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Services à la personne : bilan et prospective

30 juin 2010 : Services à la personne : bilan et prospective ( rapport d'information )

ALLEMAGNE

Eléments de contexte général :

Les services à la personne se sont développés progressivement ces dernières années en Allemagne mais il est difficile de donner une vue d'ensemble du secteur en raison d'un manque de données statistiques.

Ainsi les particularités du système allemand, qui font que l'action sociale de l'Etat s'appuie fortement sur les organisations caritatives, compliquent la présentation d'indicateurs simples. La Constitution prévoit en effet une obligation de solidarité sociale de l'Etat (Sozialstaat). L'un des piliers de l'action sociale est l'action sociale privée dont la coopération avec les organismes publics est régie par le code social et par des réglementations légales plus détaillées concernant le secteur de l'aide à l'enfance et à la jeunesse. Six fédérations (en large partie religieuses) réunies dans la Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege (BAG) jouissent d'une position privilégiée aménagée par la loi de l'aide sociale fédérale et d'aide à l'enfance et à la jeunesse (KJHG). Ces six fédérations (l'organisme catholique Caritas, l'organisme protestant Diakonisches Werk, la fédération caritative juive, la Croix rouge, association de la mutualité ouvrière Arbeiterwohlfahrt (AWO), la fédération de l'action sociale privée regroupant l'ensemble des organisations et institutions autonomes DPWV) réalisent trois quarts des services à caractère social: cela est particulièrement vrai en ce qui concerne la garde d'enfant dans les crèches, les prestations de service aux personnes dépendantes, les maisons de retraites et d'accueil aux personnes dépendantes et les services hospitaliers.

Par ailleurs, une grande partie des services à la personne sont offerts par des particuliers, notamment sous forme de travail au noir. Toutefois, la loi dite « Hartz II » entrée en vigueur au 1er avril 2003 a permis de légaliser une partie des emplois de l'économie souterraine. Cette loi a en effet modifié les conditions d'exercice du service à la personne afin de promouvoir fortement ce secteur d'activité : le but était de promouvoir des activités de quelques heures par semaine, dites « Mini-Jobs », dans tous les secteurs d'activité, mais tout particulièrement dans le service à la personne. Des statistiques partielles existent sur ces Mini-Jobs.

Enfin, les entreprises privées de services d'aide à la personne se développent. Des projets pilotes avaient été lancés à la fin des années 90 (en particulier dans le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie), mais il est difficile de présenter une évolution chiffrée en raison d'un manque de statistiques qui soient ciblées sur ce segment d'activité des opérateurs privés

1. Quelle place représentent les services à la personne dans l'économie (part du PIB, nombre d'emplois en heures de travail ou en ETP) ?

Après une forte progression observée après la réunification, la part des services à la personne dans le PIB138(*) s'est stabilisé autour de 0,33% depuis 2000, soit 7,25 Mds€ en 2008.

Le nombre de personnes travaillant dans ce secteur (« Häusliche Dienst ») est globalement stable depuis 2006, soit 707 000 personnes en 2008 (pas de données chiffrées pour 2009, cf. graphe infra). L'emploi de ce secteur qui avait progressé de 153 000 entre 1991 et 2000 s'était stabilisé depuis, mais en 2003 la réforme des Mini-Jobs avait occasionné une expansion de ce secteur, le nombre de salariés passant de 648 000 en 2003 à 668 000 en 2004 (682 000 en 2005).

Des données du nombre d'emplois en heures de travail ne sont pas disponibles.

Source : Destatis

2. Sont-ils identifiés comme des gisements d'emploi ? Sont-ils perçus comme un enjeu national et existe-t-il une démarche prospective à leur endroit ?

Les services à la personne se sont développés progressivement en Allemagne mais l'équivalent du secteur SAP en Allemagne n'a pas fait l'objet d'un enjeu national ou d'une démarche prospective.

Toutefois la réforme Hartz II mise en oeuvre en 2003 a permis une légalisation partielle du travail au noir, en simplifiant les conditions d'activités de petits emplois (Mini-Jobs) permettant le développement de ces emplois en particulier dans le service à la personnes (cf. supra).

Les besoins découlant du nombre croissant de personnes dépendantes en Allemagne occupent également une place croissante dans le cadre de débats politiques.

3. Font-ils l'objet d'une politique publique, à l'image de la France avec le plan de développement des services à la personne139(*) ?  Si oui :

a. Quelles sont les grandes étapes de la politique de soutien au secteur des services à la personne ? Détailler les mesures (fiscales, sociales, aides directes) et leur coût pour les finances publiques.

Le secteur des services à la personne dans son ensemble ne fait pas l'objet ciblé d'une politique publique, mais est soutenu indirectement par la promotion des petits emplois et des aides à la dépendance.

1/ Promotion des Mini-Jobs depuis 2003

La promotion de ces petits emplois ne suit pas toutefois un objectif prioritaire de développement du secteur de service à la personne, mais plutôt de lutte contre le travail au noir.

Dans le cas d'un Mini-Job, une petite activité dont la rémunération mensuelle moyenne ne doit pas dépasser 400€, il existe un allègement des charges sociales et fiscales :

o la personne qui exerce seulement un Mini-Job ne paie ni cotisations sociales ni impôt ;

o l'employeur prend en charge une partie des cotisations sociales du salarié si bien que le taux de cotisation sociale à sa charge est plus élevé (de l'ordre de 30%, contre environ 19% pour un autre type d'emploi), des allègements de charges sociales sont accordés au ménage employeur140(*) (taux de cotisation de l'ordre de 15%).

Charges de l'employeur :

Mini-Job exercé
pour un ménage employeur

Autres Mini-Jobs

Cotisations maladie

5%

13%

Cotisations retraite

5%

15%

Cotisations accident
(depuis le 1er janvier 2006)

1,6%

1,6%

Cotisations à fonds employeur de financement de la maternité, cure...

0,67%

0,67%

Impositions : plusieurs cas de figures, dont 

forfait fiscal (Pauschsteuer)

2%

2%

Source : Mini-Job-Zentrale

Evaluations sur l'efficacité de la mesure 

La « réforme Hartz II », qui a introduit en avril 2003 un assouplissement de la réglementation concernant les Mini-Jobs et créé les  Midi-Jobs (emploi de 400 à 800€ avec exonération sociale dégressive, cf. infra) a permis de légaliser une partie du travail au noir. Le professeur Schneider, expert de l'économie souterraine, estimait en 2005 que 2/3 der Mini-et Midi-Jobs était des emplois exercés au noir auparavant.

Une étude du DIW a été réalisée sur l'impact des mesures fiscales en termes d'emplois résultant de cette réforme qui supprimait pour l'exercice d'un Mini-Job le plafonnement de l'activité hebdomadaire à 15 heures et relevait le plafond donnant droit à exonération sociale et fiscale de 325€ à 400€ (salaire brut). Cette réforme introduisait également une plage de salaire de 400 à 800€ donnant droit à exonération sociale dégressive (qui n'existait pas auparavant).

Selon le DIW, l'effet en termes d'emplois a été plutôt limité : +53 000 nouveaux emplois (36 000 équivalent-temps plein), tandis que le volume net d'heures travaillées hebdomadaire en Allemagne diminuait de 79 000 (soit 2000 emplois en équivalents-temps plein) : l'exonération de cotisations sociales a incité en effet des personnes exerçant une activité avant la réforme à réduire leur volume de travail (-1,5 M d'heures), en particulier les personnes ayant une activité à temps partiel.

La réforme a permis une exonération de cotisations sociales pour les salariés de l'ordre de 811 M d'euros sur l'année (estimations du DIW).

2/ Promotion de l'aide aux personnes dépendantes

L'Allemagne a introduit une 5ème branche de la sécurité sociale pour couvrir le risque de dépendance. Cette assurance obligatoire financée par les cotisations sur les salaires a été mise en oeuvre en 2005 et a permis un développement des services d'aides aux personnes dépendantes, l'Allemagne privilégiant les soins et aides à domicile et non le placement en centre de soins médicalisés (Pflegeheim) :

68% des personnes dépendantes (1,54 M) étaient à domicile en 2007 (dernier chiffre publié) :

o 504 000 percevant des soins et autres prestations d'aide à la vie quotidienne délivrés par 15 000 opérateurs privés ou associatifs (totalisant 236 000 salariés)

o 1,03 M personnes dépendantes percevant des soins d'un proche (en partie rémunéré sur la base d'une aide compensatoire « Pflegegeld »).

à titre de comparaison : 32% des personnes dépendantes (709 000) étaient placées dans les centres de soins médicalisés.

j. Quelles sont les modalités techniques les plus avancées (chèques préfinancés par l'employeur, etc.) ?

La déclaration d'un Mini-Job est centralisée : elle doit être faite à la centrale des Mini-jobs (`Mini-Job-Zentrale') sise à Essen. Pour les ménages employeurs, la déclaration de création d'un emploi Mini-Job est simplifiée, prenant la forme d'une procédure de chèque ménage (« Haushaltsscheckverfahren »). Le ménage employeur remplit une déclaration et accorde à la Mini-Job-Zentrale l'autorisation de prélèvement des cotisations sociales sur son compte bancaire.

k. Quel bilan peut-on faire des politiques mises en oeuvre (effets sur l'emploi, sur la croissance, sur l'économie souterraine) ? Dispose-t-on d'évaluations de ces politiques ?

Voir évaluation de la réforme des Mini-Jobs : cf. question 3.a.

l. Quels en sont les financeurs (État, collectivités locales, sécurité sociale) et quel est le degré de décentralisation dans la définition juridique et la mise en oeuvre du dispositif ? Quels sont les canaux privilégiés pour développer l'offre de services à la personne (particuliers, associations, entreprises, etc.) ? Quel est le poids de chacun ?

Les financeurs :

concernant les Mini-Jobs, la promotion de ces petits emplois se fait par une exonération partielle des cotisations sociales à la charge de la sécurité sociale et par des exonérations fiscales prises en charge par l'Etat (Bund et Länder) (cf. question 3a).

quant aux services aux personnes dépendantes, ils sont pris en charge en très grande partie par la sécurité sociale par le biais de l'assurance-dépendance obligatoire mise en oeuvre en Allemagne en 2005.

Il n'y a pas de définition juridique du secteur du service à la personne. Historiquement la mise en oeuvre de développement de l'offre de services à la personne se fait de façon décentralisée en Allemagne (cf. introduction du questionnaire), s'appuyant en grande partie sur les associations.

Il n'existe pas de statistiques sur le poids respectifs des intervenants dans le secteur du service à la personne.

m. Existe-t-il des politiques de formation ou de valorisation symbolique et pécuniaire pour accompagner le développement de l'offre de services à la personne ?

Il n'existe pas de politiques de formation ou de valorisation symbolique et pécuniaire du secteur du service à la personne dans son ensemble.

Toutefois des efforts ont été faits en Allemagne pour augmenter l'attractivité des emplois dans le service aux personnes dépendantes, en particulier :

par la formation de chômeurs,

par l'introduction attendue d'un salaire minimum de branche (il n'existe pas de salaire minimum généralisé en Allemagne) : la commission mise en place par le gouvernement a conseillé fin mars 2010 l'introduction d'un salaire minimum qui s'appliquerait de façon obligatoire à l'ensemble de la branche des soins et dépendance : celui-ci s'élèverait à 8,50€ à l'Ouest (7,50€ à l'Est) à partir du 1er juillet puis progression à 9€ en juillet 2013 (8€ à l'Est).

n. Quelle est la rémunération horaire nette moyenne d'un salarié de ce secteur (distinguer les éventuels sous-secteurs) ?

Il n'existe pas de données statistiques sur la rémunération horaire nette moyenne d'un salarié de ce secteur, ni d'un sous-secteur.

o. Y a-t-il un système d'agrément des prestataires permettant de garantir au client la qualité de la prestation et la contrepartie de l'aide publique ?

Certaines activités délivrées doivent faire l'objet d'un agrément, en particulier lorsque la prestation est délivrée à un public vulnérable.

Il n'existe pas de liste exhaustive en Allemagne pour définir les conditions indispensables pour obtenir des agréments. Plusieurs autorités doivent être saisies :

- l'office d'inspection du travail (Gewerbeamt)

- le service de santé publique (Gesundheitsamt)

- les caisses d'assurance maladie et de dépendance (Krankenkassen / Pflegekassen)

(Source : Diakonisches Werk)

p. La crise actuelle paraît-elle de nature à remettre en cause les soutiens existants ?

Non.

q. Peut-on identifier des situations où le recours à des services à la personne soutenu par des aides publiques représente une alternative à des prestations fournies par ailleurs dans le cadre de services publics traditionnels ? Y a-t-il, de ce point de vue, un effet de substitution effectif et/ou souhaitable ?

Le système allemand privilégie de fait le recours à des acteurs privés ou associatifs pour délivrer des prestations de services à la personne (cf. introduction du questionnaire).


* 138 Valeur ajoutée brute aux prix courants non corrigée (chiffre 2008 valeur corrigée).

* 139 « Plan Borloo » de février 2005, complété en mars 2009 par un « plan 2 ».

* 140 Celui-ci peut également déduire de ses impôts 20% de ses coûts d'employeur, déduction plafonnée toutefois à 510€.