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La fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique : une réforme payée à son juste prix ?

25 octobre 2011 : La fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique : une réforme payée à son juste prix ? ( rapport d'information )

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Élaborer un document prospectif définissant pour la période 2012-2015 des objectifs explicites et chiffrés qui traduisent les priorités de la DGFiP et déclinés dans la documentation budgétaire transmise chaque année au Parlement.

2. Établir des indicateurs permettant de mesurer les gains de productivité réalisés au sein des différents services et pour chaque secteur d'activité de la DGFiP.

3. Expliciter, dans les documents budgétaires, le lien entre l'évolution des effectifs et les gains de productivité mesurés.

4. Engager une réflexion sur l'implantation territoriale des services déconcentrés de la DGFiP afin de garantir un égal accès au guichet fiscal unique.

5. Entreprendre une évaluation des relations entre les services de la DGFiP et les collectivités territoriales sur la base des engagements pris par les DDFiP dans les conventions signées avec ces dernières.

I. UNE FUSION BIEN ORDONNÉE

La fusion de la DGI et de la DGCP a fait l'objet d'une exécution maîtrisée. Pourtant, les contraintes avec lesquelles il était nécessaire de composer, et notamment l'héritage de l'échec de la « fusion fiscale » de 2000, étaient nombreuses. Nonobstant, trois ans après sa création, tous les éléments constitutifs de la DGFiP sont en place : les structures administratives ont été réunies et les statuts des agents sont désormais unifiés.

A. UNE OPÉRATION SOUS CONTRAINTES

1. L'échec de la « fusion fiscale » de 2000

Indéniablement, l'échec de la réforme de 2000 a marqué la fusion de la DGI et de la DGCP tout au long de sa conception et de son exécution. Nombre des efforts qui ont été consentis, notamment financiers, trouvent leur justification dans une volonté d'éviter que ne se répète l'expérience de la « fusion fiscale ». Cette dernière a montré le risque politique qui pouvait résider dans une réforme d'ampleur de l'administration fiscale : Christian Sautter, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, avait estimé devoir démissionner.

Cet épisode a été vécu comme un réel « traumatisme » par les responsables politiques et administratifs. À cet égard, le directeur général des finances publiques a souligné que l'échec de 2000 avait « bloqué pendant de nombreuses années toute réforme au ministère des finances »1(*). Dans un tel contexte, le choix de la « fusion globale » pouvait apparaître comme un exercice périlleux. Le succès d'une réunion de la DGI et de la DGCP, et non pas seulement des compétences fiscales, dans une direction unique n'était en rien garanti.

En tout état de cause, l'échec de la « fusion fiscale » a permis d'identifier les craintes et les oppositions que pouvait susciter une réforme en profondeur de l'administration fiscale, facilitant ainsi la préparation de la fusion de la DGI et de la DGCP. Elle a en particulier montré qu'une telle opération ne pouvait réussir sans l'adhésion des agents.

L'échec de la « fusion fiscale » de 2000

En 2000, une première tentative pour réunir les deux composantes de l'administration fiscale a été faite. À la suite du rapport Bert-Champsaur intitulé « Mission 2003 »2(*), qui préconisait la création d'une « administration fiscale unifiée chargée d'assurer de manière fluide et continue la gestion des recettes de l'État », un transfert de l'activité de recouvrement de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) à la direction générale des impôts (DGI) a été envisagé. L'objectif était ainsi de rassembler au sein d'une même administration les activités d'assiette et de recouvrement.

Toutefois, peu de temps après sa publication, les syndicats ont fait connaître leur opposition au contenu du rapport « Mission 2003 ». Le 21 janvier 2000, un mouvement de grève initié par les organisations syndicales du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie était suivi par environ 39 % des agents. Le 21 mars suivant, après le succès de la manifestation nationale du 16 mars, le ministre, Christian Sautter, annonçait le retrait du projet de réforme et démissionnait quelques jours plus tard.

2. Les complications extérieures

Concomitamment à la création de la DGFiP, une série d'éléments extérieurs sont venus compliquer le déroulé de la réforme. En effet, dans un contexte marqué par la crise économique, la nouvelle direction s'est vue confier des tâches conjoncturelles de soutien à l'économie et de mise en oeuvre du plan de relance (remboursement anticipé de TVA, etc.).

Par ailleurs, la DGFiP a dû assurer la mise en oeuvre de la réforme de la taxe professionnelle et a également  été sollicitée dans le cadre de la réforme de l'organisation territoriale. Ces obligations supplémentaires se sont ajoutées aux difficultés spécifiques liées à la fusion et ont, de ce fait, rendu plus complexe le pilotage de ce processus.


* 1 Toutes les citations sont tirées du procès-verbal de l'audition pour suite à donner du 25 octobre 2011, reproduit en annexe.

* 2 Remis au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie le 6 janvier 2000.