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La fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique : une réforme payée à son juste prix ?

25 octobre 2011 : La fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique : une réforme payée à son juste prix ? ( rapport d'information )

II. FUSIONNER A QUEL PRIX ?

Comme toute réforme d'ampleur, la fusion de la DGI et de la DGCP a impliqué des coûts conséquents. La majeure partie d'entre eux sont imputables aux avantages statutaires et indemnitaires accordés aux agents afin de s'assurer de leur adhésion au processus. Il faut également souligner que, par manque de données, il reste difficile d'évaluer le coût total de la fusion.

A. LES INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS LIÉS À LA FUSION

La fusion de la DGI et de la DGCP devait s'accompagner d'une rationalisation du parc immobilier. Dans ce seul cadre, le montant total des investissements atteint 212,9 millions d'euros alors que les économies et les recettes nouvelles équivalent à 141,8 millions d'euros, soit un solde négatif de 71,1 millions d'euros sur la période 2009-2011.

Il faut toutefois reconnaître qu'en l'absence de fusion, la DGI et la DGCP auraient certainement poursuivi les programmes de rationalisation immobilière engagés avant la réforme, entraînant des coûts similaires à ceux aujourd'hui constatés.

En tout état de cause, la Cour des comptes estime que le montant des investissements immobiliers réalisés dans le cadre de la fusion sera amorti à terme.

B. UNE HAUSSE CONSÉQUENTE DE LA MASSE SALARIALE

1. Acheter la paix sociale ?

La majeure partie des coûts de la fusion est imputable aux avantages statutaires et indemnitaires accordés aux agents. Un tel constat a conduit le président de votre commission des finances à poser la question en ces termes : « a-t-on acheté la paix sociale à son juste prix ? ». Bien que le directeur général des finances publiques récuse l'idée selon laquelle la réforme a pu être « achetée », il n'en paraît pas moins évident que les avantages consentis aux agents avaient pour finalité d'obtenir leur adhésion et, ainsi, d'éviter que ne se répète l'échec de 2000.

La fusion devait réussir et l'on était prêt à en payer le prix. L'enjeu politique était d'importance ; mesure emblématique de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et portée par les plus hautes autorités de l'État, un échec de la réforme aurait été coûteux pour le processus de modernisation de l'administration. Comme l'a rappelé Philippe Parini, « le succès a un coût, mais l'échec en a un plus important ».

Selon les représentants de la DGFiP et de la ministre en charge du budget, un effort en matière indemnitaire était nécessaire à l'acceptation de la réforme par les agents, et donc à son succès. Cependant, une question essentielle demeure. Les avantages consentis aux agents de la nouvelle direction étaient-ils proportionnés ?

2. Une hausse de la masse salariale malgré des effectifs en baisse

Entre 2008 et 2010, si les effectifs de la DGFiP ont été réduits de 3 %, la masse salariale a augmenté de 1 %. Cette évolution paradoxale résulte, en premier lieu, des « effets de structure ». Le profil des personnels de la nouvelle direction a été modifié ; le nombre d'agents de catégorie C a été réduit et la proportion de cadres de catégorie A, augmentée. Cette mutation n'est pas sans lien avec le plan de qualification ministériel (PQM) qui a accompagné la fusion. Appliqué pour la période 2009-2011, puis reconduit pour la période 2012-2014, ce plan comprend des majorations importantes dans les contingents de promotions internes de C en B et de B en A.

Néanmoins, l'augmentation de la masse salariale doit principalement être attribuée à la hausse des rémunérations des agents consécutive à la réforme. En effet, des dispositifs d'accompagnement, prenant la forme d'avantages indemnitaires, ont été prévus pour la totalité des agents de la DGFiP :

- la prime de fusion : versée pour la première fois en 2012, la prime de fusion, d'un montant de 350 euros, constituait une allocation complémentaire de fonctions non reconductible. Le coût de cette mesure a représenté un total de 42,7 millions d'euros. Cette prime a été versée à tous les agents, et non pas seulement à ceux qui étaient touchés par les réorganisations ayant suivi la fusion. La prime de fusion a ensuite été pérennisée et intégrée de manière durable à l'indemnité mensuelle de technicité (IMT) en 2009. Enfin, cette prime est passée à partir de 2011 de 350 à 500 euros par an. Le coût en année pleine de cette augmentation est évalué, en 2012, à 16,8 millions d'euros ;

- l'harmonisation indemnitaire : l'harmonisation des régimes indemnitaires entre les agents des deux directions fusionnées s'est effectuée sur le fondement du régime indemnitaire le plus favorable. Les agents de catégorie A+ sont ceux qui ont le plus bénéficié de cet alignement ;

- la mise en vigueur anticipée du nouvel espace statutaire (NES)3(*), spécifiquement dans la DGFiP, a provoqué un surcoût de 12,8 millions d'euros au titre de l'exercice 2011.

La Cour des comptes a estimé le cumul des mesures catégorielles consécutives à la fusion à 588,9 millions d'euros sur la période 2008-2012. L'harmonisation indemnitaire représente la moitié des charges des mesures résultant de la fusion. Constituant des acquis, ces mesures entraîneront des coûts récurrents estimés à 209,1 millions d'euros par an et se répercuteront pour partie dans le calcul des pensions des agents.


* 3 Réforme du statut des fonctionnaires de catégorie B.