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Services à la personne : bilan et prospective

30 juin 2010 : Services à la personne : bilan et prospective ( rapport d'information )

BELGIQUE

Eléments de contexte général :

En Belgique, les pouvoirs publics ont pris depuis longtemps des initiatives qui démontrent leur intérêt de développer les services aux personnes. D'une manière générale, le soutien public fédéral se matérialise essentiellement à travers le dispositif titres-services. L'aide y est destinée en priorité aux prestataires de services : l'État finance les trois quarts du coût salarial horaire d'un employé de services domestiques, sous forme de réduction d'impôt sur le revenu et de subventions régionales. Les Régions et les communes peuvent également apporter une contribution supplémentaire et ont développé leurs propres mesures de soutien. L'aide à l'emploi direct n'a pas été la solution choisie par la Belgique.

1. Quelle place représentent les services à la personne dans l'économie (part du PIB, nombre d'emplois en heures de travail ou en ETP) ?

Selon les titres-services déclarés auprès de l'Office Nationale de la Sécurité Sociale (ONSS), les services à la personne représentaient 42.379 équivalents temps plein au 1er septembre 2009 (contre 36.948 ETP fin 2008).

En 2008, 53,2 millions d'heures travaillées dans le cadre des titres-services ont été comptabilisées et ce chiffre devrait certainement être dépassé en 2009 puisque déjà 49,2 millions d'heures ont été prestées sur les 3 premiers trimestres de 2009 selon les tous derniers chiffres de l'ONSS.

2. Sont-ils identifiés comme des gisements d'emploi ? Sont-ils perçus comme un enjeu national et existe-t-il une démarche prospective à leur endroit ?

Depuis 1999, les services de proximité141(*) ont été reconnus comme axe important de la politique fédérale en matière d'économie sociale. Ils ont été identifiés par les autorités politiques (fédérales, régionales, communautaires) comme un enjeu majeur de politique d'emploi et d'insertion sociale et pour cette raison notamment ils ont fait l'objet de toute une série de mesures de soutien. Par services de proximité, l'Etat entend des «activités marchandes ou non marchandes, créatrices d'emploi, qui visent à rencontrer des besoins individuels personnels ou familiaux dans le cadre de la vie quotidienne:

a) l'aide à domicile de nature ménagère;

b) la garde d'enfants;

c) l'aide à domicile aux personnes âgées, malades ou handicapées»142(*).

Les services de proximité sont effectivement associés dans diverses analyses, études et débats à des perspectives de développement de nouveaux gisements d'emplois et créneaux d'activités. Le succès aujourd'hui de la politique des titres-services en Belgique en termes de création d'emploi (plus de 100 000) est révélateur de cet état de fait.

Néanmoins si le secteur représentait (et représente encore) un gisement d'emplois considérable, il se caractérisait par une demande en clair peu solvable en raison d'un coût horaire élevé, et par une offre trop peu structurée en regard de l'ampleur des besoins, deux obstacles à laquelle il a fallu remédier.

3. Font-ils l'objet d'une politique publique, à l'image de la France avec le plan de développement des services à la personne143(*) ?  Oui

Si oui :

a. Quelles sont les grandes étapes de la politique de soutien au secteur des services à la personne ? Détailler les mesures (fiscales, sociales, aides directes) et leur coût pour les finances publiques.

Les Agences Locales pour l'Emploi

En Belgique, dès 1987 (arrêté royal du 19 juin 1987), la création des agences locales pour l'emploi (ALE) a été une première tentative de réponse à la demande croissante de services de proximité. Les ALE sont des associations sans but lucratif créées au niveau des communes ou de groupes de communes qui offrent un travail d'appoint à certains allocataires sociaux en leur permettant de travailler un nombre limité d'heures (maximum 45 heures par mois). A l'origine les activités autorisées concernaient l'entretien des ménages et des jardins, des petits travaux manuels, la garde d'enfants et de personnes âgées, et les tâches administratives. Ces prestations effectuées auprès de particuliers ou d'organisations sans but lucratif donnent droit à une rémunération complémentaire par rapport aux allocations de chômage. Les prestations sont rémunérées par le biais d'un chèque, le chèque ALE, précurseur du titre-service. Son prix d'acquisition varie d'une ALE à l'autre et éventuellement du type d'activités prestées : il est aujourd'hui compris entre 5,95 € à 7,45 € par tranche de 0,25 €.

L'utilisateur particulier bénéficie d'un avantage fiscal pour le nombre de chèques ALE achetés à son nom par an. Cet avantage fiscal s'applique aux premiers 2400 € (pour l'exercice fiscal 2009). En vertu de l'article 145/21 du CIR 92, les services à la personne via des ALE ouvrent droit à une réduction d'impôt qui peut varier entre 30 et 40% de la dépense.

Seuls les chômeurs complets indemnisés depuis un certain temps ou les demandeurs d'emplois qui ont droit au revenu d'intégration sociale ou à une aide sociale financière peuvent prétendre effectuer des tâches dans le cadre d'une ALE. Aujourd'hui sont permises les activités suivantes auprès des personnes privées : l'aide à domicile de nature ménagère, l'aide au petit entretien du jardin, l'aide à la garde ou à l'accompagnement d'enfants, de personnes malades, âgées ou handicapées, et l'aide à l'accomplissement des formalités administratives.

Le chômeur de longue durée perçoit un revenu mensuel global égal au montant de son allocation de chômage complète, majoré d'un montant exempt d'impôts de 4,10 € par heure prestée. Cela signifie un revenu supplémentaire de 184,50 € par mois pour 45 heures de travail prestées (et 287 € pour 70 heures de travail prestées). Les bénéficiaires du revenu d'intégration ou d'une aide sociale financière reçoivent leur allocation majorée de la même façon. Si le travailleur ALE a des frais de déplacement, l'ALE peut exiger de l'utilisateur une intervention partielle ou totale dans ces frais.

Les centres d'aides et de soins à domicile (ASD)

Les centres d'Aide et de Soins à Domicile (ASD) peuvent être créés à l'initiative des Régions et Provinces, des communes via son centre public d'aide sociale (CPAS), ou des mutuelles. Ils rassemblent des services qui jusqu'ici étaient séparés. L'objectif des centres ASD est d'apporter aux personnes âgées, malades ou handicapées ainsi qu'à tous ceux dont l'autonomie est réduite mais qui souhaitent rester chez eux, toute l'aide et tous les soins dont ils ont besoin.

La plupart des centres ASD offrent les services suivants :

a. Aide familiale pour l'aide à la vie journalière : courses, préparation du repas, entretien courant...

b. Aide ménagère : tâches ménagères quotidiennes;

c. Soins infirmiers et accompagnement en soins palliatifs;

d. Garde à domicile ;

e. Garde d'enfants malades (puéricultrices)

En 1995 par exemple s'est créée la Fédération de l'Aide et des Soins à domicile résultant de la fusion de trois organismes sociaux : la Croix Jaune et Blanche (CJB), la Fédération Nationale Aide familiale (FNAF) et la Coordination nationale des Centres de Soins et Services à Domicile (CCSSD). La Fédération regroupe 30 centres ASD en Wallonie et à Bruxelles et compte 3500 professionnels, dont 1500 aides familiales, 500 aides ménagères, 1000 infirmiers et 200 gardes à domicile, au service d'environ 300 000 personnes. L'équivalent flamand est le Verpleging aan huis (soins de santé à la maison).

Les infirmières à domicile qui ont été intégrées dans la Fédération récemment sont conventionnées selon les tarifs Inami (caisse d'assurances-maladie). Les soins infirmiers sont facturés à l'INAMI qui rembourse ensuite les prestations rendues par les prestataires. Le patient ne paie que le ticket modérateur c'est-à-dire sa quote-part personnelle aux soins.

Le dispositif titres-services

En vérité, la grande mesure de soutien public au secteur des services à la personne dans les années 2000 est à mettre à l'actif du fédéral. Il s'agit du dispositif titres-services.

En 2001, les pouvoirs publics lancent la première génération des titres-services, mesure alors cofinancée par l'Etat fédéral et les Régions. Dans la loi du 20 juillet 2001 visant à favoriser le développement des services et d'emplois de proximité, le titre-service est défini comme un « titre de paiement émis par une société émettrice, qui permet à l'utilisateur de régler, avec l'aide financière de l'Etat, revêtant la forme d'une subvention à la consommation, une prestation de travaux ou de services de proximité effectuée par une entreprise agréée.»

L'introduction du système des titres-services en Belgique ne s'explique pas par la volonté des pouvoirs publics d'améliorer l'efficacité et l'efficience des services publics. La mesure titre-service poursuit davantage d'autres objectifs de politiques publiques, tels que « la lutte contre le travail au noir»144(*) ou une volonté d'exploiter les nouveaux gisements d'emplois offerts par les services de proximité. L'idée de départ était de créer 25 000 emplois en 4 ans.

Si l'objectif principal de la loi est bien la création d'emplois (en Belgique, de compétence fédérale et régionale), le dispositif relève cependant aussi des politiques sociales puisque, initialement, il est ouvert aux secteurs de l'aide à domicile pour personnes vulnérables et à l'accueil de la petite enfance (compétences régionales et communautaires). De fait, l'agrément était de la compétence des Régions. Du côté de la Région wallonne toutefois, la garde d'enfants a immédiatement été exclue du champ des titres-services et seuls deux types d'agrément y ont été mis en place: l'un pour l'activité d'aide-ménagère relevant d'une commission d'agrément dépendante du ministre de l'emploi et l'autre pour l'activité d'aide aux personnes dépendantes. Dans ce dernier cas, l'activité devait être approuvée par la commission d'agrément relevant du ministre de l'emploi et par le ministre des affaires sociales. En outre, il n'y avait pas de restriction a priori sur le type de prestataire (privé lucratif, public et d'économie sociale) même si la Région wallonne avait exclu du champ d'agrément les entreprises d'intérim, contrairement à la Région flamande.

En 2004, dans la foulée de la Conférence pour l'emploi d'octobre 2003, une seconde génération de titres-services voit le jour avec plusieurs modifications reprises dans la loi-programme du 22 décembre 2003. Le système identifie désormais deux catégories de travailleurs, A et B145(*), et les agences d'intérim peuvent être agréées, moyennant la création d'une section particulière uniquement dédiée à l'engagement de personnes sous contrat de travail titre-service. Certains travailleurs ALE (agence locale pour l'emploi) prestant de l'aide ménagère dans le système ALE sont également invités à passer, à partir de mars 2004, dans le système titres-services. Mais, surtout, cette deuxième version du système clarifie les objectifs poursuivis. En effet, en reprenant entièrement à sa charge le financement de la mesure, l'Etat fédéral affiche sa volonté de mener une politique économique (structurer un secteur économique) et d'emploi (lutter contre le travail au noir et créer des emplois), et non plus une politique sociale centrée sur une réponse aux besoins sociaux des usagers (accompagnement des personnes âgées, handicapées ou malades à domicile, garde d'enfants à domicile).

Dans le détail, grâce aux subsides du gouvernement fédéral, le titre-service, d'une valeur de 20,80 euros par heure de prestation, a réellement une valeur d'achat de 7,50€ pour le particulier depuis le 1er janvier 2009. Celui-ci profite également d'une réduction d'impôt de 30% sur la valeur d'achat pour tous les titres-services plafonnés à 2510€ en 2010.

En résumé, le coût réel pour le particulier s'élève à 5,25€, l'Etat Belge prenant en charge les ¾ du coût salarial horaire (les 13,30€ de départ, la réduction fiscale de 2,25€ et le montant concédé à la société émettrice pour son activité d'émission des titres-services et son rôle d'interface).

Tout particulier peut commander jusqu'à 500 titres-services par an. Pour les familles monoparentales les personnes handicapées (et parents d'enfants mineurs handicapés) et les personnes bénéficiant d'une allocation pour l'aide aux personnes âgées, une dérogation a été prévue donnant droit à 2000 titres-services achetés par an.

De plus, pour les utilisatrices indépendantes, les caisses d'assurances sociales octroient gratuitement
105 titres-services aux jeunes mères qui reprennent leurs activités professionnelles (aide à la maternité).

Les titres-services ne peuvent être utilisés que pour des aides ménagères.

Cette notion comprend :

- des activités réalisées chez le particulier à domicile : le nettoyage de la maison, y compris les fenêtres, le lavage et le repassage, de petits travaux occasionnels de couture et la préparation de repas;

- des activités exercées en dehors de la maison de l'utilisateur : faire des courses, effectuer le transport accompagné de personnes à mobilité réduite et réaliser des travaux de repassage, y compris des petits travaux occasionnels de raccommodage

L'extension du champ d'application du système titres-services, à des activités telles que le bricolage, le jardinage, la garde d'enfants... est encore débattue mais semble encore prématurée. Récemment, un projet d'extension au secteur de la garde d'enfants à domicile a suscité une vive réaction du secteur de la petite enfance, arguant qu'un tel système serait plus coûteux pour l'Etat qu'un accueil collectif, qu'il bénéficierait avant tout à un public aisé financièrement, et que la qualification des travailleurs ne serait pas garantie (compte tenu du coût des contrôles).

Le coût du dispositif titres-services pour les finances publiques :

Victime de son succès, le coût supporté par l'Etat s'est fortement accru en quelques années passant de 50 millions d'euros en 2001 à 239 M€ en 2005 puis estimé à plus d'1 Md€ en 2008. Les augmentations successives de prix du titre-service ne semblent pas avoir affecté le volume total des titres-services échangés, certains utilisateurs plus fragilisés ont sans doute été évincés. Pour rappel, lors de la mise en route du système, le prix d'achat des titres-services a tout d'abord été fixé à 6,20 €. En novembre 2004, ce prix a été réévalué à 6,70 €. Puis, en juin 2008, la valeur d'acquisition des titres-services a été portée à 7 € avant de passer à 7,50 € depuis le 1er janvier 2009.

Le coût brut des activités titres-services effectuées en 2008 est évalué à 1.020,5 Mds€.

Ce montant comprend :

- l'intervention des pouvoirs publics pour les titres-services (871,9 M€) ;

- les frais d'encadrement pour la mise en oeuvre de la mesure (13,0 M€) ;

- le coût de la déductibilité fiscale (135,5 M€).

Ceci étant dit, déterminer le coût net à financer par l'Etat belge il est nécessaire de prendre en compte l'effet retour en matière d'allocations de chômage, de cotisations sociales et d'impôt.

Les effets retours du dispositif

Effet retour en matière de chômage

Certains chômeurs difficiles à placer bénéficient d'une activation de leurs allocations de chômage (Activa, Sine) sous la forme d'une subvention salariale (au maximum 500 € par mois) octroyée par l'Onem, pour une période limitée, aux employeurs qui les engagent. Environ 16 800 travailleurs titres-services bénéficiaient de cette activation en 2007. D'autre part, les chômeurs qui retrouvent un emploi à temps partiel peuvent, sous certaines conditions, percevoir en plus de leur salaire, une allocation de garantie de revenus (AGR) à charge de l'Onem. Le nombre de travailleurs percevant une AGR a été estimé à 14 000 personnes en 2007.

Ainsi si on enlève le coût des allocations d'activation et de garantie de revenues, l'économie nette en matière de chômage par la création directe d'emplois a été estimée par l'Onem à 202,9 M€ pour 2008.

Effet retour sur les cotisations sociales

Un deuxième effet retour concerne l'accroissement des recettes des cotisations sociales.

L'Office National de Sécurité Sociale (ONSS) estime que l'effet de retour total suite à la création d `emplois directs en matière de cotisations sociales s'est élevé à 121,9 M€ pour 2008.

Effet retour en matière de précompte professionnel

Idea Consult en 2008 a évalué l'effet retour lié à l'accroissement de recettes du précompte professionnel par la création directe d'emplois autour de 73,5 M€ en 2008.

Par conséquent, selon une évaluation d'Idea Consult à la demande du gouvernement fédéral, de l'Onem et de l'ONSS, le coût net pour l'Etat belge en 2008 s'est élevé en réalité à 686,1 M€.

f. Quelles sont les modalités techniques les plus avancées (chèques préfinancés par l'employeur, etc.) ?

Pour commander des titres-services, il faut au préalable s'inscrire chez Sodexo, société émettrice désignée par adjudication publique. L'inscription est gratuite. Deux systèmes de paiement par titres-services sont offerts aux particuliers : une formule papier ou une formule plus élaborée dite du portefeuille électronique.

La formule papier classique

Le particulier s'inscrit au dispositif titres-services et reçoit la confirmation de son inscription. Il peut dès lors acheter les titres-services que Sodexo lui enverra après réception du paiement.

Le particulier prend rendez-vous avec une entreprise agréée qui mettra à sa disposition un travailleur titre-service. Lorsque l'aide à domicile a été effectuée, le particulier remet au travailleur un titre-service par heure de travail prestée. L'entreprise récolte l'ensemble des titres-services de ses travailleurs et les renvoie à Sodexo afin d'obtenir le remboursement.

Le portefeuille électronique

Le particulier s'inscrit au dispositif titres-services et reçoit la confirmation de son inscription. Chaque achat de titres-services alimente son portefeuille électronique.

Le particulier prend rendez-vous avec une entreprise agréée qui mettra à sa disposition un travailleur titre-service.

A partir du domicile du particulier, par le biais du téléphone et du serveur vocal interactif, le travailleur communique la prestation effectuée à son entreprise. Dès que cette dernière a validé les informations par internet, le particulier pourra accepter les prestations via son téléphone ou également par internet.

g. Quel bilan peut-on faire des politiques mises en oeuvre (effets sur l'emploi, sur la croissance, sur l'économie souterraine) ? Dispose-t-on d'évaluations de ces politiques ?

ALE

Ce dispositif semble quelque peu s'essouffler depuis plusieurs années surtout depuis l'entrée en vigueur en 2004 de la deuxième génération des titres-services. Mais ce n'est pas la seule raison.

A l'origine, les autorités publiques belges espéraient favoriser le retour d'allocataires sur le marché du travail et régulariser du travail au noir tout en répondant à des demandes non satisfaites par le marché. Or il s'avère désormais que ce système n'encourage plus les allocataires sociaux à sortir de leur situation compte tenu des pièges à l'emploi. En effet, si on additionne les coûts liés à la remise au travail (coûts de transport, de garde d'enfants,...), la perte de certaines allocations et des conditions de travail liées aux emplois qui leur sont accessibles pas toujours valorisants, tous ces éléments repoussent le bénéficiaire des allocations chômage ou des mesures pour l'emploi à intégrer le système ALE. En outre, d'un point de vue de l'utilisateur, il n'y a pas de tarification des ALE en fonction des revenus, voire même la déductibilité fiscale des paiements ALE est plus avantageuse pour les revenus élevés.

Ainsi le nombre d'heures prestées via une ALE est passé de 15,1 millions d'heures en 2004 à 8,1 millions en 2009 et le nombre de personnes ayant un contrat de travail au sein d'une ALE ne s'élevait plus qu'à 20.555 travailleurs l'année dernière contre 40.727 en 2004 (voir graphiques ci-dessous).

Source : Onem

Titres-services

Si la hausse du taux de chômage a pu être limitée en Belgique malgré la récession économique, c'est notamment grâce à la progression des titres-services. De 61 500 travailleurs titres-services déclarés en cours d'année en 2005 on est passé en 2009 à plus de 117.000 travailleurs employés dans le système, selon les toutes dernières estimations de l'Onem. La ministre de l'Emploi indique également que le renforcement de la politique titres-services en 2009 a permis de préserver 17 000 emplois.

En outre, 98% des salariés titres-services en Belgique étant des femmes, il est certain que le succès de ce dispositif a permis de freiner l'hémorragie de l'emploi féminin.

A côté de la création directe d'emplois, le système génère aussi des emplois indirects qui comprennent :

- le personnel d'encadrement dans les entreprises agréées ;

- les remplaçants des travailleurs titres-services venant d'un emploi rémunéré ;

- les formateurs externes ;

- le personnel d'encadrement de l'Onem ;

- ou encore le personnel de la société émettrice Sodexo.

En outre, cela a grandement contribué à diminuer le poids de l'économie souterraine dans le secteur des services de proximité, principalement d'aide à domicile d'ordre ménager. Beaucoup de prestataires belges qui auparavant travaillaient au noir ont en effet intégré ce dispositif car financé en grande partie par l'Etat fiscalement très intéressant. Jusque-là en effet, l'aide à domicile de nature ménagère était essentiellement prestée «au noir» car les ménages belges n'étaient pas disposés, en général, à supporter le coût salarial horaire d'une aide ménagère déclarée (environ vingt euros). Dans les années 1990, sur 600 000 ménages ayant recours à un service de nettoyage à domicile, seuls 7% faisaient appel à du travail déclaré. La mise en place du dispositif titres-services a eu un effet bénéfique sur l'économie souterraine incitant d'une part les travailleurs à se régulariser pour profiter des déductions fiscales et d'autre part les utilisateurs à avoir recours à des prestataires agréés pour bénéficier des aides publiques dans le paiement du service.

Plus de 78 millions de titres-services ont été fournis aux utilisateurs en 2009, c'est un record. Par comparaison, 8 millions de titres avaient été achetés en 2004. Cumulés depuis le lancement de la mesure en 2001 jusqu'à fin février 2010, plus 285 millions de chèques ont été achetés par les utilisateurs et 262 millions de ces chèques ont déjà été remboursés. La Flandre reste le premier marché mais le nombre de titres-services vendus s'est stabilisé l'année dernière (+1,2%). Les ventes sont plus modestes mais en progression plus nette en Wallonie (+8,9%) et surtout à Bruxelles (+35%). Au total, 12,3 % des ménages belges (soit environ 680 000 personnes) ont déjà eu recours à ce dispositif. Les 30-49 ans ayant un haut niveau d'études représentent à eux-seuls la moitié des utilisateurs.

Un effet supplémentaire non prévu initialement est à noter : on constate que le dispositif titres-services compte parmi ses utilisateurs un pourcentage élevé de personnes âgées (30% des utilisateurs ont plus de 60 ans) voire très âgées (8% ont plus de 80 ans), car il leur permet de rester plus longtemps dans leur environnement familial.

Entre 2006 et 2009, le nombre de sociétés agréées a quasiment doublé alors que le gouvernement a durci les conditions d'agrément et renforcé les contrôles du respect de la réglementation. Fin février 2010, 2.519 entreprises titres-services étaient agréées pour vendre des petits travaux ménagers.

Tableau : Evolution du dispositif titres-services entre 2004 et 2009

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Utilisateurs inscrits

120.247

251.182

420.007

602.562

778.252

-

Utilisateurs actifs (a)

98.814

190.737

316.101

449.626

557.482

661.516

Nombre de titres achetés

8.111.261

20.313.813

35.929.512

53.179.919

73.596.906

78.214.217

Nombre de titres remboursés

5.619.745

17.215.123

32.123.998

48.986.941

65.154.366

78.558.951

Nombre d'entreprises agréés en fin d'année

785

1.092

1.479

1.942

2.130

2.499

Nombre d'entreprises actives

504

794

1.162

1.504

1.892

-

Nombre de travailleurs en fin d'année

15.077

28.933

41.598

61.849

76.233

90.721 (b)

Nombre de travailleurs en cours d'année

-

-

61.579

87.152

103.437

117 000 (c)

Source : Office National pour l'Emploi, Office National de Sécurité Sociale, Idea Consult

(a) Qui ont passé au moins une commande dans l'année

(b) A la fin du 3ème trimestre 2009

(c) Selon les dernières estimations de l'Onem

Aide à la maternité

L'aide à la maternité en faveur des travailleuses indépendantes connait un succès grandissant. En février 2010, selon les chiffres de la direction statistiques de l'Onem, on a enregistré environ 4 000 utilisatrices supplémentaires sur un an et le nombre de chèques fournis cumulé depuis le début de cette mesure d'aide est désormais de 1,3 millions (dont plus d'un million ont déjà été remboursés).

h. Quels en sont les financeurs (État, collectivités locales, sécurité sociale) et quel est le degré de décentralisation dans la définition juridique et la mise en oeuvre du dispositif ? Quels sont les canaux privilégiés pour développer l'offre de services à la personne (particuliers, associations, entreprises, etc.) ? Quel est le poids de chacun ?

Les financeurs :

Auparavant, l'Etat fédéral, les Régions et les Communautés se partageaient le financement du dispositif titres-services (voir réponse 3.a.). Aujourd'hui, seul le fédéral supporte ce coût. Pour financer la politique des titres-services, le budget fédéral verse à la Gestion globale de la sécurité sociale, via le financement alternatif, un montant qui correspond aux charges supportées par l'Onem, diminuées des effets retour calculés au profit de la sécurité sociale.

Toutefois, les Régions sont toujours loisibles de développer des politiques sociales via la structure des titres-services, à charge pour elles d'en assumer le financement. Les entreprises d'insertion par exemple cumulent la subvention fédérale titre-service avec la subvention régionale liée à leur mission. De la même manière, les ALE ou les CPAS partagent des ressources (locaux, personnel...) avec une activité complémentaire au titre-service, qui elle-aussi peut faire l'objet d'une subvention.

Les prestataires de services

Des organisations aussi diverses que des associations sans but lucratif (ASBL), des entreprises d'insertion, des agences d'intérim, des PME ou des centres publiques d'aide sociale (CPAS) opèrent aujourd'hui au sein du dispositif des titres-services. Avant d'aller plus loin, la typologie des prestataires belges résultant du croisement du secteur d'appartenance et de la mission de l'organisation est la suivante :

 

Secteur économie sociale

Secteur public

Secteur privé à but lucratif

Prestataires

Entreprises d'insertion

SAFPA146(*)

ASBL

ALE, CPAS

SAFPA (CPAS)

Sociétés d'interim

SPRL147(*)

Mission

Insertion

Aide à domicile

Indéterminée

Insertion

Aide à domicile

Lucratif

Lucratif

Catégorie

Economie sociale d'insertion

Association d'aide aux personnes

Autres initiatives d'économie sociale

Economie publique d'insertion

Initiatives publiques d'aide aux personnes

Intérim

Secteur privé lucratif hors interim

Régulation

Quasi-marchande (voir réponse 3.g.)

Tutélaire

Tutélaire

   

Tutélaire

 

Source : Programme Société et Avenir du Service Public Fédéral de la politique scientifique

L'économie sociale en Belgique désigne un troisième secteur distinct du secteur public et du secteur privé à but lucratif. Elle regroupe les organisations privées ayant un statut juridique d'ASBL, de fondation, de mutualité, de coopérative ou de société à finalité sociale. Les entreprises d'insertion (au sein de l'économie sociale) ont une mission axée sur la création d'emplois pour des personnes particulièrement fragilisées sur le marché du travail, mission que peuvent partager les ALE et les CPAS (secteur public). Par ailleurs, les organisations d'aide à domicile - les services d'aide aux familles et aux personnes âgées (SAFPA) - ciblent plutôt les familles vulnérables et les personnes âgées (en perte d'autonomie, malades ou faisant face à des difficultés financières...). Ces organisations d'aide à domicile, publiques ou d'économie sociale, sont entrées sur ce quasi-marché, parce qu'elles disposaient déjà d'une expertise dans le champ de l'aide à domicile et souhaitaient garder un rôle central dans ce champ qui s'ouvrait à la concurrence.

La notion de «régulation tutélaire» caractérise un mode de régulation publique où la production des services est financée et encadrée par la puissance publique agissant ainsi comme «tutrice» du bénéficiaire. Elle s'inscrit dans des cadres réglementaires fédéraux ou dans des décrets régionaux pour ce qui est de l'aide à domicile et de l'insertion en Belgique, garantissant à des publics vulnérables l'accès à des services prestés par des organisations à but non lucratif tout en imposant des normes d'encadrement et de professionnalisation.

Le tableau suivant donne le poids des différents types de prestataires en termes de sièges d'exploitation, d'emplois et d'équivalents temps plein (ETP). Il met surtout en évidence que la part des sociétés privées (hors intérim) à but lucratif diminue fortement si on prend en considération la création d'emplois en nombre d'équivalents temps plein, alors que celle de la plupart des prestataires poursuivant une mission sociale augmente de manière significative.

 

En % des sièges d'exploitation

En % des emplois

En % des ETP créés

Economie sociale d'insertion

8%

10%

13%

Associations d'aide au domicile

6%

12%

17%

Autres initiatives d'économie sociale

8%

5%

5%

Economie publique d'insertion

22%

15%

20%

Initiatives publiques d'aide au domicile

5%

3%

4%

Sociétés d'intérim

24%

37%

23%

Secteur privé à but lucratif (hors intérim)

27%

18%

18%

Source : Calculs IRES sur base des données Onem (2006)

i. Existe-t-il des politiques de formation ou de valorisation symbolique et pécuniaire pour accompagner le développement de l'offre de services à la personne ?

Les avantages pour un travailleur titres-services

Le travailleur belge titre-service bénéficie des mêmes avantages sociaux qu'un salarié classique avec un vrai contrat de travail, un salaire basé sur les barèmes en vigueur, une couverture sociale complète et une assurance contre les accidents du travail, ce qui est loin d'être le cas pour ce type d'emploi dans la plupart des autres pays.

Le fond de formation titres-services

Le 11 juillet 2007, un « fond de formation titres-services » est entré en vigueur, crédité de 3,7 M€ en 2007, puis 7 M€ en 2008. A l'initiative du fédéral, il a pour but d'augmenter le degré de formation des travailleurs titres-services  en permettant aux entreprises agréées de demander le remboursement partiel de leurs frais de formation.

Toute formation ayant un lien avec la fonction exercée, c'est à dire fondée sur l'attitude, le savoir-faire avec les clients, la sécurité, l'hygiène, l'apprentissage et l'usage d'une des trois langues officielles du Royaume... peuvent donner lieu à un remboursement partiel. La formation peut prendre trois formes selon la législation belge : une formation organisée sur le lieu de travail, une formation organisée en dehors du lieu de travail par un formateur interne à l'entreprise pour laquelle appartient le travailleur titre-service, ou une formation organisée par un formateur externe à l'entreprise. Le mode choisi pour la formation n'est pas négligeable car les montants remboursables pour l'entreprise à l'arrivée seront sensiblement différents. Si la formation est interne par exemple, seront pris en ligne de compte dans le remboursement le coût salarial du travailleur, celui du formateur interne et les frais d'encadrement (ce qui n'est pas le cas pour les deux autres formations).

Chaque entreprise agréée titres-services dispose, par année civile, d'un montant maximum auquel elle peut prétendre en remboursement de ses frais de formation. Ce montant ne sera pas le même selon que l'agrément a été octroyé au début, au milieu ou à la fin de l'année (voir tableau).

 

Agrément donné au cours du :

Période

1er trimestre

2ème trimestre

3ème trimestre

4ème trimestre

Montant maximum (en euros)

1000

750

500

250

L'accompagnement effectué par les entreprises prestataires

Les prestataires d'aide au domicile publiques et privés (SAFPA) se distinguent en accompagnant fortement leurs travailleurs par le biais de réunions, de formations et d'évaluations. Les besoins en termes de formations et d'évaluations sont importants quand on sait que 39 % des travailleurs ont au plus un diplôme de l'enseignement secondaire inférieur, même s'il ne s'agit « que » de tâches ménagères. Les réunions s'avèrent aussi particulièrement utiles pour briser l'isolement du travailleur, de favoriser le partage d'expériences entre travailleurs, et de bénéficier d'un soutien social. En outre, les organisations d'aide au domicile encadrent davantage la manière dont la relation entre l'utilisateur et le travailleur s'établit avant ou lors de la première prestation de service. Si la grande majorité des organisations affirme veiller à obtenir la meilleure adéquation possible entre utilisateurs et travailleurs, il apparaît en pratique que cette volonté se traduit par des modalités d'accompagnement des travailleurs sensiblement différentes. Ainsi, chez certains prestataires, surtout à but lucratif, on constate que, au nom de la satisfaction du client, l'employeur tend à s'effacer devant l'utilisateur, en permettant à ce dernier de demander un autre travailleur suite à une première rencontre. Si cela peut être vu comme un élément de qualité du service, ce n'est certainement pas un argument en faveur de l'insertion professionnelle de personnes qui ont besoin de reprendre pied dans un circuit de travail. Enfin, les organisations d'aide au domicile privilégient des contrats à durée indéterminée et des charges horaires plus importantes que la moyenne (qui tranchent notamment avec les emplois à temps très réduits que l'on trouve en nombre dans les sociétés d'intérim).

De la même manière, les organisations d'insertion privilégient tout particulièrement la qualité des emplois offerts. En cela, ils sont largement conformes à la mission d'insertion que ces organisations sont censées poursuivre et qui se traduit par un cadre réglementaire spécifique et des subsides complémentaires.

A l'inverse les entreprises d'intérim privilégient leur capacité d'adaptation aux desiderata de leurs utilisateurs et la minimisation des coûts au détriment de la qualité des emplois offerts qu'elles rendent aussi flexibles que possibles. Cela se traduit tant par un faible accompagnement des travailleurs que par une plus faible qualité des contrats offerts en termes de durée et de temps de travail. Alors qu'au sein de toutes les autres catégories, entre 50 % et 90 % des travailleurs reçoivent un contrat à durée indéterminée (CDI) à l'embauche, seuls un peu plus de 10 % des travailleurs de l'intérim reçoivent dès le départ un CDI. Par ailleurs, alors que les dispositions légales prévoient que l'employeur est tenu d'offrir au travailleur un contrat de travail à durée indéterminée 3 ou 6 mois après l'engagement des travailleurs, plus de 50 % des travailleurs des sociétés d'intérim sont encore sous contrat à durée déterminée (CDD) 6 mois après leur engagement. Concernant la durée des temps de travail, l'intérim offre le moins d'heures en moyenne par travailleur (moins de 13h par semaine ce qui rend notamment leur remplacement beaucoup plus aisé). Enfin, ces entreprises se caractérisent par une rotation très élevée du personnel : en 2006, au moins 70% des travailleurs sont restés moins de 9 mois dans le secteur intérimaire (50% dans le secteur privé lucratif hors intérim). Par contre, chez les prestataires poursuivant une mission sociale d'insertion ou d'aide à domicile, moins de 30% des travailleurs sont restés moins de 9 mois.

j. Quelle est la rémunération horaire nette moyenne d'un salarié de ce secteur (distinguer les éventuels sous-secteurs) ?

Rémunération horaire sans ancienneté

La commission paritaire 322.01 a été créée spécifiquement pour les «entreprises agréées fournissant des travaux ou services de proximité» et aujourd'hui elle fixe la rémunération horaire moyenne d'un salarié de ce secteur dans la mesure où d'après les données de l'Office National de la Sécurité Sociale, 89 % des travailleurs titres-services sont rattachés à la commission paritaire 322. Pour un travailleur sans ancienneté, le salaire horaire brut est passé de 8,75 € au 1er juillet 2006 à 9,48 € au 1er octobre 2008.

Cependant, étant donné le vaste champ des activités couvertes par le titre-service, les employeurs titres-services peuvent relever d'autres commissions paritaires en fonction de leur activité principale. Les autres travailleurs sont issus principalement des commissions 121 (nettoyage), 110 (repassage, travaux de couture) et 318 (aides familiales et aux personnes âgées).

Cette diversité des commissions paritaires se traduit par une disparité de conditions d'emploi pour les travailleurs titres-services puisque ces commissions sont compétentes pour conclure des conventions collectives de travail qui déterminent, notamment, les barèmes minima des rémunérations. Or les barèmes varient fortement d'une commission paritaire à l'autre, comme l'illustre le tableau suivant.

Commission paritaire

Types de prestataires Concernés

% de prestataires Relevant de cette commission paritaire en 2005 (a)

Salaire brut horaire sans Ancienneté au 01/01/2009.

322.01 - Travaux et services de proximité

ALE, entreprises d'insertion, ASBL, sociétés commerciales

52,7%

9,48€

318.01 - Aides familiales et aides seniors (Région wallonne)

Associations agrées pour l'aide à domicile

8,5%

9,90€ (« aides ménagères »)

318.02 - Aides familiales et aides seniors (Région flamande)

Associations agrées pour l'aide à domicile

8,5%

9,85€ (« ouvrier titres-services »)

110 - Entretien du textile

Entreprises d'insertion, sociétés commerciales

8%

9,67€ ou 9,80€ (b)

121 - Nettoyage et désinfection

Entreprises d'insertion, sociétés commerciales

6,5%

11,32€

Source : Rapport de Société et Avenir intitulé « Economie plurielle et régulation publique. Le quasi-marché des titres-services en Belgique »

(a) Selon le rapport d'Idea Consult (2006)

(b) Selon que l'entreprise occupe moins ou plus de 50 travailleurs

Rémunération horaire avec ancienneté

Le salaire horaire brut augmente avec l'ancienneté du travailleur limitée toutefois à 2 ans par certaines commissions paritaires (voir tableau ci-dessous).

Commission paritaire

0 ancienneté

1 an

2 ans

3 ans

322.01

9,48€

9,85€

9,98€

-

318.01

9,90€

10,70€

10,80€

10,90€

318.02

9,85€

10,42€

10,55€

-

Source : Rapport de Société et Avenir intitulé « Economie plurielle et régulation publique. Le quasi-marché des titres-services en Belgique »

A noter que depuis le 1er janvier 2009, les salaires des travailleurs titres-services font l'objet d'une indexation structurelle. Le mécanisme est le suivant : le premier jour du deuxième mois qui suit le dépassement de l'indice pivot, la part que reçoit l'entreprise pour couvrir le coût salarial est indexée.

k. Y a-t-il un système d'agrément des prestataires permettant de garantir au client la qualité de la prestation et la contrepartie de l'aide publique ?

Tout type de prestataire, privé ou public, à but lucratif ou non lucratif, peut accéder au dispositif titres-services. Néanmoins, les pouvoirs publics structurent l'offre de services en introduisant un agrément. Toutes personnes morales ou physiques qui souhaitent se lancer dans les services à la personne doit introduire une demande d'agrément auprès de l'Office National pour l'Emploi (Onem) qui la soumet ensuite pour avis à un comité paritaire, composé de partenaires sociaux, et pour décision au ministre de l'Emploi. L'entreprise agréée doit également avoir son siège social en Belgique.

De plus, l'Etat solvabilise la demande par le biais d'une subvention au consommateur. Enfin, l'Etat intervient encore dans la régulation du système en fixant le prix horaire des services prestés.

C'est pourquoi ce dispositif ne s'inscrit pas pour autant dans une pure logique marchande puisqu'il repose sur une double intervention de l'Etat (d'où le terme de régulation quasi-marchande).

l. La crise actuelle paraît-elle de nature à remettre en cause les soutiens existants ?

Comme indiqué à la réponse 3.a), les titres-services ont connu un tel succès que cela s'est accompagné par une hausse considérable de l'aide publique fédérale (selon les premières estimations autour de 1,08 Mds€ en 2009) et aujourd'hui se pose la question de la viabilité et de la pérennité d'un tel soutien, et ce d'autant plus après la crise financière qui pèse lourdement sur les finances publiques du Royaume. Il est clair que l'aide financière d'Etat est essentielle si l'on veut que le dispositif titres-services continue à jouer à plein son rôle de créateurs d'emplois en ces temps économiques difficiles mais il ne faut pas non plus que le coût supporté par le fédéral devienne trop élevé.

A cette difficile équation, la Cour des Comptes a répondu dans un rapport en 2009 qu'un encadrement budgétaire plus strict était notamment indispensable car les crédits budgétaires annuels fixés au budget de l'Onem en début d'année sont trop souvent dépassés. Par exemple, en 2008, le fédéral avait inscrit au budget pour 840,6 M€ de crédits octroyés pour le dispositif titres-services ; or à l'arrivée, au moment de l'audit, le coût a été calculé à 871,9 M€ soit 30 M€ de plus que ce qui avait été prévu. À partir de 2007, un système d'avance de 200 M€, à charge du financement alternatif, a été instauré en vertu de l'article 105 de la loi-programme du 27 décembre 2006. Cette avance s'étant avérée insuffisante au regard des dépenses, un montant complémentaire de 332,9 M€ en 2008 a été ajouté à l'avance de 200 M€.

m. Peut-on identifier des situations où le recours à des services à la personne soutenu par des aides publiques représente une alternative à des prestations fournies par ailleurs dans le cadre de services publics traditionnels ? Y a-t-il, de ce point de vue, un effet de substitution effectif et/ou souhaitable ?

Effet de substitution

Il est difficile de connaître l'ampleur totale de l'effet de substitution à la suite de la mise en place du dispositif titres-services. Selon une enquête en 2008, environ 9% de tous les utilisateurs répondent, qu'avant de rentrer dans le système titres-services, ils confiaient leurs tâches ménagères à une autre organisation prestataire de services n'appartenant pas au dispositif.

Des formes de substitution sont apparues dans des segments ou niches d'activités bien déterminés. Le dispositif titres-services a fait entre autres quelque peu disparaître :

- le service d'aide ménagère (nettoyage, lessive et repassage) pour des particuliers qui procédaient via l'agence locale pour l'emploi,

- le service d'aide ménagère chez les personnes âgées dans le cadre des services agréés d'aide à la famille et d'aide aux seniors et services de nettoyage des centres publiques d'aide sociale (CPAS),

- -le service de transport des personnes à mobilité réduite (pour les personnes âgées ou handicapées) pratiqué dans le circuit commercial et dans le réseau bénévole.

- les travaux de couture du circuit commercial et des entreprises d'économie sociale (comme les ateliers sociaux)

- le service de préparation des repas au sein des services agréés d'aide à la famille et aux seniors.

Le processus de substitution ne s'est pas fait immédiatement après l'entrée en vigueur du dispositif mais sur plusieurs années et ils continuent encore aujourd'hui. Les cas les plus extrêmes de ce processus concernent le secteur des personnes âgées nécessitant de l'aide que ce soit en maison de repos ou à domicile.

Dans le premier cas, certaines maisons de repos ont désormais été agréées comme entreprises titres-services, les pensionnaires pouvant payer via des titres-services pour le nettoyage de leur chambre par exemple, ce qui a entraîné une substitution d'emplois réguliers par des travailleurs titres-services.

Dans le deuxième cas, à la fin 2009, un dispositif titres-services sociaux envisagé par le gouvernement fédéral souhaitait faciliter l'accès aux titres-services aux familles ou aux personnes âgées disposant de peu de revenus grâce à un prix moindre (autour de 4 €). Des travailleuses du secteur d'aide et soins à domicile (ASD) s'y sont opposées estimant qu'il s'agissait d'une concurrence à l'intérieur même de leurs services.

Effet de complémentarité

Néanmoins, de façon générale, les effets de substitution sont restés relativement limités. Ceci s'explique principalement par le fait que l'aide ménagère (aux particuliers) était autrefois effectuée dans le circuit au noir et qu'il n'y avait peu voire pas de prestataires réguliers actifs dans ce secteur.

En outre, l'agrément titres-services exclut, à juste titre, les activités de services aux personnes qui relèvent des compétences régionales, en particulier la garde d'enfant ou l'aide aux personnes dépendantes et aux familles. 148(*)

Enfin, le système titres-services peut même avoir un effet complémentaire. C'est notamment le cas pour l'aide ménagère proposée par les services d'aide à la famille selon l'avis de plusieurs fédérations et entreprises prestataires du secteur. En effet, le service d'aide ménagère dans le cadre de l'aide à la famille est destiné aux groupes cibles difficiles tandis que le dispositif des titres-services touche plutôt la population active ou des utilisateurs plus âgés ayant gardé une certaine autonomie. De plus, les travailleurs dans le système d'aide à la famille offrent, outre l'aide ménagère apportée également par les titres-services, un soutien psychosocial au bénéficiaire. Si un utilisateur n'a pas besoin de cette aide et si sa contribution personnelle serait supérieure à 7,50€ par heure, il favorisera à l'inverse le système titres-services.

Un autre exemple de complémentarité concerne les services de transport mis à disposition des personnes à mobilité réduite (affiliation de 7€ par an et 0,27€ par kilomètre parcouru) par les communes et les centres publiques d'aide sociale (CPAS). La différence de prix entre ce système et la structure titres-services est minime ce qui laisse une importante marge d'appréciation à l'utilisateur. Si celui-ci souhaite avoir plus de flexibilité il préconisera les entreprises titres-services, s'il veut avoir des trajets assurés en responsabilité civile il choisira les services offerts par les communes et les CPAS. Sur ce point, la mise en place du dispositif titres-services a été au demeurant tout à fait souhaitable car il a permis de désengorger les services communaux souvent débordés.


* 141 Au demeurant, d'un point de vue de la terminologie, l'expression « services de proximité » est beaucoup plus usitée en Belgique que celle des « services aux personnes », voir définition

* 142 Art.2 de la loi du 20 juillet 2001 (Moniteur Belge 11/08/2001)

* 143 « Plan Borloo » de février 2005, complété en mars 2009 par un « plan 2 ».

* 144 Arrêté royal du 12 décembre 2001 (Moniteur Belge 22/12/2001)

* 145 Les travailleurs de type A sont des travailleurs occupés avec un contrat de travail titres-service qui, pendant leur occupation, ont droit à une allocation de chômage, au revenu d'intégration ou à l'aide sociale financière. Les travailleurs de type B sont tous les autres travailleurs.

* 146 Services d'aide aux familles et aux personnes âgées

* 147 Société Privée à Responsabilité Limitée

* 148 Toutefois, on parle de plus en plus d'une extension du système titres-services vers de nouvelles activités (notamment pour l'entretien du jardin ou l'accueil des enfants). Il faut dire que la demande est forte : près de deux tiers des entreprises agréées interrogées en 2007 disaient avoir reçu une demande de leurs clients pour effectuer des activités qui ne sont pas autorisées dans le système titres-services.