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RusseXynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames ( Rapport)
7 juillet 2010 :
Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames ( Rapport)
( rapport d'information )
- Par M. Alain ANZIANI
au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia - Notice du document
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Rapport d'information n° 647 (2009-2010) de M. Alain ANZIANI, fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia, déposé le 7 juillet 2010
- AVANT-PROPOS
- LES 92 PROPOSITIONS DE LA MISSION COMMUNE
D'INFORMATION
- 1ÈRE PARTIE : ÉVALUER LA
CATASTROPHE
- I. UN PHÉNOMÈNE
MÉTÉOROLOGIQUE EXCEPTIONNEL
- II. UN BILAN DRAMATIQUE EN DÉPIT D'UNE
MOBILISATION REMARQUABLE DES SECOURS
- III. DE GRAVES DEFAILLANCES
- A. DES FAIBLESSES DANS LA PRÉVISION
MÉTÉOROLOGIQUE
- B. UNE VIGILANCE INSUFFISAMMENT
OPÉRATIONNELLE
- C. UN RISQUE DE SUBMERSION MARINE MAL
ANTICIPÉ
- D. UNE OCCUPATION DES SOLS IGNORANTE DU RISQUE
D'INONDATION
- 1. Des autorisations d'urbanisme
délivrées en méconnaissance des risques de submersion
marine
- 2. Une confusion des responsabilités
- a) La délivrance des permis de
construire : un processus marqué par la multiplicité et la
diversité des acteurs qui y concourent
- b) Le cas des permis de construire
délivrés dans les communes touchées par la tempête
Xynthia : une « nébuleuse d'irresponsabilité
collective »
- (1) L'instruction des demandes de permis de
construire par les services de l'État
- (2) Un contrôle de légalité
insuffisant
- (3) Une méconnaissance
généralisée des risques naturels
- a) La délivrance des permis de
construire : un processus marqué par la multiplicité et la
diversité des acteurs qui y concourent
- 1. Des autorisations d'urbanisme
délivrées en méconnaissance des risques de submersion
marine
- E. UN ENTRETIEN DÉFECTUEUX DES
DIGUES
- A. DES FAIBLESSES DANS LA PRÉVISION
MÉTÉOROLOGIQUE
- I. UN PHÉNOMÈNE
MÉTÉOROLOGIQUE EXCEPTIONNEL
- 2ÈME PARTIE : INTÉGRER LA
CULTURE DU RISQUE DANS LA GESTION DU LITTORAL
- I. LE LITTORAL, UN ESPACE CONVOITÉ MAIS
EXPOSÉ À UN RISQUE CROISSANT
- II. UN CADRE LÉGISLATIF PERFECTIBLE
- A. UNE FRAGMENTATION DU DROIT ET DES OUTILS
RELATIFS AUX RISQUES NATURELS
- B. LA DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE RELATIVE À
LA GESTION DES RISQUES DE 2007 : UN TEXTE NÉCESSAIRE MAIS PAS
SUFFISANT
- C. UNE TRANSPOSITION EN DROIT FRANÇAIS A
MINIMA
- 1. L'absence de prise en compte du risque
spécifique de submersion marine
- 2. Une stratégie nationale de gestion des
risques d'inondation insuffisamment définie
- 3. Un plan de gestion des risques aux contours
encore flous
- 4. La faiblesse du volet
« réduction des conséquences d'une
inondation »
- 5. Deux innovations intéressantes mais
qu'il conviendra de concrétiser
- 6. Le renforcement du volet
« inondation » des PPR
- 1. L'absence de prise en compte du risque
spécifique de submersion marine
- A. UNE FRAGMENTATION DU DROIT ET DES OUTILS
RELATIFS AUX RISQUES NATURELS
- III. L'ABSENCE PÉNALISANTE DE CONSCIENCE DU
RISQUE
- I. LE LITTORAL, UN ESPACE CONVOITÉ MAIS
EXPOSÉ À UN RISQUE CROISSANT
- 3ÈME PARTIE : PROMOUVOIR UNE APPROCHE
GLOBALE DU RISQUE DE SUBMERSION MARINE
- I. LA COMBINAISON D'UNE STRATÉGIE NATIONALE
ET D'UNE GESTION LOCALE OPÉRATIONNELLE
- A. ETABLIR UNE CARTOGRAPHIE NATIONALE DES ZONES
SOUMISES A UN RISQUE DE SUBMERSION MARINE
- 1. La cartographie des zones à
risque : quel bilan ?
- a) La définition des « zones
noires »
- b) Le processus de délimitation des
« zones noires » : manque de transparence et
confusion
- (1) Un zonage élaboré sans
concertation préalable
- (2) Des « zones noires » aux
« zones de solidarité » : une expression
publique confuse et contradictoire
- (3) Une tentative de rationalisation
- (4) L'action des délégués
à la solidarité : un bilan mitigé
- (5) Des propriétaires qui restent
insuffisamment informés des modalités d'acquisition
amiable
- c) Distinguer nettement les « zones
d'acquisition amiable » et les zones d'expropriation
- (1) La mise en place de missions d'expertise
temporaire pour ajuster le zonage avant le lancement de la procédure
d'expropriation
- (2) Une différence de traitement anormale
entre les départements de Vendée et de Charente-Maritime
- (3) Le paradoxe des sinistrés des autres
départements, notamment en Gironde
- (4) Les préconisations de votre mission
pour garantir un déroulement serein de la procédure
d'expropriation
- (5) La nécessité de mieux prendre en
compte la problématique du relogement
- a) La définition des « zones
noires »
- 2. Recenser et cartographier le risque de
submersion marine sur l'ensemble du littoral
- 3. Améliorer la vigilance en
modélisant pour chaque zone le risque de submersion marine
- a) Accentuer la coordination et l'échange
d'informations entre l'ensemble des structures et instruments intervenant en
matière d'anticipation des submersions marines
- b) Mieux connaître la
vulnérabilité du littoral
- c) Accentuer la recherche en vue de mieux
hiérarchiser les zones à risque à une échelle
régionale
- d) Mieux intégrer les interactions entre
houles, marées et surcotes à une échelle plus fine
- a) Accentuer la coordination et l'échange
d'informations entre l'ensemble des structures et instruments intervenant en
matière d'anticipation des submersions marines
- 1. La cartographie des zones à
risque : quel bilan ?
- B. ADOPTER UNE GESTION STRATÉGIQUE SUR
CHAQUE ZONE LITTORALE HOMOGENE
- A. ETABLIR UNE CARTOGRAPHIE NATIONALE DES ZONES
SOUMISES A UN RISQUE DE SUBMERSION MARINE
- II. MIEUX ANTICIPER LE RISQUE DE SUBMERSION MARINE
- A. RENOVER LES SYSTEMES D'ALERTE
- B. INTÉGRER LA SPÉCIFICITÉ DE
LA SUBMERSION MARINE DANS LES PLANS DE PRÉVENTION ET PRENDRE EN COMPTE
L'EXISTENCE DU RISQUE DANS LES DOCUMENTS D'URBANISME
- 1. Créer des plans de prévention des
risques spécifiques à la submersion marine
- 2. Garantir la pleine opposabilité des PPR
aux documents d'urbanisme
- 3. Une clarification du régime de
délivrance des autorisations d'urbanisme
- a) Renforcer et enrichir le « porter
à connaissance »
- b) Donner de nouvelles responsabilités aux
autorités d'instruction, de délivrance et de contrôle des
autorisations d'urbanisme
- c) Favoriser la
« désimbrication » des compétences et
clarifier la répartition des rôles entre l'État et les
collectivités territoriales
- a) Renforcer et enrichir le « porter
à connaissance »
- 4. Édicter des normes de
constructibilité adaptées au risque dans les zones
dangereuses
- 1. Créer des plans de prévention des
risques spécifiques à la submersion marine
- C. ASSURER UNE MEILLEURE PREPARATION DE LA
POPULATION
- D. RENFORCER LA PROTECTION DES POPULATIONS :
UNE NOUVELLE POLITIQUE DE GESTION DES DIGUES
- 1. Les principes d'une nouvelle politique : les
enseignements du déplacement aux Pays-Bas
- 2. Déclinés en France, ces principes
conduisent à un plan global de protection des populations et non
à un simple plan digue
- a) Un plan de gestion du trait de côte
plutôt qu'un plan digues
- b) L'objectif de protection des populations ne
saurait se réduire au renforcement des seuls ouvrages endommagés
par la tempête
- c) Comme aux Pays-Bas, ces ouvrages de protection
devront être adaptés à l'augmentation du niveau de la mer.
- d) Les ouvrages doivent enfin être
étudiés dans l'ensemble de leurs effets
- e) La mission préconise néanmoins
d'alléger les procédures pour le renforcement des digues
existantes
- f) L'urgence de la remise en état des
digues
- a) Un plan de gestion du trait de côte
plutôt qu'un plan digues
- 3. L'indispensable nouvelle gouvernance
- a) Ce changement de gouvernance suppose une
connaissance des ouvrages
- b) Plus globalement, il est impératif de
changer un système aujourd'hui complexe et non
contrôlé
- c) Il sera très important de
contrôler la mise en oeuvre d'un plan de renforcement des ouvrages de
défense contre la mer
- d) Etablir des normes techniques pour les
digues
- a) Ce changement de gouvernance suppose une
connaissance des ouvrages
- 4. Une programmation et un financement de long
terme
- 1. Les principes d'une nouvelle politique : les
enseignements du déplacement aux Pays-Bas
- A. RENOVER LES SYSTEMES D'ALERTE
- III. MIEUX GERER LA SURVENANCE D'UNE SUBMERSION
MARINE AU MOYEN D'UNE MEILLEURE COORDINATION
- A. UNE MEILLEURE COORDINATION DES SECOURS
- B. UNE REPARATION EFFECTIVE
- 1. Permettre une juste indemnisation des
particuliers
- 2. Assurer un soutien durable aux filières
économiques
- 3. Aider les collectivités
territoriales
- 4. Réformer le Fonds de solidarité
de l'Union européenne (FSUE)
- 5. Indemniser spécifiquement les habitants
des zones d'acquisition amiable
- 6. Utiliser le Fonds de prévention des
risques naturels majeurs (FPRNM)
- 7. Revoir le système d'assurance des
catastrophes naturelles
- 1. Permettre une juste indemnisation des
particuliers
- A. UNE MEILLEURE COORDINATION DES SECOURS
- IV. CONCILIER GESTION DU RISQUE ET AMENAGEMENT DE
L'ESPACE LITTORAL
- A. CRÉER UN SCHÉMA
D'AMÉNAGEMENT DES ZONES LITTORALES À RISQUE POUR CONCILIER
GESTION DU RISQUE, PROTECTION DES ESPACES FRAGILES ET DÉVELOPPEMENT
ÉCONOMIQUE
- B. OUVRIR UN DROIT DE DÉLAISSEMENT EN
FAVEUR DES PROPRIÉTAIRES DANS LES ZONES DE DANGER EXTRÊME
- C. MODIFIER LA LOI
« LITTORAL » POUR CRÉER UN CONTINUUM ENTRE LA
PRÉSERVATION DE L'ENVIRONNEMENT, LA PROTECTION DES VIES HUMAINES ET
L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
- D. ASSURER UN VÉRITABLE PILOTAGE D'UNE
GESTION INTÉGRÉE DU LITTORAL : POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE
DU LITTORAL
- A. CRÉER UN SCHÉMA
D'AMÉNAGEMENT DES ZONES LITTORALES À RISQUE POUR CONCILIER
GESTION DU RISQUE, PROTECTION DES ESPACES FRAGILES ET DÉVELOPPEMENT
ÉCONOMIQUE
- I. LA COMBINAISON D'UNE STRATÉGIE NATIONALE
ET D'UNE GESTION LOCALE OPÉRATIONNELLE
- CONCLUSION
- EXAMEN EN MISSION D'INFORMATION
- ANNEXES
- ANNEXE 1 LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA
MISSION
- ANNEXE 2 ÉVALUATION DU COÛT
D'ACQUISITION DES MAISONS D'HABITATION À LA SUITE DE LA TEMPÊTE
XYNTHIA
