C. PROMOUVOIR UN GRAND ACTEUR EUROPÉEN DE LA NOTATION
Compte tenu de la place prise par la notation dans le système financier mondial, il est hautement souhaitable de faire émerger un grand acteur européen de la notation. Ce nouvel acteur permettrait à l'Europe de bénéficier d'une part plus importante du marché lucratif de la notation. Surtout, il permettrait aux émetteurs européens d'être notés par une agence partageant avec eux les mêmes codes et d'éviter ainsi les biais qui peuvent exister chez les agences d'origine anglo-saxonne. Il n'est pas admissible que la première puissance économique du monde ne puisse faire entendre sa voix singulière dans l'univers de la notation, surtout quand on prend en compte l'impact politique que peuvent avoir des décisions de nature économique. Un acteur européen ne peut cependant espérer s'imposer que s'il remplit certaines conditions.
1. Le projet d'une agence publique européenne
Le bien-fondé de la création d'une agence publique de notation européenne est souvent mis en avant. Il n'y a cependant pas de consensus en Europe autour de cette idée, qui a donc peu de chances de voir le jour à court terme.
a) Les options envisageables
L'idée de créer une agence publique européenne peut recouvrir des réalités très différentes. Cette agence pourrait se contenter de noter la dette souveraine ou avoir pour ambition de concurrencer les trois grandes agences internationales en notant tous les titres de dette.
La Commission européenne a réalisé en 2011 une étude d'impact 196 ( * ) retenant deux hypothèses de travail. La première consisterait en la création d'une agence publique, financée par le budget de l'Union européenne, qui noterait seulement la dette des États et celle des institutions financières qui ont une importance systémique en Europe. Selon la Commission, cette agence pourrait fonctionner avec un nombre de salariés compris entre 250 et 400 personnes et avec un budget annuel de l'ordre de 25 à 40 millions d'euros. Son rôle serait d'apporter aux investisseurs un nouveau point de vue sur les titres de dette qui présentent la plus grande importance du point de vue de la stabilité du système financier.
Il pourrait y avoir une certaine rationalité à confier à une agence publique le soin de noter la dette souveraine. Les décisions prises par une agence publique, sans but lucratif et qui présenterait de solides garanties de sérieux et de compétence, seraient certainement mieux acceptées par les opinions publiques et par les gouvernements que les décisions prises par trois agences commerciales, encore souvent perçues comme opaques et parfois soupçonnées de partialité. L'agence Moody's a publié une note le 22 mars 2012 dans laquelle elle défend l'idée de la création d'une agence publique pour la notation du risque souverain, considérant qu'il serait légitime qu'une institution publique exprime un point de vue concurrent de celui des agences privées 197 ( * ) .
La seconde hypothèse est celle d'une agence qui noterait tous les instruments de créance. Elle pourrait être financée sur fonds public pendant ses cinq premières années d'existence, par exemple via un prêt consenti par la Banque européenne d'investissement (BEI), puis aurait vocation à fonctionner comme une entreprise commerciale. Une telle agence ne pourrait fonctionner qu'avec des effectifs compris entre 400 et 1000 salariés, avec un budget annuel estimé entre 39 et 97 millions d'euros. Elle aurait vocation à concurrencer Standard and Poor's, Moody's et Fitch sur tous les segments du marché de la notation et offrirait donc une réelle alternative aux investisseurs.
b) La question de la crédibilité
La création d'une agence publique ne manquerait pas de soulever des problèmes de conflits d'intérêts. Il conviendrait d'assurer sa crédibilité internationale.
Une agence dont les actionnaires seraient les États européens pourrait-elle, de façon crédible, noter, et éventuellement dégrader, ces mêmes États ? N'y aurait-il pas, dans une période de crise sur la dette souveraine, des pressions sur l'agence pour qu'elle ne dégrade pas la note d'un État en difficulté ? Il existe un risque que les investisseurs soupçonnent en permanence une agence publique de « sur-noter » les États dont elle dépend, à l'instar de Dagong qui attribue une très bonne note à la dette souveraine chinoise 198 ( * ) . Une agence publique ne pourrait être crédible que si ses comités de notation sont protégés de toute interférence de la part des États actionnaires.
Pour garantir l'indépendance de l'agence vis-à-vis des gouvernements, il est souvent suggéré que l'agence prenne la forme juridique d'une fondation. L'économiste Jacques Delpla recommande « de créer une agence européenne non pas publique mais indépendante, sur le modèle des fondations universitaires ; ce qui, compte tenu des barrières à l'entrée, exige au départ une dotation des autorités de Bruxelles et nationales, les États s'abstenant ensuite de toute intervention » 199 ( * ) .
Le statut de fondation est également celui que la Commission européenne suggère de retenir au cas où une agence notant tous les titres de dette serait créée.
Dans tous les pays européens, le statut de fondation existe, selon des modalités variées. En droit français, une fondation est l'acte par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales décident d'affecter, de façon irrévocable, des biens ou des ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif. Pour qu'elle soit reconnue d'utilité publique, les fondateurs doivent être minoritaires au sein du conseil d'administration ou du conseil de surveillance, afin de garantir l'indépendance de la fondation. Ce type de statut présente donc l'avantage de dissocier apport en capital et pouvoir de direction : ceux qui ont financé la fondation n'ont pas vocation à la diriger ensuite.
Le choix des personnalités siégeant au conseil d'administration serait ensuite déterminant pour asseoir la crédibilité de la nouvelle agence. Il devrait se porter vers des personnalités reconnues pour leur compétence en matière économique et dont l'indépendance vis-à-vis des gouvernements des États fondateurs serait indiscutable.
Pour renforcer encore l'indépendance de l'agence vis-à-vis des États, l'économiste Norbert Gaillard suggère que son financement soit assuré non par des dotations budgétaires des États, mais par une taxe, décidée au niveau européen, et mise à la charge des banques et des compagnies financières. Son assiette large garantirait qu'aucun établissement n'apporterait plus de 1 % du financement de l'agence. Dans une telle configuration, il serait difficile aux États de faire pression sur l'agence, sauf à décider à l'unanimité de supprimer la taxe.
Au total, des solutions techniques pourraient être trouvées pour assurer l'indépendance d'une agence publique européenne et gérer le risque de conflit d'intérêts. Au demeurant, il convient de rappeler que les agences de notation privées ne sont pas indépendantes des entités qu'elles notent et que cela ne les empêche pas de gérer correctement leurs conflits d'intérêts.
Le sondage que le Sénat a commandé à l'IFOP suggère que les investisseurs français seraient prêts, sous certaines conditions, à faire confiance à une agence publique de notation : 87 % des investisseurs interrogés ont estimé que la « capacité de l'agence à gérer ses conflits d'intérêts » et la « crédibilité de l'équipe de direction » seraient des éléments importants à prendre en compte pour apprécier s'il est possible de faire confiance à une agence publique, 76 % citant également « la structure de son capital ».
Si les investisseurs nationaux peuvent être convaincus de la crédibilité d'une agence publique, il en irait peut-être autrement de la Securities and Exchange Commission (SEC), le régulateur américain, qui s'est déjà opposée à l'accréditation de Dagong. Il n'est pas certain qu'elle accepte de délivrer son certificat à une initiative européenne soutenue par les pouvoirs publics. Une agence publique aurait du mal à se défaire du soupçon d'avoir été créée dans le but de noter plus favorablement les États européens et aurait besoin de temps pour asseoir sa réputation. De même, les investisseurs internationaux risquent de considérer avec méfiance une agence publique, ce qui pourrait dissuader les émetteurs de faire appel à ses services.
c) Une absence de consensus politique
Si des solutions techniques sont envisageables, le projet de constitution d'une agence publique européenne risque surtout de se heurter à des difficultés d'ordre politique.
Après avoir réalisé son étude d'impact à la demande du Parlement européen, la Commission européenne a renoncé à soutenir le projet de création d'une agence publique en mettant en avant deux éléments principaux : la difficulté pour une agence publique d'être crédible auprès des marchés et son coût pour les finances publiques, dans un contexte de fortes contraintes budgétaires.
Il n'y a pas non plus aujourd'hui de consensus chez les gouvernements européens pour créer une telle agence. Les principaux partenaires de la France, à commencer par l'Allemagne et le Royaume-Uni, ont exprimé leur préférence pour une solution de marché financée par des capitaux privés. La France ne pouvant porter un projet d'agence publique européenne sans le soutien de ses grands partenaires, il est douteux que des avancées puissent être réalisées dans cette direction dans un avenir proche.
* 196 Cf . l'étude d'impact accompagnant la proposition de règlement modifiant le règlement du 16 septembre 2009 sur les agences de notation.
* 197 Cf . « A solution for the credit rating agency debate », Moody's investors service.
* 198 Dagong attribue à la Chine la note AA+ pour la dette contractée en monnaie locale et AAA pour la dette contractée en devises étrangères, soit des notes sensiblement plus élevées que celles attribuées par Standard and Poor's (AA- pour les deux notes), Moody's (Aa3 pour les deux notes) et Fitch (AA- pour la dette en monnaie locale et A+ pour la dette en devises étrangères).
* 199 Audition devant la mission commune d'information du Sénat le 27 mars 2012.