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La fonction « anticipation stratégique » : quel renforcement depuis le Livre blanc ?

8 juin 2011 : La fonction « anticipation stratégique » : quel renforcement depuis le Livre blanc ? ( rapport d'information )

II. LA PERSISTANCE D'UN AVEUGLEMENT COLLECTIF QUI A FAIT NAÎTRE DE NOUVELLES CRITIQUES

A. LA PERSISTANCE PARADOXALE D'UN AVEUGLEMENT COLLECTIF

La capacité d'anticipation, récemment mise à l'épreuve des faits, a montré la persistance d'un aveuglement collectif et l'incapacité du système à transformer l'expertise en aide à la décision pour les responsables politiques.

Les trois plus récentes crises à échelle mondiale n'ont pas été anticipées, qu'il s'agisse de la crise financière, du printemps arabe ou de la crise nucléaire au Japon4(*).

· 15 septembre 2008 : la banque d'investissement Lehman Brothers se déclare en faillite. L'État américain n'intervient pas, manifestant une certaine incapacité à bien mesurer l'ampleur de la crise et à anticiper les conséquences de sa décision. Le système financier mondial est ainsi entraîné dans la crise. Le krach immobilier se transforme en crise financière, puis économique. Pour la première fois depuis 1929, la notion de crise « systémique » est employée. L'effet de contagion, sectoriel et géographique, semble hors de contrôle ;

· 17 décembre 2010 : face à une situation personnelle désespérée, un jeune chômeur, Mohammed Bouazizi, s'immole par le feu et décède quelques semaines plus tard. S'en suivent de violentes émeutes et manifestations qui provoquent la chute du régime tunisien. Aucune anticipation de l'exaspération des populations et notamment des jeunes devant la corruption et l'injustice de la répartition des richesses n'avait été faite par les gouvernements. L'Egypte, le Yémen, la Libye, la Syrie... sont, par effet de domino, touchés par ces mouvements de contestation. Le « printemps arabe » éclot ;

· 11 mars 2011 : un tremblement de terre de très forte amplitude génère un tsunami qui ravage les côtes orientales japonaises. A la désolation de ce premier choc s'ajoute une crise nucléaire majeure due aux dommages causés à la centrale de Fukushima. L'anticipation a fait défaut, non pas dans la possibilité de survenue de telles catastrophes naturelles, qui avait été prise en compte, mais dans leur amplitude potentielle. L'impact sanitaire, économique, environnemental, sans pouvoir encore être précisément évalué, est immense. En réaction, de nombreux pays déclarent revoir la ventilation de leur bouquet énergétique. Le nouvel essor du nucléaire pourrait être compromis.

Aucun de ces trois chocs majeurs n'avait été anticipé.

1. La diplomatie est-elle désemparée ou inaudible ?

La révolution tunisienne a en particulier donné lieu à une intense polémique et à des questionnements sur les réelles capacités d'anticipation de la diplomatie française.

Les termes du débat peuvent se résumer ainsi : l'appareil diplomatique est-il aveugle ou est-ce au contraire les politiques qui sont sourds à ses analyses ?

LES TERMES DU DÉBAT, VUS PAR LA PRESSE

« Un télégramme diplomatique de l'ambassade des Etats-Unis à Tunis obtenu par le site de Julian Assange [Wikileaks, ndlr], daté du 14 août 2007, révélait que (...) l'ambassadeur de France de 2005 à 2009 (...), avait jugé, lors d'un dîner avec son homologue américain, que « La Tunisie n'est pas une dictature et ses leaders sont vraiment à l'écoute du peuple. Le gouvernement fait des progrès sur les droits de l'homme et la liberté, même s'ils sont lents ». Et d'ajouter en parlant du niveau de la corruption qu'elle était « moindre que dans d'autres pays ».

« Mais tous les anciens ambassadeurs n'ont pas vu la même Tunisie. Dans une tribune publiée mercredi 26 janvier dans Libération, Yves Aubin de La Messuzière, ancien ambassadeur de France en Tunisie de 2002 à 2005, affirme que « les autorités politiques françaises » étaient « parfaitement informées des dérives du système Ben Ali » et que l'expertise des diplomates a été « négligée ». Selon l'ancien directeur Afrique du Nord et Moyen-Orient au ministère des Affaires étrangères (1999-2002), « les rapports diplomatiques mettaient aussi l'accent sur l'exaspération et le mal-être de la jeunesse tunisienne », ainsi que sur « la prévarication et le développement d'un système de prédation du secteur privé de l'économie par le clan Trabelsi ».

« L'analyse diplomatique privilégiait le risque de mouvements sociaux à la menace islamiste » affirme-t-il encore. « Les premières déclarations françaises, au lendemain de la chute de Ben Ali, n'ont pas été à la hauteur ». (...). Autre ancien ambassadeur en Tunisie, l'Amiral Lanxade fait le même constat : « Depuis des années, les autorités françaises n'ont pas agi convenablement avec la Tunisie. Au lieu de dire, il y a longtemps déjà, au président Ben Ali, "attention, vous allez dans le mur", nous n'avons rien fait... »

Source : Article « Révolte-en-Tunisie-valse-des-ambassadeurs-au-Quai-d-Orsay », site Internet de Marianne 2, Régis Soubrouillard 27 janvier 2011

a) Un Quai d'Orsay sourd et aveugle ?

L'appareil diplomatique sait-il déceler les « signaux faibles », ces catalyseurs imperceptibles qui vont provoquer la mise en oeuvre des tendances lourdes sous-jacentes ? Sait-il formuler des préconisations opérationnelles pour la prise de décision ?

Michèle Alliot-Marie, alors ministre en charge des affaires étrangères, a ainsi pu affirmer : « Non, en janvier il n'y avait pas dans les notes et télégrammes de quoi anticiper ce qui se passe aujourd'hui dans le monde arabe. La France n'a pas su comprendre ce qui était en train de se produire. Pas plus qu'aucun autre pays d'ailleurs. Est-ce que cet aveuglement général nous excuse ? Évidemment pas. Cela nous oblige à réfléchir sur les causes profondes de ce manque de discernement qui ne date pas d'hier. ».

L'ambassadeur à Tunis a été personnellement mis en cause par la presse pour son aveuglement, avec la parution d'extraits (partiels) de télégrammes (voir en particulier les articles du journal Le Monde du 27 janvier 20115(*)) lesquels donnaient une vision rassurante de la situation tunisienne et de la possible reprise en main par le régime en place.

Comme l'ont souligné la totalité des personnes auditionnées par votre rapporteur, cet « aveuglement » était largement collectif, et également distribué entre les différentes diplomaties, qu'elles soient française, britannique ou américaine, notamment. Ainsi, si des liens historiques et économiques privilégiés auraient dû permettre à la France de mieux déceler les changements profonds et irréversibles à l'oeuvre en Tunisie, force est de constater que la diplomatie britannique, dans une situation symétrique en Égypte, n'a pas su mieux anticiper les mouvements à l'oeuvre dans ce pays.

Par ailleurs ces critiques, ressenties comme profondément injustes par les diplomates, ont donné lieu à de vives réactions.

M. Yves Aubin de la Messuzière, ancien ambassadeur, a ainsi déclaré lors de son audition devant votre commission : «  La chute du régime Ben Ali a pris tout le monde par surprise. (...) Il est clair que tout le monde a été surpris, y compris les acteurs eux-mêmes, de ce bouleversement politique. Le véritable acteur majeur de la chute du régime est sans doute les réseaux sociaux dont Facebook.

« Je suis choqué que l'on ait cherché à se défausser sur les diplomates. La correspondance de notre ambassadeur à Tunis a été publiée de manière tronquée. Je puis vous assurer que l'ensemble des facteurs qui ont conduit à cette révolution démocratique - la nature du régime, l'évolution de la société, le chômage des diplômés, le mal-être de la jeunesse - ont été analysés de manière approfondie ces dernières années. ».

Au cours des auditions menées par votre rapporteur, plusieurs personnalités ont insisté sur la nécessité d'une bonne gestion des ressources humaines au Quai d'Orsay, soulignant qu'il existait des nominations d'ambassadeurs plus heureuses que d'autres, que les « contre emplois » étaient possibles, voire fréquents, et toujours désastreux. Le facteur humain serait décisif dans la qualité du travail effectué sur le terrain et, partant, dans la qualité des informations transmises par les postes. La maîtrise linguistique a été plusieurs fois mise en avant comme une nécessité absolue pour les diplomates en poste notamment dans le monde arabe.

Certains mettent plutôt en cause l'incapacité des responsables politiques à exploiter les informations délivrées par les postes.

b) Des messages inaudibles ?

C'est sans doute le groupe de diplomates Marly qui a formulé les plus vives critiques à cet égard, en estimant que « les diplomates sont désignés comme responsables des déconvenues de notre politique extérieure. Ils récusent le procès qui leur est fait. »

« Un WikiLeaks à la française permettrait de vérifier que les diplomates français ont rédigé, comme leurs collègues américains, des textes aussi critiques que sans concession. Or, à l'écoute des diplomates, bien des erreurs auraient pu être évitées, imputables à l'amateurisme, à l'impulsivité et aux préoccupations médiatiques à court terme. ».

C'est dans ce contexte que la presse a fait état de l'existence d'une note de deux pages du CAP6(*), rédigée en février 2005, par le chercheur Olivier Roy, estimant que « la démocratisation du Moyen-Orient est incontournable, malgré la montée des islamistes », que « les régimes autoritaires ont failli » et qu'ils « ne sont plus un rempart contre l'islamisation », faisant état de « la corruption des élites dirigeantes ». La note estimait que « le concept d'État islamique n'est plus à l'ordre du jour », et que, « sur le long terme, c'est la voie turque qui se profile. ».

Cette analyse, formulée dès 2005, visionnaire et frappante de lucidité, a-t-elle pour autant été totalement négligée par le pouvoir politique ?

Un article de Sophie Besis8(*) décrivait en 2009 avec lucidité l'évolution du régime tunisien : « Le niveau actuel de corruption et le contrôle policier de plus en plus maniaque de la population sont en train de saper la popularité dont jouissait le chef de l'État jusqu'à ces dernières années. (...) Mais si le régime se révélait incapable d'honorer sa part du contrat implicite passé avec la population : lui assurer une amélioration régulière du niveau de vie et le maintien d'une protection sociale que nombre de pays du Sud lui envient contre son allégeance absolue aux gouvernants, le relatif consensus qu'il a réussi à construire pourrait voir ses jours comptés. »

Lors de son audition précitée devant votre commission, M. Yves Aubin de la Messuzière a affirmé que le président Chirac, au cours d'une visite officielle en Tunisie alors qu'il était ambassadeur à Tunis, avait affirmé : « Ce régime se perdra par la corruption ».

La question réside-t-elle alors dans la difficulté à intégrer des analyses par trop nouvelles ? Un récent article d'Olivier Kempf, « Surprise et renseignement », explique la surprise face aux événements en Tunisie non pas par le manque de renseignements, mais bien plutôt par l'incapacité des destinataires de ces messages à les recevoir : « L'échec du « renseignement » stratégique ne tient probablement pas à un accès déficient à des informations : celui qui voulait voir aurait vu, même en sources ouvertes. Non, la déficience tient au filtre qui a empêché de voir. Et ce filtre, en l'espèce, est idéologique, avec l'obsession de la menace islamiste ».

Ces interrogations soulignent parfaitement que, si toute politique internationale vise la stabilité, garante du développement, elle ne doit pas pour autant tomber dans l'écueil de l'immobilisme. Toute la difficulté est de gérer dans le temps une dynamique de stabilité qui puisse intégrer le changement dans les périodes de crise.

Comment sortir du tropisme du statu quo, force de rappel naturelle des grandes diplomaties ?

Quels enseignements de long terme peut-on tirer de cet épisode difficile ?

Le principal enseignement est incontestablement la grande difficulté d'articulation entre l'expertise diplomatique et la prise de décision qui relève des responsables politiques.

2. La gouvernance des crises est-elle trop contingente ?
a) Le poids des contingences dans la prise de décision

Le poids d'éléments contingents, des relations personnelles, dans la prise de décision, au détriment des analyses prospectives charpentées et réfléchies, a souvent été mis en avant par les personnes entendues par votre rapporteur comme l'une des principales explications de l'incapacité à anticiper.

Ainsi certains estiment que le système français d'analyse stratégique, caractérisé par son étroitesse et son « entre-soi », soumet en conséquence les décideurs à une certaine contingence : contingence en particulier de connexions par trop personnelles entre le pouvoir politico-administratif et les mondes du savoir universitaire ou de l'expertise. La nature décrite comme parfois erratique des circuits élyséens de remontée de l'information et d'analyse ont conduit, d'après certains, la France à adopter, dans la première phase de ces révolutions arabes, des positions fragiles et instables, à l'image de ces circuits communicationnels. Certains mettent en avant un effet « dîner en ville » ou « visiteurs du soir » dans les prises de décision.

S'il est souhaitable que le Président de la République, le Premier ministre et le ministre des Affaires étrangères disposent du plus grand nombre d'éclairages de toutes sortes, l'expertise des services en charge de l'analyse stratégique doit naturellement rester au fondement des décisions.

Ces faits ne montrent-ils pas en effet la nécessité d'un « filtre » ou d'une « synthèse » au plus haut niveau de l'État ?

b) La dictature de l'urgence et l'impossibilité du temps long

Certains estiment que par nature, l'urgence, humanitaire, médiatique, politique, soumet les décideurs à une telle pression qu'une prise de décision s'enracinant dans l'expertise des services est quasiment impossible en période de crise : ce serait une vue de l'esprit que d'imaginer qu'il reste, dans de telles circonstances d'urgence, du temps pour la réflexion.

Bruno Tertrais, expert à la Fondation pour la recherche stratégique, et ancien membre de la commission du Livre blanc, écrit ainsi, dans un article récent9(*) : « nous ne manquons pas de bons analystes, au sein ou en dehors des gouvernements, mais ils ne sont pas toujours écoutés. Leurs productions ne parviennent pas toujours aux décideurs. Et lorsqu'elles atteignent leurs bureaux, elles sont souvent classées dans la case « non prioritaire ». Dans les pays modernes, la gestion des affaires à court terme prend toujours le pas sur le long terme ; ce que Gilles Finchelstein a appelé la « Dictature de l'urgence » est vrai en diplomatie comme ailleurs. ».


* 4 Les développements qui suivent sont inspirés de propos tenus lors de l'audition de M Miraillet, directeur de la DAS du ministère de la Défense.

* 5 http://www.lemonde.fr/tunisie/article/2011/01/27/tunisie-l-ambassadeur-de-france-pensait-que-le-regime-de-ben-ali-tiendrait_1471201_1466522.html

* 6 Document mis en ligne par le site Rue897,

* 8 La Tunisie après les élections de 2009, Mme Sophie Besis (directrice de recherche à l'IRIS)

* 9 Paru dans le monde du 3 mars 2011