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Crédit à la consommation et surendettement : une réforme ambitieuse à compléter

19 juin 2012 : Crédit à la consommation et surendettement : une réforme ambitieuse à compléter ( rapport d'information )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En janvier 2012, l'un des principaux établissements de crédit, spécialisé dans le crédit renouvelable, annonçait un plan de restructuration comprenant la suppression de plusieurs centaines de postes. Il s'agissait là du premier signe visible par l'opinion publique des recompositions profondes à l'oeuvre sur le marché du crédit à la consommation depuis plusieurs années, particulièrement depuis l'entrée en vigueur, à la fin de l'année 2010 et au début de l'année 2011, des principales mesures de la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.

Dans le même temps, la Banque de France publiait pourtant les statistiques du surendettement pour le dernier trimestre 2011, qui révèlent une hausse du nombre de dépôts de dossiers de surendettement de près de 7 % par rapport à l'année 2010, portant le nombre de dossiers déposés à 232 493. Cette hausse correspond à une paupérisation croissante d'une partie de la population française, liée à une stagnation des revenus et à une augmentation des charges.

Dans ce contexte, et au vu de son enjeu quotidien dans la vie des ménages français, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois a souhaité évaluer l'impact de la loi du 1er juillet 2010, qui semblait encore incertain, évoluant entre transformation du secteur du crédit et maintien des difficultés d'endettement d'une partie croissante de la population française.

Ils `agit sans doute de la loi la plus structurante en matière de crédit à la consommation depuis la loi Neiertz de 1989. L'efficacité du texte tient à la cohérence de l'objectif de responsabilisation du crédit, qui irrigue l'ensemble de ses dispositions. Elle tient également au caractère global de la réponse qu'il cherche à apporter, en amont quant au crédit à la consommation lui-même, et en aval avec la procédure de surendettement.

Ainsi, lors de la présentation du projet de loi devant les sénateurs, Christine Lagarde, ministre de l'économie et des finances, s'exprimait en ces termes : « Depuis vingt ans, vous avez, comme moi, vu passer beaucoup de lois sur le surendettement, mais aucune pour empêcher le consommateur de tomber dans l'engrenage.

« Or j'ai depuis longtemps la conviction que la réduction du surendettement passe par une distribution plus responsable du crédit. En premier lieu, le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation consiste à responsabiliser la distribution du crédit à la consommation en imposant des obligations supplémentaires à la charge des prêteurs, en éclairant le libre choix des emprunteurs, en mettant en place des mécanismes de sanction et en instituant un véritable « gendarme » du crédit à la consommation.

« En deuxième lieu, ce projet de loi vise à mieux accompagner les difficultés d'endettement, en particulier celles des ménages surendettés. »1(*)

Adopté en Conseil des ministres le 9 avril 2009, le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation a été déposé, en premier, au Sénat le 22 avril 2009.

La discussion parlementaire a considérablement enrichi le texte du projet de loi, qui est passé de trente-six à soixante-trois articles. En particulier, le travail effectué au Sénat par la commission spéciale présidée par Philippe Marini, sur la base du rapport établi par Philippe Dominati2(*), a permis d'enrichir le texte de dispositions concernant notamment les modalités de fixation du taux de l'usure, le microcrédit social, l'information de l'emprunteur ou encore la protection des débiteurs surendettés. Ce travail a été prolongé à l'Assemblée nationale par le rapport établi par François Loos au nom de la commission des affaires économiques3(*).

En matière de crédit à la consommation, les obligations posées par le texte sont nombreuses, détaillées et souvent techniques. Elles ont eu un impact sur le secteur du crédit à la consommation pour l'ensemble du cycle de vie d'un contrat, depuis sa distribution commerciale jusqu'au déroulement de son remboursement, en passant par les conditions de sa souscription. La loi a voulu accompagner chacune de ces étapes, de manière à ce que chaque acteur, établissement financier, vendeur et emprunteur, soit éclairé et responsabilisé. Ainsi que le soulignait l'exposé des motifs du projet de loi, le crédit est « un acte qui engage. Les conséquences de cet engagement doivent être mesurées à la fois par les ménages qui souscrivent un crédit et par les professionnels qui les distribuent ».

L'application de ces dispositions ne passe donc pas seulement par la vérification des mesures réglementaires d'application ; il s'agit également de l'application de ces nouvelles obligations par les établissements de crédit eux-mêmes, à la fois par leurs services centraux et sur le terrain, au plus près de la distribution du crédit. La manière dont le contrôle quotidien de ces obligations est effectué par les services d'inspection de l'État, sous l'autorité de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), a également suscité l'intérêt de vos rapporteurs.

Chacune des dispositions de la loi en matière de crédit à la consommation ayant un double aspect, économique et social, c'est sous ces deux angles que s'est organisé le contrôle de leur application. Dans quelle mesure les dispositions de la loi ayant trouvé leur application ont à la fois rempli leur objectif social  et modifié, sans le rompre, l'équilibre économique ?

Il est également indispensable de connaître l'efficacité de la loi quant à l'amélioration des procédures de surendettement et à l'accompagnement des personnes surendettées. A cette fin, ont été organisées des rencontres avec les acteurs des procédures de surendettement, issus de l'administration, du milieu judiciaire mais aussi du secteur associatif. Dans ce cadre, la question posée était double : les dispositions de la loi, qui visent essentiellement à la protection des débiteurs, sont-elles bien appliquées et, au-delà, sont-elles suffisantes pour prévenir, le plus tôt et le plus durablement possible, la détresse financière et sociale dans laquelle les personnes surendettées se trouvent plongées ?

Pour répondre à ces questions, il a été procédé à de nombreuses auditions ainsi qu'à plusieurs déplacements pour prendre connaissance, sur le terrain, de l'impact de la loi en matière de distribution du crédit sur le lieu de vente, et pour échanger avec les acteurs des procédures de surendettement dans des départements particulièrement touchés par ces difficultés. Ces rencontres ont eu lieu à Lyon, à Lille, à Strasbourg et dans le département de la Seine Saint-Denis.

Vos rapporteurs tiennent à remercier l'ensemble des personnes auditionnées pour leur disponibilité et leurs réponses, qui ont fourni une aide précieuse dans l'élaboration de ce rapport.

Le présent rapport comporte trois parties.

La première partie rappelle les principaux volets de la loi et les met en regard de leur état d'application du point de vue des mesures réglementaires ou non réglementaires prévues par la loi.

La deuxième partie dresse le premier bilan de l'application de la loi quant à ses conséquences sur le marché du crédit à la consommation, du point de vue des évolutions du secteur économique mais également du point de vue des réussites et des insuffisances de l'encadrement de ses pratiques et de ses dérives, notamment concernant le crédit renouvelable.

La troisième partie revient sur les effets de la loi concernant l'évolution des procédures de surendettement. Elle en souligne les avancées et constate certaines difficultés persistantes ou nouvelles.

Chacune des deuxième et troisième parties est accompagnée d'une série de propositions, de nature législative, réglementaire ou infra-réglementaire.

I. LA LOI DU 1ER JUILLET 2010 PORTANT RÉFORME DU CRÉDIT À LA CONSOMMATION

L'application de la loi du 1er juillet 2010, qui se voulait une réponse globale et durable au problème du surendettement, nécessitait trente-cinq mesures d'application. Portée politiquement par Christine Lagarde, alors ministre de l'économie et des finances, la loi a été correctement mise en application, bien que certaines mesures n'aient pas encore été prises et que d'autres aient été publiées de façon tardive.

A. UNE RÉFORME POUR ENCADRER LE CRÉDIT À LA CONSOMMATION, RESPONSABILISER LES ACTEURS ET AMÉLIORER LES PROCÉDURES DE LUTTE CONTRE LE SURENDETTEMENT

1. Les origines et les objectifs de la loi

La loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation est à la confluence de deux initiatives :

cinq propositions de loi, déposées entre 2005 et 2009 sur ce sujet4(*) ;

la directive européenne de 2008 sur les contrats de crédit aux consommateurs5(*), qui devait être transposée dans le droit national.

Le projet de loi avait donc pour obligation de transposer la directive européenne et pour ambition d'opérer, à cette occasion, une réforme plus large du crédit à la consommation en reprenant certaines des propositions parlementaires contenues dans les propositions de loi.

Résumé dans son exposé des motifs, l'objectif général de la loi était de « développer un crédit plus responsable ». Cette volonté de responsabilisation du crédit reposait sur l'idée que le crédit à la consommation, activité utile à la vie des ménages, est un engagement que l'une et l'autre des parties au contrat doivent prendre de façon éclairée.

Le projet de loi comportait deux volets. D'une part, il introduisait des « garde-fous à l'entrée dans le crédit ». D'autre part, il cherchait à « mieux accompagner les personnes qui connaissent des difficultés d'endettement ».

Déposé en première lecture au Sénat où il a été examiné par une commission spéciale, sur la base d'un rapport établi par notre collègue Philippe Dominati, le texte a été considérablement enrichi dans le cadre de la discussion parlementaire. Il est ainsi passé de 36 articles pour le projet de loi à 64 articles pour la loi définitivement adoptée :


· Son champ d'intervention a été élargi par de nouvelles dispositions sur la réforme des modalités de fixation du taux de l'usure, sur le principe de la création d'un « fichier positif » et sur le microcrédit social.


· Il a été enrichi, notamment, en matière de protection de l'emprunteur (publicité, information de l'emprunteur, souscription et exécution du contrat de crédit), de crédit sur le lieu de vente, et d'encadrement du crédit renouvelable, de fonctionnement de la procédure de surendettement et de modernisation du Fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) existant.

Au total, la loi constitue indéniablement, avec la loi « Neiertz » de 19896(*), l'une des lois les plus structurantes sur le crédit à la consommation. Malgré sa technicité, elle poursuit un objectif global d'ordre économique et social, voire culturel : modifier les comportements et les pratiques des prêteurs et des emprunteurs pour responsabiliser le crédit à la consommation.

2. La mise en application des principaux volets de la loi
a) La réforme du mode de calcul des taux de l'usure

Cette réforme, absente du projet de loi, a été introduite dans le texte par la commission spéciale du Sénat.

Le taux usuraire était auparavant défini par un coefficient multiplicateur de 1,33 par rapport au taux effectif moyen pratiqué par les établissements, par catégories de prêt. Ce mode de calcul, endogène, permettait la fixation de taux usuraires comparativement plus élevés pour certaines catégories de prêts. En particulier, les crédits renouvelables connaissaient des taux très élevés par rapport aux taux des crédits amortissables ; de ce fait, les consommateurs considérés comme « à risque » étaient exclus des prêts amortissables et orientés vers les crédits renouvelables, utilisés pour des achats ponctuels de biens en magasin.

L'article 1er de la loi, modifiant l'article L. 313-3 du code de la consommation, a donc prévu que les différentes catégories utilisées pour calculer le taux de l'usure ne dépendent plus de la nature des crédits mais de leur montant afin de réduire les incitations à favoriser tel ou tel type de crédit pour un montant donné.

Par ailleurs, il a prévu un régime transitoire pendant deux ans, encore en vigueur à l'heure actuelle, pour permettre une évolution progressive des taux.

Dans ce cadre, la loi a prévu la constitution d'un comité de suivi associant notamment les parlementaires et la Banque de France, pour surveiller chaque trimestre le niveau et l'évolution des taux d'intérêt des crédits aux particuliers. Ce comité ad hoc a été chargé de remettre un rapport annuel au Parlement.

État d'application de l'article 1er de la loi (taux de l'usure)

L'application de l'article 1er de la loi nécessitait un arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances, qui a été publié le 22 mars 20117(*). Les premières mesures transitoires ont été prises par un autre arrêté ministériel du même jour, sur proposition du Gouverneur de la Banque de France8(*). Dans ce régime transitoire applicable depuis le 1er avril 2011, sept seuils de l'usure ont été établis, qui définissent une convergence progressive des seuils des prêts personnels et des crédits renouvelables. A l'issue de la période transitoire, ne subsistent que trois seuils de l'usure, respectivement pour les crédits de montants inférieur à 1 524 euros, compris entre 1 524 et 6 000 euros, et supérieur à 6 000 euros.

Certains établissements de crédit auditionnés regrettent cependant l'opacité du fonctionnement du régime transitoire.

Le comité de suivi, présidé par le Gouverneur de la Banque de France, comprend notamment un député, un sénateur et le directeur général du Trésor. Les députés François Loos puis Daniel Fasquelle à partir de décembre 2011, et notre collègue sénateur Philippe Dominati ont successivement participé aux réunions du comité. Son secrétariat est assuré par la Banque de France. Ses travaux ne sont pas publics.

Le comité de suivi n'a en revanche pas encore remis de rapport annuel au Parlement en 20119(*).

b) Le renforcement de la protection des consommateurs

Le renforcement de la protection des consommateurs est le résultat d'un ensemble de dispositions de la loi largement issues de la directive européenne.

L'article 3 de la loi a donné des définitions précises des acteurs auxquels ses dispositions s'imposent (prêteur, emprunteur, intermédiaire de crédit, contrat de crédit, coût total du crédit, taux débiteur, etc.).

L'article 7 de la loi a allongé de 7 à 14 jours le délai de rétractation pour les crédits.

La loi a prévu, dans son article 4, plusieurs mesures d'encadrement des publicités dites agressives sur les crédits à la consommation. En particulier, les publicités doivent désormais faire figurer les principales données du crédit à travers un exemple représentatif. La loi interdit également aux publicités d'indiquer ou de sous-entendre que le crédit améliore la situation financière ou le budget de l'emprunteur. Enfin, l'une des mesures emblématiques de cet encadrement est l'introduction d'une mention obligatoire, tous supports confondus : « Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager ».

L'article 5 de la loi a renforcé la lisibilité des offres de crédits en obligeant les contrats de crédit à faire figurer un encadré résumant les caractéristiques essentielles du crédit. La liste des informations nécessaires est établie par décret en Conseil d'État, en vertu de l'article 10.

L'article 11 de la loi a renforcé les informations que le prêteur doit fournir à l'emprunteur pendant l'exécution du contrat (coût, échéances restantes, etc.)

L'article 22 de la loi encadre le regroupement (ou rachat) de crédits et prévoit, en particulier, que les établissements fournissent aux emprunteurs une information claire et lisible sur le coût total de leur crédit avant et après le regroupement. De plus, à l'initiative de l'Assemblée nationale, il est prévu que le regroupement de crédits emporte résiliation des contrats de crédit renouvelable afférents (et non pas extinction de la dette), ce qui permet d'éviter une utilisation ultérieure de la réserve.

Enfin, l'article 21 de la loi a encadré le régime des assurances-emprunteurs. En particulier, elle a interdit aux banques de refuser en garantie d'un crédit un contrat d'assurance issu d'un autre établissement (« déliaison »). Elle leur a également interdit de moduler les taux d'intérêt d'un prêt immobilier en fonction de l'acceptation ou non d'un contrat d'assurance-emprunteur.

État d'application des mesures renforçant la protection des consommateurs

Ces dispositions générales de protection des consommateurs réclamaient huit mesures d'application. Elles ont été prises à travers quatre textes réglementaires :

- le décret n° 2010-1005 du 30 août 2010 pour l'application de l'article 4 (publicités) ;

- le décret en Conseil d'État n° 2011-136 du 1er février 2011 pour l'application de l'article 10 (informations précontractuelles, informations figurant dans le contrat) ;

- le décret n° 2011-471  du  29 avril 2011 pour l'application de l'article 3 (définitions).

- le décret n° 2012-609 du 30 avril 2012 relatif à l'information de l'emprunteur lors de la conclusion d'opérations de regroupement de crédits, pour l'application de l'article 22. II de la loi.

Le plus important de ces textes d'application est le décret du 1er février 2011, entré en vigueur le 1er mai 2011, ainsi qu'il avait été annoncé, de façon à laisser le temps aux établissements d'adapter leurs offres.

c) La responsabilisation des prêteurs dans le cadre de la commercialisation des produits

La loi visait à définir les responsabilités et devoirs des prêteurs en matière d'explication du crédit et d'évaluation de la solvabilité de l'emprunteur.

L'article 6 de la loi a prévu une obligation, pour le prêteur, de vérification de la solvabilité de l'emprunteur au moment de la souscription du contrat. Cette vérification passe entre autres démarches, par une consultation obligatoire du FICP. La loi a également prévu, pour tout crédit conclu sur le lieu de vente ou conclu par Internet, l'obligation d'établir une fiche de dialogue qui doit permettre d'évaluer la situation de l'emprunteur (niveau d'endettement, revenus, etc.). A partir d'un certain montant, fixé à 1 000 euros par le décret d'application, des pièces justificatives sont nécessaires pour corroborer cette fiche de dialogue.

A l'initiative de l'Assemblée nationale, cette vérification de la solvabilité de l'emprunteur via une consultation du FICP devra être effectuée chaque année pour les crédits renouvelables, en vertu de l'article 7 de la loi.

Comme corollaire de l'explication détaillée du crédit et de la vérification de la solvabilité de l'emprunteur, la loi a prévu une obligation de confidentialité des échanges entre le vendeur et le consommateur, lorsque le contrat de crédit est conclu sur le lieu de vente.

L'article 6 de la loi a prévu une obligation de formation des vendeurs, par les établissements de crédit dont ils proposent les produits. Une attestation de formation (effectuée auprès d'un établissement de crédit ou d'un organisme de formation) doit être tenue à disposition des organes de contrôle par l'employeur.

Il a également interdit que les vendeurs soient rémunérés en fonction du type de crédit qu'ils distribuent.

Sans les interdire, la loi a plafonné le montant des cadeaux et offres promotionnelles pouvant être associés à la conclusion d'un crédit. Ce plafond a été fixé par arrêté du 30 novembre 2010 à 80 euros, conformément aux préconisations de notre collègue Philippe Dominati.

État d'application de l'article 6 (responsabilisation des prêteurs)

Ces dispositions réclamaient trois mesures d'application. Elles ont été publiées à travers trois textes réglementaires :

- le décret n° 2010-1461 du 30 novembre 2010 pour l'application de l'article 6-II D (liste des pièces justificatives) ;

- le décret n° 2010-1462 du 30 novembre 2010 pour la fixation des seuils réclamés par certaines dispositions de la loi ;

- l'arrêté 30 novembre 2010 pour l'application de l'article 6-II E (montant maximal des primes)10(*).

d) L'encadrement du crédit renouvelable

Le crédit renouvelable (autrefois appelé également « crédit permanent » ou « crédit revolving ») consiste à mettre à disposition d'un emprunteur une somme d'argent (ligne de crédit) sur un compte ouvert auprès de l'établissement prêteur. Ce crédit est permanent et permet à l'emprunteur d'engager les dépenses de son choix.

D'après les données du rapport Athling11(*), le crédit renouvelable représentait, en 2008, 24 % de l'encours et 21 % de la production nouvelle du crédit à la consommation. Contrairement à une idée reçue, cette proportion avait plutôt tendance à baisser lentement depuis le début des années 1990. En revanche, les années 2000 ont vu un allongement des durées de remboursement et donc une hausse du coût pour le consommateur.

C'est pourquoi le problème identifié par le législateur était la combinaison, dans le crédit renouvelable, de mensualités faibles, sur une durée importante et avec un taux d'intérêt très élevé, compris entre 16 % et 20 %. En cela, le crédit renouvelable est donc un crédit indolore au premier abord, mais très coûteux au total pour le consommateur. Pour preuve, il a été observé que près de trois dossiers de surendettement sur quatre présentaient, en 2010, un ou plusieurs crédits renouvelables.

La loi a prévu plusieurs dispositions encadrant le crédit renouvelable de façon à le rendre plus transparent pour le consommateur :

- l'obligation d'une fonction « paiement au comptant » pour les cartes de fidélité associées à un crédit renouvelable, et priorité donnée à cette fonction de paiement au comptant ;

- l'interdiction des promotions liées à l'utilisation de la fonction « crédit » d'une carte de fidélité ;

- l'obligation pour les établissements de crédit, de fournir des relevés mensuels informant le consommateur de façon lisible sur le montant restant dû et la durée du remboursement ;

- l'obligation, pour le vendeur, de proposer un crédit amortissable comme alternative au crédit renouvelable sur le lieu de vente, au-delà d'un certain montant ;

- la résiliation de plein droit du contrat de crédit renouvelable si une proposition de reconduction d'un contrat inactif - c'est-à-dire dont la réserve n'est pas utilisée - est restée sans réponse pendant un an.

La loi a également cherché à mettre fin au « crédit qui ne se rembourse jamais », du fait des mensualités faibles couvrant principalement les intérêts. C'est pourquoi elle a, par son article 7, limité dans le temps la durée de remboursement du crédit renouvelable, en instaurant une durée maximale de remboursement et en prévoyant que chaque échéance comprend obligatoirement un remboursement minimum de capital restant dû. Lors des débats parlementaires, la ministre s'est engagée à ce que ce montant minimum décrive une pente de remboursement qui limite à trois ans (pour les crédits inférieurs à 3 000 €) ou à cinq ans (pour les crédits supérieurs à 3 000 €) la durée du remboursement du crédit.

État d'application du dispositif d'encadrement du crédit renouvelable

L'unique mesure réglementaire réclamée par la réforme du crédit renouvelable a été prise. Il s'agit du décret n° 2011-304 du 22 mars 2011 relatif aux modalités de remboursement du capital emprunté pour les crédits renouvelables.

Ce décret, entré en vigueur le 1er mai 2011, détermine notamment la formule de calcul du remboursement minimum du capital. Il fixe également à 36 mois la durée maximale de remboursement (60 mois pour les montants supérieurs à 3 000 euros).

e) Le développement du microcrédit social

Plusieurs auditions de la commission spéciale du Sénat avaient montré la nécessité de procéder à une nouvelle définition du microcrédit personnel pour en faire un véritable outil d'insertion sociale et professionnelle.

A l'initiative du Sénat, le texte de loi a donc été complété par un chapitre dédié au microcrédit, défini et doté d'une base légale, aux articles 23 à 25 de la loi.

En matière de financement du microcrédit, les associations habilitées à faire du microcrédit peuvent désormais bénéficier de prêts consentis par des particuliers. Il est également prévu que le Fonds de cohésion sociale, abondé par l'État, garantisse les microcrédits personnels ou professionnels, ainsi que d'autres prêts bancaires à finalité sociale.

Obligation est faite aux banques de faire état, chaque année et de manière publique, de leur activité en matière de microcrédit.

Enfin, la loi a prévu que l'inscription des personnes au FICP ne peut constituer un motif de refus d'accorder un microcrédit.

État d'application du chapitre relatif au microcrédit social

Une seule mesure réglementaire était nécessaire à l'application du nouveau dispositif de microcrédit, pour définir les conditions dans lesquelles des associations peuvent être habilitées à effectuer ce type d'opérations de crédit (article 25).

Il s'agit du décret n° 2012-471 du 11 avril 2012 relatif à l'agrément et au contrôle des associations, fondations et sociétés autorisées à pratiquer certaines opérations de crédit.

f) La réforme du FICP et le rapport sur le registre national des crédits aux particuliers

Le Fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) a été créé par la loi Neiertz du 31 décembre 1989. Géré par la Banque de France, il recense les incidents de remboursement des crédits et, le cas échéant, les mesures prises par la commission de surendettement.

Trois objectifs ont été poursuivis par la réforme :

· Réduction de la durée d'inscription

Cette durée d'inscription a été ramenée à cinq ans en règle générale, et huit ans au maximum pour le plan conventionnel et les mesures imposées ou recommandées par les commissions de surendettement.

· Transparence

La loi a renforcé l'information des personnes inscrites sur ce fichier et leur a ouvert la possibilité de consulter à distance les informations les concernant. De plus, sont énumérées les finalités pour lesquelles un établissement de crédit peut consulter le fichier.

· Modernisation

En particulier, il s'agissait d'améliorer les échanges d'informations entre la Banque de France et les établissements de crédit. Ce sont là des adaptations réglementaires annoncées en parallèle du dépôt du projet de loi.

État d'application des mesures relatives au FICP

Ces dispositions sont entrées en application suite à la publication de l'arrêté ministériel du 26 octobre 201012(*).

En tant qu'il ne recense que les emprunteurs ayant connu une défaillance dans le paiement de leurs crédits, le FICP est un fichier négatif. Alors que le projet de loi ne contenait aucune disposition en ce sens, le débat parlementaire avait ainsi largement porté sur l'opportunité de créer un fichier dit « positif », qui recenserait l'ensemble des particuliers ayant contracté un crédit à la consommation, et non plus seulement ceux ayant connu des incidents de paiement.

Devant les problèmes soulevés par une telle création, liés entre autres à son coût, à sa lourdeur et aux risques en matière de protection des données personnelles, le Sénat et l'Assemblée nationale ont inscrit à l'article 49 de la loi, non pas la création immédiate d'un tel fichier, mais la remise d'un rapport au Parlement sur la création d'un « registre national des crédits aux particuliers », par un comité de préfiguration. Ce comité ad hoc devait être composé de parlementaires, de professionnels, et d'associations de consommateurs. Le rapport devait être remis au Parlement dix-huit mois après la promulgation de la loi, soit au plus tard le 31 décembre 2011.

État d'application de l'article 49 (« fichier positif »)

Le comité ad hoc a été constitué sous la présidence d'Emmanuel Constans, président du Comité consultatif du secteur financier.

Le rapport a été remis au Gouvernement et au Parlement, et rendu public, le 2 août 2011.

Le débat a ressurgi à l'occasion de la discussion du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs13(*). En janvier 2012, l'Assemblée nationale a rejeté une proposition de loi présentée par Jean-Christophe Lagarde et les membres du groupe Nouveau Centre, tendant à prévenir le surendettement14(*), qui visait à créer un registre national des crédits aux particuliers. Sur la base de ces débats, le Sénat a décidé la création d'un groupe de travail dont les conclusions sont attendues pour l'automne 201215(*).

g) La réforme du surendettement pour une procédure accélérée et uniformisée

La loi, modifiant les articles L. 330-1 et suivants du code de la consommation, poursuivait quatre objectifs en matière de traitement du surendettement des particuliers.

· Harmonisation et transparence

Tout d'abord, la loi a harmonisé les procédures et assuré une meilleure transparence au fonctionnement des commissions de surendettement, grâce à la publicité du règlement intérieur (article 39) et à l'établissement d'un rapport annuel d'activité à la Banque de France (article 46).

· Protection des débiteurs

La loi a prévu que les voies d'exécution des créanciers soient suspendues dès lors que le dossier de surendettement a été jugé recevable, afin de prévenir les actions de recouvrement plus ou moins « sauvages » opérées par certains créanciers lorsqu'ils sont informés du dépôt d'un dossier de surendettement.

La loi a également renouvelé et harmonisé le mode de calcul du budget « vie courante » (dit « reste à vivre ») laissé à la disposition du débiteur surendetté dans le cadre d'un plan conventionnel. Elle a élargi les dépenses prises en compte, en y intégrant les frais de garde d'enfants et les frais de déplacement professionnel.

· Accélération

Surtout, la loi avait pour objectif d'accélérer les procédures de surendettement jugées trop longues, alors que l'allongement de la durée des procédures se fait toujours au détriment du débiteur.

Aussi son article 40 a-t-il donné aux commissions de surendettement un délai de trois mois pour l'examen des dossiers, à défaut de quoi le taux d'intérêt légal se substitue automatiquement aux taux d'intérêts des crédits.

L'article 42 de la loi a également permis aux commissions de surendettement de décider seules de certaines mesures de traitement du surendettement, c'est-à-dire sans intervention judiciaire. Il s'agit notamment du rééchelonnement de la dette et, à l'initiative du Sénat, d'effacement d'intérêts. Elle conserve un simple pouvoir de recommandation pour les mesures plus attentatoires aux droits des créanciers.

Enfin, la loi a prévu une accélération de la procédure de rétablissement personnel (PRP), en créant, à son article 45, une PRP sans liquidation judiciaire lorsque le patrimoine du débiteur ne comprend que des biens meublants nécessaires à la vie courante ou des biens professionnels. Le rôle du juge est alors limité à une homologation de la décision de la commission de surendettement.

Ainsi, l'accélération de la procédure de surendettement a été permise par un renforcement du rôle de la commission administrative par rapport à celui du juge. Il s'agissait de « déjudiciariser » partiellement la procédure, ainsi que l'avait préconisé la commission sur la répartition des contentieux, présidée par le doyen Serge Guinchard, en juillet 200816(*).

En ce qui concerne le juge du surendettement, il convient de souligner que la loi du 1er juillet 2010 a été suivie de la loi du 22 décembre 2010, prévoyant le transfert du contentieux du surendettement du juge de l'exécution (grande instance) au juge d'instance.

· Accompagnement social

Enfin, la loi a souhaité renforcer l'aspect d'accompagnement social dans le cadre de la procédure de surendettement. En particulier, à l'initiative du Sénat, son article 39 a donné voix délibérative au juriste et au conseiller en économie sociale et familiale ; elle a également prévu, à ses articles 40, 43 et 45, la possibilité pour la commission ou le juge de l'exécution d'inviter le débiteur à solliciter une mesure d'accompagnement social, notamment une mesure d'accompagnement social personnalisé (MASP).

État d'application de la réforme de la procédure de surendettement

La réforme de la procédure de surendettement a été mise en application par le décret n° 2010-1304 du 29 octobre 2010.

Ce décret a été précisé par la circulaire du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre du Budget du 9 septembre 201117(*), pour les aspects administratifs, et la circulaire du ministre de la justice du 19 décembre 201118(*) pour les aspects judiciaires.


* 1 Sénat, séance du 16 juin 2009.

* 2 Rapport Sénat n° 447 de Philippe Dominati fait au nom de la commission spéciale, enregistré le 2 juin 2009.

* 3 Rapport Assemblée nationale n° 2150 (13e législature) de François Loos fait au nom de la commission des affaires économiques, enregistré le 10 décembre 2009.

* 4 Proposition n° 2029 (Assemblée nationale) de MM. Lagarde et Morin (2005) ; proposition n° 84 (Sénat) de M. Marini et autres (2008-2009) ; proposition de loi n° 255 de Mme Bricq et groupe socialiste (2008-2009) ; proposition de loi n° 325 de M. Biwer et groupe de l'Union centriste (2008-2009), cosignée par votre rapporteur Mme Dini ; proposition n° 173 de M. Revet et autres (2008-2009).

* 5 Directive n° 2008-48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil.

* 6 Loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles.

* 7 Arrêté du 22 mars 2011 fixant les montants qui définissent les catégories de prêts servant de base à l'application du régime de l'usure.

* 8 Arrêté du 22 mars 2011 portant mesures transitoires pour la détermination des taux de l'usure pour les prêts n'entrant pas dans le champ d'application des articles L. 312-1 à L. 312-3 du code de la consommation.

* 9 D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, un rapport est cependant prévu pour le mois de septembre 2012.

* 10 Arrêté du 30 novembre 2010 fixant la valeur maximale de la prime en nature de produit ou bien à laquelle la souscription d'un crédit à la consommation peut donner droit à titre gratuit.

* 11 « Pour un développement responsable du crédit renouvelable en France », rapport du cabinet Athling, 2008.

* 12 Arrêté du 26 octobre 2010 de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, JORF n° 253 du 30 octobre 2010.

* 13 Projet de loi n° 3058 renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 1er juin 2011.

* 14 Proposition de loi n° 4087 du 14 décembre 2011 de MM. Lagarde, Dionis du Séjour, Benoit, Folliot et les membres du groupe Nouveau Centre, tendant à prévenir le surendettement.

* 15 Voir infra.

* 16 « L'ambition raisonnée d'une justice apaisée », Rapport au garde des Sceaux, juillet 2008.

* 17 Circulaire du 9 septembre 2011 ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et de la ministre du Budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, relative à la procédure de traitement des situations de surendettement des particuliers.

* 18 Circulaire du 19 décembre 2011 du garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, relative au traitement des situations de surendettement.