2. Des plans communaux de sauvegarde quasi-inexistants
Créés par la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile , les plans communaux de sauvegarde (PCS) s'intègrent dans l'organisation générale des secours et forment, avec les plans ORSEC, le maillon local d'une chaîne cohérente de gestion des évènements portant atteinte aux populations, aux biens et à l'environnement.
Ils couvrent théoriquement l' ensemble des risques dont l'occurrence est envisageable localement, soit les risques naturels et climatiques (au premier plan desquels les inondations), les risques technologiques, les risques sanitaires et les accidents de grande ampleur. A cet effet, ils regroupent « l'ensemble des documents de compétence communale contribuant à l'information préventive et à la protection de la population ».
Élaborés sous la responsabilité de chaque municipalité , ces plans impliquent le recensement des risques, notamment dans le cadre du dossier départemental sur les risques majeurs établi par le préfet du département. Ils recensent les moyens pour assurer l'alerte, l'information, la protection et le soutien de la population au regard de ces risques, avec notamment la mobilisation des services techniques communaux.
Depuis 2009, les communes peuvent se voir décerner sous certaines conditions un « pavillon orange », matérialisé en entrée de ville. Les 17 communes labellisées bénéficient de l'accès à un site regroupant des informations en matière de prévention des risques et offrant la possibilité de télécharger un logiciel aidant à la mise à jour du PCS.
Paradoxalement, ces plans sont quasi inexistants dans les zones les plus exposées . Le décret d'application de la loi du 13 août 2004 précitée rendait obligatoire, avant le 13 septembre 2007, la mise en place d'un PCS dans les communes dotées soit d'un PPR approuvé, soit d'un plan particulier d'intervention (PPI). Selon l'enquête annuelle de 2009 de la direction de la sécurité civile (DSC), prise sur la base des renseignements de 74 préfectures représentant 26 407 communes, seules 1 474 communes avaient réalisé un PCS sur les 7 660 soumises à une obligation légale en ce sens.
Les chiffres sont encore plus éloquents pour les communes les plus exposées à la tempête Xynthia. Parmi les 69 communes vendéennes qui devraient être couvertes par un PCS, 49 (dont les communes de La Faute-sur-Mer et de L'Aiguillon-sur-Mer) étaient dépourvues d'un tel document, a déclaré devant la mission le préfet du département M. Jean-Jacques Brot. Au total, il n'existe que 14 plans de ce type pour l'ensemble du département de Vendée .
Outre leur faible nombre, les PCS pêchent par la légèreté de leur contenu . Beaucoup se résument à des recueils de recommandations ou prescriptions formelles peu connus ni maîtrisés des responsables locaux devant les mettre en oeuvre, et moins encore des populations auxquelles ils s'adressent. Comme l'a fait observer M. Christian Sommade, délégué général du HCFDC, en parlant du PCS : « dans certains cas, il est sérieux et complet ; dans d'autres, il s'agit d'un vague document de trois pages élaboré par un stagiaire et remisé sur un haut d'étagère ; s'il est envoyé en préfecture, c'est pour ouvrir le parapluie sans rien faire ».
Les PCS ne doivent pas se résumer à des documents théoriques dont le contenu s'apparente à un « copier-coller » de circulaires administratives. Ils n'ont pas vocation à encadrer l'urbanisation des zones à risque, objet des PPR Ils doivent comporter des procédures et des mesures opérationnelles, portées à connaissance de tous, simples à saisir et aisées à mettre en oeuvre , telles que l'identification des bâtiments où peuvent être accueillis les réfugiés, l'organisation du ravitaillement, la préparation des évacuations... Ce sont des plans « opératoires, sans grande technicité », qui doivent être disjoints des PPR, a rappelé M. Alain Perret, directeur de la sécurité civile. Plusieurs guides pratiques ont été édités afin de conseiller les communes dans l'élaboration de ces plans et devraient être davantage utilisés. Il faudrait cependant aller au-delà et prévoir la possibilité pour les communes de recourir à des référents les conseillant et les assistant dans la conception et l'élaboration de leurs PCS.