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Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ?

12 octobre 2011 : Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ? ( rapport d'information )

N° 17

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 octobre 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'évaluation de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne,

Par M. François TRUCY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS

La recherche d'un meilleur équilibre pour l'activité des opérateurs légaux

Proposition 1 : maintenir l'interdiction des jeux de chance et de hasard en ligne et évaluer le niveau de dépendance lié à l'offre correspondante de la Française des jeux.

Proposition 2 : maintenir l'interdiction du pari à fourchette (« spread betting ») et des bourses aux paris (« betting exchange »).

Proposition 3 : autoriser de nouvelles variantes de poker en ligne : Omaha high & low, Stud et le cas échéant HORSE.

Proposition 4 : autoriser, à titre dérogatoire, la constitution de tables internationales de poker (tournois et cash game) sous réserve que soient respectées les conditions suivantes :

- une demande préalable de l'opérateur agréé auprès de l'ARJEL ;

- une autorisation du collège de l'ARJEL après instruction du dossier ;

- la conclusion par l'ARJEL d'une convention avec le ou les régulateurs des pays concernés, garantissant l'équivalence et la fiabilité des conditions d'agrément et de contrôle ;

- et le respect par les opérateurs exerçant leur activité à l'étranger du régime français d'éviction de l'offre non autorisée.

Proposition 5 : amorcer rapidement une réflexion sur l'intégration des jeux d'habileté en ligne dans le champ du régime d'agrément de la loi du 12 mai 2010 et de la surveillance de l'ARJEL.

Proposition 6 : maintenir l'élargissement des paris sportifs aux matchs amicaux internationaux de football, de catégorie A FIFA, opposant deux équipes toutes deux classées dans les cinquante premières du classement de la FIFA, tout en surveillant l'enquête en cours de la FIFA portant sur les tentatives de trucage de telles rencontres.

Proposition 7 : autoriser les paris sportifs portant sur un écart de points supérieur à un écart donné, ce qui aurait des effets équivalents au pari à handicap.

Proposition 8 : étendre la compétence de l'ARJEL relative à la définition des compétitions, phases de jeu et types de résultats pouvant faire l'objet de paris à l'ensemble des paris sportifs.

Proposition 9 : conserver strictement, pour les paris hippiques, la seule forme mutuelle.

Proposition 10 : retenir l'assiette du PBJ pour les jeux en ligne tout en maintenant le principe du plafonnement du TRJ. Dans une phase ultérieure, appliquer la même assiette aux paris hippiques et sportifs du réseau physique.

Proposition 11 : si l'assiette du PBJ est mise en oeuvre, il appartient au Gouvernement de fixer le nouveau taux du prélèvement, dans le cadre d'un arbitrage entre la sécurité fiscale à court terme et une possible redynamisation du marché légal.

Si l'assiette des mises est maintenue, le taux de prélèvement fiscal applicable aux paris sportifs pourrait être aligné sur le nouveau taux des paris hippiques, soit 4,6 %.

Proposition 12 : afin d'éviter de possibles distorsions de concurrence, étudier l'opportunité d'une prolongation jusqu'au 31 décembre 2014 du régime actuel d'exonération de TVA du produit d'exploitation des opérateurs de jeux en ligne, figurant dans l'article 261 E du code général des impôts.

Proposition 13 : verser le produit du prélèvement sur les hippodromes à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sur le territoire duquel est implanté l'hippodrome, plutôt qu'à la commune.

Proposition 14 : modifier le décret du 29 juin 2010 pour supprimer explicitement le prélèvement pre flop sur les parties de poker, dans l'hypothèse où le régime de prélèvements demeurerait inchangé.

Proposition 15 : prévoir plus explicitement, dans le code général des impôts, la possibilité de fiscaliser les gains de certains joueurs selon un faisceau d'indices (récurrence des gains, part dans le revenu global, exercice ou non d'une activité professionnelle déclarée et rémunérée...) qui déterminerait leur degré de professionnalisation.

Proposition 16 : maintenir le plafonnement du TRJ à 85 %, dans l'attente de résultats crédibles et fiables sur la corrélation et la causalité entre TRJ et addiction.

Proposition 17 : assouplir les modalités de contrôle du TRJ en supprimant la règle des deux trimestres consécutifs, sans remettre en cause le principe du strict plafonnement sur l'année civile.

Proposition 18 : permettre le recours, à titre exceptionnel et sous de strictes conditions, à l'abondement des gains entre les courses.

Proposition 19 : garantir des conditions satisfaisantes de mise à disposition des images des courses.

Proposition 20 : contraindre les sociétés mères de courses à rendre publiques leurs règles de prévention des conflits d'intérêts.

Proposition 21 : aboutir rapidement à la conclusion de la convention entre l'Etat et la Française des jeux et de celle entre l'Etat et le PMU.

Proposition 22 : assouplir à la marge les modalités réglementaires d'inscription du joueur en :

- prévoyant que l'opérateur puisse adresser au joueur son code secret par tout moyen, et non pas exclusivement par courrier. Le cas échéant, une copie d'un justificatif de domicile pourrait être exigée lors de la pré-inscription ;

- portant de six semaines à deux mois le délai d'activation du code secret pour la conversion du compte provisoire en compte définitif.

La protection des populations vulnérables

Proposition 23 : mener une réflexion sur la faisabilité d'une association du secteur bancaire aux procédures de vérification de l'identité du joueur afin d'éviter que des mineurs, âgés entre 16 et 18 ans, titulaires d'un compte bancaire, puissent s'inscrire sur les sites de jeu en ligne.

Proposition 24 : limiter les dépôts sur le compte joueur pendant la période de pré-inscription.

Proposition 25 : interdire le pré-enregistrement de la date de naissance et du mot de passe des joueurs inscrits.

Proposition 26 : assouplir l'encadrement de la publicité en faveur des jeux dans les salles de cinéma en fonction des plages horaires fréquentées par les mineurs.

Proposition 27 : étendre, si nécessaire, le champ de compétences du CSA pour lutter contre la dénaturation des émissions sportives ou la « publicité clandestine » en faveur d'un opérateur.

Proposition 28 : adapter les modalités d'affichage des messages sanitaires sur les supports commerciaux ne permettant pas techniquement de répondre aux obligations actuelles.

Proposition 29 : encadrer davantage les offres commerciales et les bonus.

Proposition 30 : augmenter progressivement la fréquence de consultation obligatoire du fichier des interdits de jeu.

Proposition 31 : mettre en place des dispositifs d'alerte afin d'éviter les problèmes d'inversion (volontaires ou non) des noms et prénoms des joueurs qui faussent aujourd'hui la consultation du fichier des interdits de jeu.

Proposition 32 : étudier les moyens d'étendre le régime des interdits de jeux à l'ensemble du secteur des jeux « en dur ».

Proposition 33 : mettre en place une étude de prévalence au jeu problématique dans le secteur des jeux en ligne et renouveler régulièrement ce type de démarche.

Proposition 34 : évaluer et revoir, si nécessaire, les messages sanitaires relatifs à la prévention du jeu excessif et leur modalité d'affichage sur les nouveaux supports informatiques.

Proposition 35 : imposer aux opérateurs de présenter, sur leur site de jeu, une zone dédiée au jeu responsable comprenant l'ensemble des messages de mise en garde et d'information à destination des joueurs.

Proposition 36 : mettre en place des campagnes régulières d'information et de prévention du jeu pathologique.

Proposition 37 : interdire la mise en place de modérateurs comprenant des menus déroulants ou des valeurs par défaut et imposer aux opérateurs qu'ils indiquent aux joueurs leur durée de jeu en temps réel.

Proposition 38 : mener une réflexion sur l'instauration d'un numéro d'identification unique des joueurs.

Proposition 39 : renforcer la formation des « écoutants » du GIP ADALIS.

Proposition 40 : avancer rapidement sur la question de la faisabilité d'une procédure d'agrément des divers organismes d'information et d'assistance aux joueurs.

Proposition 41 : après une évaluation précise des besoins, renforcer le cas échéant les moyens des CSAPA, des centres de recherche et de formation et des associations d'aide aux joueurs.

Proposition 42 : mener une réflexion sur la faisabilité d'une affectation à la lutte contre le jeu excessif du solde des comptes joueurs provisoires devant être clôturés.

Proposition 43 : prévoir un rapport annuel sur les mesures et les crédits destinés à la lutte et à la prévention de l'addiction.

La lutte contre la fraude et l'offre illégale

Proposition 44 : promouvoir les solutions techniques dites « d'identification forte » des joueurs en ligne, sans pour autant leur donner force de loi.

Proposition 45 : demander à l'ARJEL qu'elle intensifie ses investigations sur l'existence de « robots informatiques » et le degré de menace qu'ils représentent pour l'authentification des joueurs.

Proposition 46 : aligner les seuils de prise d'identité dans le réseau physique de la Française des jeux et du PMU sur ceux en vigueur pour les casinos.

Proposition 47 : renforcer les effectifs et moyens matériels (ordinateurs et enveloppe financière dédiée au jeu sous pseudonyme) des « cyberpatrouilles ».

Proposition 48 : permettre, après accord des ministres en charge de la justice et du budget, que certains enquêteurs de l'ARJEL puissent être spécialement habilités à bénéficier de moyens d'investigation étendus, consistant en :

- la faculté de recourir, sous irresponsabilité pénale, à un pseudonyme pour participer à des sessions de jeux sur des sites illégaux ;

- la faculté d'utiliser les informations recueillies lors de ces enquêtes, exclusivement pour la mise en oeuvre des procédures civiles de blocage ;

- un droit de communication étendu auprès des prestataires de services de paiement, des hébergeurs et des fournisseurs d'accès à Internet.

Proposition 49 : renforcer les mises à disposition d'agents investis de pouvoirs de police judiciaire auprès de l'ARJEL.

Proposition 50 : préciser les possibilités d'échanges d'informations entre le parquet, les services de police judiciaire et les enquêteurs de l'ARJEL, et prévoir explicitement la faculté pour ces derniers de les utiliser aux fins de mise en oeuvre des procédures civiles de blocage de l'accès à un site frauduleux ou des transferts de fonds via le compte bancaire d'un tel site.

Proposition 51 : modifier l'article 61 de la loi du 12 mai 2010 pour étendre de deux manières la portée de la procédure civile de blocage de l'accès à un site frauduleux, après mise en demeure infructueuse de l'ARJEL :

- écarter toute interprétation tendant à une subsidiarité des actions engagées à l'encontre des hébergeurs et des FAI ;

- étendre l'application de cette procédure à l'ensemble des opérateurs proposant une offre non autorisée ou agréée.

Proposition 52 : étudier l'opportunité et les modalités d'une évolution vers une pénalisation de la demande de jeux illégaux, en sus de celle de l'offre, par la création d'un délit de fraude applicable aux joueurs.

Le renforcement de l'intégrité des compétitions sportives

Proposition 53 : assurer le respect de l'obligation pour les fédérations sportives d'édicter des mesures adéquates en matière de lutte contre les conflits d'intérêts.

Proposition 54 : permettre aux fédérations sportives d'accéder aux informations personnelles relatives à des opérations de jeu d'un acteur d'une compétition sportive par l'intermédiaire de l'ARJEL afin d'assurer le respect de l'interdiction faites aux acteurs de cette compétition d'engager des paris sur celle-ci.

Proposition 55 : interdire aux acteurs des compétitions sportives de se livrer à des prestations de pronostics sportifs, ou d'exercer des activités « d'ambassadeur » ou de consultant pour des opérateurs de paris en ligne.

Proposition 56 : interdire toute participation financière (directe ou indirecte) d'un organisateur ou d'une partie prenante au sein d'un opérateur de paris dès lors que celui-ci organise des paris sur la compétition qu'il organise ou à laquelle elle participe.

Proposition 57 : appliquer aux paris sportifs « en dur », placés sous le régime du droit exclusif, le même encadrement qu'aux paris en ligne en matière de lutte contre les conflits d'intérêts et de respect de l'intégrité des compétitions.

Proposition 58 : créer un délit de corruption sportive.

Proposition 59 : créer une obligation de déclaration de soupçons en matière de corruption sportive.

Les pouvoirs, l'efficacité et la transparence de l'ARJEL

Proposition 60 : doter l'ARJEL de la personnalité morale, ou à défaut consacrer un droit d'action civile de son président en cas de publicité pour un site illégal, quels que soient les jeux et paris en ligne en cause.

Proposition 61 : octroyer au collège de l'ARJEL, en cas d'urgence et de manquement d'une particulière gravité, la faculté de prendre, dans des délais brefs et sous le contrôle de la commission des sanctions, une mesure conservatoire à l'encontre d'un opérateur, consistant en une suspension provisoire de l'agrément, l'interdiction de tout ou partie de l'offre de jeux ou la modification de ses caractéristiques. La décision du collège devrait être motivée et rendue publique, et serait susceptible de recours.

Proposition 62 : supprimer, pour l'ouverture d'une procédure de sanction, le caractère obligatoire de la mise en demeure préalable de l'opérateur en cause par le collège de l'ARJEL.

Proposition 63 : mettre en place un médiateur au sein de l'ARJEL, compétent pour les litiges opposant les joueurs et les opérateurs et susceptible d'être saisi après l'échec d'une première démarche amiable entre les parties.

Proposition 64 : envisager, à terme, la faculté pour l'ARJEL de recourir ponctuellement à des professionnels externes pour la réalisation d'enquêtes, dans les mêmes conditions d'habilitation et d'assermentation que les personnels dédiés de l'Autorité.

Proposition 65 : confirmer, dans l'article 31 de la loi du 12 mai 2010, que l'obligation d'archivage en temps réel dans le « frontal » porte sur l'ensemble des données échangées entre les joueurs et l'opérateur.

Proposition 66 : formaliser, à l'attention des agents de l'ARJEL, des opérateurs et du public, une charte des enquêtes et une charte du contrôle exposant clairement les droits et obligations des personnes qui font l'objet de ces procédures comme les pouvoirs, obligations et principes de bonne conduite des enquêteurs et contrôleurs.

Proposition 67 : prévoir la publication, sur le site de l'ARJEL, des décisions du collège portant sur d'éventuelles mesures conservatoires ou la mise en oeuvre d'une procédure civile de blocage de l'accès à un site illégal ou de blocage des flux financiers. Prévoir également la publication de tout recours administratif du président de l'Autorité à l'encontre d'une décision de la commission des sanctions.

Proposition 68 : renforcer la transparence de la procédure de sanction par les mesures suivantes, de nature législative :

- faire évoluer la faculté de publication des décisions de sanction vers un principe général, assorti d'une exception en cas de perturbation grave du secteur des jeux en ligne ou de préjudice disproportionné pour les parties en cause ;

- prévoir un principe de publicité des séances de la commission des sanctions. D'office ou sur la demande d'une personne mise en cause, le président de la formation pourrait toutefois interdire au public l'accès de la salle « dans l'intérêt de l'ordre public, de la sécurité nationale ou lorsque la protection des secrets d'affaires ou de tout autre secret protégé par la loi l'exige » ;

- inscrire dans la loi, plutôt que dans un décret, la faculté de récusation d'un membre de la commission des sanctions.

Enfin, l'anonymisation des décisions devrait dans la pratique être possible soit de manière immédiate, en cas de préjudice disproportionné pour la personne mise en cause, soit de manière différée, en application du « droit à l'oubli » prévu par la législation sur l'informatique, les fichiers et les libertés.

Proposition 69 : préciser, dans le décret n° 2010-481, les conditions de prévention des conflits d'intérêt et de compétence professionnelle des enquêteurs de l'ARJEL, en s'inspirant des dispositions réglementaires analogues applicables à l'AMF.