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Finances sociales : un automne décisif

6 juillet 2010 : Finances sociales : un automne décisif ( rapport d'information )

N° 615

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 juillet 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la situation des finances sociales en vue de la tenue du débat d'orientation des finances publiques pour 2011,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini, présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-Louis Lorrain, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, René Vestri, André Villiers.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Au printemps 2009, face à l'aggravation considérable des déficits de l'ensemble des branches du régime général de la sécurité sociale, de savants débats ont porté sur les parts respectives du déficit structurel et du déficit conjoncturel imputable à la récession économique.

Un an plus tard, alors que la reprise demeure fragile mais que la crise semble s'éloigner, il apparaît de manière éclatante que le retour de la croissance ne permettra en aucun cas une résorption spontanée des déséquilibres des comptes sociaux et que le risque est désormais avéré d'une stabilisation du déficit du régime général de la sécurité sociale à un niveau compris entre 20 et 25 milliards d'euros.

La capacité des pouvoirs publics à combattre cette perspective, qui remettrait en cause le système de protection sociale dans son ensemble, pourra être mesurée lorsque seront traités parallèlement, au cours de l'automne prochain, trois sujets essentiels :

- la dette sociale ;

- la réforme des retraites ;

- le redressement de l'assurance maladie.

Ces trois chantiers devront être abordés en gardant à l'esprit la nécessité de se projeter dans un avenir un peu plus éloigné que les deux ou trois ans à venir.

Ainsi, si le choix doit être fait de reporter de quelques années l'échéance de la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) pour lui permettre de rembourser les dettes considérables issues des déficits cumulés entre 2009 et 2011, il conviendra de s'interroger sur les moyens mis en oeuvre pour que la même situation ne se reproduise pas deux ans plus tard. Quelle crédibilité conservera le législateur s'il fait régulièrement « sauter les verrous » qu'il a lui-même posés pour éviter de faire peser sur les générations futures les déficits d'aujourd'hui ?

De même, la réforme des retraites, telle qu'elle a été récemment présentée par le Gouvernement, se fixe pour objectif d'assurer l'équilibre de l'assurance vieillesse à l'horizon 2018 et prévoit de mobiliser les actifs du fonds de réserve des retraites (FRR) pour y parvenir.

Qu'adviendra-t-il après 2018, alors que des générations nombreuses continueront à atteindre l'âge de la retraite ?

Enfin, le déficit de l'assurance maladie ne saurait se maintenir au niveau auquel il se situera en 2010, soit plus de 13 milliards d'euros. Au-delà des mesures d'économies immédiates pour contenir la progression des dépenses, la question d'évolutions plus structurelles devra nécessairement être abordée pour pouvoir envisager un retour durable à l'équilibre.

Dans la perspective du débat sur les orientations des finances publiques et des échéances importantes de l'automne, le présent rapport dresse un état des comptes de la sécurité sociale et dégage quelques orientations pour faire face à une situation qui demeure gravement préoccupante.

I. LES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE EN 2009 ET 2010 : UNE DÉGRADATION SANS PRÉCÉDENT

A. LES COMPTES DU RÉGIME GÉNÉRAL

1. 2009 : l'impact de la récession

En 2009, le déficit de la sécurité sociale, au sens de la loi de financement, s'est élevé, pour l'ensemble des régimes de base, à 20,3 milliards d'euros, soit un quasi-doublement par rapport à l'année précédente.

Alors qu'en 2002, le déficit du régime général n'était que de 3,5 milliards, il s'est stabilisé autour de 10 milliards entre 2003 et 2008 à la suite du ralentissement économique de 2002-2003 et subit, en 2009, une aggravation jamais connue dans l'histoire de la sécurité sociale.

Soldes par branche du régime général sur la période 2005-2009

(en milliards d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

Maladie

- 8,0

- 5,9

- 4,6

- 4,4

- 10,6

Accidents du travail

- 0,4

- 0,1

- 0,5

0,2

- 0,7

Vieillesse

- 1,9

- 1,9

- 4,6

- 5,6

- 7,2

Famille

- 1,3

- 0,9

- 0,2

- 0,3

- 1,8

Total régime général

- 11,6

- 8,7

- 9,5

- 10,2

- 20,3

La branche maladie, qui affiche la plus forte dégradation, est redevenue en 2009 la branche la plus déficitaire. Le déficit global du régime général est toutefois inférieur de 3,1 milliards d'euros à la prévision associée à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010. L'écart s'explique pour 1,4 milliard par la baisse moins forte que prévue de la masse salariale (- 1,3 % au lieu de - 2 % dans la loi de financement de la sécurité sociale) et, pour le reste, par des prestations et des transferts de compensation inférieurs aux prévisions et par des corrections comptables sur la Cnaf.

a) La diminution des recettes

En 2009, les produits du régime général ont légèrement diminué. La forte contraction de la masse salariale et la chute des revenus du capital sont les explications principales de cette baisse qui a été limitée par la contribution positive de certaines recettes (prélèvements sur le secteur public et les travailleurs indépendants, impôts et taxes affectés, transferts du FSV).

 Les cotisations affectées au régime général ont progressé en 2009 de 0,4 % par rapport à 2008 pour atteindre 169 milliards d'euros, alors que la masse salariale du secteur privé diminuait de 1,3 %. Cet écart provient notamment d'une contraction de l'évolution des exonérations plus importante que celle de l'assiette privée des cotisations et du dynamisme des recettes des autres secteurs d'activité (secteur public, employeurs et travailleurs indépendants, exploitants agricoles).

 Les impôts et taxes affectés au régime général, d'un montant de 94,5 milliards, ont diminué de 0,4 % en 2009 alors qu'ils avaient augmenté de 7,9 % en 2008. La CSG affectée au régime général s'est contractée de 2,4 %, en raison notamment de la chute du rendement des prélèvements sociaux assis sur les revenus du capital. Les impôts et taxes affectés au régime général en compensation des allégements de cotisations ont diminué de 1,8 %, du fait notamment de la baisse du rendement de la taxe sur les salaires. De nouvelles taxes (montée en charge de la contribution sur les mises à la retraite, forfait social) et des réaffectations de taxes existantes au profit du régime général (fraction supplémentaire du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital au profit de la Cnav et augmentation de la fraction des droits de consommation sur les tabacs affectée à la Cnam) ont limité l'érosion du rendement global.

 Les contributions de l'Etat au régime général se sont élevées à 10,3 milliards. Les prises en charge de cotisations par l'Etat ont fortement décru sous l'effet notamment de la diminution de certains dispositifs d'exonération.

 Enfin, les transferts en provenance d'organismes tiers représentent 28,8 milliards d'euros de recettes pour le régime général et sont en hausse de 9,4 % par rapport à 2008. En particulier, la dégradation du marché du travail a conduit à une forte hausse des transferts du FSV vers la Cnav au titre de la prise en charge des cotisations des chômeurs.