisines collectives, notamment celles des écoles, davantage qu'auprès des particuliers, où une telle collecte semble trop coûteuse. A Lille, pourtant exemplaire sur ce chapitre, on a abandonné la collecte de biodéchets auprès des particuliers : en zone rurale, les particuliers compostent ou enfouissent eux-mêmes, tandis qu'en ville, la collecte est très difficile à cibler. Même à Stockholm, où la collecte est proposée partout, on nous a indiqué qu'elle nécessitait qu'on prenne rendez-vous, et qu'elle était en fait très rare. La question qui se pose à nous, dès lors, est de savoir si l'ADEME doit aider financièrement de telles collectes et dans quelles conditions.

M. Dominique Braye, président. - Je ferai un premier commentaire sur l'entame de cette deuxième partie : je crois qu'il faudrait en changer l'ordre, en plaçant la méthanisation avant le compostage, et qu'il serait judicieux de trouver des sous-titres accrocheurs. Nous soulignons le surcoût de cette technique, les difficultés pratiques d'organisation de la collecte, la saisonnalité, le réglage subtil avec les déchets verts : dès lors, à quelles conditions le compostage est-il judicieux ? Il semble qu'il soit à recommander plutôt dans les agglomérations disposant de plusieurs gros équipements comme des cantines scolaires ou d'entreprises, prêtes à jouer le jeu, et qu'il suppose une forte implication pour la collecte en porte-à-porte.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Au syndicat Centre-Hérault, nous avons constaté que la collecte auprès des particuliers représentait effectivement une toute petite partie de l'ensemble collecté.

M. Dominique Braye, président. - C'est vrai, et elle ne concernait de surcroît que certaines zones pavillonnaires de l'agglomération. De fait, en plus de devoir être acceptée par la population, une telle technique, pour fonctionner - car elle fonctionne, M. Muller nous l'a dit - suppose l'organisation d'une collecte sur les zones les plus propices à s'y intéresser, par exemple les zones pavillonnaires.

M. Gérard Miquel. - En pavillon, on composte soi-même...

M. Dominique Braye, président. - Au centre national du recyclage, on estime que 80 % des composteurs particuliers ne font pas un bon compost, au point que l'ADEME, on imagine à quel coût, a recruté des « maîtres composteurs » et autres ambassadeurs du tri pour expliquer aux particuliers comment faire...

Mme Évelyne Didier. - En fait, seuls ceux qui jardinent, compostent à bon escient...

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Nous examinons ensuite, toujours dans la deuxième partie, le tri mécanico-biologique (TMB). Ici, les performances techniques s'améliorent et, par rapport au compost, la captation de matière organique est meilleure, elle présente une valeur agronomique supérieure, moins riche en azote comme en phosphore. Cependant, le TMB exige des installations coûteuses et les retours d'expériences sont encore en faible nombre.

Toujours sur le compostage, nous nous interrogeons ensuite sur le risque de durcissement des normes de qualité des composts : des professionnels de l'agroalimentaire imposent des normes « sans compost d'ordures ménagères » ; la réglementation nationale, la norme NFU, pourrait devenir plus stricte, ce qui est souhaitable pour la qualité des sols, et la réglementation européenne pourrait se durcir également et imposer une obligation de moyens, alors que la France est avec l'Espagne un des derniers pays européens à considérer comme un amendement organique un compost issu des OMR. Aussi, nous paraît-il souhaitable de prévoir une reconversion possible des équipements de TMB, comme cela se fait en Allemagne, avec les combustibles solides de récupération, ou encore, comme en Angleterre, avec la production de compost pour une valorisation sur des terres non agricoles.

M. Jean-Marc Pastor. - S'il y a des exemples réussis...

M. Dominique Braye, président. - Comme à Lille.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Certains ajoutent des algues.

M. Jean-Marc Pastor ...il faut prévenir les élus de ce que le compostage donne peu de sorties monnayables, sinon, plus d'un risque de déchanter !

M. Dominique Braye, président. - De fait, tout système devrait être évalué au préalable au regard des débouchés. Sur le TMB, je crois que le titre devrait être davantage centré sur les incertitudes de cette technique pour les élus.

M. Gérard Miquel. - Sans parler même de valorisation, il est déjà bon de pouvoir écouler le produit...

M. Jean-Marc Pastor. - C'est, en effet, déjà beaucoup que de pouvoir s'en débarrasser pour rien.

M. Dominique Braye, président. - Certains le mettent en décharge, mais nous savons tous que la norme va se durcir. Un compost à la norme sera d'autant plus facile à écouler.

M. Gérard Miquel. - Si les déchets toxiques sont collectés en amont, on obtient des produits à peu près équivalents à ce que l'on obtient avec la collecte séparée.

M. Dominique Braye, président. - Ce n'est pas exactement ce que nous avons entendu au cours des auditions : tout dépend du produit entrant.

M. Gérard Miquel. - Il y a de bons composts issus des stations d'épuration. Le tri mécano-biologique permet de récupérer les produits recyclables, comme l'acier ou l'aluminium, qui ne méritent pas d'aller en bioréacteurs.

M. Jean-Marc Pastor. - Où l'on n'en veut pas, en principe.

M. Gérard Miquel. - En ne conservant que ce qui reste, on accroît le taux de valorisation active.

M. Dominique Braye, président. - L'espoir est que l'opération de tri puisse se faire plus en amont, sur les déchets ménagers, pour éliminer les toxiques mais nous en sommes encore loin.

L'intérêt du tri mécano-biologique, nous a dit une chercheuse de l'INRA, est qu'il permet d'éliminer la contamination des sols par les inertes - comme les plastiques ou le verre -, qui, à quinze ans, remontent en surface. C'est un point important à considérer quand on répand beaucoup de compost sur le terrain.

M. Gérard Miquel. - Le tri mécano-biologique a mauvaise presse parce que l'on a commencé, il y a dix ans, sur les ordures brutes. Les choses ont bien progressé depuis.

M. Dominique Braye, président. - A Angers, Daniel Raoul a mis en place un système de collecte sélective poussée. Reste que si l'ADEME ne subventionne pas le tri mécano-biologique, c'est qu'elle estime que pèse encore sur lui une véritable incertitude.

Mme Évelyne Didier. - Je vais assister à l'inauguration, cette semaine, d'un « bioréacteur stabilisateur » à Villers-la-Montagne. Il semble que soit utilisé, en amont, un système élaboré de tri mécano-biologique, avec une sorte de prémacération utilisant les bactéries et la chaleur. Je vous dirai ce qu'il en est.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Les composts de qualité se vendent 25 à 30 euros la tonne.

M. Jean-Marc Pastor. - Sans doute, mais leur prix de revient, hors collecte, est de 240 à 250 euros la tonne.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - L'ADEME a édité une note très bien faite sur le tri mécano-biologique : c'est peut-être la première conséquence positive de notre travail.

M. Jacques Muller. - Ce qui intéresse le contribuable, c'est ce que cela va coûter à la fin de chaque mois. On peut créer des synergies. C'est ce qui s'est fait, dans le Haut-Rhin, entre les deux villes de Thann et de Cerney, qui comptent respectivement 30.000 et 15.000 habitants. La collecte hebdomadaire des biodéchets permet de réduire celle des ordures ménagères résiduelles non triées. Cela fait baisser la facture et diminue de surcroît l'incinération : on est passé de 180 à 150 kilos d'ordures ménagères résiduelles par habitant et par an. Cela ne fonctionne, bien sûr, que si l'on facilite les choses pour les habitants, en mettant à leur disposition un bac plastique et des biosacs spécifiques. Et puis la redevance incitative vient comme la cerise sur le gâteau : si l'on trie bien, on paye moins cher.

Grâce à une telle approche intégrée, les Allemands ne produisent plus que 140 kilos d'ordures résiduelles par habitant et par an, et fabriquent de surcroît un compost très recherché des agriculteurs. Cela vaut la peine de les imiter.

Mme Évelyne Didier. - Il est en effet important d'avoir un projet global : Mme Jouanno y a insisté, lorsque nous l'avons entendue en audition. Les habitants sont sensibles au coût global, collecte et traitement confondus. Il faut que la solution qui, au bout du compte, leur est offerte soit la plus écologique au moindre coût, et que la collecte reste pour eux confortable : sinon, cela ne marche pas.

M. Jean-Marc Pastor. - Très juste.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Et si les gens sont motivés, on peut aller encore plus loin dans la collecte sélective.

Mme Béatrice Descamps. - Traitera-t-on, dans le rapport, de cette question des coûts, pour aider la décision des élus ?

M. Dominique Braye, président. -  Ils varient selon la collectivité locale.

M. Jean-Marc Pastor. - On ne peut donner que des exemples : les coûts peuvent beaucoup varier d'une collectivité à l'autre.

Mme Évelyne Didier. - On peut donner trois ou quatre exemples, comme Lille.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - L'ADEME doit pouvoir présenter aux élus, sur un secteur donné, les différentes solutions envisageables, avec des références de coût.

Passons à présent à la méthanisation, dont nous rappellerons qu'elle est apparue sur des déchets homogènes, les boues dans les années 1940, puis les effluents d'élevage et industriels dans les années 1970, avant de se développer sur les biodéchets, en Europe du Nord, la méthanisation sur ordures ménagères résiduelles après tri mécano-biologique restant d'apparition plus récente, en France et en Espagne. Il s'agit d'un processus théoriquement vertueux sur le plan environnemental, autorisant une double valorisation, énergétique et organique.

Elle reste aujourd'hui un choix par défaut, quand il n'est pas possible de créer des unités d'incinération ou de stockage.

La méthanisation n'est pas une méthode de traitement, mais de prétraitement. A Montpellier, en 2009, 9 % des ordures ménagères résiduelles qui entrent étaient valorisés sous forme de biogaz ou de compost, les objectifs pour 2011 étant fixés à 25 % : « on trie pour méthaniser, on méthanise pour trier. »

La méthanisation n'est pas une alternative à l'incinération ou au stockage et doit impérativement être couplée avec des exutoires finaux : c'est la différence entre Lille, où le procédé paraît vertueux, et Montpellier, où des problèmes sont apparus.

Il faudra rappeler que les coûts sont importants, pour des résultats aléatoires. Le surcoût par rapport au compostage est évalué entre 25 et 30 %, les installations sont complexes à gérer, les risques de panne sont à prendre en compte, de même que les nuisances : l'usine de Montpellier reste mal acceptée par la population.

La valorisation énergétique reste problématique : certaines unités consomment plus d'énergie qu'elles n'en produisent, en particulier en cas de surcapacité.

Pour ce qui concerne la valorisation organique, la méthanisation est plus coûteuse que le compostage et se heurte au problème de la saisonnalité. La question des déchets verts pose un problème supplémentaire.

Mme Évelyne Didier. - Mais les déchets verts sont aérobies.

M. Dominique Braye, président. - Ils sont cependant incorporés.

M. Jean-Marc Pastor. - C'est bien pourquoi il faut différencier méthanisation et bioréacteur.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Le rapport rappellera ce que sont les préalables à tout projet de méthanisation. Au stade de la conception, il faut prévoir un montage juridique liant intimement construction et exploitation : il faut éviter que les constructeurs se désintéressent de l'exploitation.

M. Jean-Marc Pastor. - Il ne faut pas non plus que les élus se désintéressent de leurs équipements...

M. Daniel Soulage, rapporteur. - La collecte doit faire l'objet d'une évaluation réaliste. En ce qui concerne les débouchés, des discussions doivent être engagées avec le monde agricole pour le compost, tandis qu'il convient de s'assurer de l'existence, à proximité, de consommateurs pour le biogaz. L'installation, enfin, doit être intégrée dans une chaîne de traitement : on ne peut pas se lancer dans la méthanisation sans usine d'incinération, sauf à se condamner à faire voyager les résidus sur nos routes.

M. Jean-Marc Pastor. - Ce sont les deux tiers qui restent à incinérer ou à enfouir.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - On l'a vu à Montpellier : pour quatre camions qui entrent, il en ressort trois pleins.

M. Jean-Marc Pastor. - C'est la même chose à Lille. Les deux tiers doivent être incinérés : il faut deux équipements complémentaires.

M. Dominique Braye, président. - Il ne s'agit pas non plus de condamner totalement le système.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Il fonctionne bien sur des produits organiques à flux continu et homogène - ceux de l'élevage ou de l'agro-alimentaire.

M. Dominique Braye, président. - Le problème est que l'on a partout surestimé le tonnage entrant : toutes les usines fonctionnent en sous-capacité.

M. Jean-Marc Pastor. - La technique demande en tout état de cause à être couplée à une autre.

M. Dominique Braye, président. - La méthanisation ne fait pas disparaître la matière. Elle valorise le biogaz. Il faut donc une autre technique pour traiter le reste.

M. Jean-Marc Pastor. - Le centre d'enfouissement technique ou l'incinérateur.

M. Dominique Braye. - Seules la France et l'Espagne autorisent le compostage sur zone agricole, mais les normes vont se durcir.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Si l'on collecte les déchets verts auprès des gros producteurs, on sort du tri mécano-biologique et on fait un compost valorisable, y compris pour l'agriculture biologique.

M. Dominique Braye, président. - Pour valoriser et le biogaz et le compost, les produits entrants doivent être de bonne qualité et en quantité suffisante. Les usines existantes consomment plus d'énergie qu'elles n'en produisent, parce que l'on a surévalué la quantité de produits à l'entrée. En Europe, certains pays ont autorisé les collectivités locales à aller chercher des produits favorables à une bonne méthanisation, comme les boues des stations d'épuration, ce qui aide à améliorer le rendement. Si nous voulons faire de même, il faut donner à des exploitants privés une délégation de service public afin qu'ils aillent se procurer les tonnages nécessaires, car les collectivités locales n'ont que la compétence « ordures ménagères ». On a vu un exemple à Stockholm, où cela marche bien.

Passons maintenant à l'incinération. Nous avons là « un tabou à lever ». Pour certains responsables du CNIID, décider entre incinération et enfouissement, c'est devoir choisir entre la peste ou le choléra. Reste qu'aujourd'hui, l'incinération constitue un mode de traitement des déchets pertinent dans 80 % des cas. Avec un réseau de chaleur, il peut même devenir un mode de valorisation à 80 ou 90 %. Contrairement à l'idée reçue, c'est donc bien en plein centre-ville, couplé à un réseau de chaleur que l'incinérateur est utile. On l'a vu en Suède, à Vienne, à Monaco...

M. Jean-Marc Pastor. - A Paris.

M. Dominique Braye, président. - Des erreurs ont certes été commises, à Gilly-sur-Isère, par exemple, mais elles appartiennent au passé.

Mme Évelyne Didier. - Il n'est pas inutile de recommander aux élus de contrôler, en particulier, les fumées.

M. Dominique Braye. - Et de tout mettre en place pour une démocratie participative avec les associations environnementales.

M. Jean-Marc Pastor. - C'est vrai pour toutes les techniques.

M. Dominique Braye, président. - Il faut une coaction : les élus n'ont pas la science infuse. Je reconnais - pour une fois - à Noël Mamère le mérite d'avoir eu la subtilité de faire vérifier les dioxines par le milieu associatif, en lui déléguant le budget correspondant : les associations ont ainsi une responsabilité dans la vérification...

On entend souvent dire que l'incinération nuit au recyclage : c'est faux. Les pays européens qui incinèrent le plus sont aussi ceux qui trient le plus. Ce qui compte, c'est d'éviter le surdimensionnement.

Mme Béatrice Descamps. - Le problème tient souvent au délai entre la phase de conception et la réalisation. J'ai vu le cas dans ma ville. Une capacité avait été retenue au moment de la conception, mais le tri s'est amélioré entre-temps, et elle s'est révélée excessive.

M. Dominique Braye, président. - Aucune usine ne doit avoir une capacité supérieure à 60 % des déchets du bassin. Et l'on sait déjà que, dans cinq à six ans, on sera à 50 %. L'un des effets de la crise a été de réduire la production de déchets : dès lors que l'on consomme moins, on produit moins de déchets. La courbe de la croissance et celle de la production de déchets ménagers sont parfaitement corrélées.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Un mot sur la TGAP, à laquelle nous devrons consacrer une réunion spécifique : il faut demander un moratoire de l'augmentation.

M. Jean-Marc Pastor. - Le rapport peut être l'occasion de faire des propositions.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Nous sommes dans une année de crise : on doit pouvoir faire une pause.

M. Gérard Miquel. - D'autant que le système est injuste pour certaines collectivités locales.

M. Dominique Braye, président. - Et qu'il pénalise certaines techniques.

M. Jean-Marc Pastor. - Comme la valorisation énergétique.

M. Gérard Miquel. - Nous avions imaginé une TGAP incitative, liée au pourcentage de recyclage : c'est ce qui est prévu dans le Grenelle 2. Mais on s'aperçoit aujourd'hui que ce dispositif n'est pas idéal.

M. Dominique Braye, président. - Il faut moduler la TGAP en fonction de l'éco-conception et de la valorisation de la matière.

M. Gérard Miquel. - En veillant à ce que le prélèvement sur les producteurs soit directement redistribué vers les collectivités locales. S'il transite sous forme de taxe par le budget de l'État, on sait bien ce qu'il en sera...

Mme Évelyne Didier. - Un seul principe : l'argent des déchets aux déchets.

M. Jean-Marc Pastor. - Je suis d'accord pour retenir le critère de valorisation de la matière, mais n'oublions pas la valorisation énergétique, qui est, elle aussi, incluse parmi les critères du Grenelle. Il est facile de traiter sans tenir compte de la valorisation énergétique. La difficulté à lever, pour une bonne valorisation, est celle du dimensionnement. Peut-être faut-il dire un mot, dans le rapport, de la limite géographique des plans départementaux. Mieux vaudrait raisonner en termes de bassins.

M. Jean Milhau. - Qu'en est-il de la question des cendres ?

M. Dominique Braye, président. - Le mâchefer est valorisable, de même que la fraction minérale, dans les centres de traitement des déchets ultimes, les CSDU.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Venons-en à la question du stockage, qui constitue un mode de traitement désormais contraint, puisque le droit communautaire et la législation nationale prévoient la diminution de la quantité de déchets enfouis. Grâce aux nouvelles normes, l'impact des centres d'enfouissement sur le milieu naturel reste limité, tandis que la technique présente des atouts en matière de captation du méthane et de séquestration du carbone. En ce qui concerne l'effet de serre, la supériorité de la méthanisation et du tri mécano-biologique sur le stockage n'est pas démontrée.

Il faut insister, enfin, sur le fait que les autres modes de traitement ne dispensent pas du stockage. Nous aurons besoin de nouveaux sites, sachant que tous les sites devront répondre aux nouvelles normes, depuis la récupération jusqu'à la couverture en passant par le traitement des lixiviats et la récupération des gaz.

M. Jean-Marc Pastor. - D'accord sur la méthanisation, d'accord sur le stockage, mais reste la question des bioréacteurs, qui devrait, elle aussi, faire l'objet d'une entrée dans le rapport. Je vous ai tous invités à venir voir le fonctionnement du procédé dans mon département, non pas parce que je tiens à tout prix à vendre cette technique, mais afin que tout le monde comprenne qu'il s'agit là d'une troisième voie.

M. Dominique Braye, président. - Le procédé, on le connaît. Il s'agit de réunir les ordures ménagères résiduelles, de fermer les alvéoles, de récupérer un peu de biogaz...

M. Jean-Marc Pastor. - C'est un peu plus que cela. Venez donc voir. J'insiste. Nous sommes en phase d'orientation : je souhaite qu'une partie du rapport soit consacrée à cette technique.

M. Dominique Braye, président. - Nous savons tous combien elle vous est chère. Pour nous, c'est simplement une forme améliorée de stockage.

M. Jean-Marc Pastor. - C'est plus que cela. Les OMR sont reprises au terme de douze ans. Elles sont passées au tamis. On produit deux tiers de compost et un tiers de déchets ultimes. Je l'ai vu faire aux États-Unis, où la technique est utilisée depuis trente ans. Je sais bien qu'elle ne plaît pas à beaucoup de gens...

M. Dominique Braye, président. - C'est que l'on sait bien qu'une bonne partie du biogaz part dans la nature.

Mme Évelyne Didier. - Si c'est le cas, cela doit se sentir tout de suite : l'odeur du méthane est très caractéristique.

M. Jean-Marc Pastor. - Venez voir, et vous constaterez que tel n'est pas le cas. Le siège de la société se trouve juste à côté de l'installation. Personne ne se plaint des odeurs.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Les centres techniques qui ne produisent pas d'électricité collectent le méthane et le brûlent.

M. Dominique Braye, président. - Ils ont des torchères.

M. Jean-Marc Pastor. - Une technique comme la méthanisation exige de recourir à des opérateurs privés. Les bioréacteurs, au contraire, peuvent être gérés directement par les collectivités locales. L'autre avantage est que c'est une technique modeste, qui permet de changer son fusil d'épaule : les investissements n'ont rien à voir avec ceux qu'exige une usine de méthanisation, que l'on n'amortit qu'en 25 ans, ou un incinérateur, que l'on ne va pas changer au bout de trois ans.

M. Dominique Braye, président. - Pourquoi vouloir en changer, si c'est une technique aussi excellente que vous le dites ?

M. Jean-Marc Pastor. - Elle a, comme toute technique, ses inconvénients. Mais elle a l'avantage, encore une fois, d'être modeste, basique, donc facile d'utilisation. C'est pourquoi je comprends mal l'opposition que manifestent à son égard et le ministère et l'ADEME. Chicago l'utilise depuis 30 ans, Melbourne depuis 25 ans, et vous seriez étonnés de voir combien de gros opérateurs, en France, y ont recours.

M. Dominique Braye, président. - Nous n'avons rien contre les installations modestes et qui fonctionnent bien. Nous avons encore le temps d'approfondir la question avant la remise du rapport, le 18 juin.

Mardi 8 juin 2010

Présidence de M. Dominique Braye, président -

Réunion d'orientation sur les conclusions de la mission
(suite et fin)

La mission commune poursuit le débat sur les orientations et les conclusions de son rapport.

M. Dominique Braye, président. - Nous aborderons lors de cette réunion la question de la fiscalité, puis celle de la gouvernance.

Vous avez tous reçu la note sur les modifications apportées à la TGAP (taxe générale sur les activités polluantes) par la loi de finances pour 2009. Le dispositif en vigueur est-il satisfaisant ou doit-il être modifié ?

J'ai, pour ma part, déjà évoqué en séance publique la double taxation des mâchefers issus de l'incinération, qui ont déjà subi la TGAP à l'entrée dans l'usine d'incinération. Nous avons également abordé la question de l'instauration d'une franchise d'impôt correspondant à un volume incompressible de déchets à traiter. Puisqu'il est malheureusement inévitable d'avoir à stocker ou à incinérer une fraction non négligeable des déchets, faut-il taxer les déchets ménagers dès le premier kilogramme ? Faut-il imposer une TGAP moindre aux collectivités qui valorisent plus de matières organiques ? La TGAP doit d'abord inciter à adopter de nouveaux comportements vertueux. D'autres questions restent en suspens, comme l'éventuelle incitation à la collecte des déchets en porte-à-porte pour améliorer la méthanisation. La TGAP doit-elle frapper les installations de co-incinération qui utilisent les déchets comme combustibles, à l'instar des cimenteries ? Nous devons au moins dégager des orientations, voire des recommandations dans notre rapport.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - La loi de finances pour 2009 comporte une disposition qui demande au Gouvernement de présenter un rapport au Parlement accompagnant le projet de loi de finances pour 2013 et portant sur l'incidence de la TGAP. Il me semble préférable que ce rapport soit avancé d'un an au moins.

En matière de valorisation énergétique, la méthanisation n'est pas taxée, contrairement à l'incinération et au stockage en centre d'enfouissement avec ou non récupération de biogaz, à l'exception des bioréacteurs. La dernière fois, nous avons évoqué l'instauration d'une TGAP à taux plein en l'absence de toute récupération des biogaz, d'une TGAP à taux adouci lorsque la valorisation excède 70% et d'une taxation nulle lorsqu'est utilisé un bioréacteur, dont les performances sont très largement supérieures à celles d'un centre d'enfouissement technique (CET). Nous avons vu sur place récemment, à l'invite de M. Pastor, que les bioréacteurs permettent de récupérer bien plus de gaz que toute autre technique de stockage.

Faut-il proposer quelques modifications, ou, dès à présent, demander un moratoire ?

Mme Évelyne Didier. - Je souhaite que la mission parvienne à des conclusions consensuelles. Nous partageons très généralement l'avis de M. Braye, quand il insiste sur la nécessité de règles du jeu stables alors qu'il s'agit de décider d'investissements à longue durée de vie.

Deuxièmement, comme la création de nouveaux centres d'enfouissement ou de nouvelles usines d'incinération ne rencontre qu'une très faible acceptation sociale, nous devons utiliser au mieux l'existant. À cette fin, développer le tri est utile, mais comment faire ? En taxant fortement les déchets enfouis ou en pratiquant une pédagogie de la récompense qui incite au tri et à la valorisation ?

Plusieurs députés, de la majorité ou de l'opposition, m'ont dit que la population avait l'impression désagréable que ses efforts s'accompagnaient de coûts supplémentaires. Comment éviter que les plus vertueux ne payent pas davantage ?

À dire vrai, comme l'a indiqué Chantal Jouanno, il faudrait apprécier non une technique isolée, mais l'ensemble du projet d'un territoire. Il est vrai que c'est plus facile à dire qu'à faire...

Je suis d'accord pour que l'on augmente la TGAP frappant l'enfouissement qui ne valorise rien, mais il faut la minorer en cas de récupération sous forme de production d'électricité.

M. Alain Vasselle. - C'est déjà le cas.

Mme Évelyne Didier. - À condition d'atteindre une valorisation de 75 % !

M. Daniel Raoul . - Je m'interroge sur le cas hybride du tri mécanobiologique (TMB) qui ne figure pas dans le tableau. Si j'ai bien compris, les tonnages sont taxés à l'entrée. Pourquoi cette distinction ?

M. Dominique Braye, président et M. Daniel Soulage, rapporteur. - Il n'y a pas de TGAP sur la méthanisation et sur le TMB !

M. Daniel Raoul . - Après la méthanisation, ce qui reste part en CET ou sert de comburant dans les cimenteries.

M. Dominique Braye, président. -Il n'y a toujours pas de TGAP !

M. Daniel Raoul . - Ce n'est pas ce que l'on nous a dit à l'ADEME.

M. Dominique Braye, président. - Théoriquement, une fois que la fraction fermentescible a permis la méthanisation, les digestats sont dirigés vers le compostage.

Le TMB ne permet guère de valorisation ultérieure du compost obtenu, en raison de normes qui vont devenir de plus en plus sévères. Aujourd'hui, la méthanisation ne réussit pas à procurer de l'énergie dans des conditions économiquement acceptables, faute de biodéchets en quantité suffisante, ou en raison de la qualité des déchets collectés.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - La TGAP porte non sur la méthanisation, mais exclusivement sur ce qui est incinéré ou stocké.

M. Dominique Braye, président. - Le progrès technique infirmera peut-être ce que je dis, mais les investissements lies à la méthanisation doivent être programmés aujourd'hui. Or si les ordures ménagères résiduelles (OMR) gagnent en qualité, rien ne garantit encore une valorisation du compost.

L'ADEME préconise la collecte des déchets en porte-à-porte, mais cela pose des difficultés pratiques, même si ça marche bien chez M. Muller, et ce n'est pas économiquement assuré.

M. Daniel Raoul . - Il y a également des objections sanitaires.

M. Dominique Braye, président. - Seule la collecte auprès des gros producteurs de biodéchets peut assurer le fonctionnement des usines, qui sont sous-utilisées.

D'autre part, il n'y a pas de raison pour taxer deux fois les mâchefers.

M. Daniel Raoul . - En effet.

M. Dominique Braye, président. - Certains membres de la commission des finances veulent considérer les mâchefers comme des déchets valorisables. Encore faut-il qu'ils soient effectivement valorisés !

Selon certains juristes, le droit communautaire s'oppose à ce qu'un déchet subisse deux fois la TGAP.

Mme Évelyne Didier. - Le tarif « incinération » est moins élevé que celui qui frappe l'enfouissement.

M. Dominique Braye, président. - Mais l'incinération réduit le volume des déchets de plus de 90 % !

M. Alain Vasselle. - Je voudrais tout d'abord savoir si vous rappellerez dans le rapport que la TGAP devait initialement taxer les déchets non valorisés, c'est-à-dire enfouis sans même récupération de biogaz ?

Par la suite, l'incinération aussi a été taxée, malgré la valorisation énergétique qu'elle apporte. Le seul intérêt de cette extension a été d'abonder le budget de l'ADEME.

M. Dominique Braye, président. - Tout dépend du taux de la valorisation, proche selon les cas de 35 % ou de 90 %. Moins on valorise, plus on doit être taxé.

En réalité, la TGAP a été conçue pour procurer un produit sans « assommer » qui que ce soit. Rappelez-vous nos discussions en hémicycle sur les centres de stockage non autorisés : il a été difficile de leur appliquer en 2015 une TGAP de 150 € par tonne pour pénaliser les mauvais élèves !

Je suis d'accord avec M. Vasselle : la TGAP doit inciter à la vertu. Mais certains devront donc payer plus et plus longtemps, car les installations ne seront amorties qu'en 20 à 30 ans. Lorsque nos collègues ont dû batailler pour créer une usine d'incinération, on ne peut les sanctionner !

M. Jean Milhau. - Il est injuste de pénaliser des ménages qui n'y sont pour rien !

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Mme Chantal Jouanno insiste clairement sur la nécessité de réduire la production des déchets, ce qui est déjà un effet de la crise et de la baisse de la consommation. J'approuve l'accent mis sur la méthanisation, mais il faut être réaliste : en milieu rural l'enfouissement est parfois la seule solution. Si l'on supprime les CET, qu'allons-nous faire ? Je propose donc des aménagements à la marge, avec une clause de rendez-vous.

M. Dominique Braye, président. - Ceux qui ne veulent pas d'installations de traitement des déchets ménagers devront payer ! Au Nord de la Loire, les usines de traitement sont bien plus nombreuses qu'au Sud. C'est une question de volonté politique.

M. Alain Vasselle. - On peut moduler la TGAP en fonction de la valorisation des déchets, mais à condition de prendre en compte l'optimum techniquement atteignable dans des conditions économiquement compatibles avec les capacités contributives de nos concitoyens.

On peut aussi ne taxer que les déchets ultimes en exonérant de TGAP tout déchet valorisé.

Certains, comme M. Pastor, ont choisi le CET avec valorisation sous la forme du bioréacteur. Je me suis orienté vers un centre multifilières avec méthanisation. Le rapporteur pourrait-il suggérer qu'un président de conseil général ne devrait pas pouvoir refuser le projet d'un opérateur assurant une valorisation optimale ? Le président de mon conseil régional s'oppose à celui que je propose, pourtant conforme au Grenelle.

M. Dominique Braye, président. La loi va être bientôt modifiée en ce sens. En résumé, la TGAP devrait être maximale pour les centres de stockage qui reçoivent des OMR ; à l'inverse, aucune taxe ne serait appliquée aux déchets ultimes impossibles à stocker ailleurs que dans des centres de stockage de déchets ultimes ; entre ces cas extrêmes, la TGAP serait modulée. Au demeurant, la marge de modulation serait limitée pour tenir compte des contraintes géographiques.

Actuellement, 17 incinérateurs ne valorisent rien. Les 522 000 tonnes annuelles qu'ils reçoivent doivent donc être taxées. En revanche, les 13 millions de tonnes traitées dans les 112 autres centres d'incinération sont valorisées, de façon très variable. Certains ne produisent que de l'électricité, tandis qu'Isséane valorise au maximum.

M. Alain Vasselle. - Il faut être en ville pour faire du chauffage urbain. Je ne fais que de l'électricité et un peu de cogénération.

M. Dominique Braye, président. - Faut-il moduler la TGAP en fonction de la valorisation ?

M. Jean-Marc Pastor. - Indépendamment des techniques utilisées ?

M. Dominique Braye, président. - Oui. Quelle est la performance d'un bioréacteur par rapport à l'incinération ?

M. Jean-Marc Pastor. - L'incinération obtient en 48 heures ce que le bioréacteur dégage en 12 ans.

M. Dominique Braye, président. - L'exonération de TGAP est donc un pari sur l'avenir. Quel est le taux de valorisation par tonne d'OMR ? Quel est le rendement ?

M. Jean-Marc Pastor. - L'ADEME a fourni des chiffres, comme les opérateurs privés.

M. Dominique Braye, président. - Ce qui compte, c'est la valorisation totale, pas la durée. Si la production de déchets ménagers est stable, les deux techniques aboutissent à une valorisation identique à partir de la douzième année.

Lorsque le réseau de chaleur existe comme à Paris, il est facile de l'utiliser. En revanche, il est difficile d'en créer un. Nous devons récompenser ceux qui font des efforts, mais en tenant compte des réalités de terrain.

M. Jacques Muller. - J'approuve la proportionnalité entre la valorisation et la TGAP.

Sur un autre plan, celui des CET - je préfère évoquer des centres de stockage, car ce terme comporte alors l'idée de réversibilité -, il faut taxer les OMR à taux plein.

Les mâchefers valorisables doivent être taxés en partie.

M. Dominique Braye, président. - Dans ce cas, il suffirait d'ajouter un produit toxique comme le mercure pour que les mâchefers ne soient pas valorisables !

Mme Évelyne Didier. - La production de chaleur et d'électricité doit être prise en compte !

M. Daniel Dubois. - Il faut aussi prendre en considération la différence de situation des milieux urbain et rural.

M. Dominique Braye, président. - Absolument !

M. Daniel Dubois. - Quels critères retenir pour apprécier la valorisation ? J'ai entendu que la méthanisation produisait moins d'énergie qu'elle n'en consommait.

M. Dominique Braye, président. - La méthanisation n'est pas taxée. En revanche, si le compost va en décharge ...

M. Daniel Dubois. - À Barcelone, vous avez dit que la méthanisation sur OMR était une mauvaise solution en raison d'un bilan énergétique négatif.

M. Dominique Braye, président. - Par la suite, nous avons modifié notre point de vue, car nous n'avons vu d'abord à Barcelone que des installations insatisfaisantes.

En fait, la méthanisation n'est qu'un prétraitement et doit s'insérer dans toute une chaîne d'opérations débouchant sur la valorisation des digestats en compost. Encore faut-il que leur composition s'y prête. C'est tout le problème des OMR. Sur le plan agronomique, selon la chercheuse de l'INRA que nous avons rencontrée, le compost issu du TMB est le meilleur sur le plan agronomique.

La méthanisation est une technique excellente, si le produit entrant est de bonne qualité, mais elle est soumise à de fortes contraintes.

Il faut surtout assurer la valorisation après TMB de la fraction fermentescible.

M. Daniel Dubois. - Nous devons accorder une grande attention aux critères permettant d'évaluer l'efficacité de la valorisation.

M. Dominique Braye, président. - Nous sommes d'accord sur les principes : les déchets ultimes, les REFIOM (résidus d'épuration des fumées d'incinération d'ordures ménagères), ne doivent pas être taxés. Pour le reste, il faut respecter les normes ISO, mais le taux de valorisation ne dépasse guère 30 % lorsqu'on est limité à la production d'électricité.

M. Daniel Raoul. - Il faut pourtant moduler la TGAP selon que l'on obtient 30 % ou 90 % de valorisation.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - La loi comporte déjà une échelle allant de 50 à 150 € par tonne, afin d'inciter à disposer d'installations de stockage certifiées ISO 14001.

En pratique, il n'y a qu'un seuil pour prendre en compte le pourcentage de valorisation : 75 %. Pour obtenir une progressivité plus marquée, je propose une catégorie intermédiaire couvrant la plage 60 % - 90 %, pour le stockage.

M. Dominique Braye, président. - L'idée de progressivité est intellectuellement séduisante, mais déconnectée de la réalité : avec une valorisation exclusivement électrique, le taux ne peut guère dépasser les 35 % ; il passe à 75 % avec le chauffage urbain. Entre les deux, il n'y a rien.

M. Daniel Raoul. - M. Vasselle a dit ne pas pouvoir alimenter de réseau de chaleur. Or, on peut améliorer le rendement des turbines dans le cycle de Rankine avec le méthane. Le rendement global passe alors de 35 % à 65 %, voire 70 %. Des brevets existent ; voyez notre ancien collègue, Pierre Laffitte.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Pour le stockage, nous avons conçu quatre tranches de 10 en 10, allant de 60 % à 90 % et plus.

M. Alain Vasselle. - Est-on sûr de pouvoir partout valoriser les déchets à au moins 60 % ? Si tel n'est pas le cas, il ne faut pas pénaliser ceux qui n'atteignent pas semblable niveau.

M. Dominique Braye, président. - Il ne s'agit que du stockage.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Dans ce cas, la valorisation atteint 60 % au minimum.

M. Jean-Marc Pastor. - Dans les centres d'enfouissement technique on peut au bout de trente ans récupérer 25 % à 30 % de biogaz, sans parler de la valorisation matière. Mais il est très difficile de valoriser des casiers de trop grande dimension. Les résultats les meilleurs sont obtenus à partir de petits casiers dotés d'un drainage intérieur, qui permettent de valoriser le méthane à plus de 60 %.

M. Dominique Braye, président. - Avec le stockage, on peut faire évoluer les techniques d'une année sur l'autre, alors que l'incinération représente un choix pour 25 à 30 ans.

M. Pastor propose la solution la moins coûteuse, mais c'est celle qui consomme le plus d'espace et qui rapporte le plus aux entreprises privées.

M. Jean-Marc Pastor. - Chez moi, c'est le contribuable qui en bénéficie.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Il est presque impossible d'installer un CET. Dans mon département, j'ai dû l'installer dans ma propre commune.

M. Jean-Marc Pastor. - Je souhaite que le rapporteur prenne en compte le bioréacteur.

M. Dominique Braye, président. - Il faut aussi interdire certains produits en centre de stockage. Je pense notamment au carton.

M. Jean-Marc Pastor. - C'est tout le problème de la valorisation matière.

M. Jean Milhau. - Le produit total de la TGAP me semble excessif.

M. Dominique Braye, président. - 511 millions d'euros !

Mme Évelyne Didier. - Les ménages finissent par subir une ponction énorme qui sert à financer l'ADEME, ainsi que des politiques sans rapport avec les déchets.

M. Jean Milhau. - Et les élus locaux subissent l'impopularité fiscale.

M. Dominique Braye, président. - Les OMR ne doivent plus être mises en décharge. Certains pays les ont déjà interdites. On consomme du terrain pour rien. Il faut faire évoluer les comportements et donc taxer !

M. Jean Milhau. - Il reste que le produit global de la TGAP est excessif.

M. Dominique Braye, président. - Nous sommes d'accord pour taxer plus sévèrement les OMR, car il est trop difficile de créer des décharges et il est absurde de les remplir avec ces déchets. Il faut pénaliser les solutions intenables et savoir ce que l'on veut.

M. Alain Vasselle. - Avec le bioréacteur, notre collègue Pastor valorise tous les déchets de poubelles, avec un prix de revient très inférieur à celui de ceux qui valorisent. Nos concitoyens ne comprennent pas que le coût du traitement puisse varier de 10 % à 20 % par an.

M. Dominique Braye, président. - Le Gouvernement ne sait pas comment ouvrir la porte à des procédés qui valorisent le biogaz mais dévorent de l'espace, des terres arables, alors que nous, dans les pays tempérés, devons songer à l'alimentation de la planète. Nous devons avoir une vision globale.

M. Jean-Marc Pastor. - Le bioréacteur n'a rien d'une solution bon marché. J'ai déjà investi 30 millions d'euros et je devrai en dépenser autant pour traiter 120 millions de tonnes pendant 25 ans.

M. Dominique Braye, président. - Ce n'est pas cher.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Gardons le sens des proportions. En périphérie de Bordeaux et de Toulouse, on consomme beaucoup plus de terres arables avec l'urbanisation. Pour ma part, j'ai mis le CET dans une carrière.

Mme Évelyne Didier. - Il faut certes ménager les décharges existantes, mais sans aboutir à une taxation insupportable pour les milieux modestes.

M. Daniel Dubois. - Le niveau actuel est franchement excessif !

Mme Évelyne Didier. - Les gens vont finir par se rebeller.

M. Dominique Braye, président. - En Grande-Bretagne, la taxation est quatre fois plus lourde que chez nous. En France, les OMR en décharge sont interdites depuis la loi de 2002 ! Il faut trouver d'autres voies.

Mme Évelyne Didier. - L'incinération assure-t-elle une valorisation ?

M. Dominique Braye, président. - Oui ! En revanche, le stockage doit être réservé aux déchets ultimes. C'est ce qui figure dans la directive européenne et le code de l'environnement. Ne faisons pas n'importe quoi. Le stockage d'OMR est interdit en Suède.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Je propose d'avancer d'un an la clause de revoyure, afin qu'elle joue dès 2011. D'ici-là, les techniques de méthanisation vont évoluer, le bioréacteur va se mettre en route, la récupération des gaz va progresser.

M. Dominique Braye, président. - Notre rapport doit seulement indiquer certaines directions, laissant à la loi et à la discussion parlementaire le soin de mettre en oeuvre nos réflexions.

Il faut bien stocker les déchets ultimes et atteindre le plus vite possible les objectifs inscrits dans le code de l'environnement.

M. Alain Vasselle. - Certains déchets ultimes peuvent encore subir une méthanisation. Nous l'avons constaté à Montpellier.

M. Dominique Braye, président. - Il ne s'agit pas alors de déchets ultimes, mais de sous-produits énergétiquement valorisables. Par nature, la définition des déchets ultimes est tributaire des techniques disponibles à un moment donné.

L'incinération doit respecter l'environnement, ce que font toutes les installations existantes. Mais ce qui compte, c'est la valorisation, largement tributaire des réseaux de chaleur, qui doit recevoir une prime, sans des seuils trop discriminants.

M. Alain Vasselle. - Ceux qui peuvent utiliser un réseau de chaleur doivent être taxés s'ils ne le font pas.

M. Dominique Braye, président. - Il faut recommander la construction d'usines d'incinération en plein centre-ville ! Mais aucun réseau de chaleur ne sera imposé en milieu rural.

M. Alain Vasselle. - Très bien !

Mme Évelyne Didier. - Quid en cas de réseau de chaleur à partir d'une décharge ?

M. Dominique Braye, président. - Encore faut-il avoir assez de biogaz ! Les consommateurs échapperont à la TGAP, mais acquitteront un prix très élevé pour le fonctionnement. Pour une petite ville, c'est irréaliste, sauf à bénéficier des subventions du département comme en Charente-Maritime.

M. Jacques Muller. - Nous n'avons pas encore abordé la question des quantités incompressibles. Pensez-vous exonérer les premiers kilos de toute TGAP ? Je ne l'accepterais pas ! Le syndicat mixte du Haut-Rhin envisageait il y a deux ans de construire un incinérateur de 85 000 tonnes en plus de ceux qui existaient déjà dans le département à Mulhouse et Colmar. Je m'y suis opposé, car j'estimais que l'on pouvait progresser en matière de collecte et de tri. Ainsi, nous sommes passés de 285 kilogrammes en 2008 à 210 en 2009 et l'objectif est de descendre à 150 en 2011. En 2008, on aurait sans doute fixé le seuil incompressible à 250 kilos...

M. Alain Vasselle. - Il faut le revoir chaque année.

Mme Évelyne Didier. - En outre, le projet global n'est pas identique partout.

M. Dominique Braye, président. - Je suis d'accord. Mieux vaut laisser ce sujet, car l'important est de maîtriser l'augmentation de la TGAP.

Passons à la gouvernance.

Êtes-vous d'accord pour que la dimension scientifique soit placée au centre du débat ? Le Grenelle a trop privilégié le point de vue des seules associations.

Les agences « indépendantes », quant à elles, devraient l'être effectivement, comme le Parlement l'avait souhaité en les créant. Aujourd'hui, leur communication est subordonnée à celle du ministre. C'est dangereux pour la démocratie et le développement durable.

Toute la noblesse de la science tient à son indépendance et à son objectivité, en fonction de ce que permettent les connaissances du moment.

Êtes-vous d'accord pour que la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) équilibre le coût de la collecte, au lieu d'abonder le budget des collectivités ? Aujourd'hui, les entreprises acquittent parfois la majeure part de la TEOM, sans guère bénéficier du service.

M. Alain Vasselle. - Si elles ne payent plus, le report sur les ménages suscitera une levée de boucliers. Pour se défendre, le maire dira que la loi votée lui impose cet accroissement de dépenses et la majorité en pâtira politiquement.

M. Charles Guené. - Nous pourrions au moins formuler une recommandation.

M. Dominique Braye, président. - Oui. Autre question, comment une tarification peut-elle être incitative tout en épargnant les habitants ?

La tarification incitative est intellectuellement séduisante mais difficile à mettre en oeuvre concrètement.

M. Jean Milhau. - C'est une fausse bonne idée.

Mme Évelyne Didier. - On pourrait moduler la TEOM en fonction de la taille du foyer fiscal, à titre expérimental.

M. Dominique Braye, président. - Reste la question des plans d'élimination des déchets. Le département, actuellement compétent, est-il l'échelon pertinent ?

M. Daniel Dubois. - Il va bientôt disparaître !

M. Dominique Braye, président. - Faut-il confier l'élaboration du plan départemental des déchets au préfet ?

M. Alain Vasselle. - Oui !

M. Dominique Braye, président. Vous poursuivez votre combat, mais, au demeurant, c'est peut-être une bonne idée, même si elle est contraire à la décentralisation...

M. Jean Milhau. - Cela relèvera de la loi sur les compétences locales.

M. Charles Guené. - Il faudra alors financer la mise en oeuvre des normes imposées par le préfet...

M. Dominique Braye. - Dans de nombreux départements, les difficultés trouvent leur source dans les affrontements entre élus.

Le rapport vous sera envoyé le 18 juin et nous nous réunirons le 22.

Mardi 22 juin 2010

Présidence de M. Dominique Braye, président -

Examen du rapport de la mission

La mission commune examine le rapport d'information.

M. Dominique Braye, président. - Nous sommes réunis pour l'adoption du rapport qui vous a été transmis il y a quelques jours. Après avoir donné la parole au rapporteur, je vous propose de faire un tour de table des remarques que vous auriez à formuler sur les conclusions qui vous ont été remises.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - L'échéance annoncée de remise du rapport a été respectée, nous sommes à la disposition des membres de la mission pour répondre à leurs remarques et questions sur les conclusions proposées.

M. Gérard Miquel. - Je ne reviendrai que sur quelques points. Il existe plusieurs systèmes de traitement, et toutes les collectivités, notamment rurales, ne peuvent s'offrir un incinérateur. Il ne faut pas stigmatiser tel ou tel procédé et tous ont leur place, en fonction des conditions locales et des quantités à traiter.

Sur les plans départementaux, que vous recommandez d'adapter aux bassins de vie, je souhaiterais obtenir des précisions. Par ailleurs, je m'oppose au fait de transférer au préfet le pouvoir d'élaborer les plans départementaux. Cela reviendrait sur 25 ans de décentralisation !

Le tri mécano-biologique (TMB) ne peut être rejeté de façon systématique. Certains procédés fonctionnent et doivent être examinés de près.

Enfin, sur la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), nos propositions sont légères. Ce prélèvement est pénalisant pour les zones rurales, et pour le stockage par rapport à l'incinération. Le barème devrait tenir compte de l'effort de recyclage accompli par les collectivités, cela serait incitatif ! Je proposerai des amendements en ce sens lors du prochain débat budgétaire.

Mme Évelyne Didier. - Je vous ai remis une contribution personnelle, modeste, mais qui m'a permis de mettre en ordre ma pensée. J'ai lu le rapport et l'emploi répété de certaines expressions, telles que l'« innocuité sanitaire garantie » de l'incinération, ou encore son caractère « vertueux », me semble inapproprié.

Je ne souscris pas à cette analyse, même si je pense qu'un travail très fin a été accompli par le rapporteur et le président, retraduisant en toute transparence l'ensemble des nuances des avis exprimés au cours des auditions.

M. Jacques Muller. - Ce rapport apportera beaucoup aux élus qui ne disposent pas d'une culture approfondie sur les déchets. Il repose sur un vrai travail de terrain, même si je regrette que la mission ne se soit pas déplacée dans le Haut-Rhin, où nous avons acquis une réelle expérience en matière de collecte sélective des biodéchets. Vous avez travaillé de manière ouverte et transparente, mais trois points me posent problème.

Sur l'incinération, le Grenelle affirme clairement une hiérarchie qui privilégie la valorisation matière. Le rapport réhabilite l'incinération, d'abord au plan sanitaire. Il faut être prudent : les normes résultent d'un compromis et peuvent être éternellement débattues. Aux Etats-Unis, les normes sur les dioxines sont cent fois plus sévères ! Ensuite, la question du coût de traitement des fumées n'est pas abordée en détail, alors qu'il pourrait augmenter significativement les prix de traitement. Mulhouse a récemment investi 14 millions d'euros pour remettre à niveau ses systèmes de traitement.

Sur l'antithèse entre le tri et l'incinération, je veux préciser que si, dans le Haut-Rhin, nous n'avions pas lutté contre la création d'un troisième incinérateur, nous n'aurions jamais atteint les performances actuelles en matière de collecte sélective de biodéchets. A Thann, au terme de six mois d'expérience, 80 kilogrammes par an et par habitant sont récupérés. Je terminerai, pour l'incinération, sur les refus qu'elle génère, et notamment les mâchefers et les REFIOM. Il ne faut pas occulter cette dimension. Certes, l'incinération couplée à la valorisation énergétique est infiniment préférable au stockage, mais la valorisation matière doit primer.

Sur les biodéchets, notre manière d'aborder la question de la collecte sélective est un peu pessimiste, et consiste notamment à dire qu'on ne récupère jamais plus de 50 % du gisement. Dans le Haut-Rhin, nous y parvenons. Thann atteint une performance de 80 %. Les moyens utilisés sont essentiels : il faut des outils techniques adaptés et une offre de services. En outre, la collecte sélective n'est pas forcément plus chère, car elle remplace une autre collecte.

S'agissant du TMB, notre position a évolué vers la prudence : la valorisation à des fins agricoles peut poser, à moyen terme, des problèmes. C'est une bonne chose de le signaler. Néanmoins, notre message implicite semble être de coupler le TMB et l'incinération, dans la mesure où nous émettons des réserves, par ailleurs, sur la collecte sélective des biodéchets. C'est un peu dommage.

Concernant la facturation incitative, nous avons dépassé le stade des premiers retours d'expérience. Un minimum de 50 à 80 % de part fixe me semble exagéré. Dans le Sundgau, la part fixe est à 30 %, et cela fonctionne. Le tourisme des déchets est un problème, mais seulement si les autres collectivités ne mettent pas en place la tarification incitative (TI). Enfin, le sur-tri peut survenir, mais uniquement au cours de la période de « rodage » de la TI. Quant au recours à la levée du bac, vous le qualifiez de « moins mauvaise solution ». C'est un peu péjoratif car la TI est une voie d'avenir !

Je pense, enfin, que nous aurions pu davantage insister sur la valorisation matière et rappeler que toute analyse de coût doit se faire de manière intégrée, en incluant les modes de collecte, et sans se limiter au coût de la tonne traitée. A terme, nos poubelles sont un gisement intéressant dans un contexte de raréfaction des énergies fossiles. La question est de savoir si les éco-citoyens s'en emparent ou si l'on s'en remet aux grands groupes pour l'exploiter.

M. Dominique Braye, président. - Je vous propose que nous répondions à cette première série de remarques et de questions, avant de poursuivre le tour de table.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Les éléments du rapport relatifs à la planification, inspirés par les auditions, peuvent être modifiés pour tenir compte des préoccupations exprimées.

S'agissant du TMB, les positions des membres de la mission ont évolué au fil des auditions. Il est certain que cette technique a progressé. Mais il nous faut intégrer la possibilité d'une révision des normes françaises et européennes qui pourrait limiter l'utilisation du TMB pour produire un compost agricole, que la France est aujourd'hui seule à pratiquer avec l'Espagne. Les normes françaises relatives aux teneurs minimales en substances polluantes pour les composts agricoles sont inférieures à celles d'un certain nombre de pays européens. En revanche, le TMB resterait pertinent pour d'autres objectifs comme le pré traitement avant stockage, la production d'un compost non agricole ou de combustibles solides de récupération, etc. Je relève que seul le compost issu d'une collecte sélective de la fraction fermentescible est aujourd'hui labellisé bio. Nous devons tenir compte de cet élément puisque les objectifs fixés par le Grenelle de l'environnement pour développer ce type d'agriculture sont ambitieux. S'agissant, enfin, du procédé de méthanisation, il fonctionne bien sur des déchets organiques homogènes.

Le rapport propose un moratoire sur la hausse de la TGAP en attendant l'évaluation de la réforme. Je souligne que les travaux de la mission ont bien montré que le stockage restait indispensable, y compris pour les refus sortants des usines de méthanisation. Il faut tenir compte de cet élément.

M. Dominique Braye, président. - L'éventualité de confier au préfet l'élaboration des plans départementaux n'est formulée, dans le rapport, que sous la forme d'une question. S'agissant de la méthanisation, nous avons observé que, dans un grand nombre de cas, elle est utilisée faute de pouvoir mettre en oeuvre une autre technique.

Par ailleurs, j'estime que le rapport propose des mesures fortes concernant la TGAP : avancement de la clause de revoyure d'un ou deux ans, gel de la hausse des taux dans l'intervalle, volonté de concilier la logique de « produit » avec celle d'incitation à des comportements vertueux.

Le rapporteur et moi-même sommes particulièrement attachés à la hiérarchie européenne des modes de traitement, qui donne la priorité à la prévention et à la valorisation matière. Celles ci sont d'ailleurs évoquées au début et à la fin du rapport. Mais l'objet de celui-ci est centré sur les différents modes de traitement des ordures ménagères résiduelles, dont le choix constitue un enjeu majeur pour les élus.

S'agissant de l'incinération, je tiens à souligner que l'affirmation selon laquelle les normes de rejets de dioxine sont beaucoup plus strictes aux Etats-Unis qu'en France est fausse. Tout d'abord, il s'agit de normes européennes et non françaises. En outre, les scientifiques indiquent que, si l'on fait une comparaison en utilisant les mêmes conventions, les valeurs limites en dioxines imposées aux Etats-Unis sont en réalité 2 à 3 fois plus élevées. Il est certain qu'il n'existe pas d'innocuité totale dans un monde caractérisé par des pollutions d'origine multiple, mais la France se distingue par des contrôles particulièrement drastiques, notamment dans le domaine des émissions de dioxines et de leurs effets sur les populations. Des études scientifiques ont aujourd'hui montré que la proximité d'une unité d'incinération aux normes n'avait pas d'influence sur les teneurs en substances polluantes présentes dans le sang des riverains. Sur ce sujet, la France paie les erreurs du passé.

Pour ce qui concerne la taille des installations, il convient de prendre en compte le coût du traitement des fumées, qui est fixe. C'est pourquoi il faut un tonnage minimal. Les Allemands l'ont fixé entre 200 000 et 300 000 tonnes. La réflexion sur cette question en France doit tenir compte de la densité de population.

Les pays européens « verts » tels que la Suède, les Pays-Bas ou le Luxembourg sont ceux qui incinèrent le plus et sont également ceux qui ont les taux de recyclage les plus élevés. Pour éviter tout risque de concevoir les incinérateurs comme des « aspirateurs à déchets », il est prévu, aux termes de la loi « Grenelle II », de limiter la capacité des incinérateurs à 60 % des déchets produits sur un territoire.

La mission n'a pu se rendre dans le Haut-Rhin faute de temps mais elle a visité une plate forme de compostage sur fraction fermentescible collectée sélectivement dans le Centre Hérault. Je pense que les collectes sélectives de biodéchets peuvent poser des problèmes de coût et d'acceptabilité par les citoyens. En revanche, elles permettent de produire un compost de très bonne qualité, vendu par exemple, dans l'Hérault, à 25-30 euros la tonne.

Nous souhaitons que le rapport soit un outil d'aide à la décision pour les élus. Il était à cet égard particulièrement nécessaire de remettre l'incinération à sa place, compte tenu du discrédit dont elle souffre actuellement. Je rappelle que le dernier incinérateur qui n'était pas aux normes a été fermé en 2003. S'agissant du dimensionnement des outils de traitement, il faut l'adapter en fonction des spécificités des territoires : aux élus d'établir un diagnostic en fonction de celles-ci et de décider. La TGAP ne doit pas, en tout état de cause, « plomber » les budgets consacrés aux déchets.

M. Gérard Miquel. - Je souhaite simplement que, sur l'incinération, les termes soient modérés.

Mme Évelyne Didier. - Moi également.

M. Dominique Braye, président. - Scientifiquement parlant, l'innocuité absolue est impossible. Nous allons donc trouver une expression qui convienne mieux.

M. Gérard Miquel. - J'apprécierais aussi que l'on mette plus en évidence les objectifs chiffrés du Grenelle.

M. Dominique Braye, président. - C'est d'accord. Mais encore une fois, le rapport ne traite que des ordures ménagères résiduelles.

M. Daniel Soulage, rapporteur. - Nous ne pouvions pas nous déplacer partout en France. Il y avait sûrement des choses très intéressantes à voir dans l'Est. Il existe dans toutes les régions des personnes décidées, actives et enthousiastes...

Mme Esther Sittler. -.à l'alsacienne !

M. Daniel Raoul. - Sur le tri mécano biologique, il faudrait modifier l'intitulé du chapitre. Le mot « risque » me gêne.

M. Dominique Braye, président. - Nous sommes tous deux des scientifiques. Nous savons qu'il faut être suffisamment précis afin que ce rapport soit un vrai guide pour les élus. Si l'on se réfère à l'expérience de Launay Lantic, qui pourrait être menacée par une interdiction des mélanges, il est difficile de ne pas parler de risque.

M. Daniel Raoul. - Je connais bien ce site, mais je pense que nous pourrions nous accorder sur un autre terme. Je pense aussi que la valorisation matière doit être mieux mise en valeur. Mais de manière générale, le rapport est bien documenté.

M. Dominique Braye, président. - On replacera la valorisation matière en introduction du rapport. Celui-ci ne fait la promotion de rien, la preuve : il condamne la technologie du lit fluidisé que j'avais moi-même retenue !

M. Daniel Dubois. - Il faut bien faire valoir que les territoires ruraux ne peuvent pas avoir les mêmes solutions que les territoires urbains. Et les ruraux, qui travaillent bien en amont de la chaîne de traitement, notamment sur le recyclage, ne devraient pas être pénalisés comme c'est le cas actuellement. Il est nécessaire aussi d'améliorer l'efficience de l'évaluation. Elle doit prendre en compte le transport des déchets et le bilan carbone global.

M. Jean-Marc Pastor. - Je suis globalement en accord avec les conclusions du rapport et les remarques faites précédemment. Il m'a toutefois semblé, au vu d'une lecture rapide, que l'incinération était trop facilement présentée comme une solution idéale. En réalité, si j'avais eu un projet d'incinérateur, j'aurai dû m'associer avec plusieurs départements pour atteindre la taille critique ! Les techniques sont vraiment liées au territoire et, à ce titre, il faut manier avec prudence la notion de bassin de vie pour la définition du plan d'élimination des déchets ménagers et assimilés (PEDMA).

M. Gérard Miquel. - Je suis opposé au transfert de la compétence d'élaboration des PEDMA au préfet.

M. Dominique Braye, président. - Le préfet doit intervenir en arbitre, à la demande des élus.

M. Jean-Marc Pastor. - Sur le bioréacteur, il faut montrer qu'il est intermédiaire entre la méthanisation et le stockage.

M. Dominique Braye, président. - Nous avons effectivement placé le bioréacteur à son rang.

M. Jean-Marc Pastor. - Le rapport de la mission porte uniquement sur la partie résiduelle des déchets. C'est vrai également dans le domaine fiscal. La TGAP traite de cette part des déchets, alors que la valorisation matière implique de s'intéresser aux relations avec Eco-emballages. Il faudra un jour envisager un débat général sur l'ensemble de la fiscalité du déchet. Quant au choix des modes de traitement, je pense que plusieurs critères entrent en jeu : le temps du traitement, de 48 heures à plusieurs années, le territoire et le niveau de la valorisation énergétique.

M. Dominique Braye, président. - Cette idée, comme bien d'autres sujets, pourra être développée en octobre à l'occasion du débat en séance publique que nous avons demandé.

M. Pierre Hérisson. - Je souhaite souligner le développement des contentieux concernant l'usage des mâchefers dans les infrastructures routières. C'est un problème qui tient à l'absence de certitude juridique, car les mâchefers conservent leur statut de déchets industriels.

Mme Esther Sittler. - Le rapport de la mission, qui a fait du bon travail, est attendu par les élus.

M. Dominique Braye, président. - Je mets aux voix le rapport de la mission d'information, qui sera modifié comme nous l'avons décidé.

M. Jacques Muller. - Je m'abstiens.

M. Dominique Braye, président. - Je constate que le rapport est adopté à l'unanimité des votants.