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Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames ( Rapport)

7 juillet 2010 : Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames ( Rapport) ( rapport d'information )

C. UN RISQUE DE SUBMERSION MARINE MAL ANTICIPÉ

1. Une couverture lacunaire du territoire en PPR « inondation »

La prévention du risque « inondation » n'a pas de statut juridique spécifique. Il ne forme qu'une partie du régime de la prévention des risques naturels. Cette sous-estimation du risque inondation, pourtant premier risque naturel dans notre pays, n'est pas satisfaisante.

Elle souffre, comme l'a relevé la mission interministérielle sur la tempête Xynthia des « sérieuses carences sur le plan local de la politique nationale de prévention des risques naturels », avec des « zones où le risque a été nié et n'a pas été pris en compte, ce qui a entraîné non seulement des dégâts aux biens, mais par-dessus tout des pertes de vies humaines ».

Alors que votre mission avait souligné cette préoccupation, Mme Chantal Jouanno, Secrétaire d'Etat chargée de l'Ecologie, a confirmé lors du débat organisé au Sénat le 16 juin dernier que « le risque de submersion a été insuffisamment pris en compte, nous ne nous y sommes pas assez préparés ; globalement, le risque d'inondation est sous-estimé en France ; les mesures de prévention n'ont pas été suffisamment mises en oeuvre. »

LES PLANS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS « INONDATION »

Créés par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite « loi Barnier », et codifiés aux articles L. 562-1 et suivants du code de l'environnement, les plans de prévention des risques « inondation » (PPRI) se sont substitués aux différentes procédures préexistantes.

L'objet des PPRI est de maîtriser l'urbanisation dans les zones à risques et de réduire la vulnérabilité des populations et des biens existants. Ils peuvent ainsi :

- interdire les constructions nouvelles dans les espaces d'aléas très forts non urbanisés ou les zones susceptibles d'aggraver les risques comme les champs d'expansion de crue ;

- définir des règles de construction pour diminuer la vulnérabilité des constructions ;

- définir des mesures pour adapter les constructions existantes dans certaines limites ;

- définir des mesures générales de prévention, de protection et de sauvegarde à la charge des collectivités et des particuliers.

Les PPRI sont composés de trois éléments principaux :

- un rapport de présentation qui explique l'analyse des phénomènes pris en compte, ainsi que l'étude de leur impact sur les personnes et sur les biens, existants et futurs ;

- une carte réglementaire à une échelle comprise entre le 1/10 000è et le 1/5 000è en général, qui délimite les zones réglementées par le plan. Il s'agit des zones exposées à des risques et des zones où des aménagements pourraient aggraver les risques ou en provoquer de nouveaux ;

- et un règlement qui précise les règles s'appliquant à chacune de ces zones. Il définit ainsi les conditions de réalisation de tout projet, les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui incombent aux particuliers ou aux collectivités, mais aussi les mesures applicables aux biens et activités existants.

Les conditions d'élaboration des PPRI sont précisées par plusieurs textes de nature règlementaire12(*). Ils relèvent de la compétence de l'État, qui les arrête au terme d'une procédure déconcentrée de 18 à 24 mois voyant se succéder une phase d'étude, une phase d'élaboration proprement dite et une phase de concertation avec les collectivités et administrations concernées et la société civile.

Ainsi, le PPRI est prescrit par le préfet de département. Une analyse historique des principaux phénomènes naturels ayant touché le territoire étudié est ouverte, éventuellement complétée par des expertises sur les risques potentiels. Puis, la carte des aléas, qui permet d'évaluer l'importance des phénomènes prévisibles, est élaborée. S'agissant de la prévention du risque d'inondation, la crue de référence est la plus forte crue connue et, dans le cas où celle-ci serait plus faible qu'une crue de fréquence centennale, cette dernière : il s'agit donc bien de retenir la crue la plus importante entre la crue de fréquence centennale et la crue historique, y compris quand cette dernière est plus rare et plus ancienne que la crue de fréquence centennale.

Parallèlement à la cartographie de l'aléa, une analyse des enjeux (population, activités économiques et réseaux) doit permettre d'établir un diagnostic du territoire concerné et d'établir une carte des enjeux. Le zonage réglementaire résulte d'un croisement entre la carte des aléas et celle des enjeux. Le projet de PPRI doit être réalisé en associant les collectivités territoriales concernées dès le début de son élaboration. Il est soumis à une consultation officielle des conseils municipaux des communes concernées et des établissements publics de coopération intercommunale avant l'engagement de l'enquête publique. La concertation avec la population et les acteurs socio-économiques vise à leur faire partager cette démarche.

Après l'enquête publique, le projet de PPRI, qui peut être modifié pour tenir compte des observations et des avis recueillis, est approuvé par le préfet. Le PPRI peut également être révisé selon la procédure définie pour son élaboration, afin de prendre notamment en compte une modification de l'exposition au risque du territoire concerné.

L'adoption d'un PPRI emporte un certain nombre d'effets :

- sur la constructibilité : l'extension d'une construction peut être interdite, ou soumise à des prescriptions comme des contraintes de maintien de libre circulation des eaux ;

- sur la réduction de la vulnérabilité : peuvent être imposés des travaux de réduction de la vulnérabilité sur le bâti existant. La priorité est donnée à la protection des personnes et à la réduction des dommages. On peut citer la réalisation de diagnostics du bâti, la pose de batardeau, la création d'espaces refuges, la protection de certains équipements... ;

- sur l'information des populations :

. à l'égard des acquéreurs et locataires : les propriétaires et bailleurs doivent fournir une information sur les risques aux acheteurs ou locataires, ainsi que sur les dommages ayant fait l'objet de déclaration « catastrophes naturelles » ;

. à l'égard des habitants : les communes doivent procéder à la pose de repères de crues, visibles de la voie publique ; elles doivent organiser tous les deux ans des réunions d'information du public ; elles doivent rédiger et le cas échéant mettre en oeuvre un plan communal de sauvegarde (PCS).

Le financement des PPRN est assuré concurremment par l'État et par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit « fonds Barnier », créé par la loi du 2 février 1995 précitée et doté de 150 millions d'euros en 2009.

a) Des PPRN encore peu développés, notamment sur les zones littorales

Comme le montre le tableau ci-dessous, le nombre de PPR « inondation » non encore adoptés, soit simplement prescrits, soit encore en phase d'instruction, est relativement élevé par rapport au nombre de plans approuvés.

Type de PPRN

prescrits

à l'enquête

approuvés

Total

Tout aléa

4228

187

7755

12170

Inondation

3395

112

6595

10102

Source : direction générale de la prévention des risques du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

S'agissant du risque « submersions marines », les communes littorales sont très marginalement dotées de tels plans. Selon les chiffres communiqués par la secrétaire d'État chargée de l'Ecologie, Mme Chantal Jouanno, lors de son audition par la mission d'information, seuls 46 PPR ont été approuvés et 71 prescrits sur les 864 communes de ce type. Et ce, alors que 800 de ces communes sont classées par la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) dans des zones dites à risque de submersion marine lors de marées exceptionnelles, à un niveau situé entre 0 et 2 mètres au-dessus du niveau de la mer, et que 235 000 maisons y sont construites.

La carte suivante, qui fait ressortir les PPRI à leurs différents stades, montre clairement que les communes des côtes atlantiques, les plus touchées par la tempête Xynthia, n'étaient pas dotées de PPRI. Ainsi, sur le littoral vendéen, seules les communes de L'Aiguillon-sur-Mer et de La Faute-sur-Mer sont concernées par un projet de PPR, tandis qu'en Charente-Maritime, la communauté d'agglomération de La Rochelle, regroupant neuf communes, n'a pas de PPR prescrits, ni les communes de Charron et Esnandes, ayant connu des décès du fait de la tempête.

Les inondations dans le Var : un nouvel exemple du manque d'anticipation du risque d'inondation

Les risques encourus dans le Var étaient bien connus localement. En 2005, la direction départementale de l'équipement décrivait, dans le plan de prévention des risques d'inondation de Draguignan, les conséquences qu'entraînerait une crue importante de la Nartuby. « Dans la commune de Draguignan, on dénombre, dans la zone inondable de la Nartuby, environ 50 bâtiments commerciaux ou artisanaux (représentant un nombre nettement plus important d'entreprises), 150 habitations individuelles et 15 immeubles collectifs en zone inondable. En outre, une maison de retraite, la maison d'arrêt et le SDIS sont fortement touchés en cas de crue centennale », était-il notamment écrit dans ce document. De fait, cinq cents détenus ont dû être évacués de la prison de Draguignan, et les locaux du SDIS ont été inondés.

La commune de Roquebrune-sur-Argens, où deux personnes ont trouvé la mort, n'a quant à elle jamais approuvé de PPRI, alors même qu'elle a fait l'objet de dix-sept arrêtés de catastrophe naturelle depuis 1982.

Une étude de la mission risques naturels (MRN) estimait à 59 000 le nombre de logements situés en zone inondable dans le département du Var, sur la base du recensement de 2006. Il faut toutefois observer que les constructions en zone inondable n'ont été responsables que d'un nombre très limité des décès provoqués par les récentes inondations. L'essentiel des décès a concerné des personnes bloquées dans leur véhicule. Ce qui pose toute la question de l'alerte et des conseils de comportement donnés à la population face à une catastrophe de ce type.

ÉTAT CARTOGRAPHIÉ DES COMMUNES COUVERTES PAR UNE PROCÉDURE (PROGRAMMÉE, EN COURS OU TERMINÉE) DE TYPE PPRN ET NBSP « INONDATION » AU 04 MARS 2010


* 12 Décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles, modifié par le décret n° 2005-3 du 4 janvier 2005, et codifié aux articles R. 562-1 à R. 562-12 du code de l'environnement, ainsi que la circulaire du 24 janvier 1994 relative à la prévention des inondations et à la gestion des zones inondables, complétée par la circulaire du 24 avril 1996 relative aux dispositions applicables au bâti et ouvrages existants en zones inondables.