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Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices

26 octobre 2011 : Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices ( rapport d'information )

C. APPRÉHENDER LES DISPOSITIFS DÉROGATOIRES DANS LE CADRE D'UNE STRATÉGIE GLOBALE

1. Les principales niches fiscales et sociales

Les tableaux qui suivent montrent que le chantier de la réduction des niches fiscales ne sera pas facile à conduire, compte tenu de la forte sensibilité des dispositions en cause. En toute hypothèse, les suppressions ou réductions de niches fiscales et sociales doivent s'inscrire, aussi bien en matière de fiscalité des revenus et du patrimoine que de fiscalité des entreprises, dans le cadre de réformes en profondeur des modalités de calcul des principaux impôts, de manière à accroître leur rendement tout en renouant avec la justice fiscale.

Les dépenses fiscales de plus d'un milliard d'euros évaluées par le « rapport Guillaume »

Numéro

Impôt

Libellé de la mesure

Chiffrage définitif 2011
(Mns €)

Mission principale

N° de Programme

Programme principal

Score

Principaux inconvénients, selon le « rapport Guillaume »*

120401

IR

Abattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites

2 700

Solidarité, insertion et égalité des chances

157

Handicap et dépendance

0

Caractère antiredistributif (abattement)

110247

IR

Crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale

1 900

Ville et logement

135

Développement et amélioration de l'offre de logement

0

Effet d'aubaine, caractère antiredistributif, facteur de hausse des prix, absence de prise en compte par les banques dans la solvabilité des ménages

120202

IR

Exonération des prestations familiales, de l'allocation aux adultes handicapés ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile, etc.

1 600

Solidarité, insertion et égalité des chances

106

Actions en faveur des familles vulnérables

0

Caractère antiredistributif (exonération)

730213

TVA

Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans

5 050

Ville et logement

135

Développement et amélioration de l'offre de logement

1

Coût net de 50 000 à 90 000 € par emploi créé

110227

IR

Prime pour l'emploi en faveur des contribuables modestes déclarant des revenus d'activité

2 980

Travail et emploi

102

Accès et retour à l'emploi

1

Faible incitation à l'emploi et caractère peu redistributif (25 % des ménages en bénéficient)

110222

IR

Crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable

1 950

Écologie, développement et aménagement durables

174

Énergie, climat et après-mines

1

Effets d'aubaine, coût élevé

110102

IR

Demi-part supplémentaire pour les contribuables vivant effectivement seuls ayant eu un ou plusieurs enfants à charge et, à compter de l'imposition des revenus de 2009, pour les seuls contribuables ayant supporté à titre exclusif ou principal, en vivant seuls, la charge de ces enfants pendant au moins cinq ans78(*)

1 440

Solidarité, insertion et égalité des chances

106

Actions en faveur des familles vulnérables

1

Caractère antiredistributif

120108

IR

Exonération des sommes versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement aux plans d'épargne salariale

1 400

Engagements financiers de l'État

145

Épargne

1

 

070101

TH

Exonération en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste

1 376

Solidarité, insertion et égalité des chances

157

Handicap et dépendance

1

« L'objectif de solidarité intergénérationnelle envers les personnes âgées ne se justifie plus »

120136

IR

Exonération d'impôt sur le revenu des heures (et jours) supplémentaires et des heures complémentaires de travail

1 360

Travail et emploi

103

Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

1

Faible impact économique, effet antiredistributif

710103

TVA

Régime des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Fixation des taux à :
- 8,5 % pour le taux normal ;
- 2,1 % pour le taux réduit

1 090

Outre-mer

123

Conditions de vie outre-mer

1

 

110201

IR

Réduction d'impôt au titre des dons

1 000

Sport, jeunesse et vie associative

163

Jeunesse et vie associative

1

Faible effet incitatif

140119

IR

Exonération ou imposition réduite des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie

1 000

Engagements financiers de l'État

145

Épargne

1

Caractère prédominant des fonds en euros, qui ne contribuent pas au financement des entreprises

80010 9

TICPE

Exonération de taxe intérieure de consommation pour les produits énergétiques utilisés comme carburant ou combustible à bord des aéronefs, à l'exclusion des aéronefs de tourisme privé

3 500

Écologie, développement et aménagement durables

203

Transports aériens

2

 

110246

IR

Crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile pour les contribuables exerçant une activité professionnelle ou demandeurs d'emploi depuis au moins trois mois

1 750

Travail et emploi

103

Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

2

 

110214

IR

Réduction d'impôt au titre de l'emploi, par les particuliers, d'un salarié à domicile pour les contribuables n'exerçant pas une activité professionnelle ou demandeurs d'emploi depuis moins de trois mois

1 300

Travail et emploi

103

Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

2

 

800201

TICPE

Taux réduit de taxe intérieure de consommation applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel

1 100

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

154

Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires

2

 

200302

IR-IS

Crédit d'impôt en faveur de la recherche

2 100

Recherche et enseignement supérieur

172

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

3

 

730303

TVA

Taux de 2,10 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins

1 170

Santé

204

Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins

3

 

210313

IR-IS

Prêt à taux zéro (crédit d'impôt au titre d'une avance remboursable ne portant pas intérêt)

1 060

Ville et logement

135

Développement et amélioration de l'offre de logement

3

 

730203

TVA

Taux de 5,5 % pour les ventes portant sur certains appareillages, ascenseurs et équipements spéciaux pour les handicapés

1 050

Solidarité, insertion et égalité des chances

157

Handicap et dépendance

3

 

TOTAL

37 876

         

* Colonne renseignée par la commission des finances.

Score 0 : mesure non efficace. Score de 3 : mesure efficiente (correctement ciblée, coût raisonnable au regard de l'efficacité, outil fiscal/social en lui-même efficient, mesure plus adaptée qu'une dépenses budgétaire ou qu'une mesure non financière).

Source : d'après le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011

Les niches sociales de plus de 500 millions d'euros évaluées par le « rapport Guillaume »

Numéro PLFSS 2011

Détail type de mesure III

Libellé de la mesure

2011

Bénéficiaires

Mission principale

Programme principal

Score

1

Exonérations à vocation générale

Réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale (dite "réduction Fillon")

21180

Employeurs seuls

Compensation par affectation de recettes fiscales

 

3

3

Exonérations ciblées

Contrat d'apprentissage

951

Employeurs seuls

Travail et emploi

103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

2

2

Exonérations à vocation générale

Heures supplémentaires et complémentaires

3228

Employeurs et salariés

Compensation par affectation de recettes fiscales

 

1

45

Exemptions d'assiette

Participation des salariés aux résultats de l'entreprise et supplément de réserve spéciale de participation

1293

Employeurs et salariés

Mesure non compensée

 

1

44 et 50

Exemptions d'assiette

Intéressement et supplément d'intéressement

1055

Employeurs et salariés

Mesure non compensée

 

1

28

Exonérations ciblées

Entreprises implantées en outre mer

935

Employeurs seuls

Outre-mer

138 Emploi outre-mer

1

11

Exonérations non compensée

Aide à domicile employée par un particulier fragile

862

Employeurs seuls

Exonération non compensée

 

1

12

Exonérations non compensée

Aide à domicile employée par une association ou une entreprise auprès d'une personne fragile

761

Employeurs et salariés

Exonération non compensée

 

1

51

Exemptions d'assiette

Titres restaurant

973

Employeurs et salariés

Mesure non compensée

 

0

60

Exemptions d'assiette

Indemnités versées dans certains cas de rupture du contrat de travail

962

Employeurs et salariés

Mesure non compensée

 

0

TOTAL

32 200

       

Score 0 : mesure non efficace. Score de 3 : mesure efficiente (correctement ciblée, coût raisonnable au regard de l'efficacité, outil fiscal/social en lui-même efficient, mesure plus adaptée qu'une dépenses budgétaire ou qu'une mesure non financière).

Source : d'après le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011

2. Des « modalités de calcul de l'impôt » qui vident l'assiette de l'impôt sur les sociétés

Selon le fascicule des « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances, les modalités de calcul de l'impôt devraient coûter 66,7 milliards d'euros en 2011, soit sensiblement autant que les dépenses fiscales (67,5 milliards d'euros).

Elles ne sont toutefois pas évaluées par le « rapport Guillaume ». En effet, l'article 13 précité de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ne se réfère pas à ce type d'allégements. Une évaluation de ces allégements n'est pas évidente dans son principe puisque ceux-ci, par nature, ne se voient assigner aucun objectif.

Pour autant, les modalités de calcul de l'impôt n'en constituent pas moins un gisement d'économies potentiel, au même titre que les dépenses fiscales. La liste des principales modalités de calcul, présentée dans le tableau ci-après, montre qu'elles auraient tout autant mérité d'être évaluées par l'inspection des finances.

Comme les dépenses fiscales, elles sont très concentrées, les dix mesures concernées coûtant 59 milliards d'euros en 2011, pour un coût total de 66,7 milliards d'euros.

Les dispositifs les plus coûteux sont ceux qui se rapportent à l'impôt sur les sociétés. Les pertes de recettes engendrées par ces dispositifs (47,2 milliards d'euros) sont supérieures à son rendement annuel (46,2 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012). L'impôt sur les sociétés connaît donc un substantiel problème d'assiette.

Le coût des modalités de calcul de l'impôt de plus d'un milliard d'euros

(en millions d'euros)

Numéro de la mesure

Impôt

Intitulé

2010

2011

2012

330101

IS

Régime des sociétés mères et filiales : non-imposition, sur option, des produits de participations

représentant au moins 5 % du capital d'autres sociétés

23 000

25 400

nc

330104

IS

Régime d'intégration fiscale de droit commun des résultats des groupes de sociétés françaises

14 600

15 800

nc

320103

IS

« niche Copé » (1)

3 240

3 499

nc

800109

TICPE

Exonération de taxe intérieure de consommation pour les produits énergétiques utilisés comme

carburant ou combustible à bord des aéronefs, à l'exclusion des aéronefs de tourisme privé

2 500

2 500

2 500

320117

IS

Taxation à un taux réduit du bénéfice fiscal réalisé par les petites entreprises dans la limite d'un

plafond

2 360

2 440

2 500

150208

IR

Abattement au-delà de la cinquième année par année de détention de biens immobiliers ou de droits

relatifs à ces biens

1 740

2 250

1 150

110306

IR

Système de décote

2 070

2 095

2 095

110106

IR

Demi-part supplémentaire par orphelin majeur recueilli ou enfant célibataire majeur, ayant demandé

son rattachement au foyer fiscal

1 980

2 020

2 020

340106

IFA

Exonération de l'imposition forfaitaire annuelle des personnes morales passibles de l'impôt sur les

sociétés dont le chiffre d'affaires majoré des produits financiers est inférieur à 400 000 € en 2008, 1 500 000 € en 2009 et 15 000 000 € en 2010

1 860

1 830

1 800

140203

IR

Abattement de 40 % sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères

1 250

1 270

1 275

Total

   

54 600

59 104

13 340

(1) Taxation au taux réduit des plus-values brutes à long terme provenant de cession de titres de participation et de certaines parts de FCPR et de SCR, ainsi que, sous certaines conditions, de leurs distributions. Malgré l'appellation courante de « niche Copé », cet allégement résulte d'un amendement de la commission des finances à ce qui est devenu la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004.

Source : d'après le fascicule des « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances

3. Une fiscalité sur les revenus à refondre dans un grand impôt sur les personnes

La fusion de l'impôt sur le revenu et de la contribution sociale généralisée, dont il est souhaitable qu'elle soit mise en oeuvre après l'élection présidentielle de 2012, conduira à se poser un grand nombre de questions méthodologiques.

Le rendement des deux impôts actuels devra être au minimum maintenu. L'objectif est d'accroître la progressivité du dispositif d'ensemble, de le rendre plus compréhensible par les redevables et d'en simplifier la gestion.

Il faudra donc aborder les questions pratiques de la fusion, la CSG étant une imposition individuelle et l'impôt sur le revenu un impôt « familialisé ». Le nouvel impôt sera-t-il construit selon le modèle de la CSG, ou bien continuera-t-il de prendre en compte les revenus des ménages ?

En tout état de cause, s'il ne s'agit pas de revenir sur les acquis de la politique familiale (même si l'on peut envisager des redéploiements entre bénéficiaires), la question se posera de savoir si le système des parts et demi-parts supplémentaires accordées au titre de chaque enfant reste le plus efficace.


* 78 Disposition connue sous le nom de « demi-part veuves ».