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Agences de notation: pour une profession règlementée (rapport)

18 juin 2012 : Agences de notation: pour une profession règlementée (rapport) ( rapport d'information )

ADOPTION DU RAPPORT

Réunie le mercredi 13 juin 2012, sous la présidence de Mme Frédérique Espagnac, présidente de la mission commune d'information sur le fonctionnement, la méthodologie et la crédibilité des agences de notation, la mission a procédé à l'examen du rapport de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur.

Mme Frédérique Espagnac, présidente. - Cette séance conclut le travail de la mission commune. Nous avons conduit 21 auditions, dont sept tables rondes, avec des administrations, des entreprises du secteur financier et non financier, des collectivités locales, des économistes. Nous nous sommes rendus à Washington et New-York. Nous avons demandé à la direction générale du Trésor une étude comparative sur le marché et la règlementation des agences de notation dans des pays émergents ou de l'OCDE. Nous avons eu accès aux trente mille pages que Standard and Poor's, Moody's et Fitch ont communiquées en 2009 et 2010 aux autorités européennes pour obtenir leur enregistrement en Europe. Il s'agissait de pouvoir porter un jugement sur les exigences de cette nouvelle procédure d'enregistrement et d'étudier certains aspects peu connus du fonctionnement des agences. Nous avons consulté directement sur Internet les analystes des agences, les émetteurs et les investisseurs. Les témoignages des analystes nous ont permis de mieux mesurer leurs contraintes de travail. Nous avons commandé à l'IFOP une étude sur la confiance que portent les investisseurs aux agences de notation et leurs éventuels souhaits de changement.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur. - Ce rapport, très complet, est le résultat d'un travail collectif. Je lui accorde sans hésiter la note AAA. Sans doute peut-il encore être amendé.

Tout d'abord, un constat : les agences de notation sont devenues un passage obligé. Plus que centenaires, elles ont ressurgi à chaque crise mondiale importante. Initialement facteurs de modération et d'encadrement, elles font aujourd'hui partie du paysage et pèsent d'un grand poids. Notons que les trois principales agences constituent un monopole américain, même si Fitch est détenue par un Français. Au cours des dernières années, les encours obligataires ont été multipliés par trois ; pour les banques, ils n'ont fait que doubler. Les collectivités sont obligées de solliciter les agences de notation pour faire évaluer leur capacité de remboursement : en effet, l'encadrement croissant des banques réduisant leurs capacités de financement, les collectivités peinent de plus en plus à financer leurs projets... Avec la mondialisation, la quantité de liquidités a explosé. Un investisseur de Singapour ne pouvant analyser lui-même une entreprise européenne, il se tourne vers une agence de notation.

On assiste à un transfert de responsabilité, pour ne pas dire à un renoncement : les pouvoirs publics font désormais appel aux agences de notation, et surtout obligent à passer par elles. En faisant des agences de notation des quasi-régulateurs, on n'a fait que renforcer leur importance. Même les banques centrales font appel à la notation pour connaître la qualité des actifs que les banques apportent en garantie ! Il faut amorcer une désintoxication, même si nous savons que les choses prendront beaucoup de temps, tant les agences de notation participent de la culture d'investissement.

Comment atténuer les effets mécaniques de la notation ? Une note négative a un impact immédiat, entraînant un effet falaise et une accélération de la baisse, tandis qu'une note positive fait craindre un effet de bulle. Selon le sondage IFOP, les investisseurs estiment la méthodologie des agences trop floue. Nous prônons davantage de transparence, avec un label réglementaire confirmant la qualité de l'évaluation.

Il faut également veiller à la qualité des ressources humaines. Les décisions prises par des analystes qui n'ont pas une longue expérience ou une formation de très haut niveau peuvent avoir des conséquences catastrophiques.

Il faut rapprocher les systèmes de comptabilité, à défaut de les uniformiser. Ainsi, Airbus utilise les normes IFRS, Boeing les normes USGAAP, qui aboutissent à des notations totalement différentes !

Les conflits d'intérêts n'ont pas été démontrés au niveau de l'actionnariat, mais la crise des subprimes a montré combien les banques et les agences de notation avaient partie liée. L'effondrement brutal d'une note a des effets désastreux. Les erreurs sont peut-être rares mais elles sont spectaculaires : Enron, subprimes, Parmalat, Lehman brothers... Il faut que les agences puissent être juridiquement responsables. Cela s'oppose toutefois à la notion américaine d'opinion, les agences invoquant le premier amendement de la Constitution américaine... Il faut préciser la responsabilité des agences. Ainsi, le lieu de résidence de l'investisseur ou de l'émetteur doit primer : une agence qui note une collectivité française ne doit pas pouvoir s'abriter derrière le droit britannique. Les clauses limitatives doivent également être interdites.

Il faut tout faire pour favoriser l'émergence d'un acteur européen. Les incidences des décisions des agences sont trop importantes pour laisser la main à un seul pays ! Cela n'ira pas sans mal. Les petites agences existantes - l'Europe en compte dix-sept - peuvent survivre dans des niches, mais pas concurrencer les trois grands. Il faut donc trouver un biais. Une agence publique notant des États serait accusée d'être juge et partie. Les agences réalisent des marges qui atteignent 40% ; taxer cette rente permettrait de financer un forum où pourraient s'exprimer toutes les entités concernées par la notation. Les banques centrales pourraient jouer un rôle majeur. La Banque de France possède ainsi 250 000 dossiers sur des entreprises ; il est dommage que ces sources d'information ne soient pas utilisées. Idem pour la Coface, que son actionnaire n'a malheureusement pas voulu transformer en agence de notation, malgré son potentiel.

La Securities and Exchange Commission (SEC) n'accepterait pas une agence publique, mais les investisseurs réclament un renforcement de la concurrence. Une agence européenne est indispensable pour équilibrer le marché. Une solution de bon sens serait que les banques centrales mettent en commun leurs informations. L'agence européenne pourrait être constituée en s'appuyant sur les initiatives en cours, comme celles de Berger ou de Bertelsmann.

Difficile de faire des affirmations péremptoires, donc nous proposons des solutions cadrées pour faire évoluer le marché. En dépit de leurs erreurs, les agences de notation restent un passage obligé : les entreprises les sollicitent, et un État qui refuserait d'être noté serait aussitôt sanctionné.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je salue ce rapport très complet, très fouillé, bien agencé et fort pédagogique. Je suis d'accord avec les propositions du rapporteur. Deux remarques toutefois. Pourquoi ne pas coupler l'exigence d'un capital minimal à une responsabilité civile professionnelle ? Un capital minimal, même important, ne suffira pas en cas d'une faillite de la taille de celle de Lehman Brothers. La responsabilité civile professionnelle des conseils juridiques et avocats fonctionne très bien.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur. - La responsabilité civile n'exclut pas, par ailleurs, la responsabilité administrative...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Le rapport énonce le principe d'une responsabilité mais ne va pas jusqu'à obliger les agences à contracter une responsabilité civile professionnelle. Cela me paraitrait souhaitable, et moins contraignant que d'imposer aux agences un capital minimal trop élevé. Il faut coupler les deux.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur. - Cela me semble une très bonne idée.

M. Jean Bizet. - C'est tout à fait pertinent.

M. Jean-Pierre Caffet. - En effet.

Mme Frédérique Espagnac, présidente. - La proposition est donc retenue.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Ma deuxième remarque est d'ordre rédactionnel. Le rapport évoque la publication dans le rapport annuel d'une entreprise du détail des « frais » versés aux agences de notation. J'aurais préféré la formule « honoraires et frais », ou « toute somme versée », afin d'éviter tout contournement.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur. - C'est un point important, car nous recherchons la transparence maximale. Il faut retenir les termes les plus appropriés.

M. Charles Revet. - J'ai été heureux de participer à cette mission d'information et je félicite la présidente et le rapporteur. Les auditions m'ont beaucoup appris. Nous avons vu avec quelle légèreté étaient élaborées les notes souveraines : la France a ainsi été notée par un analyste situé en Espagne, un autre en Allemagne ! Dégrader les Etats-Unis ou la France est sans doute aussi un moyen spectaculaire de se faire de la publicité... sans tenir compte des conséquences.

Aucune des personnes que nous avons auditionnées n'a prôné la suppression des agences de notation : même imparfaites, elles restent nécessaires. Ne faudrait-il pas toutefois dissocier la notation des entreprises, qui sollicitent et payent les agences, de la notation souveraine ? L'impact n'est pas le même ! Les agences de notation n'ont pas à noter des États dès lors qu'elles n'ont pas été sollicitées. D'autres organismes, comme le FMI, peuvent jouer un rôle pour garantir une gestion sérieuse.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur. - Je n'ai pas cité dans mon exposé liminaire toutes les propositions que fait le rapport. Il est impossible d'interdire l'expression d'une opinion, mais la notation souveraine peut et doit être encadrée. Ainsi, il est important que la note tombe à date fixe, avec un calendrier fixé à l'avance, afin d'éviter les incidences sur la vie politique. S'agissant de la notation de la titrisation, nous proposons de passer du système émetteur-payeur au système investisseur-payeur, afin de mettre fin aux conflits d'intérêts.

M. Jean-Pierre Caffet. - Certains avaient proposé également d'interdire la notation de la dette souveraine dès lors que l'État en cause bénéficie d'un mécanisme d'aide publique.

M. Jean Bizet. - C'était la proposition de Michel Barnier.

M. Jean-Pierre Caffet. - On ne peut interdire purement et simplement la notation des dettes souveraines.

Je m'associe aux félicitations adressées au rapporteur : ce rapport est complet, fouillé, pédagogique, compréhensible. Deux suggestions toutefois. Le régulateur a institutionnalisé la notation comme instrument de régulation, déléguant ce pouvoir aux agences sans que la profession soit pour autant encadrée et contrôlée. D'où ma proposition, que je souhaiterais voir figurer à la fin de la première partie, de supprimer des réglementations toute référence obligatoire aux notations comme instrument de régulation. Il s'agit d'ouvrir le marché et d'encourager les investisseurs à élaborer leur propre analyse. Sur ce point, notre mission ne peut être en retrait par rapport à la loi Dodd-Frank et aux propositions de la Commission européenne !

J'ai été choqué de lire que la Banque centrale européenne accepte 2 000 milliards d'euros en garantie sur la base des seules notations. C'est invraisemblable ! D'où l'idée de ré-internaliser une partie de l'appréciation des titres, notamment ceux qui sont acceptés en garantie. Les résistances sont fortes, mais on ne peut s'en tenir à un simple encadrement des agences.

Mme Frédérique Espagnac, présidente. - Pour ma part, je suis d'accord pour intégrer ces propositions au rapport.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur. - J'ai moi aussi été surpris que la BCE délègue aux agences de notation l'appréciation de titres représentant des sommes aussi faramineuses. Difficile toutefois de changer les choses : la Banque de France dit qu'elle n'a pas les moyens de faire plus que ce qu'elle fait aujourd'hui. Ce qu'il faut supprimer, c'est le passage obligé par les agences de notation, qui traduit un renoncement inacceptable.

Mme Frédérique Espagnac, présidente. - Ce sera un travail de longue haleine. La proposition de M. Caffet est donc acceptée.

M. Jean Bizet. - À mon tour de féliciter le rapporteur et son équipe. À la veille de modifications institutionnelles au niveau européen, il faut agir vite. Nous voyons aujourd'hui les conséquences de la faute collective qu'a été la création d'une union monétaire sans union budgétaire ni convergence économique. Je suggère de nous appuyer sur l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et sur l'initiative Barroso, officialisée par le traité de Lisbonne, pour interpeller le président Barroso sur la pertinence de la création d'une agence de notation européenne. Il a l'obligation de nous répondre dans les trois mois. C'est une procédure que j'avais utilisée naguère à propos de l'aide alimentaire.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur. - C'est une idée intéressante. Je n'y suis pas opposé.

M. François Fortassin. - J'ai moi aussi apprécié la qualité du travail produit et le sérieux des auditions, même si j'ai parfois noté une certaine réticence des personnes auditionnées à livrer la vérité...

M. Charles Revet. - Pour le moins, une certaine prudence !

M. François Fortassin. - Disons qu'on a beaucoup pratiqué la langue de bois !

Comment faire pour éviter les ravages que provoque la dégradation d'une note ? Au café du commerce, on en conclut immédiatement que le pays ou l'entreprise en cause, est au bord de la ruine ! Quelle sera la portée de notre rapport vis-à-vis des agences de notation ? Par ailleurs, il serait utile pour nos collègues qui n'ont pas participé à la mission de disposer d'une synthèse du rapport.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur. - Nous insistons dans le rapport sur la nécessité de renforcer la transparence dans la méthodologie des agences de notation, trop complexe et obscure. La compétence des analystes doit être vérifiée, leur responsabilité doit être proportionnelle à leur expérience. Les erreurs sont rares, mais leurs conséquences financières, économiques et sociales peuvent être dramatiques ! Il faut insister sur la transparence et la qualité du personnel.

D'accord pour réaliser une synthèse du rapport. Mon exposé était volontairement bref, nos échanges sont là pour le compléter.

Mme Frédérique Espagnac, présidente. - Nous souhaitions un débat en séance publique, même si cela est compliqué à organiser. Nous pourrions toutefois inviter M. Moscovici début juillet devant la mission pour partager nos conclusions avec lui.

M. Dominique de Legge. - À mon tour de rendre hommage au rapporteur et à la présidente. Le rapport traite des trois points qui étaient à mes yeux essentiels : la transparence, les conflits d'intérêt, la responsabilité juridique. La question de la concurrence sur un marché oligopolistique méritait un prolongement : interroger les dirigeants européens, comme le propose M. Bizet, permettra de faire cheminer la réflexion à un niveau plus opérationnel.

M. Charles Revet. - Ce travail est très important, compte tenu des enjeux. D'accord pour solliciter M. Barroso et pour inviter le ministre, mais un débat en séance publique s'impose pour que le sujet soit repris par notre assemblée.

Mme Frédérique Espagnac, présidente. - Il semble difficile à organiser à court terme. Il faudrait que chaque groupe le réclame.

Le rapport est adopté à l'unanimité.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur. - Cette absence de clivage politique est preuve de la qualité du rapport ; aucune idéologie n'a présidé à nos conclusions.

M. Charles Revet. - Il faut le souligner.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Le président du groupe UMP m'a demandé de présenter le rapport au groupe. Je ne doute pas que celui-ci le soutiendra unanimement.

Mme Frédérique Espagnac, présidente. - La conférence de presse de présentation du rapport se tiendra mardi 19 juin à 10 heures.

Merci à tous, ce fut un vrai plaisir de travailler ensemble dans une si bonne ambiance. Il faut désormais faire vivre ce rapport : nous transmettrons nos conclusions à Bruxelles et au Parlement britannique, et nous interrogerons prochainement le ministre.

À l'issue de ce débat, la mission commune d'information sur le fonctionnement, la méthodologie et la crédibilité des agences de notation a adopté le rapport et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.