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Une feuille de route pour une fiscalité numérique neutre et équitable

27 juin 2012 : Une feuille de route pour une fiscalité numérique neutre et équitable ( rapport d'information )

III. QUELLES PISTES CONCRÈTES POUR ÉTABLIR UNE FISCALITÉ NUMÉRIQUE NEUTRE ET ÉQUITABLE ?

A. « ONE LEVEL PLAYING FIELD » : AFFIRMER LE PRINCIPE DE NEUTRALITÉ ET D'ÉQUITÉ DE TRAITEMENT FISCAL DES FLUX DÉMATÉRIALISÉS DE VALEUR AJOUTÉE

Le constat, au terme d'un cycle d'auditions mené sur tout le premier semestre 2012, de la participation à de nombreux forums et de déplacements, notamment à Dublin, au siège de Google, et à Bruxelles auprès des services de la Commission européenne, est que, en l'état actuel du droit, toute initiative tendant à relocaliser unilatéralement en France des revenus déclarés dans un autre Etat se heurterait à nos engagements internationaux.

A défaut, il est proposé de rétablir à court et moyen terme le principe d'équité de traitement fiscal sur les taxes existantes ainsi que sur les flux dématérialisés de valeur ajoutée, sans remettre en cause les services offerts gratuitement aux internautes et sans créer unilatéralement une pression fiscale supplémentaire sur les seules PME françaises. Cette approche doit être très clairement exprimée afin d'éviter que les grands groupes de l'Internet et leurs très importants moyens de lobbying ne reproduisent leur message de victimisation médiatique. Il faut rappeler que la neutralité du net ne doit pas conduire à créer des zones franches d'évasion fiscale pour de grands groupes qui se parent de toutes les vertus - la croissance économique, les libertés individuelles - mais qui se livrent dans le même temps à des comportements de pure optimisation fiscale et d'utilisation commerciale des données personnelles, en se gardant bien d'en assurer la totale transparence. C'est pourquoi la neutralité du net doit s'accompagner de l'équité fiscale - « one level playing field » - et donc d'une véritable régulation fiscale.

1. Une nécessité sur le plan économique car le e-commerce présente une assiette dynamique à long terme
a) Un gisement de croissance structurelle

Même si l'impact concret de l'économie numérique est discuté par les économistes sur la question précise du nombre d'emplois directs ou indirects engendrés, il apparaît que cette branche, en particulier le e-commerce, constitue une assiette fiscale dynamique et un gisement de croissance pour l'avenir, dont la majeure partie échappe à l'impôt sur les sociétés et à un certain nombre de taxes spécifiques (publicité, audiovisuel public). Selon le cabinet de conseil McKinsey, dans une étude commanditée par Google, Internet aurait contribué à un quart de la croissance de l'économie française et à la création de 700 000 emplois en quinze ans. En 2015, l'économie numérique représentera 5,5 % du PIB, soit 129 milliards d'euros, et aurait créé 450 000 nouveaux emplois.

Ces perspectives économiques expliquent certainement pourquoi la fiscalité numérique est devenue un sujet pleinement d'actualité, en phase avec les problématiques de croissance, d'emploi, de soutenabilité des finances publiques

b) La publicité en ligne : le développement durable d'un nouveau marché

L'émergence d'un nouveau modèle économique - le financement des services Internet par la publicité - s'inscrit dans un marché largement globalisé.

Cette nouvelle source de revenus, qui a tout particulièrement réussi au moteur de recherche Google dont les revenus ont plus que décuplé entre 2003 et 2007 pour s'établir à 16,6 milliards de dollars, tend à supplanter, en matière de services logiciels, la vente directe de licences. L'essentiel des revenus de ce groupe est d'origine publicitaire. La raison pour laquelle l'attention du secteur des médias et de la création, s'exprimant au travers du « rapport Zelnik », s'était tournée vers Google est que son siège social, en Europe, est situé à Dublin, « captant » ainsi une partie du marché publicitaire français sans contrepartie fiscale. Mais si Google est un acteur majeur de la publicité en ligne, il n'est pas le seul et le débat ne saurait se réduire à la mise en place d'un dispositif de taxation intuitu personae.

De fait, ce modèle économique sous-tend l'ensemble des services en ligne mis à la disposition gratuite des internautes qu'il s'agisse de Google (recherche, géolocalisation, etc.), des réseaux sociaux (Facebook et Twitter), des plateformes de stockage vidéo (YouTube et Dailymotion) ou généralistes.

Selon le syndicat des régies Internet37(*) (SRI), le marché français de la publicité en ligne est évalué à 2,5 milliards d'euros en 2011, dont 1,1 milliard pour la publicité sur les moteurs de recherches (essentiellement Google) et 600 millions d'euros pour la publicité graphique (bannières, messages, etc.), et à près de 2,8 milliards d'euros pour 2012.

Le chiffre d'affaires de la publicité en ligne

Source : syndicat des régies Internet, Capgemini Consulting

Il convient de préciser que l'e-publicité, sous toutes ses formes, fait appel à des canaux de communication très variés : liens sponsorisés, publicité graphique, annuaires, affiliation à des réseaux de sites, prospection (e-mailing), comparateurs de prix et, depuis peu, le développement de la publicité sur les applications Internet des téléphones mobiles. Ainsi, le baromètre du marché publicitaire38(*) indique que si la télévision demeure en première position (34,8 % du marché publicitaire plurimédia), suivi de la presse (26,9 %) et de la radio (14,8 %), la part de marché d'Internet s'établit en moyenne à 12,2 %, devant la publicité extérieure (10,1 %) et le cinéma (1,2 %). On assiste à l'émergence d'un marché nouveau qui est structurellement croissant et qui représente une part de plus en plus importante du marché publicitaire tous médias confondus.

L'e-publicité n'est donc plus un marché de niche et entre pour une part croissante dans le modèle économique de la publicité qui est, par ailleurs, étroitement encadré sur le plan juridique, notamment fiscal. A l'inverse de la publicité télévisée, radiophonique ou par voie de presse et de la publicité extérieure, il faut donc observer qu'aucune taxe spécifique ne concerne la publicité sur Internet.

Plus largement, la croissance de l'e-pub se vérifie également au niveau européen (+ 15,3 % en 2010) pour atteindre 17,7 milliards d'euros, pour 25 pays, soit une valeur de marché approchant celle des Etats-Unis (19,6 milliards d'euros).

La marge de progression demeure importante pour le marché français de la publicité en ligne - celui-ci s'établit à 15,6 % du budget global de publicité39(*) - dont la part rapportée au budget global plurimédia se situe en 10ème position européenne, derrière le Royaume-Uni, lequel figure en tête du classement avec une part de publicité Internet de 28,7 % dans son marché publicitaire plurimédia40(*).

c) Le commerce électronique : l'irrésistible expansion

Les chiffrages de la Fédération de l'e-commerce et de la vente à distance (Fevad) font état d'un chiffre d'affaires de vente en ligne de 37 milliards d'euros en 2011. Les projections pour 2012 font état d'une croissance de 20 % et d'un chiffre d'affaires de l'e-commerce qui avoisine 45 milliards d'euros, pour ensuite dépasser les 70 milliards d'euros en 2015.

Le chiffre d'affaires du commerce électronique

Source : Fédération e-commerce et vente à distance

A l'horizon 2020, le rapport précité de notre collègue Joël Bourdin, président de la délégation sénatoriale à la prospective, considère que le commerce électronique connaitra une « irrésistible expansion ». Deux phénomènes corrélatifs y sont exposés :

- « l'envol du commerce électronique » dans la mesure où les acteurs de la distribution prévoient une expansion rapide de la part de l'e-commerce dans le commerce de détail : de moins de 5 % en 2010 à 24 % en 2020 ;

- et l'érosion des parts de la grande distribution.

Extrait du rapport n° 272 (2011-2012)
« Commerce électronique : l'irrésistible expansion »

La résilience du commerce de proximité se confirme. Son rebond est attendu. En contrepoint, la part de marché des grandes surfaces d'alimentation générale (GSA) décroît depuis 2004. Celle des hypermarchés a reculé de 35 % à 32 %, de 1999 et 2009. Le chiffre d'affaires des grandes surfaces spécialisées (« high tech », électroménager, vêtements, bricolage...), après avoir rogné celui des GSA, est maintenant aspiré par l'e-commerce qui devrait bientôt, avec le succès prévisible des « drives », mordre significativement sur l'activité de ces mêmes GSA.

Toutes ces évolutions sont cohérentes avec le rejet d'une consommation chronophage et énergivore ainsi qu'un besoin prosaïque d'économies. Déjà, les grandes enseignes adoptent des stratégies « multi-canal » de distribution, physique et électronique, et diversifient leurs gammes et leurs surfaces de vente afin de s'adresser, partout, à tous les consommateurs. La coordination de ces canaux de vente implique une « électronisation » du commerce.

2. Les facteurs de distorsion de concurrence sont multiples
a) Exemples de distorsion technologique entre opérateurs

Hors du champ fiscal, il faut également souligner que les modèles économiques mis en place par certains acteurs allient très intimement optimisation fiscale et distorsion de concurrence. C'est notamment le cas de Google qui fait l'objet d'une procédure en cours de la direction générale de la concurrence de la Commission européenne sur ses pratiques déloyales en matière de publicité et de moteur de recherches.

Ainsi, il lui a été reproché le 21 mai dernier par M. Joaquin Almunia, commissaire européen chargé de la concurrence, de discriminer les moteurs de recherches concurrents dans les résultats de recherches et sur sa plateforme de régie publicitaire AdWords41(*). Le graphique ci-dessous illustre la perte moyenne d'audience de 13 % des autres moteurs de recherches après le déploiement du nouvel algorithme de Google en août 2011. Il s'agit d'un effet concret de cette position dominante sur laquelle il appartient à une autorité de régulation d'intervenir.

Chute moyenne de 13 % de l'audience des moteurs de recherches concurrents due au déploiement du nouvel algorithme de Google en septembre 2011

Source : syndicat des régies Internet

L'ensemble de ces constats justifie que la régulation de l'économie numérique ne se cantonne pas aux seules questions de concurrence et de droits d'auteurs, mais fasse aussi l'objet d'une régulation sur le plan fiscal.

b) Exemples de distorsion fiscale entre publicité classique et publicité en ligne

La taxation de la publicité est une pratique de droit commun en matière fiscale. Ainsi, depuis 1982, ont été mises en place des taxes sur les recettes de publicité audiovisuelles (articles 302 bis KA à KD du Code général des impôts), sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (article 302 bis KH) et sur certaines dépenses de publicité (article 302 bis MA).

Les procédures de recouvrement sont variées et correspondent aux caractéristiques de chaque secteur. Ainsi, la taxe sur la publicité télévisée s'applique aux régies publicitaires sur les sommes versées par les annonceurs. Le produit de ce prélèvement s'élève à 70 millions d'euros. Quant à elle, la publicité réalisée au moyen d'imprimés et d'insertion dans les journaux gratuits fait l'objet d'une taxe de 1 % due directement par l'annonceur (le produit de cette taxe s'établit à 30 millions d'euros).

Par ailleurs, les enseignes publicitaires sont assujetties à la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) depuis le 1er janvier 2009 par l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (dite « LME »)42(*). Son rendement fiscal est de l'ordre de 100 millions d'euros.

Le principe de taxation des revenus publicitaires sur Internet est donc juridiquement possible et économiquement justifié. La création d'une telle imposition contribuerait à rétablir une forme de neutralité, donc d'équité, dans la taxation des revenus publicitaires. En effet, rien ne justifie, a priori, que la publicité sur l'Internet échappe par nature à un prélèvement supporté par la publicité dans les médias traditionnels.

c) Exemples de distorsion de charges entre commerce physique « bricks and mortar » et commerce électronique : le cas de la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom)

Si le commerce électronique présente certaines disparités fiscales avec le commerce traditionnel, il est une particularité à souligner : les services de commerce en ligne échappent à la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom), applicable aux surfaces de vente au détail supérieures à 400 m2 dont le chiffre d'affaires hors taxes est supérieur ou égal à 460 000 euros. Le rendement annuel de la Tascom est évalué à environ 600 millions d'euros43(*).

Dans la mesure où commerce électronique et commerce traditionnel revêtent des réalités différentes, il ne semble pas anormal que chaque type de commerce possède des avantages et inconvénients propres. Pourtant les sites de commerce électronique ne paient pas de loyer sur des surfaces importantes, leur besoin d'espace celles-ci se limitant à l'hébergement des serveurs. Par ailleurs, les entrepôts présentent certes des coûts, mais ils ne sont pas soumis à la Tascom puisque celle-ci est assise sur la surface de vente des magasins de commerce de détail.

Pour certains acteurs du commerce électronique, la vente en ligne a été développée à partir d'une activité de distribution préexistante et constitue donc une extension de leur activité de vente en magasins.

En vertu du principe de neutralité fiscale, pourquoi une même activité de commerce serait-elle taxée selon qu'elle relève d'une vente traditionnelle ou d'une vente en ligne ? Si la surface de vente en magasin constitue une assiette fiscale communément admise, ne pourrait-on pas y associer, par analogie, une notion de services de commerce électronique, lesquels constitueraient une nouvelle base d'imposition.

Aussi, dans la mesure où la Tascom n'a pas d'équivalent en commerce électronique, la création d'une Tascoé (taxe sur les services de commerce électronique) serait une transposition adaptée au modèle spécifique des transactions effectuées en ligne.

3. La compétition fiscale entre États européens : une voie sans issue
a) Le cas de la TVA sur le livre numérique

L'article 13 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a eu une double conséquence sur la fiscalité du livre. D'une part, elle a relevé le taux réduit de la TVA de 5,5 % à 7 % pour les opérations portant sur le livre physique. D'autre part, elle a ramené le taux de TVA applicable au livre numérique de 19,6 % à 7 %44(*).

Puis, tout dernièrement, la deuxième loi de finances rectificative pour 2012, en cours d'adoption par le Parlement, a procédé à une seconde réduction de ce taux, le ramenant à 5,5 %45(*).

Au total, le livre, quel que soit son support, est désormais soumis à une TVA dont le taux sera de 5,5 % à compter du 1er janvier 2013.

Dans la foulée de la première réduction du taux français de TVA, le Luxembourg a décidé d'abaisser de 15 % à 3 % le taux de TVA applicable aux ventes de livres numériques46(*). La profession du livre se trouve aujourd'hui confrontée au développement d'une offre numérique, notamment hébergée au Luxembourg, qui applique un taux de TVA de 3 % pour le livre numérique. A titre d'exemple, on peut en particulier citer le cas de la société Amazon.

Cette situation de compétition fiscale met en lumière l'absence d'approche européenne cohérente et concertée sur ce sujet, au seul bénéfice de l'acteur principal du marché, Amazon, et de l'Etat d'établissement de son siège, le Luxembourg.

Ainsi, sur le plan strictement économique, la Commission européenne « a reçu des plaintes de plusieurs ministres des Finances, notamment du Royaume-Uni, de Pologne et des Pays-Bas, qui ont déjà relevé l'effet négatif sur les ventes de livres sur leur marché domestique ». Le taux appliqué par le Luxembourg serait directement à l'origine d'une « chute des ventes de 4,5 millions d'unités au seul Royaume-Uni en janvier et février, soit 30 millions de livres sterling (37,3 millions d'euros) ». De plus, toujours selon la Commission « le taux hyper-réduit aurait transféré plus de 90 % du business de l'UE au Luxembourg, où le géant de la vente en ligne Amazon a son siège européen et provoqué des emplois perdus partout ailleurs »47(*).

Ceci n'est pas sans présenter de risque sur le plan juridique puisque la Commission européenne a ouvert, le 3 juillet dernier, une procédure d'infraction contre la France et le Luxembourg « qui appliquent aux livres numériques des taux de TVA potentiellement incompatibles avec le droit de l'Union ».

Extrait du communiqué de presse de la Commission européenne
n° IP/12/740 du 3 juillet 2012

La législation de l'Union européenne permet aux Etats membres d'appliquer des taux réduits de TVA à une liste limitative de biens et de services énoncée à l'annexe III de la Directive TVA. Le téléchargement de livres numériques est considéré comme un service fourni par voie électronique qui n'est pas inclus dans cette liste et ne peut donc bénéficier du taux réduit.

Dans sa communication de décembre 2011 sur le futur de la TVA, la Commission a entamé une réflexion sur la possibilité de faire converger les taux de TVA applicables respectivement aux livres traditionnels et aux livres numériques. La Commission fera des propositions d'ici la fin 2013. Toutefois, une convergence vers le taux réduit actuellement applicable aux livres traditionnels ne peut être envisagée sans modification de la Directive TVA.

La France et le Luxembourg ont néanmoins décidé d'appliquer, à compter du 1er janvier 2012, des taux réduits aux livres numériques, en violation de la législation de l'Union. Ces taux sont respectivement de 7 % [5 ,5 % à compter du 1er janvier 2013] pour la France et 3 % pour le Luxembourg.

Cette situation crée de graves distorsions de concurrence au détriment des opérateurs des 25 autres Etats membres de l'Union dans la mesure où les achats de livres numériques se font aisément dans un autre Etat membre que celui de résidence du consommateur et que les règles actuelles prévoient l'application du taux de TVA de l'Etat membre du prestataire, et non de celui du client. Des acteurs locaux du marché du livre électronique se sont plaints de ce que certains acteurs dominants de ce marché aient réorganisé leur circuits commerciaux pour bénéficier de ces taux réduits, ce qui aurait eu des effets notables sur les ventes de livres (électroniques ou non) dans les autres Etats membres au premier trimestre 2012.

La Commission estime que ces dispositions pourraient ne pas être conformes au droit européen et a décidé d'envoyer aux deux Etats membres des lettres de mise en demeure. Cette première étape vise à permettre aux deux pays d'expliquer leur position. La France et le Luxembourg disposent d'un mois pour soumettre leurs observations. Si ces éléments ne sont pas jugés suffisants, la Commission pourrait formellement constater l'infraction et demander aux deux pays de changer leur législation via un avis motivé, deuxième étape de la procédure d'infraction.

Aussi, l'abaissement à 5,5 % du taux de TVA sur le livre électronique place-t-il la France dans une position encore plus en contradiction avec le droit communautaire. En effet, la Commission européenne estime que l'application d'un taux réduit au livre numérique, considéré comme une prestation électronique, serait incompatible avec la directive n° 2006/112 CE du 28 novembre 2006.

Néanmoins, au-delà de l'objet de la mesure d'encouragement à la consommation de livres, la décision de la France sur ce sujet est fondée sur la neutralité du traitement fiscal du livre, quel que soit le support retenu pour sa commercialisation. Elle appelle ainsi une clarification de la position de la Commission européenne, laquelle avait estimé, le 6 décembre 2001, que « des biens et des services similaires devraient être soumis au même taux de TVA et le progrès technologique devrait être pris en considération de façon à ce que l'on puisse répondre au défi consistant à assurer la convergence entre les supports physiques et électroniques »48(*). Ce qui supposerait une modification de la directive du 28 novembre 2006 précitée49(*).

b) Le cas de la vidéo à la demande

Cette distorsion est très nette entre les pays d'établissement des « GAFA » (Luxembourg et Irlande) et les grands pays de consommation du e-commerce d'où proviennent les flux de richesses (Allemagne, Grande-Bretagne, France, Italie, Espagne) dans le cas des services de vidéo à la demande (VOD). Selon une étude réalisée par le cabinet Enders Analysis en mai 2012, il apparaît très clairement que le Luxembourg est le premier pays d'établissement des sites fournisseurs de VOD à destination quasi exclusivement de pays tiers (cf. tableau ci-après). La France arrive en seconde position du fait d'une demande intérieur importante - la première en Europe - devant l'Allemagne, le Royaume-Uni et les Pays-Bas.

Nombre de services de VOD offerts par pays d'établissement

Source : European audiovisual observatory, Enders Analysis « Digital Europe: Diversity and Opportunity » (8 mai 2012)

En revanche, il apparaît tout aussi nettement que les principaux pays de consommation de ces services sont la France et l'Allemagne, devant les Pays-Bas et le Royaume-Uni (cf. graphique ci-dessous).

Nombre de services de VOD accessibles par pays de consommation


* 37 Ce syndicat a été créé en juillet 2003 à l'initiative des principales régies publicitaires françaises afin de promouvoir et développer le média Internet en France. Il regroupe les principales régies publicitaires actives sur Internet (AOL, Lagardère, M6, TF1, Yahoo, Microsoft, Orange, etc.). En revanche, il faut noter que Google, bien qu'étant le principal acteur du marché, n'adhère pas à ce réseau.

* 38 Source : Baromètre du marché publicitaire - juin 2012 - (Kantar Media et CNC).

* 39 Ce taux diffère de celui établi par le « baromètre du marché publicitaire » car il est le fruit d'un agrégat différent de données, effectué au niveau européen et pour des années de références différentes.

* 40 Source : IAB Europe

* 41 Source : déclaration 12/372 du 21 mai 2012 sur l'enquête antitrust concernant Google.

* 42 L'auteur du présent rapport est à l'origine de ce régime qui s'est substitué à un grand nombre de dispositifs antérieurs devenus totalement archaïques et appliqués de manière très inégale sur le territoire.

* 43 Source : fascicule « Voies et moyens », tome I, annexé au projet de loi de finances pour 2012.

* 44 Ce taux de 7 % s'applique au secteur du livre physique depuis le 1er avril 2012 et pour le livre numérique depuis le 1er janvier 2012. Le report de trois mois de l'entrée en vigueur de la mesure pour le livre physique a été décidé en raison de la complexité de l'adaptation des relations entre les éditeurs et les libraires.

* 45 Article 24 du projet de loi de finances rectificative pour 2012.

* 46 Depuis le 12 décembre 2011, le Luxembourg applique le même taux de TVA au livre numérique qu'au livre papier, soit 3 %. Auparavant le livre numérique était soumis à un taux de 15 %.

* 47 Source : « Livre numérique : l'UE somme Paris et Luxembourg de renoncer à la TVA réduite » (AFP - 3 juillet 2012).

* 48 Communication au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen sur l'avenir de la TVA - COM (2011) 851 final.

* 49 Une mission a été confiée sur ce sujet, il y a 18 mois, à Jacques Toubon, délégué de la France pour la fiscalité des biens et des services culturels.