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La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents

6 octobre 2010 : La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents ( rapport d'information )

LES PRINCIPALES PROPOSITIONS E VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. L'absence de délai imposé au requérant devant la CNDA pour déposer une demande d'AJ est responsable d'une grande partie de l'allongement des délais de traitement à la Cour. Face à cette situation, vos rapporteurs spéciaux estiment nécessaire de rationaliser la procédure de demande d'AJ s'appliquant aux requérants devant la CNDA, en leur imposant un délai d'un mois, à compter de la transmission de l'accusé de réception du recours, pour déposer une demande d'AJ.

2. La mobilité des agents de la Cour, et notamment des rapporteurs, est importante, ce qui pose des problèmes dus à leurs délais de recrutement et de formation. A l'avenir, une politique de recrutement faisant l'objet d'une gestion prévisionnelle soigneuse et justement calibrée apparaît nécessaire, au risque dans le cas contraire d'avoir des répercussions importantes sur l'allongement des délais de jugement des affaires et sur la capacité de la CNDA à résorber son stock de recours.

3. Les seuls avocats susceptibles d'être désignés au titre de l'aide juridictionnelle (AJ) à la CNDA sont ceux inscrits sur les listes des cours d'appel de Paris et de Versailles. Or, le nombre d'avocats acceptant aujourd'hui d'intervenir au titre de l'AJ est très insuffisant en raison du caractère peut rémunérateur de cette mission. Par ailleurs, lors des missions foraines que la Cour organise en outre-mer, de grandes difficultés émergent pour désigner des avocats relevant de ces barreaux. Vos rapporteurs spéciaux estiment que, la CNDA ayant une compétence nationale, l'inscription d'avocats sur les listes d'AJ devrait pouvoir être élargie à d'autres barreaux.

4. L'immeuble accueillant la CNDA à Montreuil manque des attributs habituels de la justice : aucun drapeau, aucun emblème, aucune marque distinctive n'est présente dans les salles d'audience. Vos rapporteurs spéciaux estiment qu'une solennité minimale doit être garantie aux audiences de la CNDA, pour que le requérant ait parfaitement eu conscience, à l'issue de l'audience, de s'être présenté devant les représentants de la République française et d'en avoir obtenu un jugement avec toute la force symbolique et juridique qui s'y attache.

I. PRÉSENTATION DE LA CNDA

A. LE PERFECTIONNEMENT DU DROIT D'ASILE DEPUIS 1952

La loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile a créé un établissement public, l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et une juridiction administrative, la Commission des recours des réfugiés, afin de veiller au respect des principes édictés par la convention de Genève du 28 juillet 1951. Cette convention prévoit que soit reconnue la qualité de réfugié à toute personne qui « craint avec raison d'être persécutée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, qui se trouve hors du pays dont il a la nationalité, et qui ne peut ou ne veut en raison de cette crainte, se réclamer de la protection de ce pays». Ces principes, ainsi que ceux issus du mandat du Haut commissariat aux réfugiés (HCR) des Nations Unies, constituent le socle de l'asile « conventionnel », qui est resté, jusqu'en 1998, en droit français, le principal fondement de l'octroi de la qualité de réfugié.

En reconnaissant « l'asile constitutionnel » qui offre la qualité de réfugié « à toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté », sur la base du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, et en consacrant « l'asile territorial », relevant du pouvoir discrétionnaire du ministère de l'intérieur, par l'intermédiaire des préfectures, la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile (dite loi « Réséda ») a complexifié la procédure de demande d'asile.

En outre, en 1999, en même temps qu'éclatait le conflit du Kosovo, le système français de l'asile est entré dans une crise profonde. L'afflux des demandes, qui augmentaient de plus de 20 % par an, les nouvelles demandes d'asile territorial et le doublonnement des procédures, engagées auprès soit de l'OFPRA, soit des préfectures, ont allongé de plusieurs mois les délais de demande d'asile. Dans le cas de l'asile conventionnel, l'instruction par l'OFPRA puis par la Commission des recours des réfugiés pouvait durer parfois plus de deux ans. Corollaire de l'allongement du délai d'examen des demandes, les coûts de prise en charge des demandeurs d'asile ont connu une inflation substantielle.

L'une des ambitions de la réforme de l'asile, issue de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi précitée du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, a donc été de réduire les délais de procédure, tant par souci éthique que par nécessité économique.

Ainsi, conformément au Traité d'Amsterdam, dont elle transpose par anticipation une partie des dispositions, cette loi a supprimé l'asile territorial au profit de la protection subsidiaire, qui permet de protéger, pour une période renouvelable d'un an, une personne ne relevant ni de la convention de Genève, ni de l'asile « constitutionnel », mais qui subit « la peine de mort ; la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants ou, s'agissant d'un civil, une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international».

Cette réforme a également permis l'unification et, donc, la simplification, de la procédure de demande d'asile, l'OFPRA devenant le « guichet unique » de la demande d'asile.

La loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile a, quant à elle, consacré l'autonomie institutionnelle de la Commission des recours des réfugiés, jusqu'ici rattachée à l'OFPRA, et l'a rebaptisée « Cour nationale du droit d'asile » (CNDA).