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Agences de notation: pour une profession règlementée (rapport)

18 juin 2012 : Agences de notation: pour une profession règlementée (rapport) ( rapport d'information )

CONCLUSION GÉNÉRALE

Il n'y a pas de fatalité pour que se perpétuent les erreurs et la domination sans partage des trois grands acteurs de la notation Standard and Poor's, Moody's et Fitch. Il faut toutefois avoir conscience du rôle exact que jouent ces entreprises dans la mondialisation financière et de leur fonction dans la gestion des grands déséquilibres de balances des paiements entre Europe, Asie et Amérique.

Elles produisent un standard d'évaluation harmonisé des risques, très imparfait mais synthétique, compréhensible par les acteurs d'un marché de capitaux qui met en relation plus de 10 000 émetteurs, un million d'obligations, des produits structurés particulièrement complexes avec des milliers d'investisseurs disséminés partout dans le monde.

De surcroît, les mêmes acteurs - G 20, banques centrales, régulateurs - qui appellent à se « désintoxiquer » des agences de notation sont ceux-là mêmes qui encore aujourd'hui font des trois grandes agences de notation des « quasi-régulateurs ». Celles-ci ont été enrôlées par les superviseurs des banques et des assurances pour les renseigner sur les risques exacts pris dans des secteurs essentiels pour le financement de l'économie. Elles sont appelées à garantir auprès de la Banque centrale européenne la qualité des actifs apportés en garantie par les banques.

Il y a donc de manière diffuse une mission de service public de Standard and Poor's, Moody's et Fitch, mission déléguée sans cahier des charges, sans contrôle et sans exigence de résultat.

La « désintoxication » trouvera sa réponse sur le long terme, pour que cesse le recours systématique aux notations. Les trois grandes agences occupent en effet une place laissée vacante dans le domaine de l'évaluation des risques, tout spécialement pour les produits les plus complexes. De nouveaux acteurs doivent se réapproprier ce rôle. Sur le court terme, le bannissement de toute automaticité entre les mouvements de notation et les décisions des banques centrales ou des fonds d'investissement est une action à entreprendre d'urgence.

C'est parce que les notes ne sont plus de simples « opinions » que l'activité de notation doit devenir une profession règlementée. Elle l'est devenue partiellement, aux États-Unis depuis 2007, en Europe depuis 2009. De ce point de vue, l'écart pourrait se creuser entre ces deux espaces économiques. Depuis la loi Dodd-Frank de juillet 2010, on observe un recul aux États-Unis, avec l'abandon de certaines dispositions relatives à la responsabilité des agences ou le renoncement à un investissement plus important de la Securities and Exchange Commission (SEC) dans la régulation des agences de notation. A contrario, on peut se féliciter d'un pas en avant de l'Europe dans le domaine de la règlementation, malgré son retard initial aujourd'hui comblé. Une convergence entre Europe et États-Unis devra être trouvée au G 20, autour d'une vision ambitieuse de la régulation.

Le Sénat est particulièrement sensible à l'application des lois. Il souligne donc que les prérogatives conférées à l'Autorité européenne des marchés financiers doivent être exercées de manière volontariste et transparente. Les zones d'ombre des agences, en particulier dans le domaine des ressources humaines, doivent se dissiper.

On ne peut qu'être favorable à l'ambition d'un nouveau texte européen, en cours d'examen au premier semestre 2012. Si le principe d'un renforcement artificiel de la concurrence par le recours forcé à de « petites agences » n'est pas un scénario crédible, il n'en est pas de même pour des questions majeures comme la responsabilité civile des agences, la suppression des conflits d'intérêts entre les agences et leurs actionnaires, la transparence des tarifs ou l'avis de l'Autorité européenne des marchés financiers sur les changements de méthodologie. Le Sénat a une vision ambitieuse de ces sujets, comme la Commission et le Parlement européens.

La mission commune d'information propose, en outre, trois autres mesures fortes.

Pour éviter les interférences entre le débat démocratique des États et les notations des dettes souveraines, les agences doivent désormais s'astreindre à un calendrier de publication des notes transparent et fixé à l'avance.

Un changement de modèle économique est indispensable pour la notation des produits titrisés, afin d'éviter la collusion d'intérêts entre les banques et les agences. Il faut passer à un modèle investisseur-payeur, avec un passage obligatoire par une plate-forme centralisant l'ensemble des informations.

Enfin, un grand acteur européen est nécessaire sur le marché de la notation. Il s'agit là d'une question de crédibilité politique, financière et industrielle pour l'Europe. Le Sénat appelle au lancement d'un appel à projets européen pour des projets d'agence privée, avec un financement public éventuel pour le développement d'innovations en matière de méthodologie.