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Communication audiovisuelle et nouveau service public de la télévision : la loi du 5 mars 2009 à l'heure du bilan

30 mai 2012 : Communication audiovisuelle et nouveau service public de la télévision : la loi du 5 mars 2009 à l'heure du bilan ( rapport d'information )

B. L'ENTREPRISE COMMUNE : UN PAQUEBOT DIFFICILE À MANOEUVRER

L'article 3 de la loi avait pour ambition la mise en place de l'entreprise unique en supprimant dans l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 l'ensemble des références aux chaînes de France Télévisions (France 2, France 3, France 5 et RFO).

Assez paradoxalement les buts poursuivis par ces dispositions ont été assez peu détaillés, que ce soit par l'exposé des motifs ou par le Gouvernement :

- d'une part, parce que ce sujet avait été largement abordé (par les participants parlementaires) dans le cadre de la commission pour la nouvelle télévision publique dont deux ateliers relatifs au modèle de gouvernance et au modèle économique, y étaient relatifs ;

- d'autre part, parce que le projet d'entreprise unique était davantage porté par la direction de France Télévisions que par le Gouvernement.

Mme Christine Albanel s'est ainsi souvent bornée à donner Radio France en exemple, rappelant qu'il s'agissait de l'exemple à suivre. Tout au plus l'argument du « média global » a-t-il été avancé sans que le lien entre les deux ne soit réellement explicite...

Les rapports parlementaires sont donc à cet égard les sources les plus utiles afin de connaître l'esprit du législateur.

1. L'objet de l'entreprise unique

L'article 3 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 modifiant l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dans sa rédaction issue, témoignait de la volonté du législateur de rassembler une large partie des chaînes publiques au sein d'un groupe unique.

Ce groupe a pris la forme d'une société-mère, dénommée France Télévisions et d'un ensemble de filiales, dont elle détenait l'intégralité, la majorité ou une part du capital.

La société France Télévisions était chargée par le législateur de définir les orientations stratégiques, de coordonner et de promouvoir les politiques de programmes et l'offre de services, de conduire les actions de développement en veillant à intégrer les nouvelles techniques de diffusion et de production et de gérer les affaires communes des sociétés nationales de programme (SNP) dont elle détenait la totalité du capital, à savoir France 2, France 3, France 5 et Réseau France Outre-mer (RFO).

À ces quatre sociétés nationales dont le régime était fixé par la loi et qui étaient constituées en filiales de la société France Télévisions, s'était ajoutée une autre filiale dénommée France 4. Sans être mentionnée par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, France 4 était née de la possibilité laissée à France Télévisions, dans la perspective du déploiement de la télévision numérique terrestre (TNT), de créer des filiales ad hoc pour éditer des services de télévisions diffusés en mode numérique, ne donnant pas lieu à un paiement spécifique des usagers et répondant à des missions de service public.

En outre, France Télévisions contrôlait indirectement des sociétés de coproduction en matière de cinéma (France 2 Cinéma et France 3 Cinéma, elles-mêmes filiales des SNP France 2 et France 3). D'autres filiales de diversification sans mission de service public direct étaient et sont encore organisées sous forme de sociétés anonymes, comme France Télévisions Publicité (FTP) la régie publicitaire, France Télévisions Distribution (FTD) chargée de la gestion des droits dérivés ou Multimédia France Production (MFP), filiale de production télévisuelle gérant également du doublage et du sous-titrage.

La société France Télévisions n'avait pas la qualité de société nationale de programme et n'était donc pas investie d'une mission de conception et de programmation d'émissions audiovisuelles.

Elle constituait cependant une holding contrôlant un ensemble particulièrement complexe de filiales.

La maîtrise du capital des filiales par la société-mère était assortie d'un contrôle effectif des chaînes par les dirigeants du groupe. En effet, l'article 47-1 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée prévoyait que le président du conseil d'administration de la société France Télévisions soit également président des conseils d'administration des sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO. De plus, les directeurs généraux de ces mêmes sociétés devaient être désignés par le conseil d'administration de la société France Télévisions sur proposition de son président.

Depuis la loi du 1er août 2000, la société France Télévisions était chargée de coordonner et de promouvoir les politiques de programmes et l'offre de services des chaînes publiques. Chaque chaîne constituée en SNP demeurait en effet formellement indépendante tant du point de vue de la ligne éditoriale que de la gestion.

Comme le soulignait le rapport de M. Claude Belot et Mme Catherine Morin-Desailly, « quels que soient les efforts d'intégration, notamment financière, et la recherche de synergies engagés depuis 2000 afin de renforcer le niveau groupe, gagner en transversalité et mutualiser des moyens, la segmentation par chaînes était restée le trait principal et structurant de France Télévisions. Or, cette indépendance et ce cloisonnement des chaînes compliquaient la coordination des investissements et des programmes dans la mesure où chacune d'entre elles entendait poursuivre une politique de programmation et de création autonome. Paradoxalement, en empêchant l'avènement d'une identité de groupe incarnée dans les programmes, la segmentation n'a pas véritablement garanti la clarification des lignes éditoriales et le renforcement des identités individuelles de chaque chaîne, notamment de France 3 et de France 4. L'inachèvement de l'intégration pesait donc à la fois sur France Télévisions dans son ensemble et sur chaque chaîne en particulier ».

Le rapport citait comme problèmes liés à la holding la génération inévitable de doublons, l'affaiblissement de la capacité de négociation commerciale du groupe, ce qui se traduisait par des surcoûts et une perte de compétitivité sur un secteur plus concurrentiel du fait du développement de la TNT et des nouveaux médias.

Par ailleurs, la segmentation organisationnelle conduisait mécaniquement à une distinction des statuts des personnels et de la gestion des ressources humaines. La négociation collective se déroulait pour l'essentiel au sein de chaque entreprise, même si des accords collectifs étaient conclus au niveau du groupe. Il était ainsi fait obstacle à l'élaboration d'une politique de ressources humaines unifiée du groupe France Télévisions.

Rappelons en effet qu'avant la loi du 5 mars 2009 et jusqu'à la fin de la renégociation globale engagée depuis la réorganisation, France 2, France 3 et RFO appliquent la convention collective de la communication et de la production audiovisuelles (CCCPA) en tant que membres de l'Association des employeurs du service public de l'audiovisuel (AESPA), mais aussi la convention collective nationale des journalistes (CCNJ) et son avenant audiovisuel pour leurs salariés journalistes. France 4 avait retenu la convention collective nationale des chaînes thématiques adhérant à l'Association des chaînes conventionnées éditrices de services (ACCESS), tandis que France 5 et la société-mère France Télévisions respectent des accords d'entreprise spécifiques signés respectivement en 1996 et en 2003.

M. Claude Belot et Mme Catherine Morin-Desailly concluaient que « l'éclatement du groupe France Télévisions en une myriade de filiales conduisait à une dilution de l'identité du service public de l'audiovisuel ainsi qu'à des coûts supplémentaires qui ne se justifiaient pas au regard de ses missions ».

Comme le notaient déjà M. Michel Thiollière et Mme Catherine Morin-Desailly dans leur rapport sur le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de télévision, « de fait l'éclatement de l'ORTF, puis la fin du monopole public en matière audiovisuelle avaient conduit à une dilution de l'identité des chaînes de service public, chacune d'entre elles poursuivant sa propre stratégie. C'est pourquoi, par un lent mouvement de balancier, il a paru nécessaire de redonner un projet commun aux chaînes publiques.

« Or sans structure unique, cette unité de projet restait largement formelle ».

C'est donc pour des raisons à la fois de développement harmonieux (passer d'un « bouquet de stratégies à une stratégie de bouquet ») et d'économies budgétaires réalisables que le rapport de la commission pour la nouvelle télévision publique préconisait la mise en place d'une entreprise unique.

Le projet de loi se plaçait dans la même perspective, et est jugé à cette aune par vos rapporteurs. La question de la mise en place du média global fait l'objet d'un traitement spécifique.

Enfin, sur la question des économies tirées de la réforme, vos rapporteurs s'étonnent que le gain pouvant être tiré des synergies, estimé à 140 millions d'euros par la commission pour la nouvelle télévision publique, n'ait pas été réellement débattu lors des discussions parlementaires. Cette absence de transparence ou d'engagement a certainement pesé sur la suite des débats relatifs au financement de France Télévisions.

2. La création de l'entreprise unique : des aspects multiples et complexes

L'édifice législatif relatif à l'entreprise unique reposait sur plusieurs articles.

L'article 3 de la loi (article 1er du projet de loi) a donné les pouvoirs suivants à la nouvelle société nationale de programmes France Télévisions :

- il confie directement à la société France Télévisions la responsabilité de l'édition des services de télévision à caractère national et local et de radio ultramarins. En lui conférant la qualité de société nationale de programme, le législateur a donné à la société France Télévisions pour objet principal non plus simplement de coordonner l'activité des chaînes mais de concevoir et de programmer directement des émissions audiovisuelles ;

- de plus, il est fait obligation à la nouvelle entreprise unique de tenir compte du développement des technologies numériques pour assurer l'accès de tous les publics à ses programmes. Elle a ainsi désormais pour mission d'éditer et de diffuser plusieurs services de communication audiovisuelle, y compris des services de médias audiovisuels à la demande (SMAd), dont les caractéristiques respectives sont précisées par son cahier des charges.

L'article 6 de la loi du 5 mars 2009 lui donne la possibilité d'éditer ces services de médias audiovisuels à la demande par l'intermédiaire de filiales dont la totalité du capital est détenue, directement ou indirectement, par des personnes publiques. Ces dispositions font donc du développement du média global non seulement une opportunité pour France Télévisions, mais également une obligation constitutive du service public audiovisuel. De ce point de vue, la constitution de l'entreprise unique intégrée va de pair avec un élargissement des missions de service public qui lui sont confiées.

L'article 86 de la loi du 5 mars 2009, intégré dans le Titre V du projet de loi, « Dispositions transitoires, diverses et finales », permet la constitution de l'entreprise unique réalisée par une fusion-absorption « du seul fait de la loi », réputée intervenir à la date du 1er janvier 2009.

Le premier alinéa du I de l'article prévoit que l'ensemble des biens, droits et obligations des sociétés nationales de programme France 2, France 3, France 5 et RFO sont transférés à la société France Télévisions. Il garantit ainsi la continuité juridique des activités et des patrimoines des sociétés absorbées. La fusion concernant des filiales déjà détenues à 100 % par leur société-mère, emporte transmission universelle du patrimoine des sociétés absorbées au profit de la société-absorbante.

Les deuxième, troisième, sixième et septième alinéas du I organisent les modalités pratiques de cette fusion.

Par ailleurs, les alinéas quatre et cinq, issus d'amendements de MM. Christian Kert et Benoist Apparu, qualifiés en séance publique de « rédactionnels » prévoient :

- de manière explicite l'application de l'article L. 1224-1 du code du travail aux contrats de travail des salariés des sociétés absorbées et de l'article L. 2261-14 du même code aux conventions collectives et accords collectifs de travail. La fusion-absorption s'opérant du fait de la loi, une incertitude demeurait sur l'application du droit commun aux contrats de travail et aux conventions collectives et accords collectifs de travail. En effet, le code du travail prévoit qu'en cas de modification de la situation juridique de l'employeur, les contrats individuels demeurent, mais que les conventions collectives sont mécaniquement mises en cause. Toutefois, les dispositions de l'article L. 2261-14 prévoient, d'une part, que les conventions ou accords continuent à produire leurs effets pendant un délai maximal d'un an et, d'autre part, qu'à l'expiration de ce délai et en l'absence de nouvel accord ou convention, les salariés conservent le bénéfice des avantages qu'ils ont individuellement acquis. Les accords ou conventions ne produisent alors plus d'effets collectifs, mais continuent à produire des effets individuels ;

- et que les organisations syndicales qui étaient considérées comme représentatives au niveau du groupe France Télévisions le seront, à titre transitoire et jusqu'aux résultats des premières élections professionnelles, au niveau de la société France Télévisions. Là encore, la fusion-absorption emportait avec elle des incertitudes en matière sociale et le législateur a souhaité poser, à titre transitoire, un principe de représentativité au niveau de la nouvelle société des organisations qui étaient considérées comme représentatives au niveau du groupe.

Cela était d'autant plus nécessaire que les dispositions de l'article L. 2261-14 du code du travail prévoient l'ouverture de négociations dans les trois mois suivants la mise en cause des accords ou conventions existants du fait notamment d'une fusion.

Ces dispositions importantes, adoptées par voie d'amendement et sans aucune discussion (voir ci-après), ont par la suite fait l'objet d'une interprétation non conforme à l'intention initiale du législateur.

Adoption de l'article 51 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009
à l'Assemblée nationale

M. le président. Sur l'article 51, je suis d'abord saisi d'un amendement rédactionnel, n° 144 rectifié, de la commission.

(L'amendement n° 144 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

M. le président. La parole est à M. Benoist Apparu, pour soutenir l'amendement n° 647.

M. Benoist Apparu. Je défendrai en même temps l'amendement n° 508 que j'ai déposé après l'article 51.

Afin de permettre la continuité sociale au sein de la société unique qu'est devenue France Télévisions, je propose avec ces deux amendements que les organisations syndicales représentatives assurent la transition jusqu'aux nouvelles élections.

(L'amendement n° 647, accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 145.

M. Christian Kert, rapporteur. L'amendement est défendu.

(L'amendement n° 145, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 146 de la commission est rédactionnel.

(L'amendement n° 146, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

(L'article 51, amendé, est adopté.)

Le II de l'article 86 règle, quant à lui, le cas particulier de France 4.

Le III prévoit enfin le transfert du seul fait de la loi des actions de RFI détenues par l'État à la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

Les statuts de la nouvelle société nationale de programme unifiée ont ensuite été approuvés par le décret n° 2009-1263 du 19 octobre 2009 (n° 2009-1263 du 19 octobre 2009 portant approbation des statuts de la société nationale de programme France Télévisions).

En conséquence de l'institution de l'entreprise unique, toute référence aux anciennes sociétés nationales de programme détenues par la holding France Télévisions disparaît, sans entraîner ni la disparition des antennes existantes dont elles étaient le support juridique, ni la dilution des différences éditoriales : l'article 3 du décret n° 2009-796 du 23 juin 2009 portant cahier des charges de France Télévisions reprend ainsi, en les aménageant pour les différentes antennes, les anciennes dispositions de l'article 44 de la loi de 1986 qui définissaient les lignes éditoriales des différentes sociétés nationales de programme. Ainsi, France 2 demeure la « chaîne généraliste de la communauté nationale, [...] placée sous le double signe de l'événement et de la création cinématographique et audiovisuelle française et européenne, et [qui] joue un rôle majeur en matière d'information et de sport ». France 3 est caractérisée comme une « chaîne nationale à vocation régionale et locale, chaîne de la proximité, du lien social et du débat citoyen [...] [qui] contribue à la connaissance et au rayonnement des territoires ». « Chaîne de la jeunesse et des nouvelles générations », France 4 a pour vocation « d'attirer et de fidéliser les jeunes et les jeunes adultes en exposant les nouveaux talents » tandis que France 5 reste « la chaîne du décryptage, du partage des savoirs et de la transmission des connaissances ». RFO garde sa spécificité en assurant la continuité territoriale des programmes des services de télévision et de radio de la métropole vers l'outre-mer et de l'outre-mer vers la métropole et en conservant via les Télé Pays « une ligne éditoriale proche des cultures et environnements des territoires ultra-marins français ».

Vos rapporteurs notent qu'en revanche, les filiales de production cinématographique et audiovisuelle (France 2 Cinéma, France 3 Cinéma et MFP), non plus que la régie publicitaire France Télévisions Publicité et la société de droits secondaires France Télévisions Distribution n'ont été intégrées au périmètre de la nouvelle société nationale de programme France Télévisions.

3. Les ambiguïtés de la fusion

Avant même de consacrer une partie à l'analyse de la mise en place de l'entreprise unique, vos rapporteurs ont fait le constat, à la lecture des débats sur la loi, que plusieurs ambiguïtés ou, à tout le moins, des incertitudes, entouraient certaines questions.

a) Les synergies : les grandes absentes et des espérances

Cette question, au coeur des débats budgétaires ces trois dernières années, ont étonnamment fait l'objet de très peu de discussions parlementaires.

L'exposé des motifs du projet ne mentionnait pas explicitement des synergies mais évoquait le fait que l'entreprise unique favoriserait « les économies d'échelle et la mutualisation d'un certain nombre de métiers et de fonctions ».

Mme Christine Albanel notait au cours de la discussion générale à l'Assemblée nationale que « sur le modèle de Radio France, France Télévisions deviendra donc une société nationale de programme composée de plusieurs antennes (...) Cette réforme de structure, qui va permettre de réaliser des synergies nécessaires, s'accompagne d'une réforme de la gouvernance »41(*).

Elle reprenait ces propos au Sénat, sous une forme légèrement différente : « cette évolution va permettre des synergies, des mutualisations entre différentes chaînes, tout en gardant une forte identité des antennes »42(*).

La question était à peine davantage débattue. Les seuls chiffres avancés ont été les suivants :

Selon la ministre de la culture, « pour faire face aux ambitions nouvelles, 200 millions d'euros seront trouvés d'ici 2012 par le développement des synergies, des services commerciaux, des sites Internet, des produits dérivés, par les économies liées à la fin de la diffusion analogique et des nouvelles possibilités offertes par la télévision numérique »43(*). Le rapport de M. Christian Kert apportait, quant à lui, un élément plus précis : « enfin, la création de ces directions communes permettra également d'avoir une idée précise de l'activité de chaque maison de production avec le groupe France Télévisions. Cela permettra d'éviter des doubles facturations souvent coûteuses pour l'entreprise publique. Pour la période 2009-2012, France Télévisions évalue ainsi à 60 millions d'euros les synergies produites par ce regroupement ». Enfin, le rapport du Sénat sur le projet de loi considérait à l'inverse que l'entreprise unique aurait un coût social, qui était estimé à 70 millions d'euros par l'intersyndicale en 2009.

Globalement, force est de constater que ce point est resté flou, comme le montre - en creux - l'intervention de M. Franck Riester, pour lequel « cette nouvelle organisation entraînera des gains de productivité et de nouvelles synergies de fonctionnement, qu'il s'agisse de matériels, de régies ou de moyens - le tout au service de la multiplication des programmes de qualité »44(*).

Il est difficile pour vos rapporteurs de faire un bilan des synergies réalisées. Néanmoins, au vu des éléments dont ils disposent et des auditions qu'ils ont menées, ils considèrent que, pour l'instant, elles ne sont pas apparues.

Il est ainsi constaté que la fusion s'est plutôt traduite par :

- des hausses de coûts en matière de ressources humaines (avec une croissance régulière des effectifs de l'entreprise commune tout au long de la période : 10 207 ETP en 2010, 10 358 en 2011, 10 403 prévus au budget 2012). S'agissant du plan de départs à la retraite mis en place en 2009, comme le note la Cour des comptes, l'objectif initial était de 900 départs fin 2012 avec un taux de remplacement de 25 %, finalement ont été constatés 520 départs avec un taux de remplacement de 75 % ;

- une augmentation potentielle de la masse salariale : l'alignement des statuts des collaborateurs des ex-sociétés fusionnées et les négociations sociales commune à l'ensemble de la sphère de l'audiovisuel public pourraient, selon des évaluations récentes, représenter un coût salarial pérenne d'environ 40 millions d'euros ;

- des accroissements de frais immobiliers : la fusion juridique des chaînes a entraîné l'occupation (prise à bail ou acquisitions) de nouvelles surfaces (dans un document présenté au conseil d'administration du 19 octobre 2011, France Télévisions signale ainsi que « la situation actuelle est la plus élevée en termes de coûts puisque trois implantations immobilières nouvelles sont venues s'ajouter aux implantations existantes au début de l'année 2010 »). Par ailleurs, le prix moyen du m² occupé par France Télévisions va croissant : le prix du mètre carré de surface utile brute locative passe en effet de 295 euros en 2009 à 308 euros en 2010, puis à 311 euros estimé début 2013, et ce sans prise en compte des augmentations indiciaires de loyer ;

- des coûts de conseils en stratégie : d'après un audit mené par la direction de l'Audit Interne de FTV, les prestations de conseil sur la mise en place et l'organisation de l'entreprise commune ont coûté plus de 14 millions d'euros auxquels viennent s'ajouter entre autres des prestations de conseil en stratégie et des prestations spécifiques aux ressources humaines ou à la direction financière.

Enfin, l'instabilité de l'organigramme, selon le Contrôle général économique et financier, n'a pas été propice à la mise en place des synergies, parce que le changement d'organisation a fortement occupé les esprits. De plus, la « redécentralisation » opérée en faveur des différentes antennes s'est probablement faite au détriment d'éventuelles économies.

Non seulement la discussion parlementaire est restée vague sur ce sujet des synergies, mais l'application du plan d'économies a également manqué de transparence La Cour des comptes avait recommandé, dans son rapport de 2009, que soit détaillé « en un plan d'action précis et chiffré les synergies et économies attendues de l'entreprise commune » : elle considérait en 2012 que la mise en oeuvre de cette recommandation était « limitée ».

En outre, « les hypothèses et le calendrier de l'avenant au COM n'étaient pas réalistes » et les résultats attendus n'ont pas été au rendez-vous.

Vos rapporteurs notent toutefois que, si les économies et les synergies liées à l'entreprise commune seront encore lentes à se mettre en place, une inflexion pourrait néanmoins être observée à partir de 2013. Le COM signé pour la période 2011-2015 prévoit ainsi une baisse de 5 % des effectifs de France Télévisions au cours de la période 2013-2015.

Les synergies à France Télévisions à l'horizon 2015

Pour conduire les mutations indispensables en matière d'offre et de technologies, France Télévisions s'est engagée à dégager des synergies dans les années 2013-2015 en faisant évoluer son modèle économique et « industriel » en cohérence avec les hypothèses financières et le plan d'affaires sous-jacent du COM.

Deux grandes étapes pour répondre à cet engagement :

Première étape : Définition des schémas cibles et plus particulièrement identification des leviers d'optimisation, parallèlement à la mise en place de l'organisation et à la négociation de l'accord collectif (2011-2012).

Deuxième étape : Mise en oeuvre des plans d'actions (2013-2015).

Les leviers d'optimisation, dans lesquels s'inscrit la direction de France Télévisions, ont vocation à permettre une inflexion globale de l'emploi de 5 % à partir de 2013. Elle mise sur des gains d'efficacité rendus à terme possibles par :

- la révision des processus et la généralisation des bonnes pratiques : ainsi, à titre d'exemple, la direction de la production a optimisé ses négociations avec les producteurs à travers une structure de coordination et le pilotage global des budgets et ressources des programmes ;

- l'harmonisation des statuts des salariés ;

- le développement de la polyvalence et l'évolution des compétences ;

- la mutualisation de certaines activités permettant une meilleure gestion des ressources (fonctions support, CDE...) ;

- la dématérialisation des process de fabrication et diffusion ;

- le rapprochement physique des structures (qui s'inscrit dans un processus déployé entre la mi-2011 et le début 2013) ;

- l'unification des systèmes d'information débutée en 2011 avec les déploiements de :


· Ariane : application comptable commune à l'ensemble des services de l'entreprise ;


· Papyrhus : outil unique de paie et de gestion des temps et activités issu de France 3 et déployé au 1er janvier 2011 à France 4, France 5, FTD, FTVS et récemment à France 2 (2012) ;


· Ifab : outil couvrant l'ensemble du processus de fabrication du news déployé à France 2 en novembre 2011 et prévu en 2013 à France 3 après accord des IRP sur l'organisation) ;

- l'homogénéisation et le regroupement des moyens techniques (mutualisation à partir de 2011 des plateaux auparavant affectés par chaîne).

Comme l'ont souligné à plusieurs reprises les commissaires aux comptes de France Télévisions, auditionnés par vos rapporteurs, le processus de fusion d'une telle entreprise est forcément très long et très complexe. Les lenteurs dans la mise en place de l'entreprise commune sont donc, somme toute, logiques et ne méritent donc pas d'être critiquées.

Là encore, on se heurte à la difficulté pour une loi de faire « plier le réel ». L'erreur a probablement été d'évoquer des délais assez courts, volontaristes mais irréalistes. L'absence d'approfondissement des débats sur ce point en est certainement la cause.

b) La question du nombre de filiales

La mise en place de l'entreprise unique signifiait le regroupement d'un certain nombre de filiales de France Télévisions. Mais si la loi était claire sur la fusion des antennes, dont la plupart bénéficiaient d'une existence légale (France 2 , France 3, France 5, RFO), elle ne disait rien, de fait, sur les autres filiales : France Télévisions Publicité, France Télévisions Distribution, Multimédia France Productions, France et France 3 Cinéma...

Selon le rapport de la commission pour la nouvelle télévision publique, « la mise en place d'une entreprise unique constitue le moyen logique d'accompagner la stratégie de média global. A cette fin, la quasi-totalité des sociétés actuellement existantes seraient regroupées dans une structure juridique unique afin de créer une véritable synergie entre les activités.

« Par exception, et du fait de la spécificité de leur finalité, les sociétés ayant une activité commerciale seraient regroupées dans une filiale commerciale, filiale de l'entreprise unique France Télévisions. Cette filiale en charge de l'exploitation commerciale sur tous les supports regrouperait : France Télévisions Interactive (FTVI), France Télévisions Distribution (FTD), MultiMedia France Production (MFP), et France Télévisions Publicité (FTP) ».

Mme Christine Albanel tenait quant à elle, au cours des débats, un discours plus ambigu : « la création d'une société unique, que tout le monde appelait de ses voeux, n'est nullement contradictoire avec la nécessité de permettre à la holding France Télévisions d'avoir des filiales. (...) Pour qu'il puisse y avoir toujours une régie de publicité (sic), un service de distribution, et des services Internet, il faut naturellement donner à France Télévisions la possibilité de créer des filiales »45(*).

Avec une option radicalement différente, M. Hervé Maurey, dans le débat organisé par le Sénat sur l'application de la loi du 5 mars 2009, tenait les propos suivants : « nous nous étions également félicités de sa volonté de rationaliser le service public audiovisuel en transformant les quarante-neuf sociétés du groupe en une seule pour favoriser les synergies, l'esprit d'entreprise et l'émergence d'une véritable marque »46(*).

Vos rapporteurs concluent de ces différentes interventions que les conséquences stratégiques de la mise en place de l'entreprise unique n'étaient pas claires pour les protagonistes du débat.

4. La « mise en oeuvre laborieuse de l'entreprise commune »47(*)
a) Les fluctuations de l'organisation

L'une des conséquences de la mise en place de l'entreprise commune était la refonte de l'organigramme et de l'organisation de la société France Télévisions.

Dans un premier temps, sur le fondement d'une étude du cabinet Bain, la direction a présenté son projet de réorganisation de France Télévisions au conseil d'administration le 9 avril 2009.

Il s'agissait de passer d'une « organisation hiérarchisée » à « une organisation matricielle » en faisant émerger des domaines transversaux.

La discussion au sein des instances représentatives du personnel s'est engagée, mais la mise en oeuvre effective de la nouvelle organisation a commencé le 4 janvier 2010 à nombre de postes constants et en suivant un schéma général distinguant de grands domaines définis fonctionnellement et subdivisés en secteurs (marketing et communication ; antennes, programmes et information, comprenant une structure spécifique dédiée aux moyens des antennes, réseaux régionaux, fabrication, technologies et développements numériques et gestion, finances et ressources humaines).

Surtout, les directions de chaînes ont été supprimées avec la mise en place d'un secteur unifié chargé des programmes, distingué des antennes des différentes chaînes, qui devait constituer une étape majeure dans le décloisonnement des chaînes de production et de programmation. Elle devait aussi permettre de renforcer la capacité d'achat et de négociations de France Télévisions vis-à-vis de ses fournisseurs et consolider l'identité du groupe en construisant une offre cohérente distincte de ses concurrents privés, en facilitant la circulation des oeuvres au sein du service public et en intégrant en amont l'impératif de développement en média global.

Pour éviter de reproduire les anciennes séparations par antenne au sein du nouveau secteur unifié des « Programmes », une structuration transversale en huit unités thématiques a été retenue : Documentaires, Magazines de société, Magazines culture, Histoire et patrimoine, Jeux et Divertissements, Fiction, Jeunesse, Émissions religieuses et Musique-Spectacle vivant.

Cette nouvelle stratégie, très complexe, et qui s'est heurtée à la fois à l'opposition des producteurs, mais aussi aux cultures de chaînes, a peiné à se mettre en place. En outre, comme l'a souligné M. Patrice Duhamel, auditionné par vos rapporteurs, le calendrier initial n'était pas tenable (mise en place le 19 janvier 2010 alors que la loi était promulguée le 5 mars 2009).

En outre, dès l'arrivée de M. Rémy Pflimlin, cette stratégie a en partie été contestée, afin de redonner leurs places aux différentes chaînes. Cette décision a entraîné une nouvelle refonte de l'organigramme moins d'un an après la précédente !

L'organisation de France Télévisions en 2012

L'architecture générale de l'organisation de France Télévisions, telle qu'issue de la réforme mise en place au cours de l'année 2011, est la suivante :

1/ Quatre directions générales déléguées transverses, créées à partir des anciens domaines

a) la direction générale déléguée aux programmes ;

b) la direction générale déléguée au développement numérique et à la stratégie ;

c) la direction générale déléguée à la gestion, aux finances et aux moyens, qui regroupe désormais trois domaines d'activités : la gestion, les moyens des antennes, les technologies et moyens de fabrication.

d) La direction générale déléguée à l'organisation, aux ressources humaines et à la communication interne.

2/ Deux directions générales adjointes, directement rattachées au président :

a) La direction générale adjointe des rédactions et des magazines d'information ;

b) La direction générale adjointe aux sports.

3/ Cinq directions de chaînes qui regroupent les antennes, les ressources nécessaires à une maîtrise de leur politique éditoriale et à la promotion de leurs contenus.

4/ Un secrétariat général auquel est rattachée la communication externe et marketing image.

Sans juger de la pertinence de l'un ou de l'autre choix, qui ne relève pas de leur mission, vos rapporteurs souhaitent néanmoins évoquer la conséquence de ces évolutions sur le groupe France Télévisions : indéniablement, et selon toutes les personnes auditionnées, la mise en place de l'entreprise unique et les conséquences qu'elles emportaient en termes de choix de structure a fortement perturbé son fonctionnement.

Les commentaires suivants ont ainsi pu être faits : « les allers-retours dans l'organisation ont été préjudiciables à la bonne marche de l'entreprise », « on a été dans le « stop and go » avec des remises en cause permanentes sans lisibilité », « ça change tout le temps, du coup les projets attendent », « la création de l'entreprise unique a été à l'origine, en matière de gestion, d'une certaine confusion. En témoignent en particulier les retards de la clôture des comptes 2011 qui seront présentés au conseil d'administration du 30 mai 2012 »...

Il reste que des effets positifs étaient également attendus de cette nouvelle organisation.

b) La question du guichet unique

L'entreprise unique devait, a priori, être un élément favorable au rééquilibrage du pouvoir entre les producteurs et le groupe en faveur de ce dernier : elle offre, en effet, à France Télévisions une masse critique qui lui confère un pouvoir de marché supérieur et constitue pour les producteurs un « guichet unique » qui ne leur permet plus de jouer une chaîne contre l'autre, mais offre au contraire au groupe la possibilité de négocier des conditions plus favorables avec ses partenaires.

Cet objectif, poursuivi par la tutelle et l'entreprise, a fortement été contesté par les producteurs. Ils ont notamment considéré qu'au-delà de la question des coûts, ce système allait entraîner une concentration du pouvoir de décision aux mains d'une seule personne et par conséquent, risquait de remettre en cause d'autres objectifs fixés par le législateur, notamment celui de promotion de « la diversité de la création et de la production ». C'est au demeurant leur opposition au projet de mise en place des grandes unités thématiques qui a poussé les parlementaires à se poser les questions de l'organisation idoine permettant maîtrise des coûts et diversité des programmes.

Deux questions d'application se posent aujourd'hui :

- a-t-on assisté à la mise en place d'un guichet unique ?

- le cas échéant a-t-il eu pour effet une réduction des coûts, objectif annoncé de la réforme et a-t-il nui à la diversité des producteurs choisis par France Télévisions, ce qui constituait l'une des grandes craintes des parlementaires ?

Comme il a été décrit ci-avant, la centralisation de « l'ère » de M. Patrick de Carolis, qui correspondait à l'idée initiale de l'entreprise unique, a précédé une « redécentralisation » de M. Rémy Pflimlin, lequel considère qu'elle permet une meilleure expression de la diversité et de la couleur de chaque chaîne et qu'elle offre une réponse aux inquiétudes relatives à la mise en place d'un guichet unique. De fait, elle supprime ce guichet unique en redonnant leur autonomie aux chaînes.

Vos rapporteurs ne s'exprimeront pas sur ces choix stratégiques qui relèvent des présidents, mais seulement sur le respect des dispositions légales et les effets de la mise en place de la loi.

Il apparaît que la nouvelle organisation de M. Rémy Pflimlin n'empêche pas forcément la mise en oeuvre de mesures de réduction des coûts liés à la production. Ainsi, s'agissant de la production d'oeuvres diverses et de programmes de flux, la Cour des comptes a identifié de nombreuses pistes pour permettre à France Télévisions de rééquilibrer sa relation avec les producteurs, telles que la constitution d'une base de données des coûts de production pour mieux anticiper les négociations (ce travail est en cours), la généralisation des audits de production sur les oeuvres comme sur les programmes de flux (il s'agit d'une recommandation forte de l'État actionnaire, inscrite dans le COM), la rémunération des producteurs sur facture, avec une marge définie ex ante, plutôt qu'au forfait, et la suppression progressive des postes « frais généraux » ou « imprévus » qui constituent souvent des marges cachées dans les devis des producteurs.

Cette coexistence d'une multiplicité de points d'entrée des producteurs et d'une marge de manoeuvre pour réduire les coûts pourrait conduire vos rapporteurs à se féliciter de la mise en oeuvre de la loi.

Pourtant, ils regrettent fortement qu'une question importante aux yeux du législateur n'ait pas été davantage abordée par le groupe. L'article 25 de la loi du 5 mars 2009 modifiant l'article 48 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 disposait que le cahier des charges de France Télévisions devait prévoir que les unités de programme comprennent des instances de sélection collégiales.

Il s'agissait de trouver un moyen de concilier les grandes unités thématiques et la diversité des producteurs.

De fait l'article 2 du nouveau cahier des charges indique que « les unités de programme créées au sein de France Télévisions veillent à la diversité de l'accueil des projets. Elles comprennent des instances de sélection dont le fonctionnement collégial associe notamment les directeurs de l'antenne et les unités en charge de l'acquisition ou de la production de ces programmes afin de valoriser l'identité éditoriale de chacun des services, leur cohérence et leur complémentarité, de favoriser l'expression de la diversité artistique et esthétique et d'assurer la diversité des investissements de la société dans la création audiovisuelle ».

Or, selon les informations communiquées à vos rapporteurs, si des concertations informelles nombreuses sont bien constatées entre chargés de production de France Télévisions au sein des unités de programme, cette disposition n'a pas été mise en oeuvre.

Vos rapporteurs ne peuvent que regretter cet état de fait et considèrent qu'une réflexion devrait porter sur la mise en oeuvre de cette disposition, dont les vertus pourraient être à la fois la diversité des choix de producteurs et le renforcement de la transparence de la prise de décision.

c) Les défis de l'organisation sociale : une traversée mouvementée

La fusion-absorption de France Télévisions, prévue par la loi du 5 mars 2009 précitée, a eu pour conséquence d'entraîner la remise en cause de l'ensemble des accords collectifs en vigueur dans les anciennes sociétés de France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO. Sous réserve d'une clause prévoyant une durée supérieure, le délai légal de survie des accords, aux termes du code du travail, est d'une année à laquelle s'ajoutent trois mois de préavis.

Les négociations se sont ouvertes dès le 18 juin 2009 avec les six représentations syndicales principales (rendues représentatives de droit par l'article 86 de la loi du 5 mars 2009) afin d'élaborer un texte destiné à remplacer la convention collective de la communication et de la production audiovisuelles pour les personnels techniques et administratifs (CCCPA), l'avenant audiovisuel de la convention collective nationale de travail des journalistes (AACCNTJ) ainsi que les différents accords d'entreprise.

La négociation du nouveau statut collectif s'est tout d'abord inscrite dans une période de quinze mois qui s'est révélée trop courte. Comme l'ont souligné M. Claude Belot et Mme Catherine Morin-Desailly, la diversité des situations individuelles entre métiers (journalistes, personnels techniques et administratifs) et entre antennes (notamment France 2 et France 3) a rendu « extrêmement complexe l'émergence d'un consensus sur un statut collectif homogène ».

En effet, France Télévisions a entrepris dans un premier temps un projet ambitieux visant à donner au groupe réformé une véritable « constitution sociale » plutôt que de réaménager les textes en vigueur.

Les négociations devaient aboutir à un accord collectif unique comportant des dispositions communes à l'ensemble des personnels et d'autres concernant respectivement les journalistes et les personnels techniques et administratifs.

Il s'agissait de fondre dans un cadre unique des accords sociaux jusqu'alors très disparates selon les chaînes et les filières. La négociation devait porter sur les points suivants : redéfinir les métiers en tenant compte du développement de l'univers numérique et dans une perspective de polyvalence des compétences ; revoir le système de classification et de rémunération afin de mieux reconnaître les niveaux de qualification et d'expertise professionnelle ; en matière de droit syndical et de représentation du personnel, redéfinir l'ensemble des modes d'expression pour clarifier la répartition des rôles entre la direction, l'encadrement et les représentants du personnel ; enfin, repréciser l'organisation du travail en ce qui concerne le temps de travail, les congés ou la cessation d'activité.

Dans un premier temps, les négociations se sont déroulées sous la pression de l'expiration du délai légal de quinze mois qui devait marquer la fin du délai de survie des conventions et des accords collectifs, le 7 juin 2010. Or, France Télévisions a fait valoir qu'en l'absence d'accords de substitution, seraient applicables les dispositions suivantes :

- l'accord de France Télévisions SA s'appliquerait à l'ensemble du personnel de France Télévisions ;

- la convention relative aux journalistes resterait en vigueur ;

- les dispositions du code du travail seraient applicables, en l'absence de toute autre disposition expresse ;

- enfin, les avantages individuels acquis (AIA) auraient été maintenus aux salariés présents dans l'entreprise au 5 mars 2009 mais n'auraient pas été appliqués aux nouveaux employés à partir de cette date. La reconnaissance des avantages se faisant au cas par cas, cette hypothèse n'aurait pas manqué de créer de nombreuses inégalités de traitement pouvant susciter des recours prudhommaux et surtout de désorganiser complètement la gestion.

Mais, le 3 juin 2010, la Cour d'appel de Paris a jugé que la fin de la période de survie de la convention collective des personnels techniques et administratifs et de l'avenant à la convention collective des journalistes n'était pas fixée au 7 juin 2010 mais respectivement au 8 octobre 2012 et au 8 février 2011.

Pour rendre cet arrêt, la Cour s'est fondée sur l'article 86 de la loi du 5 mars 2009 imposant à France Télévisions, dans le cadre de la fusion, de reprendre notamment l'ensemble des contrats conclus par ou au profit des sociétés absorbées. L'adhésion de ces dernières à l'Association des employeurs de l'audiovisuel public (AESPA) constitue selon la Cour une obligation contractuelle transférée au groupe. En conséquence, elle a considéré que France Télévisions était liée par les textes signés par l'Association, en l'espèce, la convention collective des personnels techniques et administratifs ainsi que l'avenant à la convention des journalistes et que le groupe était devenu membre de droit de l'AESPA lors de la fusion. Sa volonté d'en démissionner le 12 mars 2009 ne le déliait donc pas des obligations résultant des accords collectifs signés antérieurement. Cette lecture jurisprudentielle est clairement contraire à l'analyse que les rapporteurs du Sénat avaient fait de la disposition prévue à l'article 86 : « l'Assemblée nationale a adopté (...) un amendement du rapporteur prévoyant explicitement l'application de l'article L. 1224-1 du code du travail aux contrats de travail des salariés des sociétés absorbées et de l'article L. 2261-14 du même code aux conventions collectives et accords collectifs de travail obligeant les sociétés absorbées ou leurs établissements. La fusion-absorption s'opérant du fait de la loi, une incertitude demeurait sur l'application du droit commun aux contrats de travail et aux conventions collectives et accords collectifs de travail. En effet, le code du travail prévoit qu'en cas de modification de la situation juridique de l'employeur, les contrats individuels demeurent, mais que les conventions collectives sont mécaniquement mises en cause. Toutefois, les dispositions de l'article L. 2261-14 prévoient, d'une part, que les conventions ou accords continuent à produire leurs effets pendant un délai maximal d'un an et, d'autre part, qu'à l'expiration de ce délai et en l'absence de nouvel accord ou convention, les salariés conservent le bénéfice des avantages qu'ils ont individuellement acquis. Les accords ou conventions ne produisent alors plus d'effets collectifs, mais continuent à produire des effets individuels ».

Vos rapporteurs ne portent aucun jugement sur l'analyse prétorienne de la disposition adoptée par le législateur. Ils considèrent néanmoins que la discussion parlementaire et l'éclairage gouvernemental n'ont clairement pas été suffisants sur des points aussi techniques (voir supra).

A cet égard, votre rapporteur, M. David Assouline, regrette fortement l'utilisation de la procédure d'urgence qui n'a pas permis un examen suffisamment précis et détaillé de dispositions qui paraissaient secondaires mais dont les effets sont bien réels. Cette interprétation de la Cour d'appel de Paris a en effet bouleversé la négociation syndicale, ce qui a plus largement désorganisé France Télévisions en accaparant l'attention de la direction et des salariés.

Comme l'a souligné le Syndicat national des journalistes, auditionné par vos rapporteurs, « la renégociation des statuts a occupé le devant de la scène et occupé le personnel depuis 3 ans, la forme a pris le pas sur le fond ».

Les discussions, qui n'ont pas été menées dans la sérénité, ont ainsi parfois pu occulter les priorités éditoriales.

Finalement, la direction de France Télévisions et les syndicats CFDT, SNJ et FO ont signé le 15 septembre 2011 un accord collectif pour les journalistes du groupe, qui vient se substituer aux anciens textes conventionnels rendus caducs par la fusion des chaînes de France Télévisions.

L'accord spécifique aux techniciens et au personnel administratif devrait être signé avant octobre 2012, soit plus de 3 ans après l'adoption de la loi.


* 41 Assemblée nationale, 2e séance du 26 novembre 2008.

* 42 Sénat, séance du 8 janvier 2009.

* 43 Audition de Mme Christine Albanel par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, présidée par M. Jean-François Copé.

* 44 Assemblée nationale, 3e séance du 26 novembre 2008.

* 45 Assemblée nationale, deuxième séance du lundi 1er décembre 2008.

* 46 Sénat, séance du lundi du 10 mai 2010.

* 47 Titre de la partie du rapport annuel 2012 de la Cour des comptes consacrée à France Télévisions.