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La fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique : une réforme payée à son juste prix ?

25 octobre 2011 : La fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique : une réforme payée à son juste prix ? ( rapport d'information )

B. LE DÉROULEMENT DE LA FUSION

1. Une réforme préparée avec soin
a) Le choix de la politique des « petits pas » entre 2000 et 2007

La préparation et l'exécution de la fusion de la DGI et de la DGCP ont bénéficié des efforts de rationalisation effectués entre 2000 et 2007. En effet, l'échec de la réforme de 2000 a consolidé l'idée que les deux directions subsisteraient encore un certain temps. De ce fait, le choix a été fait de recourir à une politique des « petits pas ».

Le fil directeur de ce processus a résidé dans l'amélioration du service rendu aux contribuables. Ainsi, à titre d'exemple, ont été créées la direction des grandes entreprises (DGE), responsable de la fiscalité des grandes entreprises, et les services des impôts des entreprises (SIE), grâce au transfert du recouvrement des impôts professionnels à la DGI.

Par ailleurs, des mesures de rapprochement entre la DGI et la DGCP ont été prises. Le projet Copernic a été lancé dès 2001 afin de surmonter la césure existant entre les applications informatiques de ces directions. Avec l'instauration de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les crédits de la DGI et de la DGCP ont été réunis au sein d'un programme unique, le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Enfin, un regroupement physique des réseaux territoriaux a été lancé à travers la création d'hôtels des finances sur la période 2005-2008.

Les actions menées entre 2000 et 2007 ont permis une évolution qui, si elle n'a pas remis en cause l'identité de la DGI et de la DGCP, a créé les conditions favorables à un rapprochement.

b) Une fusion portée au plus haut niveau de l'État

La fusion a également bénéficié d'un soutien des plus hautes autorités de l'État. Mesure emblématique de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), la réunion de la DGI et de la DGCP ne devait pas échouer. Cette exigence a justifié un engagement fort du ministre en charge du budget dès la phase de préparation de la réforme. Selon Sébastien Proto, directeur de cabinet de la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, « il fallait que l'administration se sente soutenue. Plus le portage politique est élevé, plus les chances de succès d'une réforme de cette ampleur sont importantes ».

2. Un choix ambitieux : la « fusion globale »

À une « fusion fiscale », par un transfert des missions fiscales de la DGCP à la DGI et la création d'une administration fiscale unique comme dans la plupart des pays européens, il a été préféré une « fusion globale » des deux directions. Cette option impliquait de réunir près de 75 000 agents de la DGI et 54 000 agents appartenant à la DGCP, issus de cultures et de métiers très différents. Ce choix très ambitieux trouvait néanmoins des justifications pragmatiques.

Toute d'abord, la « fusion globale » paraissait plus acceptable pour les agents de la DGCP. En effet, l'un des principaux motifs de l'échec de 2000 résidait dans la crainte de ces derniers d'une perte de substance d'une DGCP démise de ses attributions fiscales. Ensuite, cette option permettait la création d'un espace statutaire élargi au profit des agents dont les possibilités d'évolution de carrière s'en trouvaient améliorées. Enfin, le scénario de la fusion globale avait une vertu d'affichage ; la création d'une direction unique pouvait être réalisée rapidement et précéder des changements opérationnels, plus longs à mettre en oeuvre.

3. Une exécution maîtrisée de la réforme
a) La création de nouvelles structures administratives

Trois textes datés du 3 avril 2008 ont mis en place l'administration centrale de la nouvelle DGFiP. Un décret a créé la direction générale par fusion de la DGI et de la DGCP, en lui confiant l'ensemble des missions et prérogatives qui leur étaient dévolues.

Un décret du 16 juin 2009 a organisé les services déconcentrés. Il s'agissait alors de fusionner les deux anciens réseaux. L'organisation des services déconcentrés de la DGFiP a donc reposé sur :

- la création de directions locales unifiées (DLU) : les directions départementales des finances publiques (DDFiP) et les directions régionales des finances publiques (DRFiP) ;

- la création des services des impôts des particuliers (SIP), par regroupement des centres des impôts (CDI), des trésoreries spécialisées dans le recouvrement et de la composante « recouvrement » des trésoreries mixtes.

Les 100 DLU prévues ont été mises en place par vagues successives : les deux dernières l'ont été le 13 juillet 2011. La structure des DLU a été calquée sur celle, en trois pôles, de l'administration centrale : « gestion fiscale » (responsable de l'assiette et du recouvrement des impôts), « gestion publique » (responsable des tâches comptables et des relations avec les collectivités territoriales) et « pilotage et ressources ».

À l'échelon infra-départemental, le réseau se décline en premier lieu à travers les services des impôts des particuliers (SIP). Ces services disposent de toutes les compétences pour traiter les questions relatives aux impôts des particuliers. Les SIP n'ont été créés que dans les localisations où étaient implantés à la fois au moins un centre des impôts (CDI) et une trésorerie fiscale. Conformément aux objectifs fixés, 600 SIP avaient déjà été créés au 1er décembre 2010 sur un total de 705 prévus. L'ensemble des SIP devaient être mis en place en 2011.

En milieu rural ou péri-urbain, les trésoreries locales ont également une vocation de guichet unique. Elles sont chargées d'assurer, en complément de leur mission principale de recouvrement, un « accueil fiscal », répondant aux questions simples des contribuables et transmettant les demandes plus complexes à leur SIP de rattachement.

b) L'unification statutaire des agents

La fusion s'est en outre accompagnée d'une unification des personnels au sein de mêmes statuts et de mêmes règles. La création du corps des administrateurs des finances publiques par le décret du 20 février 2009 a entraîné la disparition du corps des trésoriers-payeurs généraux et des grades de chef des services fiscaux et de conservateur des hypothèques. Les statuts unifiés des autres corps de catégorie A, B et C ont été publiés en août 2010 et sont entrés en vigueur le 1er septembre 2011.

La réunion des agents des anciennes DGI et DGCP s'est également accompagnée d'une unification des règles de gestion, des règles de vie, de la gestion des ressources humaines et de la formation. Sur ce dernier point, il doit être mentionné la création de l'École nationale des finances publiques (ENFiP).