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Les collectivités territoriales et l'emploi : bilan d'un engagement

3 juillet 2012 : Les collectivités territoriales et l'emploi : bilan d'un engagement ( rapport d'information )

N° 625

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 juillet 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur les collectivités territoriales et l'emploi,

Par Mme Patricia SCHILLINGER,

Sénateur.

La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation est composée de  Mme Jacqueline Gourault, présidente ; M. Claude Belot, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Christian Favier, Yves Krattinger, Antoine Lefèvre, Hervé Maurey, Jean-Claude Peyronnet, Rémy Pointereau et Mme Patricia Schillinger, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier et Claude Haut, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Yannick Botrel, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. François-Noël Buffet, Raymond Couderc, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Éric Doligé, Jean-Luc Fichet, François Grosdidier, Charles Guené, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Georges Labazée, Joël Labbé, Gérard Le Cam, Jean Louis Masson, Rachel Mazuir, Jacques Mézard, Mme Renée Nicoux, MM. André Reichardt, Bruno Retailleau et Alain Richard.

INTRODUCTION

Agir, plutôt que subir : tel est le mot d'ordre actuel face à la dégradation de la situation de l'emploi. Préoccupation majeure des Français, l'emploi mobilise nombre d'acteurs, qu'il s'agisse de l'Etat, de Pôle emploi, des partenaires sociaux, des chambres consulaires, de la société civile...

Les collectivités ne sont pas en reste. Confrontés en permanence aux conséquences désastreuses de la détérioration de la situation de l'emploi, les élus locaux ont multiplié les initiatives, bien avant que la loi leur reconnaisse un rôle en la matière. Ils ont retroussé leurs manches pour entrer dans un domaine longtemps réservé à l'Etat et régi par une logique descendante, avec des résultats contrastés.

Et pourtant, la mobilisation croissante et multiforme de cet ensemble d'acteurs n'a pas empêché la situation de l'emploi de se dégrader de façon significative. Alors que le Préambule de la Constitution de 1945 affirme que « chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi », la barre des 10% du taux de chômage a de nouveau été franchie au premier semestre 2012. Si la crise a été un facteur aggravant, elle ne saurait à elle seule expliquer cette situation. Dès lors, le constat est limpide : le fort volontarisme des acteurs ne suffit pas à améliorer la situation de l'emploi.

Sur fond de foisonnement d'initiatives, le paysage institutionnel des politiques de l'emploi menées au niveau des territoires est devenu un véritable maquis. Déjà confrontés à une situation critique, les demandeurs d'emploi y perdent tous leurs repères, et sont ballottés au gré des évolutions législatives et institutionnelles. Non seulement se retrouvent-ils dans un labyrinthe, mais celui-ci voit en outre des portes s'ouvrir et se fermer au fil du temps, sans logique apparente.

L'ensemble des acteurs revendique une simplification de ce paysage, la question en suspens étant : comment ? Il faut, en ce domaine, se garder de tout simplisme : la volonté d'y voir plus clair, tout à fait légitime, ne doit pas aboutir à un anéantissement des spécificités des initiatives locales, qui ont fait leur succès.

Outre la proximité et l'adaptation aux territoires, l'approche intégrée des politiques de l'emploi qui caractérise l'action des collectivités doit absolument être préservée. Elle a l'avantage de réconcilier le secteur de l'insertion professionnelle et celui de l'insertion sociale, de faire le lien entre le développement économique, l'emploi et la formation, et de ne pas négliger l'impact des politiques de transport et de logement sur l'emploi...

Dès lors, la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation ne saurait faire l'économie d'une réflexion sur le paysage institutionnel des politiques de l'emploi menées au niveau local, sans prétendre à l'exhaustivité, tant le sujet est vaste. Les questions de l'orientation et de la formation, notamment, qui mériteraient un rapport à elles seules, n'ont pu être abordées dans le détail, mais sous l'angle de leurs interactions avec les autres aspects de la politique de l'emploi. Votre rapporteure espère toutefois que ce sujet, fondamental, pourra être traité dans un avenir proche.

I. UN ENGAGEMENT FORT DES COLLECTIVITÉS EN FAVEUR DE L'EMPLOI

A. LA POLITIQUE DE L'EMPLOI, UNE COMPÉTENCE QUI REVIENT À L'ÉTAT...

1. Le rôle prépondérant de l'Etat et de Pôle emploi

Parallèlement au rôle évidemment essentiel des acteurs économiques, les pouvoirs publics détiennent, en matière d'emploi, une responsabilité forte, de plus en plus affirmée.

En premier lieu, l'Etat a développé des politiques publiques spécifiques afin de favoriser l'emploi. Elles visent notamment à fluidifier le marché du travail et à en réduire les déséquilibres. Elles occupent désormais une place considérable dans l'action comme dans le débat publics, les résultats obtenus dans la lutte contre le chômage figurant parmi les critères sur lesquels un gouvernement est jugé.

Cette place grandissante prise par la politique de l'emploi s'est notamment traduite par la mise en place d'un « service public de l'emploi », par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. L'article L. 5311-1 du Code du travail affirme qu'il « a pour mission l'accueil, l'orientation, la formation et l'insertion ; il comprend le placement, le versement d'un revenu de remplacement, l'accompagnement des demandeurs d'emploi et l'aide à la sécurisation des parcours professionnels de tous les salariés. »

L'article suivant précise que ce service public de l'emploi est « assuré par :

1° Les services de l'Etat chargés de l'emploi et de l'égalité professionnelle ; 

2° L'institution publique mentionnée à l'article L. 5312-1 [Pôle emploi] ;

3° L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes ».

L'Etat joue ainsi un rôle prépondérant. Comme l'énonce notamment l'article L. 2251-1 du Code général des collectivités territoriales, « l'Etat a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l'emploi. » Il en définit les orientations et les outils au niveau national. Au niveau local, ses services, qu'il s'agisse des DIRECCTE ou des préfectures et des sous-préfectures, participent à leur mise en oeuvre.

Les attributions des directions régionales des entreprises, de la concurrence,
de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE)

D'après l'article 2 du décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, et « sous réserve des compétences attribuées à d'autres services ou établissements publics de l'Etat », les DIRECCTE sont chargées :

« 1° De la politique du travail et des actions d'inspection de la législation du travail;

2° Des actions de développement des entreprises et de l'emploi, notamment dans les domaines de l'innovation et de la compétitivité des entreprises, en France et à l'étranger, du marché du travail, de la formation professionnelle continue, de l'industrie, du commerce, de l'artisanat, des professions libérales, des services et du tourisme, ainsi que de celles, définies par le ministre chargé de l'économie, dans les domaines de l'intelligence économique et, pour ce qui la concerne, de la sécurité économique ;

3° Des actions de contrôle du bon fonctionnement des marchés et des relations commerciales entre entreprises, de protection économique des consommateurs et de sécurité des consommateurs ainsi que de contrôle dans le domaine de la métrologie.

En relation, le cas échéant, avec d'autres administrations compétentes, la direction régionale assure le pilotage des politiques de l'Etat susmentionnées, au besoin en élaborant un plan d'action régional, et évalue la performance de leur application.

Elle met en oeuvre les actions de développement des entreprises, celles relatives aux relations commerciales entre entreprises, ainsi que les actions en matière de travail, d'emploi et de formation professionnelle. »

En 2011, l'Etat a mobilisé une cinquantaine de milliards d'euros en faveur de la politique de l'emploi au sens large.

Les crédits déployés par l'Etat en faveur de la politique de l'emploi

Les constats de notre collègue François Patriat sur la mission budgétaire « Travail et emploi » du projet de loi de finances pour 2012 sont les suivants : 

« Pour 2012, les crédits de la mission "Travail et emploi" s'établissent à 10,2 milliards d'euros de crédits de paiement, en réduction de 11 % par rapport à 2011 (11,6 milliards d'euros). Le périmètre de la politique de l'emploi représente 9,4 milliards d'euros, soit 92 % des crédits de la mission, répartis entre les deux programmes suivants :

- 102 « Accès et retour à l'emploi » (5,4 milliards d'euros en CP) ;

- 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » (4 milliards d'euros en CP).

Entre également dans le champ de compétences de votre rapporteur spécial le CAS "Apprentissage", créé en 2011, dont le montant des dépenses pour 2012 est fixé à 575 millions d'euros.

Hors dépenses budgétaires de la mission "Travail et emploi", le coût global de la politique de l'emploi en 2012 intègre également les éléments suivants :

- les dépenses fiscales pour un montant de 10,81 milliards d'euros, au lieu de 11,13 milliards d'euros pour 2011 ;

- les allègements généraux de cotisations patronales pour un montant de 23,6 milliards d'euros, dont 20,1 milliards d'euros d'allègements généraux de charges "Fillon" et 3,5 milliards d'euros d'exonérations relatives aux heures supplémentaires de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) ;

- et les exonérations ciblées de cotisations patronales, non compensées par la présente mission, qui représentent 1,84 milliard d'euros.

Au total, la politique de l'emploi mobilisera 47 milliards d'euros en 2012 (51,44 milliards d'euros en 2011), soit une réduction de 9 % de l'effort global de la Nation en faveur de l'emploi et de la lutte contre le chômage1(*) . »

Issu de la fusion de l'ANPE et des ASSEDIC adoptée par la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, Pôle emploi est une « institution nationale publique », dont le statut a été précisé par le décret n° 2008-1010 du 29 septembre 2008. Ce dernier le fait figurer sur la liste des établissements publics administratifs de l'Etat autorisés à déroger à la règle selon laquelle les emplois permanents des établissements publics sont occupés par des fonctionnaires.

Il constitue « le principal opérateur sur lequel l'Etat peut s'appuyer pour mettre en oeuvre sa politique », comme le rappelle le rapport de la mission commune d'information relative à Pôle emploi, rendu sous la présidence de notre collègue Claude Jeannerot et rédigé par notre collègue Jean-Paul Alduy2(*).

Ses missions sont définies à l'article L. 5312-1 du Code du travail.

Les missions de Pôle emploi

D'après l'article L. 5312-1 du Code du travail,

« Une institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière a pour mission de :

1° Prospecter le marché du travail, développer une expertise sur l'évolution des emplois et des qualifications, procéder à la collecte des offres d'emploi, aider et conseiller les entreprises dans leur recrutement, assurer la mise en relation entre les offres et les demandes d'emploi et participer activement à la lutte contre les discriminations à l'embauche et pour l'égalité professionnelle ;

2° Accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes, qu'elles disposent ou non d'un emploi, à la recherche d'un emploi, d'une formation ou d'un conseil professionnel, prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, favoriser leur reclassement et leur promotion professionnelle, faciliter leur mobilité géographique et professionnelle et participer aux parcours d'insertion sociale et professionnelle ;

3° Procéder aux inscriptions sur la liste des demandeurs d'emploi, tenir celle-ci à jour dans les conditions prévues au titre Ier du livre IV de la présente partie et assurer à ce titre le contrôle de la recherche d'emploi dans les conditions prévues au chapitre VI du titre II du livre IV ;

4° Assurer, pour le compte de l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage, le service de l'allocation d'assurance et, pour le compte de l'Etat ou du Fonds de solidarité prévu à l'article L. 5423-24, le service des allocations de solidarité prévues à la section 1 du chapitre III du titre II du livre IV de la présente partie, de la prime forfaitaire mentionnée à l'article L. 5425-3, des allocations mentionnées à l'article L. 5424-21 ainsi que de toute autre allocation ou aide dont l'Etat lui confierait le versement par convention ;

5° Recueillir, traiter, diffuser et mettre à la disposition des services de l'Etat et de l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage les données relatives au marché du travail et à l'indemnisation des demandeurs d'emploi ;

6° Mettre en oeuvre toutes autres actions qui lui sont confiées par l'Etat, les collectivités territoriales et l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage en relation avec sa mission. [...] »

Comme l'a exposé la mission commune d'information relative à Pôle emploi, « [s]a gouvernance [...] a été conçue de façon à y associer étroitement les partenaires sociaux mais sans dessaisir l'Etat de la maîtrise de l'opérateur, outil essentiel de la politique de l'emploi3(*). »

Cette association se traduit par la conclusion d'une convention tripartite pluriannuelle, conclue entre l'Etat, l'Unedic, organisme paritaire, et Pôle emploi, qui définit les objectifs assignés à ce dernier au regard de la situation de l'emploi et au vu des moyens prévisionnels qui lui sont alloués, ainsi que la composition de son conseil d'administration, au sein duquel les représentants des organisations patronales et syndicales disposent de la majorité.

Ses ressources « proviennent, à hauteur environ des deux tiers, de l'Unedic, et pour le solde d'une dotation budgétaire de l'Etat. Elles sont complétées par des subventions des collectivités territoriales ou d'autres organismes publics et par les produits reçus au titre de certaines prestations4(*). »


* 1 Rapport n° 107 (2011-2012) - tome III - Annexe n° 30 a, loi de finances pour 2012, moyens des politiques publiques et dispositions spéciales (Travail et emploi : politique de l'emploi et de l'apprentissage), p. 7.

* 2 « Pôle emploi : une réforme nécessaire, une dynamique de progrès à amplifier », rapport d'information n° 713 de M. Jean-Paul Alduy, fait au nom de la Mission commune d'information relative à Pôle emploi, tome I (Sénat, 2010-2011), p. 58.

* 3 Ibid., p. 16.

* 4 Ibid., p. 18.