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Nouvelle-Calédonie : le pari du destin commun

8 juin 2011 : Nouvelle-Calédonie : le pari du destin commun ( rapport d'information )
3. Le développement de l'intercommunalité et la problématique foncière

· Actualiser le droit pour permettre le développement de l'intercommunalité

A ce jour, la Nouvelle-Calédonie n'a pas intégré les évolutions de l'intercommunalité et notamment l'intercommunalité à fiscalité propre des communautés de communes et d'agglomération.

Selon la Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie, le territoire se situe aujourd'hui, en termes d'intercommunalité, au niveau auquel se trouvait la France métropolitaine dans les années 1960. Les magistrats de cette juridiction ont souligné la nécessité de convaincre les communes de se regrouper pour mieux assurer certains services publics et de les aider dans leurs démarches.

On dénombre 15 à 20 établissements publics de coopération intercommunale en Nouvelle-Calédonie, compétents en matière d'environnement, d'eau et de déchets.

Il est indispensable d'actualiser le code des communes de Nouvelle-Calédonie pour permettre la création de communautés de communes et de communautés d'agglomération.

On observe cependant, notamment au sein de l'agglomération de Nouméa, une volonté manifeste de bâtir un véritable projet intercommunal autour de cette agglomération de plus de 150 000 habitants. M. Jean Lèques, maire de Nouméa, a ainsi évoqué l'activité du syndicat intercommunal du Grand Nouméa, qui réunit Nouméa et les communes du Mont-Dore, de Dumbéa et de Païta. Il a souligné les limites résultant de l'absence d'extension des dispositions relatives aux communautés de communes et communautés d'agglomération.

Une réflexion est engagée afin de transposer le dispositif adopté en 2007 pour les communes de Polynésie française. Un projet d'ordonnance devrait donc transcrire, en les adaptant au contexte local, au sein du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, les dispositifs relatifs aux communautés de communes et d'agglomération.

Selon les indications fournies à vos rapporteurs par le ministère de l'outre-mer, le projet d'ordonnance pourrait être élaboré pour un objectif d'entrée en application au 1er janvier 2012.

· La problématique du développement économique sur les terres coutumières

Vos rapporteurs soulignent enfin que les communes sont confrontées à la problématique du développement sur des terres coutumières, qui peut rendre très complexe la réalisation des projets. Cette question se pose de façon particulièrement aigue dans les îles Loyauté, constituées à 90 % de terres coutumières.

Les emprises foncières sont en effet adossées à des procès-verbaux de palabre57(*), qui n'établissent qu'une mise à disposition du sol, pour une durée définie ou non. Cette situation peut conduire à des blocages, par exemple pour allonger les pistes d'atterrissage et améliorer la desserte aérienne, ou pour installer des équipements, comme l'ont évoqué les élus de la province des îles Loyauté, à Lifou.

M. Joseph Goromido, maire de Koné, a ainsi expliqué à vos rapporteurs que plus de la moitié du foncier de la zone « VKP » (Voh, Koné, Pouembout) était constituée de terres coutumières, ce qui supposait un travail important pour l'obtention des terrains susceptibles d'accueillir des équipements et des entreprises.

Les élus de l'assemblée de la province Nord ont estimé que l'objectif de rééquilibrage économique pouvait être contrarié par l'existence de deux régimes fonciers, qui rendait complexe la réalisation d'investissements et d'aménagements sur les terres coutumières. Ils ont souligné que la côte Est de cette province était presque entièrement constituée de terres coutumières, si bien que le rééquilibrage entre l'Est et l'Ouest est difficile, les banques ne prenant pas de garanties sur des terres coutumières. Ils ont expliqué que les collectivités s'efforçaient par conséquent de développer ces terres sans l'aide des banques et se sont demandé si la création d'un fonds de garantie ne permettrait pas de pallier ce manque de soutien.

Les élus de l'assemblée de la province des îles Loyauté ont également expliqué qu'il était difficile d'établir des emprises stables sur des terres coutumières pour y implanter des équipements publics.

Vos rapporteurs ont toutefois observé que les élus et les autorités coutumières mettaient en oeuvre des outils innovants pour assurer le développement sur des terres coutumières. Ils ont ainsi visité, avec les élus de l'assemblée de la province Nord, le chantier de la zone artisanale de Baco, projet fondé sur un montage juridique et bancaire inédit, permettant d'apporter des garanties aux entreprises privées qui souhaiteraient s'installer sur des terres coutumières.

Pour créer et exploiter cette zone artisanale, les quatre Groupements de droit particulier local (GDPL) de la tribu de Baco se sont regroupés au sein d'une société civile et ont créé la société par actions simplifiée Zone Artisanale de Baco, en s'associant avec les sociétés anonymes d'économie mixte locales (SAEML) Espaces de l'Ouest et Grand Projet VKP.

Cette zone artisanale, qui constitue le premier projet d'envergure sur des terres coutumières dans la zone VKP devrait, selon la Chambre de commerce et d'industrie de la Nouvelle-Calédonie, être mise en service en août 2011.

M. Yves Tissandier, président du Conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie, a indiqué à vos rapporteurs qu'il souhaitait engager avec le sénat coutumier une réflexion sur le foncier et le développement économique en Nouvelle-Calédonie, car beaucoup de terres sont laissées à l'état de friche.

Les élus de la province Nord ont insisté sur la fragilité des équilibres socio-culturels, précisant que le développement attirait une population différente et suscitait des changements profonds. Considérant que ces changements, de même que l'aménagement des terres coutumières, faisaient brutalement entrer le citoyen calédonien dans la modernité, ils ont jugé que ces changements devaient être conduits avec la plus grande attention.

Vos rapporteurs soulignent que ces évolutions font apparaître, s'il en était besoin, la stabilité politique comme l'un des fondements du développement économique de la Nouvelle-Calédonie.

Le classement au patrimoine mondial
des récifs coralliens de Nouvelle-Calédonie

Le classement, le 8 juillet 2008, au patrimoine mondial de l'UNESCO des récifs coralliens de Nouvelle-Calédonie apporte une reconnaissance hautement symbolique au travail accompli par les acteurs institutionnels et la société civile néo-calédonienne pour la protection et la gestion durable de ce patrimoine exceptionnel. Ce classement est le résultat d'un engagement commun des trois provinces, de la Nouvelle-Calédonie et de l'Etat, le comité local de l'IFRECOR (Initiative Française pour les Récifs Coralliens) ayant assuré le pilotage global du projet.

Les deux tiers du lagon (soit 15 000 km² sur un total de 23 000 km²) ont été inscrits sur la liste du patrimoine mondial, ce qui fait du lagon calédonien le deuxième plus grand site récifal inscrit, immédiatement après la Grande barrière australienne.

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Vos rapporteurs ont observé en Nouvelle-Calédonie un territoire en pleine mutation et une population traversée par des questions cruciales quant à son identité et à son avenir.

Le développement économique implique en effet de profonds bouleversements pour la population kanak. L'exploitation de la terre des ancêtres à des fins économiques et la dilution des valeurs coutumières au sein des jeunes générations sont des évolutions profondes.

Aussi les Calédoniens doivent-ils s'assurer que leurs ressources naturelles seront exploitées dans leur intérêt et conformément à leurs choix.

Le rôle de l'État paraît en outre indispensable pour préserver l'équilibre institutionnel et social de la Nouvelle-Calédonie.

Dans le cadre de la réflexion sur l'après 2014, les discussions pourraient notamment porter sur les modalités d'une autonomie élargie, assortie des éléments symboliques de la souveraineté, tandis que le maintien de la nationalité française constitue sans doute un élément essentiel pour les loyalistes.

Les Calédoniens auraient-ils intérêt, dans cette perspective, à exercer eux-mêmes des compétences déterminantes pour l'avenir de la collectivité, comme la défense, la justice, la monnaie ou la police ?

La réponse à ces questions ne pourra être apportée que par eux, lorsque la Nouvelle-Calédonie et l'État auront mis en oeuvre les transferts de compétences définis par l'accord de Nouméa. Par leur ampleur et leur complexité, les transferts en cours, en matière d'enseignement par exemple, ou à venir - en matière de droit civil - constituent des défis financiers, techniques et juridiques. Ils engagent l'avenir de la Nouvelle-Calédonie à long terme.

Ces transferts doivent être un succès. Il faut pour cela que la Nouvelle-Calédonie soit en mesure d'exercer les compétences transférées au moins aussi bien que l'État les exerçait auparavant. Comme à chaque étape de l'histoire récente de la Nouvelle-Calédonie, le Sénat, et votre commission des lois, resteront particulièrement attentifs au déroulement de ces transferts et à la construction du destin commun.


* 57 La Loi du pays n°2006-15 du 15 janvier 2007 relative aux actes coutumiers a défini le régime juridique des actes coutumiers anciennement appelés P.V. de Palabres. Son article 1er dispose que « Le palabre est une discussion organisée selon les usages de la coutume kanak, à l'issue de laquelle une décision coutumière est adoptée. Cette décision peut être transcrite dans le cadre d'un acte coutumier ».