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Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices

26 octobre 2011 : Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices ( rapport d'information )

B. UNE COPIE À REVOIR

Ces rappels montrent bien que ce quinquennat a connu deux phases en matière de fiscalité patrimoniale :

- une phase durant laquelle l'exécutif a clairement assumé des choix fiscaux à l'avantage quasi exclusif des couches les plus favorisées de la population ;

- puis une phase au cours de laquelle, face au ressentiment des Français et à la crise des finances publiques, le Gouvernement se trouve sans boussole, oscillant entre une baisse spectaculaire de l'ISF et l'augmentation d'autres prélèvements.

Au final, la politique suivie depuis 2007 s'est révélée à la fois injuste et inefficace. Il faut la changer en profondeur, en préservant, dans un premier temps, les ressources de l'Etat puis en mettant en place une réforme destinée à stabiliser enfin ce pan de notre fiscalité.

1. Une politique injuste et inefficace
a) Le choix constant de la défense des intérêts des plus favorisés

Le bilan des réformes de 2007 en matière de justice fiscale est clair.

Pour ce qui concerne le bouclier fiscal, il a déjà été dressé dans les pages précédentes et point n'est besoin d'y revenir : le Gouvernement a lui-même pris acte de son échec complet.

Il convient toutefois d'ajouter qu'avant l'entrée en vigueur de la loi TEPA, à peine plus d'un quart des successions faisaient l'objet d'une taxation en France. La perte de recettes qui en résulte, de l'ordre de 2 milliards d'euros comme indiqué précédemment, est donc, là aussi, la conséquence du choix de répondre aux attentes de la minorité de Français disposant des patrimoines les plus importants.

Enfin, l'évolution de l'ISF est extraordinaire :

- d'une part, le produit de cet impôt a été amputé de près de 1,9 milliard d'euros par la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 en faisant en partie reposer le financement de la mesure sur une très forte augmentation du droit de partage, comme cela a été décrit supra ;

- d'autre part, au sein même des redevables, la répartition de la charge apparaît bien plus injuste et régressive qu'avant cette réforme. Les exemples suivants montrent que plus le patrimoine est important et plus la réforme de l'ISF est avantageuse.

Exemples d'évolution de l'ISF avant et après la réforme de 2011

(en euros)

Patrimoine taxable

ISF avant réforme

ISF après réforme

Evolution

1 500 000

4 230

3 750

- 11,3 %

4 000 000

26 555

20 000

- 24,7 %

500 000 000

8 922 265

2 500 000

- 72,0 %

Source : commission des finances

Or, s'agissant du patrimoine, la question de la justice fiscale apparaît essentielle. En effet, les patrimoines sont concentrés (davantage encore que les revenus), ce qu'illustre le tableau ci-après. Et nul ne saurait contester qu'à revenu égal, la détention d'un patrimoine fournit une faculté contributive supplémentaire31(*).

Evolution de la concentration du patrimoine brut en France

Part possédée (en %) par les

1992

2004

25 % les plus riches

70,8

70,5

10 % les plus riches

45,8

45,8

5 % les plus riches

31,7

31,9

1 % les plus riches

12,5

13,0

Source : CPO, d'après INSEE

b) L'inefficacité économique et budgétaire

Mais la politique suivie par le Gouvernement n'est pas seulement injuste : elle s'est révélée inefficace.

D'une part, elle a diminué les recettes publiques à contre-temps, au bénéfice exclusif d'une population qui est celle qui consomme le moins quand elle enregistre des gains supplémentaires32(*). Ce faisant, ces choix ont contribué à creuser le déficit public avec un effet d'entraînement économique minoré. A cet égard, il convient de rappeler que la Cour des comptes, dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2011, a estimé à 0,7 point de PIB l'augmentation du déficit structurel de la France due aux mesures prises depuis 2007, en particulier dans le domaine des prélèvements obligatoires.

Et, pour prendre un marqueur que le Gouvernement s'était lui-même fixé, celui du retour des exilés fiscaux que devait entraîner cette politique, l'échec est également patent, comme le montre le tableau suivant :

Evolution des départs et des retours de redevables de l'ISF

Année

2006

2007

2008

Départs de redevables de l'ISF en N

843

719

821

Retours de redevables de l'ISF en N

226

246

312

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat

Il faut en déduire soit que la fiscalité n'est pas un moteur aussi puissant que le prétend le Gouvernement dans le choix des personnes de s'établir à l'étranger, soit que les intéressés eux-mêmes n'ont aucune confiance dans la constance de l'Exécutif.

2. Dans l'immédiat, la nécessité de préserver les ressources de l'Etat

Face à un tel bilan et face à l'état de du budget de la France, l'urgence impose de restaurer une juste contribution aux charges publiques de nos concitoyens les plus favorisés.

A cette fin, votre rapporteure générale considère que, dans l'immédiat, il importe :

- de revenir sur les allègements résultant de la loi TEPA en matière de droits de mutation à titre gratuit ;

- de rétablir le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune en vigueur avant la loi de finances rectificative pour 2011 ;

- à l'inverse, de maintenir le droit de partage à son niveau actuel, de 1,1 %.

Ces mesures devraient permettre un surcroît de recettes pour l'Etat de l'ordre de 3,5 milliards d'euros, estimation de votre rapporteure générale en l'absence de données actualisées transmises par le Gouvernement sur la loi TEPA.

3. A moyen terme, une refonte à opérer

Ces mesures conservatoires ne doivent pas empêcher une réflexion de plus long terme sur la fiscalité patrimoniale. Pour durer, celle-ci devrait s'appuyer sur des principes clairs et acceptables par tous alors que le paysage actuel se caractérise par sa complexité.

a) L'ISF

L'ISF est un impôt reposant sur des principes modernes. Par rapport au principal impôt sur le patrimoine, c'es-à-dire les taxes foncières, il présente deux avantages importants. D'une part, il évalue le patrimoine à sa valeur vénale et non en fonction de valeurs locatives périmées. D'autre part, il prend en compte la valeur nette du patrimoine.

Il doit donc rester au coeur de notre dispositif de taxation du patrimoine. Il reste cependant des travaux à conduire pour déterminer s'il faudra le rétablir définitivement dans sa version en vigueur jusqu'en juillet 2011, ou bien s'il faudra faire évoluer son mode de calcul, notamment pour mettre fin aux comportements d'optimisation.

b) Les revenus patrimoniaux

Les revenus patrimoniaux ne pourront pas échapper à une réflexion approfondie.

Certes, depuis 1996, leur taux global d'imposition « ordinaire » a notablement augmenté, en particulier sous l'effet de l'accroissement des charges sociales.

Historique des taux des prélèvements sociaux sur les revenus patrimoniaux

Source : commission des finances

Mais c'est le principe même du prélèvement libératoire qui devrait être remis en question. Une inclusion dans le barème de l'impôt sur le revenu serait bien plus juste.

Cependant, une telle évolution ne pourrait se faire qu'à l'issue d'une étude d'impact approfondie, tant en raison des risques de « fuite » de capitaux en-dehors de France (le prélèvement libératoire étant la règle dans de très nombreux pays) qu'en raison de la présence en France de produits défiscalisants (livrets, assurance-vie, plans d'épargne en actions, etc.).

c) La solution retenue par les Pays-Bas

Depuis 2001, dans une optique de simplicité et d'efficacité économique, les Pays-Bas ont remplacé à la fois l'impôt sur la détention du patrimoine et l'imposition des revenus du patrimoine par un nouvel impôt, frappant les revenus théoriques du patrimoine.

Ainsi, le capital est taxé, au taux de 30 %, à partir d'un rendement notionnel, correspondant à celui que devrait pouvoir obtenir un investisseur moyennement avisé33(*).

Dans ses effets, le système néerlandais s'apparente donc à un ISF de 1,2 %, qui se substitue à l'imposition des revenus patrimoniaux réels (et qui concerne environ 20 % des ménages). Il tend, de par son architecture, à favoriser l'orientation de l'épargne vers les supports les plus dynamiques.


* 31 Cette analyse a d'ailleurs été validée par le Conseil constitutionnel, notamment dans sa décision 2010-44 QPC du 29 septembre 2010, comme le montre cet extrait : « Considérant (...) qu'en instituant un impôt de solidarité sur la fortune, le législateur a entendu frapper la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et de droits ; que la prise en compte de cette capacité contributive n'implique pas que seuls les biens productifs de revenus entrent dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune (...) ».

* 32 Cette même logique a prévalu en matière d'indexation. Ainsi, si depuis 2005, les limites des tranches de l'ISF sont actualisées chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, tel n'est pas le cas de la prime pour l'emploi, dont le montant n'a pas été revalorisé depuis l'imposition des revenus de 2008.

* 33 Aux Pays-Bas, ce taux est actuellement fixé à 4 %.