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Vingt ans de communautés de communes : bilan et perspectives - La révolution de l'intercommunalité

15 février 2012 : Vingt ans de communautés de communes : bilan et perspectives - La révolution de l'intercommunalité ( rapport d'information )

Première table ronde
genèse de la loi de 1992

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M. Marc Abadie, ancien directeur de cabinet du secrétaire d'Etat chargé des collectivités locales, directeur général de l'Agence de l'Eau Adour-Garonne. - Il est rare qu'un haut fonctionnaire ait l'occasion de raconter comment il a participé à l'élaboration d'une loi. Avant même la constitution du gouvernement Rocard, nous avions commencé à réfléchir à la poursuite de la décentralisation et de la déconcentration. L'Association pour la valorisation des initiatives locales avait demandé à plusieurs membres du cabinet de Gaston Defferre, dont Pierre-René Lemas, de venir lui expliquer comment les lois de décentralisation avaient vu le jour, leurs forces et leurs faiblesses, et je me souviens que M. le président Jean-Pierre Bel, qui travaillait alors au conseil général de l'Ariège, et M. François Rebsamen étaient présents. C'est à cette occasion que fut évoquée pour la première fois, à ma connaissance, l'idée de communautés de communes.

En 1988, j'ai rejoint Pierre-René Lemas au cabinet de M. Joxe. Nous avons d'abord travaillé à la réforme de la fonction publique territoriale et au statut des agents à temps non complet. Pour le reste, il fallait attendre les élections municipales, mais nous consultions déjà beaucoup, notamment les associations d'élus. M. Lemas est ensuite devenu directeur général des collectivités locales. Nous avions dans l'idée de faciliter l'action des collectivités en faveur du développement économique, par le biais de la taxe professionnelle ; avec 36 000 décideurs, les choses n'étaient pas simples...

Nous pouvions compter sur l'acquis de la loi de 1983 sur les villes nouvelles. La Direction générale des collectivités locales (DGCL) publia une brochure intitulée « Dix ans d'expérience de partage de la taxe professionnelle » : il faut rappeler que la loi de 1981 permettait déjà un tel partage de la TP, considéré comme acceptable - je pense à l'exemple du Sicoval, le syndicat de développement des communes de la vallée de l'Hers. M. Edmond Hervé, dans un rapport sur les finances et la fiscalité locales, explorait quand à lui l'idée d'une taxe professionnelle unique. Nous voulions laisser les communes libres de choisir les formes institutionnelles de leur coopération et le mode de partage de la taxe professionnelle, d'où l'idée de la taxe professionnelle de zone. Sur les 150 districts qui existaient alors, la moitié était fiscalisée ; on doit à l'initiative d'Augustin Bonrepaux, alors président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, la fiscalisation de tous les districts par le biais d'une fiscalité additionnelle dans la loi de finances pour 1989.

Il fallait répondre à la diversité des situations, à la ville comme à la campagne. Nous étions également convaincus que la décentralisation devait être accompagnée par l'Etat. La loi de 1992 a aussi entériné le principe de la coopération décentralisée, comme beaucoup de collectivités le demandaient, quelques années après Tienanmen et la chute du mur de Berlin ; Gaston Defferre avait déjà nommé un délégué à l'action extérieure des collectivités locales, mais il fallait donner une base légale à cette pratique. M. Rebsamen plaidait, comme les associations, pour une révision du fonctionnement institutionnel des collectivités : à l'époque, il suffisait d'adresser aux élus l'ordre du jour du conseil municipal trois jours à l'avance, sans aucun document ... c'est le préfet qui décidait ...

Au terme de nos consultations, que nous avions menées dans la discrétion, en attendant les municipales, nous avons fait le bilan des convergences et des divergences. M. Joxe, qui avait participé aux efforts de relance de l'intercommunalité dans les années 1960 et 1970, était fort de son expérience : on s'était alors heurté à l'absence de capacités financières. Le parachèvement devait venir en 1999. Avant de partir pour l'Inspection générale, ma dernière note fut destinée à la présentation du projet de loi en conseil des ministres.

M. Pierre-René Lemas, ancien directeur général des collectivités locales, directeur de cabinet du président du Sénat. - J'aborderai le sujet sous un autre angle, en tâchant de faire ressortir les principes qui ont animé la loi de 1992. Avant même l'élection présidentielle de 1988, on réfléchissait à une refonte de l'organisation territoriale. A l'époque, la décentralisation n'était pas conçue comme une pièce de théâtre, avec ses « actes » successifs. L'élan avait été donné par la loi du 2 mars 1982 et, jusqu'en 1992, pas une année ne s'était écoulée sans que le Parlement n'eût à débattre d'une loi relative aux collectivités locales. C'était une conséquence de la méthode suivie par Gaston Defferre : avant tout, transférer des pouvoirs aux collectivités, ce qui les conduirait à demander de nouvelles compétences, des moyens, et encore de nouvelles compétences. Le moteur de la réforme, c'était donc le transfert aux présidents des conseils généraux et régionaux des fonctions exécutives de leurs collectivités, exercées jusque là par le préfet : en un mot, la démocratie. Par conséquent, c'était une réforme continue qui devait s'engager, dont l'article premier de la loi de 1982 fixait le programme : il fut rempli par les lois de compétences de 1983 et 1984, les lois sur la fonction publique territoriale de 1984 et 1986, et les lois sur les finances locales. Plutôt que de rechercher l'exhaustivité, on avait cherché à donner un élan, et l'expérience vécue devait être le laboratoire des réformes à venir. Il n'était pas question de construire un édifice juridique complet, mais de laisser le champ libre aux adaptations et aux corrections : c'était prendre le contrepied du projet de réforme Barre-Bonnet, qui avait donné lieu à de longs débats avant l'élection de François Mitterrand. Car la décentralisation n'est pas un état, mais un processus, un work in progress comme disent les Anglo-Saxons. Il en est résulté une certaine instabilité du droit, dont souffraient les élus. La loi de 1983 n'avait pas figé le droit de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire, c'est le moins que l'on puisse dire... Mais les transferts de compétences, quant à eux, étaient irréversibles.

La réforme touchait à des domaines très divers : compétences, finances, fiscalité, subventions d'investissement et dotations, fonction publique territoriale... Les administrations centrales n'étaient pas enchantées de se voir retirer certaines de leurs compétences. Il fallait donc un maître d'oeuvre unique : M. Joxe obtint que, dans le champ de l'administration territoriale, son ministère fût doté d'une dimension interministérielle.

Le début des années 1990, dans ce domaine, était une époque d'ombres et de lumières. Les deux lois de 1982 avaient donné lieu à des débats passionnés, certains prédisant même la fin de la République mais, dix ans plus tard, les esprits s'étaient apaisés, et même les plus farouches opposants de la réforme, redevenus élus locaux, demandaient le transfert de nouvelles compétences et de moyens nouveaux. Mais, conséquence de la méthode suivie dès l'origine, des lacunes apparaissaient dans la législation, en ce qui concernait les structures territoriales et l'organisation de l'Etat. En 1982, la réforme s'était faite à structures territoriales inchangées, si ce n'est que les régions devaient accéder après la première élection de leurs assemblées au suffrage universel direct, en 1986, au statut de collectivités territoriales de plein exercice. L'Etat avait transféré aux présidents de conseils généraux et régionaux les compétences exécutives. Quant à l'organisation de l'Etat, elle était définie par soustraction : les lois de 1983 avaient prévu le transfert aux collectivités des « services ou parties de services nécessaires à l'exercice des compétences transférées » : c'est ainsi qu'avaient été transférés aux départements certains services de la DDASS, de la DDE, etc. Les décrets de 1982 avaient aussi conforté le rôle des préfets, un temps rebaptisés « commissaires de la République » - un beau titre hérité de 1848 et de la Libération, qui n'a pas eu l'heur de plaire... Les préfets devenaient les seuls représentants de l'Etat sur le territoire ; ils n'assumaient plus la « coordination » mais la « direction » des services déconcentrés de l'Etat, et représentaient le Premier ministre et chacun des ministres. Mais la déconcentration, à l'époque, était surtout l'objet d'incantations... Un nombre infini de comités avaient été créés. Le ministère du budget se demandait gravement s'il convenait de déconcentrer la gestion des tombolas : au-delà d'un certain montant, un tel transfert pourrait mettre en cause l'égalité devant le service public...

Le troisième chantier consistait à renforcer la démocratie locale. La réforme du mode de scrutin municipal avait vite fait l'objet d'un consensus. Mais sur la participation des citoyens et le rôle de l'opposition, les pratiques locales étaient en avance sur la loi : des conseils de quartiers et structures informelles avaient été créés, des « référendums locaux » se tenaient sous d'autres noms, et les règlements intérieurs de certaines collectivités accordaient des droits spécifiques à l'opposition...

A l'époque, la France cherchait aussi à se mettre en ordre de bataille avant l'ouverture du grand marché européen en 1993, et l'on réfléchissait à cet égard au rôle des collectivités.

Quel fut le rôle de la DGCL dans la réforme de 1992 ? Il est difficile de se faire l'historien de ses propres souvenirs, mais je vais m'y essayer. Pour nous, tout a commencé par une série de commandes : synthèse d'une trentaine de pages sur le bilan et les perspectives de la coopération intercommunale, conclusions d'un groupe de travail sur la réforme territoriale de l'Etat et la décentralisation... Nous avions énormément de travail. Des commentateurs prêtaient au ministre de l'intérieur la volonté de recentraliser, et l'on parlait de « retour de l'Etat » : il n'en était rien. A la DGCL travaillaient environ 200 personnes, ce qui est peu pour une administration centrale ; la moyenne d'âge était inférieure à 40 ans, et malgré nos tâches de gestion - nous étions notamment chargés de la dotation générale de fonctionnement (DGF) - nous nous considérions comme une administration de mission, à l'instar de la Datar sous Olivier Guichard ou du Secrétariat général de coopération interministérielle (SGCI) aux premiers temps de la construction européenne. La question s'était posée de savoir si l'existence d'une DGCL se justifiait encore après les lois de décentralisation, et l'on avait répondu par l'affirmative, mais peut-être pour un temps seulement. Nous voulions poursuivre la décentralisation, qui contribuait à ce que l'on appelait la modernisation de la France.

Nous travaillions en étroite collaboration avec les cabinets ministériels, nous réunissant chaque semaine salle Francis-Poulenc : tout cela avait quelque chose de musical... Nous pratiquions assidûment ce que l'on n'appelait pas encore le benchmarking, comparant la situation française avec celle d'autres pays européens, sans oublier un intense travail d'analyse et de prospective, qui supposait d'innombrables simulations financières : je regrette que les administrations de l'Etat doivent aujourd'hui recourir pour ce faire à des prestataires extérieurs... Je rends hommage à la mémoire de Michel Cabrillac, qui occupait les fonctions de sous-directeur des compétences et des institutions locales, et qui, comme nous tous, travaillait d'arrache-pied. Ce fut une période d'intense activité législative : réforme de la fonction publique territoriale et de la formation en 1990, loi d'orientation sur la ville et statut de la collectivité territoriale de Corse en 1991, réforme de la DGF en 1993, auxquelles s'ajoute la réforme du statut des élus. Dans ces conditions, peut-on parler de retour en arrière ? Certes non, mais plutôt d'un effort volontaire et continu en faveur de la décentralisation.

Quant à la loi relative à l'administration territoriale de la République, dite « ATR », nous en parlions d'abord entre nous comme du « PLO », « projet de loi d'orientation ». M. Joxe était étonné que nous nous servions d'un acronyme qui avait un tout autre emploi au Proche-Orient... En premier lieu, cette loi réformait l'administration territoriale de l'Etat. On ne parlait pas à l'époque de réforme de l'Etat, mais de renouveau du service public, et, après les textes de 1982, la circulaire du 23 février 1989 du Premier ministre, Michel Rocard, avait amorcé une réflexion d'ensemble sur l'administration déconcentrée. Comme naguère pour la décentralisation, la question était de savoir comment donner un élan à la réforme de l'administration territoriale de l'Etat, afin que tout ne se résumât pas à un inventaire à la Prévert des compétences que les ministères ne voulaient plus exercer au niveau central. Nous avons eu l'idée d'inverser la logique habituelle : désormais, la déconcentration serait la règle, et l'exercice au niveau central l'exception ; l'article 2 de la loi définissait donc les compétences des administrations centrales. A la même époque fut rédigée la charte de la déconcentration. C'était une petite révolution intellectuelle, mais a-t-elle conduit concrètement à renverser le rapport entre centre et périphérie ? Je n'en suis pas sûr.

En second lieu, la loi réformait l'organisation territoriale. Nous avions réfléchi à la possibilité de faire fusionner ou de rapprocher des collectivités de chaque niveau, mais s'agissant des départements et des régions, il n'y a pas eu de suites. Je note cependant qu'à chaque débat sur les collectivités, la question ressurgit. En 1992, nous nous sommes concentrés sur la coopération intercommunale. La voie était étroite entre, d'un côté, une réforme radicale qui échouerait sans doute, comme celle de Raymond Marcellin en 1971 qui avait conduit à la fusion, puis à la défusion de nombreuses communes et, de l'autre côté, une réforme fondée sur la volonté des acteurs et, sans doute, sur une incitation financière. Après un long travail préparatoire, auquel ont contribué le rapport de M. Hervé et les études du Sénat sur la taxe professionnelle de zone, l'idée s'imposa d'une coopération volontaire, mais encadrée, qui préserverait l'autonomie des communes et leur permettrait d'élaborer des projets communs dans un territoire dit « de solidarité ». Il fallait créer un noyau dur de compétences, et laisser les communes choisir à la carte entre des compétences proches. Les exemples passés montraient que les incitations financières et fiscales ne suffiraient pas : sitôt ces incitations disparues, l'affectio societatis s'évanouirait... Voilà pourquoi nous avons eu l'idée d'une taxe professionnelle unique ou de zone. Certains comparaient l'intercommunalité au mariage, où la communauté réduite aux acquêts devient vite universelle...

Les ministres avaient choisi de mener au préalable une longue concertation avec toutes les associations d'élus, l'Association des districts, l'Assemblée des présidents des conseils généraux, devenue depuis l'Assemblée des départements de France. Il y eut des hauts et des bas, et nous avons même parfois été confrontés au boycott : ce sont les aléas de la vie politique... Beaucoup de propositions, notamment sur la coopération décentralisée, furent émises lors d'un colloque à Rennes sur les relations entre l'Etat et les collectivités. Le Gouvernement ne voulut pas déclarer l'urgence sur ce texte, et le débat parlementaire dura dix-huit mois. M. Joxe aimait à citer cette phrase de Platon : « N'entreprends pas dans l'Etat plus que tu ne peux persuader ». C'était dire qu'aucune réforme n'était possible sans dialogue.

M. Didier Lallement, ancien directeur de cabinet du secrétaire d'Etat chargé des collectivités locales, préfet de la région Basse-Normandie, préfet du Calvados. - Les anecdotes et les souvenirs sont utiles pour illustrer un mouvement de fond. Pour comprendre la loi de 1992 et ses prolongements tels que la loi de 1999, il n'est pas inutile de rappeler l'existence d'un petit groupe soudé de jeunes fonctionnaires, dont faisaient aussi partie Michel Thénault et Daniel Cadoux, qui se sont succédé au poste de directeur général des collectivités locales et, par la confiance des ministres, de directeur de cabinet entre 1988 et le début des années 2000.

Au ministère de l'intérieur, au moment où cette équipe s'est constituée, travailler sur les collectivités locales n'était pas particulièrement prestigieux, et l'on se demandait qui étaient ces jeunes gens étranges préoccupés de fonction publique territoriale ou de finances locales, sujets incompréhensibles qui les éloignaient de la voie royale de la carrière. C'était aussi l'époque où, si l'on avait certes entendu parler des administrateurs territoriaux, ils étaient considérés comme des peuplades lointaines dont il fallait se méfier. Les temps ont heureusement bien changé.

L'une des grandes idées de cette époque a été de fusionner la décentralisation avec la logique d'administration territoriale, le ministère de l'intérieur étant à la fois en charge de la sécurité et de cette administration territoriale, constituée elle-même de l'administration de l'Etat dans les territoires et des collectivités locales. Dans cette vision, le ministère assurait la synthèse de l'ordre et de la décentralisation, plusieurs fois évoquée par Pierre Joxe et conceptualisée par la loi de 1992.

Préparée par des équipes - Pierre-René Lemas, Marc Abadie, Daniel Cadoux, Michel Thénault et moi-même - qui ont su traverser les alternances politiques des années 1980-2000 et travailler en véritable symbiose, la loi de 1992 a constitué un élément fondateur même si la discussion parlementaire, avec ses innombrables amendements, a été pour moi, je l'avoue, particulièrement éprouvante ; je garde encore le souvenir du ministre Jean-Pierre Sueur quittant l'hémicycle à 6 heures du matin pour enchaîner dès 8 heures des réunions ministérielles. Cette loi, enfantée dans la douleur, a connu des succès mais aussi des échecs, par exemple en matière d'intercommunalité urbaine - dix communautés de villes seulement - mais les concepts qu'elle a posés ont inspiré les évolutions ultérieures que furent les lois Perben de septembre 1996 et Chevènement du 12 juillet 1999.

Cette dernière apporta un élément qui manquait au dispositif de 1992, à savoir l'argent, les dotations étant majorées de 250 francs pour les communautés d'agglomération, et -par l'intervention du Sénat- de 175 francs au lieu de 150 pour les communautés de communes. Si la CMP a pu aboutir sur ce texte, c'est qu'avec l'application de la loi de 1992, l'intercommunalité était désormais inscrite dans la réalité locale et que certains sujets de débats, comme la question des districts, avaient dès lors perdu de leur substance.

Illustration de l'engagement et de la passion qui était toujours le nôtre lors du vote de cette loi de 1999, M. le ministre Hoeffel me rappelait que j'avais attendu avec impatience devant la salle de réunion de la CMP pour en connaître le résultat. Le président du Sénat ayant protesté contre cette ingérence excessive du pouvoir exécutif, je reçus un coup de téléphone de M. Jean-Pierre Chevènement me conseillant, avec une certaine insistance, de rentrer immédiatement, ce que j'ai fait séance tenante.

Si la décentralisation est une nécessité pour les élus locaux, elle est aussi une réussite pour l'administration de l'État, qui l'a voulue et l'a encouragée. Il n'y a pas de décentralisation sans élus locaux, mais tout cela n'aurait pas non plus eu lieu sans un petit nombre de fonctionnaires d'Etat à l'époque, ce dont je suis tout à fait ravi. (Applaudissements)

M. Jean-Pierre Sueur, président. - En effet, la décentralisation n'est pas la négation de l'Etat en tant que tel, mais seulement celle d'un Etat ankylosé qui voulait tout faire.

(M. Pierre JOXE, ancien ministre de l'intérieur)

(de gauche à droite : MM. Pierre JOXE et Jean-Pierre SUEUR)

(de gauche à droite : MM. Pierre JOXE, Jean-Pierre SUEUR, Jean-Michel BAYLET et Philippe MARCHAND)