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La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport)

22 juin 2011 : La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport) ( rapport d'information )

INTRODUCTION
AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

A l'initiative du groupe Socialiste, le Sénat a décidé, le 11 janvier 2011, de constituer une mission commune d'information sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques (RGPP) pour les collectivités territoriales et les services publics locaux.

Le souci d'adapter l'organisation des services de l'Etat n'est pas nouveau. Au fil du temps, l'Etat a cherché, à différentes reprises, à mettre son organisation en adéquation avec de nouveaux enjeux ou des contraintes qu'il n'avait pu intégrer jusque-là. Qu'elle ait pris la forme de la rationalisation des choix budgétaires (RCB), lancée en janvier 1968, ou du renouveau du service public (RSP), en février 1989, cette politique a eu pour finalité de traiter les questions d'organisation, de coût et de financement de l'administration de l'Etat. Plus récemment, l'adoption en 2001 de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, a témoigné du souci du législateur de promouvoir une gestion publique, tout à la fois plus efficace, plus transparente et plus démocratique. On retrouve aussi cette démarche dans d'autres États occidentaux (le Canada par exemple). Elle répond à une exigence d'efficacité de l'action publique.

La décentralisation est elle-même un processus qui participe de la réforme de l'Etat. Elle tend à rendre l'action publique plus efficace et plus proche du citoyen par un nouveau mode d'organisation qui fait une plus grande place à une gestion de proximité.

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La révision générale des politiques publiques (RGPP), lancée en juillet 2007, s'inscrit dans ce mouvement de modernisation de l'action publique. Elle s'appuie sur des constats qui peuvent être partagés : le fait que l'intervention de l'Etat est souvent perçue comme multiforme et parfois peu lisible ; le degré de complexité excessive de l'action de l'Etat ; l'accroissement considérable de ses effectifs depuis trente ans alors même qu'il a transféré des compétences toujours plus nombreuses aux collectivités territoriales et aux opérateurs publics.

Face à ces constats, la RGPP tend à concrétiser trois engagements : améliorer la qualité du service rendu aux usagers ; moderniser la fonction publique et valoriser les initiatives des agents ; réduire les dépenses publiques : le non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ainsi que l'effort de rationalisation et de mutualisation des fonctions support participent de cet objectif.

Cette réorganisation des services de l'Etat ne peut s'appliquer sans avoir des conséquences pour nos collectivités territoriales et nos services publics locaux.

La réforme de l'État est aussi une conséquence inéluctable de la décentralisation, que le Sénat a appelée de ses voeux à plusieurs reprises dans ses travaux d'information et de contrôle.

C'est ainsi qu'en juin 2000, la motion adoptée par la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales relevait que « le rôle de l'Etat, à la fois contrôleur et acteur de la vie locale, reste ambigu. Il n'a pas encore adapté son organisation à la décentralisation. La déconcentration est toujours en chantier et les élus se plaignent légitimement de ne pas avoir affaire à un interlocuteur unique. » La mission avait préconisé de recentrer l'Etat sur ses missions essentielles : « il appartient avant tout à l'Etat de fixer des règles, d'en assurer le respect, de garantir les grands équilibres économiques et financiers, ainsi que la solidarité nationale, mais sans perdre de vue qu'à la recherche de l'équité, prendre en compte la diversité reste un impératif. » Elle avait appelé à une nouvelle approche de la déconcentration : « la déconcentration renforce la décentralisation lorsqu'elle permet aux élus d'avoir en face d'eux des interlocuteurs compétents et responsables, capables d'engager l'Etat tout entier. Les élus locaux souhaitent un interlocuteur unique, qui ne peut être que le préfet, coordonnateur de l' « interministérialité » » 1(*)

Plus récemment, en mars 2009, la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales renouvelait le constat que « près de trois décennies après l'acte de naissance de la décentralisation française, le débat sur la place de l'Etat dans cette nouvelle configuration n'est toujours pas clos, celui-ci n'ayant pas engagé cette réflexion. » Les rapporteurs, nos collègues Jacqueline Gourault et Yves Krattinger, observaient que « s'il se dégage de certains domaines, l'Etat reste paradoxalement très présent dans nombre de secteurs décentralisés, soit qu'il y ait conservé quelques compétences, soit que les administrations déconcentrées antérieurement compétentes aient conservé tout ou partie de leurs effectifs. Cette contradiction illustre l'absence de réflexion qui aurait dû être menée parallèlement à la mise en oeuvre de la décentralisation, sur les conséquences en résultant pour l'Etat et la redéfinition de son rôle. »2(*).

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Alors qu'une deuxième phase de la RGPP a été lancée en juin 2010, la mission commune d'information, dont le Sénat a décidé la création, a donc été appelée à évaluer plus précisément les conséquences de cette réforme en cours.

Sur la proposition de son président, notre collègue M. François Patriat, la mission a procédé à un premier échange de vues, le 24 janvier 2011, pour préciser le périmètre de ses investigations. Elle a ainsi décidé que ses travaux devaient s'attacher à évaluer l'impact de la RGPP sur les collectivités territoriales et les services publics locaux au regard des objectifs initialement fixés (amélioration du service rendu aux usagers, simplification, modernisation de la fonction publique et valorisation des initiatives des agents, réalisation d'économies). Ils devaient porter sur la méthode adoptée dans le cadre de cette réforme, sur l'adéquation des moyens engagés pour atteindre les buts arrêtés ainsi que sur les effets produits par cette politique.

Une telle évaluation pourrait apparaître trop précoce car les effets de la RGPP ne seront mesurables que dans un délai beaucoup plus long. C'est probablement vrai. Nous sommes au milieu du gué. Mais les observations et les préconisations de la mission doivent permettre de corriger sans retard ce qui peut poser de vraies difficultés dans les territoires.

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La Mission commune d'information a tenu vingt deux réunions, dont dix neuf consacrées à des auditions, soit un total de 50 h 00 de réunion dont 46 h 00 d'auditions. Elle a entendu ou rencontré 200 personnes. 55 auditions ont eu lieu au Sénat. 

La mission a par ailleurs jugé indispensable d'organiser plusieurs déplacements. Elle s'est ainsi rendue dans le Lot (le 11 avril), dans le Loiret (le 17 mai), dans les Bouches-du Rhône (le 23 mai), dans le Nord (le 30 mai) et en Mayenne (le 7 juin). Ces déplacements lui ont permis d'évaluer sur place les conséquences de la RGPP et de rencontrer les acteurs de terrain chargés d'appliquer cette politique, les élus locaux qui en vivent les effets sur leurs collectivités et sur les territoires ainsi que les acteurs économiques et les usagers des services publics. Au total, 135 personnes ont été entendues au cours des cinq déplacements effectués par la mission.

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Pour mener à bien ses réflexions, la mission d'information a pu s'appuyer sur les travaux très complets réalisés par le Sénat qui ont intégré la problématique de la réforme de l'Etat. Sans prétendre à l'exhaustivité, on citera en particulier :

- le rapport d'information de M. Michel Mercier, au nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales, présidée par M. Jean-Paul Delevoye ;

- le rapport d'information de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales présidée par M. Claude Belot ;

- les travaux de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, présidée par M. Claude Belot ;

- le rapport d'information de Mme Michèle André sur la révision générale des politiques publiques dans les préfectures.3(*)

La mission a également exploité les réponses que les maires de plusieurs départements ont bien voulu apporter aux questions que le président François Patriat, votre rapporteur et les membres de la mission ont pris l'initiative de leur adresser sur la façon dont ils appréhendent la RGPP.

Elle a par ailleurs souhaité mettre en perspective la réforme actuellement conduite en France avec les politiques menées dans d'autres Etats (Angleterre - Canada - Italie - Pays-Bas) d'un niveau de développement comparable. Même si les mesures de modernisation des administrations sont largement fonction de l'histoire et des caractères propres à chacun de ces pays, il est néanmoins toujours utile d'observer les démarches mises en oeuvre par nos partenaires. Une étude réalisée par la Direction de l'initiative parlementaire et des délégations du Sénat est reproduite en annexe du présent rapport.

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La RGPP répond à des objectifs ambitieux qui peuvent faire consensus. Il faut, en effet, redéfinir les missions de l'État et les travaux de la mission ont montré que ce processus est encore loin d'être achevé. Il faut également adapter l'organisation de l'État à des missions recentrées et veiller à valoriser le travail et le parcours des agents.

Pour parvenir à ces objectifs, la méthode utilisée a été très centralisée. L'absence de concertation est apparue dès les premières auditions réalisées par votre mission d'information. Elle a été confirmée par la suite, particulièrement lors de ses déplacements. Certes, on peut admettre qu'à l'origine du processus de réforme, un certain volontarisme était nécessaire. Des réflexions ont pourtant eu lieu, en décembre 2007, dans le cadre du groupe de travail présidé par notre ancien collègue Alain Lambert sur les relations entre l'État et les collectivités locales.

Il n'empêche que, face aux conséquences très lourdes pour elles de ce processus de réforme, on ne peut accepter que les collectivités territoriales soient mises devant le fait accompli alors même que les spécificités locales n'ont toujours pas été prises en compte. Organiser les conditions de cette concertation pour la suite de cette réforme est une exigence. Enfin, le rétablissement des comptes publics est un impératif pour notre pays. Mais il est clair qu'il ne peut être la seule finalité de la révision des politiques publiques.

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La RGPP s'inscrit dans un ensemble de réformes : celles des collectivités territoriales et de la fiscalité locale, auxquelles s'ajoutent la volonté de maîtriser la dépense publique dans le contexte de la crise financière ou encore l'application de normes européennes. Ce cumul la rend plus difficile à appréhender et à « absorber ». Elle vient aussi dans un contexte de réformes et d'évolutions qui ne touchent pas que l'État. On notera ainsi les évolutions du service postal, de l'électricité ou encore la réorganisation de la SNCF. La pénurie de médecins dans certaines zones, la disparition de commerces de proximité sont vécues comme autant de reculs. Ces mutations créent une confusion dans les analyses, très perceptible lors des auditions comme des déplacements de la mission.

Si la crise ne peut tout expliquer, le triptyque de base qui fondait la RGPP, à savoir une amélioration du service, une rationalisation de celui-ci pour tenir compte des évolutions intervenues et la recherche d'économies, s'est trouvé déséquilibré, et bien souvent la recherche de limitation des dépenses est apparue comme un leitmotiv. Il est vrai que l'urgence budgétaire commandait des mesures volontaristes de maîtrise des dépenses publiques. D'autres pays ont d'ailleurs fait des choix beaucoup plus drastiques que les nôtres : le Royaume Uni, par exemple, a décidé de diminuer les rémunérations de ses fonctionnaires.

Toujours est-il que cet impératif budgétaire a laissé à penser à certains que, à défaut d'adapter les moyens aux missions, on pouvait adapter les missions aux moyens. La diminution du nombre d'agents publics doit s'accompagner d'une redéfinition des missions.

Dès 2009, nos collègues Jacqueline Gourault et Yves Krattinger s'inquiétaient que « la réforme aujourd'hui entamée des services déconcentrés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) relève sans doute plus des impératifs budgétaires que d'une articulation réfléchie avec l'organisation territoriale de la « République décentralisée ». 

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A l'issue de cinq mois de travaux, votre mission commune d'information a souhaité dresser un constat objectif des effets de la révision générale des politiques publiques sur les collectivités territoriales et les services publics locaux. Elle a cherché à mettre en évidence les aspects positifs de la réforme, quand celle-ci apporte plus d'efficacité dans l'action publique tout en améliorant la qualité du service. Elle a aussi identifié ses dysfonctionnements quand des territoires se trouvent affaiblis après le retrait de l'Etat et quand elle se traduit par une mise en cause préjudiciable de la gestion de proximité, ou par des transferts de charges « rampants » aux collectivités territoriales.

Remédier à ces dysfonctionnements pour que cette importante réforme atteigne tous les objectifs qui lui ont été assignés en répondant aux demandes légitimes des collectivités territoriales et des usagers des services publics, telle est la finalité des propositions que la mission d'information a élaborées.


* 1 Rapport d'information de Michel Mercier, n° 447 (1999-2000).

* 2 Rapport d'information de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission Collectivités territoriales n° 264 tome I (2008-2009).

* 3 Rapport d'information n° 35 (2010-2011).