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La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport)

22 juin 2011 : La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport) ( rapport d'information )
2. L'accompagnement nécessaire de l'Etat territorial : le confortement de la mission de conseil

Le conseil aux collectivités locales demeure assuré par l'Etat car il est « indissociable du contrôle de légalité ». Mais il n'est pas de même nature. Il s'appuie sur l'ensemble des éléments du dossier fournis par la collectivité en vue de la production d'un acte. Judicieusement assuré, il permet de limiter les contentieux dans un dialogue mené avec l'autorité locale.

La circulaire précitée du 10 septembre 2010 rappelle que, situé en amont du contrôle, le conseil « peut permettre de résoudre dès l'origine des difficultés » rencontrées par les collectivités dans le montage de projets. Elle recommande dès lors l'intervention du conseil le plus tôt possible, ce qui suppose la mise en place de canaux d'information avec les collectivités et tous les services de l'Etat.

Le dernier rapport triennal sur le contrôle de légalité (2007-2009) consacre un développement à la notion de conseil qu'il appelle à mieux formaliser dans la saisine des préfectures afin d'améliorer la traçabilité des demandes. Notant l'augmentation générale de la demande de conseil sur la période considérée, il relève que les services préfectoraux peuvent aussi être saisis à fin « de validation ou de confirmation des avis préalablement recueillis auprès d'organismes divers » qu'il s'agisse de cabinets d'avocats, d'universitaires, des associations départementales des maires ou des cellules juridiques mises en place dans les grandes collectivités.

L'activité de conseil dans les préfectures

La période 2007-2011 a connu une augmentation générale de la demande du conseil « estimée selon les préfectures entre 25 et 60 % de la charge de travail pour les services du contrôle de légalité. ».

Les domaines privilégiés sont la démocratie et la vie locale, la police des maires, l'organisation interne des services municipaux, les marchés publics affectés par plusieurs réformes, l'urbanisme et l'intercommunalité pour la définition de l'intérêt communautaire.

Source : rapport sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux 2007-2009.

Votre mission a pu vérifier cette évolution au cours de son déplacement à Cambrai (Nord) : la sous-préfecture a constaté une hausse significative des saisines par divers canaux (courrier, téléphone, courrier électronique, déplacement sur place). Pour y répondre, elle fait également appel à l'expertise d'autres services (services départementaux de conseil juridique aux communes, centre de gestion de la fonction publique territoriale du Nord ou le pôle juridique de Lyon). Elle est aussi seule capable de réunir toutes les parties à un même projet, tels la cession de terrains du ministère de la défense aux communes, l'implantation d'une usine de production, le contournement routier d'une commune, la mise aux normes d'un camping municipal, ...

Les maires consultés par votre mission indiquent fréquemment leur recours au conseil des agents préfectoraux qui, dans l'ensemble, leur apportent des réponses satisfaisantes dans le cadre de relations généralement saluées pour leur réactivité.

Cette fonction doit être impérativement préservée : elle est un appui aux petites communes, dépourvues de moyens d'expertise propres, pour gérer harmonieusement le quotidien local et offrir aux administrés un service public de qualité. N'oublions pas la contribution -ô combien précieuse- des entités décentralisées au fonctionnement et à la vitalité de notre démocratie. Par ailleurs, le conseil permet d'harmoniser l'application du droit par les collectivités territoriales.

L'Etat doit donc conforter cette mission de conseil, d'une part, par l'affectation des effectifs nécessaires à des prestations de qualité et, d'autre part, par le soutien de la qualification des agents.

Proposition n° 26 :

Réaffirmer la mission de conseil aux collectivités territoriales des sous-préfets et leur permettre de mobiliser un effectif qualifié nécessaire à l'accomplissement de cette mission.