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La réforme de la protection des majeurs: un bilan d'étape préoccupant

31 janvier 2012 : La réforme de la protection des majeurs: un bilan d'étape préoccupant ( rapport d'information )
2. La difficile rationalisation de l'organisation départementale

Lors de l'audition « pour suite à donner », Marie-Thérèse Cornette, contre-rapporteur de la Cour des comptes, a rappelé que « l'accompagnement social exige un personnel compétent, ce qui a induit une anticipation du recrutement pendant les deux premières années de mise en oeuvre, malgré le faible nombre des mesures décidées, car les départements voulaient avoir le temps de s'organiser ».

D'après la DREES, en 2009, 72 % des départements ont fait le choix de la gestion par délégation des MASP alors que les travaux préparatoires de la réforme s'attendaient plutôt à une gestion par régie directe. La délégation est par exemple assurée par un CCAS ou une association tutélaire. Une convention de délégation est signée avec le conseil général.

La Cour des comptes relève que « le mode d'organisation ne semble cependant pas être significativement corrélé au dynamisme du dispositif ». En revanche, son impact budgétaire aurait dû être sensible. Or, toujours selon la Cour, « le choix de la gestion déléguée ne semble pas toujours s'être accompagné, comme on aurait pu s'y attendre, par de moindres recrutements dans les services des départements : certains d'entre eux ont ainsi recruté de nombreux agents, non pour la mise en oeuvre, mais pour le pilotage du dispositif, ce qui peut expliquer des coûts totaux unitaires élevés ».

La Cour relève que « le nombre d'ETP embauchés pour le fonctionnement du dispositif est plus de deux fois supérieur à ce qui avait été prévu ». En 2009, 318 ETP auraient été recrutés pour la mise en place de la réforme. Parmi eux, 67 % l'ont été par les départements, soit 213 ETP, à raison de 76 ETP « chargés de mission pilotage » et 137 ETP destinés à la mise en oeuvre du dispositif.

3. Un coût incertain mais probablement supérieur aux prévisions

D'après la DREES, une mesure MASP coûterait environ 580 euros par mois, « mais ce coût intégrerait des charges qui ne sont pas directement imputables au dispositif » selon la Cour des comptes. L'ADF l'estime à 210 euros par mois. Quoi qu'il en soit, ces deux montants sont nettement plus élevés que celui de 150 euros par mois qui figurait dans les travaux préparatoires à la réforme de 2007. L'ADF, citée dans le rapport de la Cour des comptes, estime d'ailleurs que « le coût d'une MASP a été largement sous-évalué au regard des modalités et du temps d'intervention sociale imposé à l'ensemble des départements ».

En ce qui concerne les MAJ, leur coût serait d'environ 142 euros par mois, contre 194 euros par mois pour une TPSA. Le coût net anticipé des MAJ pour 2013 s'établissait à 0,9 million d'euros (contre 7,4 millions d'euros en 2009), compte tenu de la déjudiciarisation du dispositif, alors que les TPSA coûtaient près de 29 millions d'euros aux départements en 2006. De ce point de vue, les départements sont donc plutôt gagnants.

Si l'on cumule le coût unitaire des mesures et le poids des recrutements, les départements constatent des charges croissantes, de l'ordre de 47 millions d'euros en 2011, « largement supérieur à son niveau avant la réforme (29,7 millions d'euros en 2007) et très proche des évaluations faites pour 2013 [...], alors que le dispositif est loin d'avoir atteint son point d'équilibre ». Ces chiffres, cités par la Cour des comptes, doivent toutefois être lus avec précaution faute de données récentes fiables et en l'absence du rapport qui devait être remis sur le fondement de l'article 46 de la loi de 2007.

La Cour ajoute qu'il « est difficile de procéder à une évaluation de l'incidence financière de la réforme et ceci d'autant plus que les projections démographiques sur lesquelles se fondaient les prévisions financières ont été largement sous évaluées ».

Ainsi, Marie-Thérèse Cornette, contre-rapporteur de la Cour des comptes, a jugé, lors de l'audition « pour suite à donner », que « le coût du dispositif est donc incertain, mais tout suggère qu'il sera supérieur aux prévisions. Au titre de l'exercice 2011, la charge pesant sur le département est évaluée à 47 millions d'euros, au lieu des 21 millions attendus ».

Lors de la même audition, Philippe Didier-Courbin, chef du service des politiques sociales et médico-sociales, adjoint à la directrice générale de la cohésion sociale, a pour sa part indiqué que la moindre dépense au titre de l'année 2009, du fait de la suppression de la TPSA, a été supérieure de 5 à 7 millions d'euros par rapport à la prévision. En conséquence, les départements devraient connaître, pour l'année 2010, une économie de même ampleur qui n'avait pas été anticipée. Les chiffres définitifs n'étaient cependant pas disponibles, ni à la date de la remise du rapport de la Cour des comptes, ni lors de l'audition pour « suite à donner ».

Au total, ainsi que l'a souligné Jean-Pierre Hardy, chef du service « Affaires sociales » à l'ADF, « la montée en charge a été lente, mais la réforme commence à prendre, et l'on peut s'attendre à des évolutions budgétaires d'ampleur ». C'est pourquoi, il devient urgent que le Parlement dispose du rapport prévu par l'article 46 de la loi de 2007. Lors de l'audition pour suite à donner, les représentants de la Chancellerie avaient indiqué qu'il serait déposé fin février 2012.