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Crédit à la consommation et surendettement : une réforme ambitieuse à compléter

19 juin 2012 : Crédit à la consommation et surendettement : une réforme ambitieuse à compléter ( rapport d'information )

N° 602

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juin 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois (1) sur l'application de la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010, portant réforme du crédit à la consommation,

Par Mmes Muguette DINI et Anne-Marie ESCOFFIER,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. David Assouline, Président ; M. Philippe Bas, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, M. Ambroise Dupont, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Gaëtan Gorce et Louis Nègre, Vice-Présidents ; Mme Corinne Bouchoux, MM. Luc Carvounas et Yann Gaillard, secrétaires ; MM.  Philippe Darniche, Robert del Picchia, Mme Catherine Deroche, MM. Félix Desplan, Yves Detraigne, Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard Magner, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Mme Isabelle Pasquet, MM. Jean-Claude Peyronnet, Gérard Roche, Yves Rome, Mme Laurence Rossignol, MM. François Trucy et René Vandierendonck.

SYNTHÈSE

La loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation a été votée dans un contexte marqué par deux constats contradictoires. Le premier est celui d'une crise économique sans précédent, affectant notamment la consommation des ménages, pourtant moteur essentiel de la croissance économique française. Le second est celui d'une dérive manifeste des pratiques de crédit à la consommation depuis le début des années 2000, expliquant en partie la hausse continue du phénomène du surendettement des particuliers. Encadrer le crédit et prévenir le surendettement sans remettre en cause la capacité de consommation des ménages : telle était l'ambition de cette loi.

Adoptée en seconde lecture par le Sénat le 21 juin 2010, la loi appelait 35 mesures d'application. Au 19 juin 2012, 31 mesures ont été prises. Parmi les 4 mesures d'application en attente, l'une n'est pas réglementaire et les trois autres portent sur des éléments accessoires par rapport à l'objet principal de la loi. Au total, la loi a donc été bien mise en application par le précédent Gouvernement, malgré certains délais importants dans la publication des mesures d'application. De plus, une large concertation a été organisée sur les mesures réglementaires, associant ainsi les professionnels et les consommateurs aux modalités de mise en application de la loi.

Un an après l'entrée en vigueur de la plupart de ses dispositions, la loi se révèle l'une des lois structurantes jamais votées pour le secteur du crédit à la consommation. Son efficacité repose sur le caractère, pour la première fois, global de la réponse qu'elle cherche à apporter au problème des dérives du crédit à la consommation. Elle a, en effet, encadré les modalités du crédit à la consommation à tous les stades de la vie du contrat de crédit :

- la publicité, à travers l'introduction d'informations et de mentions obligatoires ;

- les modes de commercialisation, à travers les obligations visant à orienter la vente vers le paiement au comptant ou vers le crédit amortissable plutôt que vers le crédit renouvelable ;

- les conditions de formalisation du contrat, à travers l'obligation de vérification de la solvabilité de l'emprunteur et le renforcement des informations précontractuelles ;

- le fonctionnement même du crédit, à travers la réforme des modalités du taux de l'usure et l'encadrement du crédit renouvelable dont a été limitée la durée de remboursement, facteur principal du coût et du danger qu'il représente pour le consommateur.

Les obligations posées par la loi sont, globalement, bien appliquées par les établissements, pour lesquels cela a représenté une charge financière, technique et humaine considérable. De plus, la mise en application de la loi, conjuguée à l'évolution de la demande de crédit et à la crise économique et sociale, a induit une recomposition du secteur du crédit à la consommation, le crédit amortissable se substituant progressivement et partiellement au crédit renouvelable. Le modèle économique de plusieurs grands acteurs du marché du crédit à la consommation doit aujourd'hui être adapté à ce nouveau contexte.

Toutefois, le contrôle effectué a révélé la persistance d'un certain nombre de problèmes qui sont moins le fait d'une mauvaise application de la loi que d'une interprétation restrictive ou d'une insuffisance de ses dispositions. En d'autres termes, l'application de la loi est satisfaisante par rapport à la lettre de ses dispositions, mais non par rapport à son esprit et son ambition générale.

Le présent rapport expose les différentes difficultés sur lesquelles continue de buter le développement d'un crédit responsable et formule dix propositions pour y répondre.

Parmi les principales propositions de vos rapporteurs, il convient de souligner :

- l'interdiction du démarchage pour le crédit renouvelable ;

- l'encadrement plus poussé des modes de commercialisation, de façon à faire du crédit un mode de paiement véritablement par défaut. Il est en particulier proposé une interdiction de la rémunération des vendeurs en fonction du mode de paiement du client, ainsi qu'une interdiction des cartes associant une fonction de paiement (comptant ou à crédit) et une fonction de fidélité ;

- le renforcement de la vérification de la solvabilité, qui, aujourd'hui, ou bien reste déclarative (en dessous de 1 000 euros) ou bien, en tout état de cause, ne repose que sur une évaluation des ressources sans prise en compte des charges. Il est donc proposé de rendre obligatoire la remise des trois derniers relevés de compte bancaire ;

- la régulation des opérations de regroupement de crédits, souvent le premier signal de difficultés budgétaires, en limitant leurs durées de remboursement.

Par ailleurs, la loi du 1er juillet 2010 avait également pour ambition de mieux accompagner les personnes connaissant des difficultés d'endettement, notamment les personnes surendettées. A cet égard, il s'est principalement agi d'améliorer le fonctionnement de la procédure de surendettement, de façon à la rendre plus transparente et plus rapide, mais aussi plus protectrice et pérenne pour le débiteur surendetté.

La loi a été mise en application dès l'automne 2010 par l'ensemble des partenaires, en particulier le réseau des implantations de la Banque de France qui assurent le secrétariat des commissions. Sa mise en oeuvre a incontestablement permis une accélération et une simplification des procédures, dans le sens d'une meilleure protection des débiteurs. Il s'est agi notamment de la mise en place de mesures de redressement imposées par la commission, de l'harmonisation du calcul de budget « vie courante » ou encore de la création d'une procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire.

Toutefois, l'ambition de long terme, qui était de permettre des solutions pérennes pour les débiteurs surendettés, n'a pas été atteinte. La hausse continue des dossiers de surendettement, ainsi que le nombre également croissant, parmi ces derniers, de cas de redépôt, témoignent de ce que, à l'heure de son premier bilan, la loi n'a pas permis d'engager la réforme globale qui était appelée par l'évolution du profil des personnes surendettées, de plus en plus fragiles socialement.

En matière de lutte contre le surendettement, les propositions concernent notamment :

- la mise en place de modules d'éducation budgétaire à la fin de l'école primaire, du collège et du lycée ;

- la présence obligatoire du Conseil général et de la Caisse d'allocations familiales au sein des commissions de surendettement ;

- la prise en compte spécifique des dettes de logement pour permettre le maintien du débiteur surendetté dans son logement ;

- la nomination obligatoire d'un référent social en cas de redépôt de dossier de surendettement.

Au total, le bilan de l'application de la loi est donc très contrasté. Ses dispositions ont été bien appliquées et semblent, un an après leur entrée en vigueur, produire certains des effets espérés. Cependant, qu'il s'agisse de la réforme du crédit ou de celle des procédures de surendettement, l'ambition globale du législateur n'est pas atteinte. Le présent rapport identifie les différents aspects sur lesquels l'objectif de la loi, du fait, le plus souvent, de la timidité de ses dispositions, n'a pas encore été rempli et formule des propositions qui, sans remettre en cause les acquis de la loi, la complètent dans le sens d'une protection accrue et pérenne des consommateurs et des personnes surendettées.