N° 588
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 juin 2010 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur les travaux de la commission des finances relatifs à la mise en oeuvre de la contribution économique territoriale et à la situation des finances locales ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
INTRODUCTION
Transformer la taxe professionnelle en contribution économique territoriale était un pari risqué. Il faut faire en sorte de sortir avec succès du processus dans lequel les acteurs de la réforme sont entrés depuis le 1 er janvier 2010.
1. Une réforme pour les entreprises
Les entreprises semblent assurées d'un gain fiscal substantiel, plus important même que celui envisagé lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2010. La substitution de la contribution économique territoriale (CET) à la taxe professionnelle (TP) allègera leur charge de, selon les estimations les plus récentes, 8,7 milliards d'euros. Une minorité d'entre elles verra ses gains repris en tout ou partie par l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER), pour un total d'environ 1,5 milliard d'euros. Le quart du gain des entreprises sera repris au titre de l'impôt sur les sociétés.
Au-delà de ces chiffres agrégés, nul ne peut prédire quelle sera la diversité des situations au sein des différents secteurs d'activité et selon la taille des entreprises. A cet égard, le rapport transmis par le Gouvernement fournit des analyses fondées sur des données encore largement estimatives. Il raisonne également comme si le nouveau cadre réglementaire, et en particulier les obligations déclaratives, était assimilé par les entreprises. Il n'envisage pas que le mode de calcul du nouvel impôt, reposant sur une définition législative précise de la valeur ajoutée, puisse donner lieu à controverses et optimisation.
2. Un pari à 5,3 milliards d'euros par an, en régime de croisière, pour l'Etat
L'Etat a misé plus de 5 milliards d'euros en engageant cette réforme, acceptant de dégrader d'autant son déficit structurel et de compliquer les conditions du retour au respect des critères du pacte de stabilité et de croissance.
Le vote d'un dispositif aussi coûteux dans un contexte de dégradation sans précédent des finances publiques peut surprendre. Il témoigne de la volonté du Gouvernement de réparer les dommages provoqués par la crise en créant les conditions d'une amélioration de notre compétitivité par l'encouragement de l'investissement privé. En cela, il complète le dispositif de soutien à l'investissement public issu de l'« emprunt national ». Mais il contribue aussi à relativiser, aux yeux de nos partenaires, la crédibilité de notre démarche de consolidation des comptes publics.
Il faut reconnaître au Gouvernement un souci de faire en sorte que la réforme soit comprise et acceptée par les entreprises. Un délai a été accordé pour la déclaration de la valeur ajoutée ; des outils de simulation ont été fournis. Il appartient désormais aux services en charge du recouvrement de l'impôt et du contrôle fiscal de rénover leurs procédures pour appréhender ces nouveaux impôts, dans l'intérêt des ressources des collectivités territoriales. La conception du dispositif de contrôle de l'assiette et des déclarations doit être considérée comme un élément déterminant, au moment ou la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) se mettent en place.
Sur le plan économique, la mesure a permis en 2010 de lisser les effets sur la trésorerie des entreprises de l'arrêt d'une partie des mesures fiscales du plan de relance de l'économie. Les années suivantes, son succès devra être apprécié à l'aune des objectifs qui étaient ceux de la réforme : lever les freins à l'investissement et lutter contre la désindustrialisation.
3. Un système de financement local à refonder
Les collectivités territoriales vivent un bouleversement de leur système financier. Les incidences de la suppression de la « part équipements et biens mobiliers » de l'assiette de la taxe professionnelle vont bien au-delà de celles de la suppression, en 1999, de sa « part salaires ».
La compensation d'une partie de la perte de recettes par la création d'un nouvel impôt plutôt que par une dotation promet des recettes plus dynamiques dont bénéficient, grâce au dispositif de dégrèvement institué à l'initiative du Sénat, le plus grand nombre de collectivités. Mais ces recettes seront plus volatiles et, dans l'attente de constater les résultats de 2010, leur montant reste incertain.
La disparition de 80 % de l'assiette du principal impôt local rend inopérantes les notions de potentiel fiscal et de potentiel financier, sur lesquelles s'appuie la répartition des concours financiers de l'Etat. Les dispositifs de péréquation existants ne pourront plus fonctionner si aucune mesure corrective n'est prise.
Le bouleversement de leur système de financement et la réduction de leur marge de manoeuvre fiscale interviennent dans un contexte de forte augmentation des dépenses obligatoires des collectivités territoriales et de stabilisation en valeur du montant des concours financiers que leur verse l'Etat. Leurs effets doivent être absorbés alors que les collectivités entrent, comme les autres administrations publiques, dans un processus de consolidation budgétaire qui devrait, selon le programme de stabilité 2010-2013 transmis par la France au Conseil et à la Commission européenne, progressivement porter leur besoin de financement de 0,4 % du produit intérieur brut (PIB) en 2008 à 0,1 % du PIB en 2013.
4. Un Sénat vigilant quant au respect des principes de la réforme
Le Sénat, et en particulier sa commission des finances, s'est attaché, dès qu'il a été saisi du projet de loi de finances pour 2010, à faire émerger les conditions de l'acceptabilité de la réforme par le plus grand nombre. Il a pris acte du choix politique du Gouvernement d'alléger la charge des entreprises. Il a partagé le souci de l'Assemblée nationale de « territorialiser » la valeur ajoutée pour que la CVAE soit véritablement un impôt local. Mais il a imprimé une orientation péréquatrice au dispositif de répartition du produit de cet impôt entre les régions et les départements. Il a fait en sorte que ce nouvel impôt bénéficie aussi aux collectivités dont le tissu économique est composé d'entreprises de petite taille.
Surtout, le Sénat a voulu que la réforme ne se réduise pas à une construction théorique et se confronte à l'épreuve du réel. Sans remettre en cause les principes directeurs de la réforme, il a souhaité que les modalités techniques soient décidées, lorsque c'était possible, sur le fondement de données réelles plutôt qu'en fonction de simulations.
Cet engagement s'est traduit par l'article 76 de la loi de finances pour 2010 qui prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport et qui fixe les « clauses de rendez-vous » successives.
Le Sénat s'est préparé à ces rendez-vous. Dès le mois de février 2010, la commission des finances et la délégation pour les collectivités territoriales ont organisé une table-ronde sur le thème de la péréquation. Puis se sont succédés quatre ateliers thématiques, consacrés aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, au fonds de solidarité de la région Ile-de-France, à l'IFER et aux conséquences de la réforme sur les entreprises. Une table-ronde a été consacrée à la situation financière des départements 1 ( * ) . Afin d'éclairer les débats à venir sur les perspectives de la péréquation après la suppression de la taxe professionnelle, une étude comparative 2 ( * ) des mécanismes de péréquation dans onze pays de l'OCDE a été lancée.
A l'issue de sa réunion du 31 mars, la commission des finances a considéré qu'il était sans doute illusoire d'imaginer qu'une loi adaptant le dispositif de ressources des collectivités territoriales et mettant en place des instruments de péréquation puisse être votée avant le 31 juillet 2010. L'absence, dans le rapport remis par le Gouvernement en application de l'article 76, de la totalité des simulations demandées par votre commission des finances confirme l'impossibilité de légiférer en toute connaissance de cause. Le premier rendez-vous législatif sera la loi de finances pour 2011.
Le suivi de la mise en oeuvre de la réforme reste néanmoins prioritaire. Les remontées du terrain, la publication des textes réglementaires, l'analyse des déclarations des entreprises allongent la liste des modifications à effectuer et des principes à réaffirmer.
Alors que le débat d'orientation des finances publiques va marquer l'entrée dans le processus de finalisation du projet de loi de finances pour 2011, les groupes de la majorité sénatoriale ont souhaité réaffirmer l'esprit dans lequel ils conçoivent la mise en place de la CET en déposant, selon la procédure prévue à l'article 34-1 de la Constitution, une proposition de résolution, adoptée par le Sénat lundi 28 juin 2010.
Les orientations ainsi exprimées par le Sénat constitueront, pour sa commission des finances, une feuille de route pour le rendez-vous du projet de loi de finances pour 2011.
I. UN RENDEZ-VOUS REPORTÉ, UN COÛT À PRÉCISER
A. « À L'IMPOSSIBLE, NUL N'EST TENU »
1. Les engagements pris en loi de finances
L'article 76 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a posé le principe d'une évaluation des conséquences de la réforme de la fiscalité locale et de la suppression de la taxe professionnelle, permettant d'apporter, au vu de simulations précises fournies par le Gouvernement, les ajustements et les compléments nécessaires. Elle a, en conséquence, défini des clauses de rendez-vous et les étapes des aménagements législatifs.
Le premier rendez-vous était fixé au 1 er juin 2010. Il prévoyait la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement comprenant notamment des simulations détaillées et les réponses aux demandes spécifiques formulées par les commissions des finances des deux assemblées.
Les obligations inscrites dans la loi n'ont pas toutes été satisfaites.
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L'article 76 de la loi n° 2009-1673
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Son application |
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« Avant le 1 er juin 2010, le Gouvernement transmet à l'Assemblée nationale et au Sénat un rapport présentant, par catégorie de collectivités et pour chaque collectivité, des simulations détaillées des recettes ainsi qu'une estimation de leur variation à court, moyen et long termes, en application de la réforme des finances locales engagée par la présente loi de finances. |
- Le 10 juin 2010, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a transmis aux Présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale, un rapport sur « l'évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises » établi par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'administration, qui avait été remis au Gouvernement le 27 mai 2010. - Les simulations détaillées font l'objet d'un CD-ROM spécifique, adressé le 18 juin 2010 aux Présidents et Rapporteurs généraux des commissions des finances des deux Assemblées. |
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« Ce rapport, qui met notamment en évidence les conséquences de la réforme sur l'autonomie financière et fiscale des collectivités, ainsi que l'évolution des prélèvements locaux sur les entreprises et les ménages : |
Le rapport des inspections : - traite de l'autonomie financière des collectivités dont il estime qu'elle « devrait continuer de s'accroître » ; - ne traite pas de l'autonomie fiscale ; - n'aborde pas la question des conséquences de la réforme sur l'évolution des prélèvements locaux sur les entreprises et les ménages. |
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« présente les résultats des analyses et des simulations complémentaires demandées par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat ; |
Ces demandes ne font pas l'objet d'un examen spécifique dans le rapport des inspections. Certaines simulations sont reprises au fil du texte, les autres n'ont pas été traitées 3 ( * ) . |
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« propose les ajustements nécessaires des transferts d'impositions entre niveaux de collectivités territoriales et des critères de répartition du produit des impositions en vue de garantir, pour chaque collectivité, le respect des objectifs de la réforme ; |
Ces points (transferts d'impositions et critères) ne sont pas abordés par le rapport des inspections qui estime toutefois que « l'équilibre trouvé dans la loi de finances pour 2010 et la neutralité de la réforme pour les collectivités ne justifient pas une modification de cette répartition ». |
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« propose les évolutions nécessaires du fonctionnement du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France et des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle afin de parvenir à un niveau de péréquation au moins équivalent à celui existant avant la présente loi de finances ; |
Le rapport des inspections : - suggère de mettre en place de nouveaux instruments de péréquation au niveau communal, sur le modèle du FSRIF ; - propose de retenir trois principes :1) fixer, pour une période donnée, une cible de réduction des inégalités communales ; 2) intégrer simultanément des critères de ressources et de charges, prendre en compte la totalité de la richesse fiscale et considérer la richesse consolidée des groupements et de leurs communes membres ; 3) cumuler un mécanisme national et une péréquation au niveau régional ; - suggère un dispositif spécifique pour l'Outre-mer ; - M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat aux collectivités locales. - « le Gouvernement n'a évidemment pas l'intention de supprimer ce fonds [les FDPTP] ; il souhaite simplement le recalibrer, ainsi que la loi de finances pour 2010 nous incite à le faire. Je vous annonce d'ores et déjà que le projet de loi de finances pour 2011 contiendra des dispositions relatives à ce fonds ». (Sénat. Compte rendu intégral du 17 juin 2010. Débat sur l'optimisation des moyens des collectivités locales). |
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« envisage différentes solutions pour faire évoluer le dispositif de garantie de ressources prévu par la présente loi et son articulation avec des dispositifs de péréquation verticale et horizontale, abondés par les collectivités et par des dotations de l'Etat ; |
Ce point n'est pas traité par le rapport des inspections. |
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« tire les conséquences de la création de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux sur les collectivités et en particulier celles accueillant des installations nucléaires ainsi que sur l'équilibre financier des entreprises assujetties ; |
Le rapport des inspections : - estime nécessaire de « renforcer l'incitation pour le secteur communal à l'installation d'éoliennes en lui attribuant l'intégralité de l'IFER sur les éoliennes et, éventuellement, en augmentant le barème de cette composante » ; - propose de « diversifier l'assiette de l'IFER sur les répartiteurs principaux pour en limiter les effets sur l'équilibre concurrentiel du secteur des télécommunications » ; - suggère de « réviser le barème de l'IFER sur les transformateurs électriques pour neutraliser son effet défavorable sur ERDF » ; - ne traite pas du cas des collectivités accueillant des installations nucléaires. |
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« analyse la faisabilité d'une évolution distincte de l'évaluation des bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les entreprises, d'une part, et pour les ménages, d'autre part. |
Ce point n'est pas abordé par le rapport des inspections. |
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« L'avis du comité des finances locales est joint à ce rapport. |
Le CFL s'est réuni le 1 er juin 2010 pour une « présentation du rapport » des inspections. Il se réunira le 6 juillet 2010 pour entendre les parlementaires en mission auprès du Premier ministre. |
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« Au vu de ce rapport et avant le 31 juillet 2010, la loi précise et adapte le dispositif de répartition des ressources des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle met en place des mécanismes de péréquation fondés sur les écarts de potentiel financier et de charges entre les collectivités territoriales. |
Le premier rendez-vous législatif est reporté. La commission des finances en avait pris acte par avance dès le 31 mars 2010. Le Gouvernement a annoncé que les éventuels ajustements à la réforme de la fiscalité locale seraient intégrés dans le projet de loi de finances pour 2011, adopté en conseil des ministres en septembre prochain. |
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« En temps utile pour la préparation du projet de loi de finances pour 2012 et après qu'a été constaté le montant des ressources dont disposent réellement les collectivités territoriales en 2011, le Gouvernement transmet à l'Assemblée nationale et au Sénat un rapport présentant toutes les conséquences de la réforme, notamment les recettes perçues par chaque catégorie de collectivités ainsi que l'évolution des prélèvements locaux sur les entreprises et les ménages. |
Second rendez-vous « informatif » de 2011, prévu avant la loi de finances pour 2012. |
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« Dans les deux mois suivant la remise de ce rapport, un projet de loi propose la reconduction ou la modification du dispositif de répartition des ressources des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. |
Second rendez-vous « législatif » de 2011. |
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« Dans les six mois suivant la promulgation de la loi visée à l'article 35 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, le Gouvernement transmet à l'Assemblée nationale et au Sénat un rapport précisant les évolutions des ressources des collectivités territoriales rendues nécessaires par les modifications de leurs compétences. |
Ce troisième rendez-vous « informatif » serait rendu sans objet si les dispositions relatives aux transferts de compétence introduites par voie d'amendements à l'Assemblée nationale dans le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, étaient définitivement votées. Le renvoi à un projet de loi « compétences » est, en effet, supprimé de l'article 35. |
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« Dans les deux mois suivant la remise de ce rapport, un projet de loi propose la reconduction ou la modification du dispositif de répartition des ressources entre collectivités territoriales ainsi qu'une réforme de la dotation globale de fonctionnement destinée à conforter sa vocation péréquatrice. » |
Les mêmes remarques valent pour ce troisième rendez-vous « législatif ». |
Source : commission des finances
* 1 Les comptes rendus de ces réunions sont reproduits en annexe au présent rapport.
* 2 Remise le 22 juin 2010 par l'Institut Thomas More et l'agence Public Evaluation System, elle est reproduite en annexe au présent rapport.
* 3 Les résultats de 90 % de ces simulations ont été transmis au Président de la commission des finances le 28 juin 2010. Il aurait été préférable qu'ils soient pris en compte et analysés dans le rapport remis par le Gouvernement, comme le prévoit l'article 76 de la loi de finances pour 2010.