CINQUIÈME PARTIE : DEMAIN, QUELLE GEO-ALIMENTATION ? |
On a naturellement tendance à considérer que la sécurité alimentaire passe par l'autosuffisance de chaque pays. Ce réflexe est du reste largement répandu puisqu'aussi bien l'autonomie alimentaire est perçue comme un devoir primordial des États un peu partout dans le monde même si peu d'entre eux ont mis en place des politiques agricoles comme la politique agricole commune (PAC) chargées d'atteindre cet objectif.
Pourtant, dans les débats des spécialistes, autosuffisance et sécurité alimentaire sont soigneusement différenciées. Le premier terme appartient plutôt à ceux qui prônent des politiques de développement agricole local, le second aux partisans d'un équilibre alimentaire mondial reposant sur le libre jeu des marchés et notamment sur les échanges commerciaux entre pays.
Il existe donc une opposition entre les deux termes, plutôt qu'une équivalence .
Cette opposition est largement (pas seulement) doctrinale et porte sur les mérites respectifs des marchés et des interventions publiques qu'illustre tout particulièrement le débat sur la libéralisation des échanges internationaux.
Mais, avant d'examiner cette discussion, il est justifié de mesurer si, concrètement, il existe un choix entre les interdépendances et le développement d'une production locale capable de nourrir, ici et maintenant, chaque personne où qu'elle réside.
I. AUTOSUFFISANCE OU SÉCURITÉ ALIMENTAIRE ?
La nécessité de s'en rapporter aux échanges internationaux pour équilibrer l'offre et la demande alimentaire est un résultat plutôt consensuel des prospectives disponibles.
La combinaison de limites physiques locales au développement agricole et de dynamiques de population très différenciées rejaillissant sur la croissance des besoins alimentaires paraît impliquer de recourir de plus en plus à l'échange international pour équilibrer les besoins alimentaires de nombreux pays.
Dans un tel contexte, le système alimentaire mondial verrait se renforcer les interdépendances et la souveraineté alimentaire serait pour un vaste ensemble de pays un objectif inatteignable, du moins si on l'assimile à l'autosuffisance alimentaire.
Il n'en existe pas moins des marges de manoeuvre très larges pour développer davantage cette dernière et les estimations du poids des échanges internationaux dans le futur dépendent de leur mobilisation.
Autrement dit, s'il ne faut pas nécessairement confondre sécurité alimentaire et autosuffisance, le degré de dépendance alimentaire vis-à-vis de l'extérieur peut varier selon les actions entreprises pour « « tangenter » l'autosuffisance alimentaire.
Si l'ampleur des interdépendances dans le système alimentaire mondial peut varier, la question de leur nature est également essentielle.
Elle se décline en plusieurs interrogations :
- quels pays seront les pourvoyeurs du monde et seront des pays importateurs nets ?
- selon quels mécanismes le commerce international se déploiera-t-il ?
A. QUELLES TENDANCES POUR LA DIVISION AGRONOMIQUE DE LA PRODUCTION ?
Les échanges agricoles internationaux sont déjà une condition de l'équilibre du système alimentaire mondial. Au vrai, compte tenu du déséquilibre agricole du monde, ils devraient jouer un rôle beaucoup plus important si l'on voulait vaincre la faim.
Mais, cette remarque n'est qu'incidente puisqu'elle est tributaire d'un état de sous-développement agricole de nombreux pays qu'il faut surmonter.
À supposer que cet objectif soit atteint, il serait, malgré tout, nécessaire de recourir demain davantage qu'aujourd'hui aux échanges internationaux pour équilibrer le système alimentaire. Cependant, le niveau des interdépendances agricoles dépendra des progrès réalisés pour mettre à niveau les agricultures du Sud.
Même si ces perspectives sont tributaires du rattrapage des pays en retard de développement agricole, à cadre international des échanges inchangés (c'est-à-dire sans modification substantielle des conditions du commerce international), se dessine une nouvelle géo-alimentation mondiale..
1. Un scénario de renforcement modéré des interdépendances
a) L'existant : des interdépendances dont témoignent les bilans ressources-emplois
D'ores et déjà le monde est marqué par des déséquilibres régionaux entre les emplois et les ressources agricoles dont la mesure par l'INRA et le CIRAD (pour 2003) est résumée dans le tableau ci-dessous.
Synthèse du bilan ressources - emplois en 2003
Source : Agrimonde
Trois régions sont déficitaires (l'Afrique du Nord-Moyen-Orient, l'Afrique subsaharienne et l'Asie), l'Amérique latine et les pays de l'OCDE cumulant la quasi-totalité des excédents régionaux . Pour les animaux, seule la zone OCDE est excédentaire.
Les taux de couverture intra-régionaux (ratio de la production locale sur les emplois locaux) ressortent comme très disparates.
Pour les végétaux l'Afrique du Nord-Moyen-Orient ne couvre que 63,7 % de ses besoins, ce taux atteignant 88,4 % pour l'Afrique subsaharienne et 98,6 % pour l'Asie.
Mais ces déficits n'ont pas la même signification. En particulier, le taux de couverture de l'Afrique subsaharienne ne ressort comme particulièrement élevé que parce que la ration alimentaire individuelle y est singulièrement faible.
b) Le futur : vers un accroissement des déséquilibres régionaux et des échanges internationaux
Les prospectives agricoles convergent, pour la plupart, vers la prévision d'un renforcement des interdépendances internationales avec une montée en charge des échanges agricoles internationaux, même dans l'hypothèse où les pays en retard de développement agricole comblerait celui-ci.
À titre d'illustration, on peut présenter les travaux de M. Michel Griffon, dans la mesure où ils se situent dans une perspective de priorité donnée à une certaine forme de souveraineté alimentaire. Ils dessinent par ailleurs ce que pourrait être demain la géo-alimentation mondiale.
A l'avenir, l'Amérique du Sud serait la principale exportatrice (Brésil et Argentine surtout) et les capacités agricoles de ces pays suffiraient à satisfaire la plupart des besoins mondiaux. La contribution des grandes plaines de Russie, d'Ukraine et du Kazakhstan qui présentent quant à elles une nouvelle offre potentielle serait toutefois nécessaire à cet ajustement alors que les rendements y sont aujourd'hui très faibles et aléatoires et l'agriculture globalement encore mal organisée.
Pour les autres régions du monde, les perspectives à long terme sont plus incertaines.
Les États-Unis chercheraient à rester exportateurs mais devraient éprouver des difficultés compte tenu de la saturation des espaces agricoles et des contraintes exercées par les agro-carburants sur le potentiel agricole.
Les pays à grande agriculture extensive (Australie, Canada) seraient les premiers candidats sur les marchés d'Asie. Ils seraient les premiers gagnants de la libéralisation du commerce mondial en raison de leur compétitivité. Toutefois les capacités disponibles sont inégales et l'exposition aux sécheresses est parfois élevée (Australie) ce qui pose problème au regard du critère de résilience du système alimentaire.
L'Union européenne dispose d'une agriculture intensive et exportatrice de céréales notamment grâce à des politiques actives. L'Union européenne pourrait gagner en compétitivité du fait de l'agrandissement des exploitations. Mais, au total, il y a peu de perspectives de voir l'Europe en capacité de couvrir les besoins supplémentaires. Ce constat est clairement celui de la Commission européenne dont les projections agricoles à dix ans sont présentées en annexe.
Le tableau ci-dessous résume les conditions des équilibres des échanges mondiaux interrégionaux fondés sur ces perspectives.
Il ne s'agit pas d'une prévision mais d'une illustration d'un avenir possible de l'agriculture mondiale. On remarque qu'il se caractérise par un rattrapage assez net des retards de développement agricole des zones qu'ils handicapent aujourd'hui malgré l'esprit général du scénario qui repose sur un modèle alternatif à celui de la Révolution verte 70 ( * ) .
L'AMÉRIQUE LATINE : PRINCIPAL COMPENSATEUR DES DÉFICITS RÉGIONAUX
Source : Nourrir la planète, Michel Griffon
Dans le scénario exposé par M. Michel Griffon, les besoins de l'Asie et de la zone Afrique du Nord - Moyen Orient sont couverts par l'Amérique du Sud et par la zone de l'ex-Union soviétique, les pays industriels et l'Afrique sub-saharienne couvrant leurs besoins.
Au total, les échanges internationaux permettraient de satisfaire les besoins alimentaires, du moins en théorie.
Ces perspectives conduisent aussi, on l'a indiqué, à anticiper une modification substantielle de la répartition géographique des échanges internationaux par rapport à la situation existante (voir les annexes relatives à la production et au commerce international agricole aujourd'hui et aux perspectives des marchés européens et des États-Unis à dix ans).
Les prospectives ne conduisent généralement pas à attribuer à l'Europe un rôle d'équilibrage de la demande mondiale, équilibrage auquel contribueraient de leur côté les États-Unis mais moyennant une contribution plus faible. À cet égard, la responsabilité principale est attribuable au développement des agro-carburants. Les projections du département agricole des États-Unis, et plus encore, celle de la Commission européenne expliquent l'atonie des exportations par l'absence de disponibilités (spécialement en Europe) à proposer sur le marché mondial.
Mais, si, globalement, les exportations européennes ne pourraient pas satisfaire une demande extérieure en expansion, du moins la production européenne permettrait de servir, à peu près, les besoins régionaux.
En outre, même si ce pourrait être de façon marginale, la production agricole réalisée en Europe pourrait excéder, plus ou moins sporadiquement, la consommation régionale et, ainsi, laisser quelques marges pour les exportations.
Ces constats ne conduisent pas à réserver à la promotion d'un objectif de production agricole élevée en Europe un rôle effacé.
Au contraire, le maintien d'une Europe agricole forte se recommande dans le contexte du défi alimentaire de sa vocation à contribuer à l'offre globale et à y contribuer dans des conditions de stabilité relative, enjeu particulièrement important alors que la volatilité de l'équilibre entre l'offre et la demande alimentaire pourraient devenir plus prégnante à l'avenir.
Sans doute est-il vrai qu'alors que les États-Unis et l'Europe dominent aujourd'hui la scène internationale, le commerce agricole décrit par les prospectives devrait faire beaucoup plus de place aux pays d'Amérique latine et de l'ex-URSS. Ces évolutions seront à peu près parallèles à celles prévisibles pour le commerce mondial pris globalement.
Cette perspective où, en particulier, le rôle de l'Europe deviendrait beaucoup plus marginal, est toutefois dépendante de variables qui ne peuvent être considérées comme intangibles.
Ainsi qu'on l'expose ci-après le contexte institutionnel du commerce international pourrait jouer un rôle accélérateur des nouvelles tendances de la division agricole du monde mais comptent aussi, les progrès techniques ou les effets des conditions naturelles (en particulier les changements climatiques) ainsi que les politiques environnementales.
Une annexe au présent rapport décrit l'état général de l'agriculture européenne et évoque, en les illustrant par quelques exemples empruntés aux problèmes rencontrés par les agriculteurs français, certaines des difficultés auxquelles cette agriculture est confrontée.
L'agriculture européenne est en cours d'homogénéisation mais sur un tempo inégal selon les régions. L'Europe abrite quelques uns des pauvres ruraux qui forment le gros du bataillon des personnes souffrant de la faim.
Par ailleurs, l'agriculture connaît en Europe comme ailleurs un phénomène de forte segmentation avec, à la clef, pour nombre d'entre eux, la disparition de petits exploitants.
Alors même qu'il existe un cadre de soutien aux agriculteurs, la « rationalisation » du secteur agricole se poursuit. Une crainte chronique existe en Europe : celle de la friche et de ses conséquences.
Or, il est de l'intérêt général du Monde que l'Europe reste une zone de production agricole.
À cet égard, il convient de répondre à certaines menaces.
Le développement des biocarburants de première génération n'apparaît pas viable au-delà d'un niveau raisonnable et l'Europe doit s'engager plus qu'elle ne le fait dans la recherche destinée à aboutir à l'exploitation d'agro-carburants de deuxième, voire de troisième génération, au besoin en réorientant en ce sens les dispositifs de soutien public aux biocarburants.
Une Europe de la concurrence déloyale n'est pas une Europe agricole viable. Ici, comme ailleurs, la « mauvaise monnaie chasse la bonne ». Même s'il ne faut pas exagérer la portée des protections sociales dont bénéficient les salariés agricoles dans certains pays, dont la France, le défaut de toute protection dans des pays de niveau de développement comparable (voire supérieur, comme l'Allemagne) ne devrait pas être toléré d'autant qu'il contrevient directement aux engagements pris pour promouvoir une Europe sociale et du commerce équitable.
L'avenir de la PAC est à l'évidence un motif d'inquiétude au vu des différences de préférence collective existant entre les pays européens. Les pays qui souhaitent banaliser l'agriculture européenne, en la livrant au jeu des marchés paraissent à votre rapporteur jeter la proie pour l'ombre. Ils devraient faire retour sur eux-mêmes et mesurer l'ampleur des revirements opérés par eux à l'occasion de la grande crise alimentaire de 2007-2008. La dépendance alimentaire n'est pas n'importe quelle forme de dépendance. Elle est vitale et difficilement réversible. En outre, le rôle agricole de l'Europe ne peut être celui d'une simple zone de consommation quand on la considère sous l'angle des responsabilités de notre continent à l'égard du Monde . Les consommateurs des pays pauvres n'auraient rien à gagner à la concurrence des consommateurs européens. Les équilibres environnementaux de notre planète seraient gravement endommagés par un déclin de l'agriculture européenne.
Ce n'est pas à dire qu'il ne faille pas adapter une politique agricole commune qui l'a déjà été maintes fois. Sans doute doit-on la repenser de sorte qu'elle prenne mieux en compte les objectifs d'élévation de la production et ceux de préservation et d'amélioration de l'environnement. Par ailleurs, la segmentation des productions agricoles doit être un critère de formatage de la PAC. La répartition des soutiens peut et doit certainement, être plus équitable tout en restant un élément de dynamisme de l'agriculture européenne.
Mais, à l'heure où les excès d'une dérégulation agricole systématique sont à juste titre dénoncés pour leurs effets sur la production agricole et sur la répartition des revenus engendrés par cette activité, quand le développement des agriculteurs du monde appelle l'instauration de politiques publiques de soutien, notamment à l'investissement agricole, ce serait une régression que d'abandonner les agriculteurs européens aux seules forces d'un marché dont les défaillances sont patentes dans le domaine qui nous occupe.
* 70 Il ne faut pas exagérer la portée de ce parti pris sur le quantum de progression de la production agricole qui n'empêche pas de mobiliser beaucoup les terres et une augmentation assez nette des rendements. En réalité, les alternatives à la Révolution verte posent surtout un problème de faisabilité technico-économique qu'on pose ici comme résolu, ce qui représente une forte hypothèse.