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L'Allemagne: une réussite économique, à quel prix?

4 juillet 2012 : L'Allemagne: une réussite économique, à quel prix? ( rapport d'information )

C. LE DÉFI D'UNE SORTIE DU NUCLÉAIRE D'ICI DIX ANS

1. Une décision prise de longue date

C'est le gouvernement de Gerhard Schröder, à la tête d'une coalition entre sociaux-démocrates et écologistes qui, dès le début des années 2000, a décidé d'abandonner progressivement le recours à l'énergie d'origine nucléaire en Allemagne. Il était attendu que la convention du 14 juin 2000 entre la coalition au pouvoir à l'époque et les exploitants, ainsi qu'une modification de la loi sur le nucléaire, encadrent cet abandon en limitant la quantité d'énergie totale pouvant être produite par chaque centrale nucléaire allemande à l'avenir.

Cependant, ce projet a été remis en question lors du changement de gouvernement. Après plusieurs mois de débat, une nouvelle modification législative, adoptée le 28 octobre 2010, est même venue augmenter le quota d'énergie à produire et prolonger la durée d'exploitation des centrales, pour certaines d'entre elles jusqu'à 2036.

La catastrophe de Fukushima a cependant bouleversé ce calendrier, la chancelière allemande, Angela Merkel, proclamant, en mars 2011, l'arrêt définitif de la totalité des centrales nucléaires allemandes au plus tard en 2022.

Pour ce faire, le conseil des ministres allemand a adopté un total de dix projets de loi. Outre une sortie progressive du nucléaire, ils prévoient une accélération du développement des énergies renouvelables et de leurs réseaux de distribution. Portée par les ministres fédéraux de l'économie et de l'environnement, cette stratégie de moyen terme doit poursuivre trois objectifs prioritaires : l'écocompatibilité, la sécurité des approvisionnements et l'accessibilité en termes de coûts.

Concrètement, les sept centrales nucléaires qui avaient été mises à l'arrêt pendant la durée du moratoire, ainsi que celle de Krümmel, ne seront pas redémarrées. La centrale de Grafenrheinfeld sera arrêtée d'ici 2015, la centrale Gundremmingen B d'ici 2017, la centrale Philippsburg 2 d'ici fin 2019 et les centrales de Grohnde, Gundremmingen C et Brokdorf d'ici fin 2021. Les trois centrales les plus récentes, Isar 2, Emsland et Neckarwestheim 2, seront mises hors service au plus tard à la fin de 2022.

2. Une stratégie sous contrainte porteuse d'interrogations
a) Charbon et gaz, énergies de transition

Malgré le développement très important des énergies d'origine renouvelable, il sera impossible à l'Allemagne de passer directement, d'ici dix ans, à un « mix » dépourvu de nucléaire et entièrement alimenté par ces dernières. Le « trou » laissé par l'énergie nucléaire, qui représente tout de même 28 % de la production d'énergie primaire en 2010, devra être comblé rapidement, et qui plus est au moyen de sources aisément mobilisables.

Or, le charbon - que l'Allemagne possède en importantes quantités - et le gaz représentent deux sources d'énergie répondant parfaitement à ces impératifs. Il est donc très fortement probable que l'Allemagne n'aura d'autre choix, pour faire face à ces pics de consommation, que d'augmenter le recours à ces énergies, plus fortement émettrices de gaz à effet de serre.

Selon les déclarations de l'association BDEW des industries de l'énergie et l'eau, les pouvoirs publics et les investisseurs privés allemands forment actuellement des projets pour construire et moderniser quelques 84 stations électriques. Sur ce total, 29 seront alimentées par du gaz et 17 par du charbon. L'Allemagne pourrait ainsi mettre en fonctionnement, dés 2013, des centrales thermiques (gaz, charbon, lignite) pour une capacité de près de 13 gigawatts et projetterait de construire au moins 10 gigawatts supplémentaires de capacités thermiques d'ici 2020.

Il y a là un réel paradoxe : la transition écologique de l'Allemagne va se traduire par un recours accru au charbon, l'énergie la plus polluante, qui va redevenir la plus importante source d'énergie. Rien que l'année dernière, environ un quart de l'électricité produite l'a été au moyen de lignite, dont la consommation a ainsi grimpé de 3,3 %.

b) Une mutation industrielle lourde à opérer

D'un point de vue industriel, la « sortie du nucléaire » va nécessairement entraîner une restructuration des entreprises allemandes du secteur de l'énergie. C'est le cas notamment pour E.ON, le premier d'entre eux : le groupe a annoncé, en mars dernier, une perte de plus de 2,2 milliards d'euros pour 2011, alors qu'il avait enregistré un bénéfice de 5,8 milliards d'euros en 2010 ! RWE, le numéro deux du secteur, a vu son résultat net s'effondrer de 45 %, à 1,81 milliard d'euros. Et le numéro trois, EnBW, a connu une perte nette de 867 millions d'euros. Le poids de l'abandon du nucléaire est évalué à respectivement 2, 1,3 et 0,8 milliards d'euros chez ces trois opérateurs.

Ce manque-à-gagner structurel ne pourra être surmonté que par un réinvestissement dans le secteur des énergies renouvelables, déjà en cours chez ces grands industriels. E.ON se concentre ainsi sur le solaire et l'éolien, tandis que RWE compte relever de 7,5 à 20 % son engagement dans les « énergies du futur ». Quant à EnBW, qui appartient à 45 % au Land de Bade-Wurtemberg, dirigé par les Verts, il a annoncé une ambitieuse réorientation stratégique devant porter la part du renouvelable dans sa production à 50 % d'ici 2030.

On note par ailleurs, dans le secteur des énergies renouvelables, une fragilisation des entreprises allemandes, notamment dans le domaine de l'énergie solaire.

LES DIFFICULTÉS DE LA FILIÈRE SOLAIRE ALLEMANDE

Au cours des derniers mois, pas moins de quatre entreprises allemandes (Ben-Q, Solar Millennium, Solon et First Solar) produisant des panneaux solaires ont fait faillite ou se sont retirées du marché.

En cause, la concurrence mondiale exacerbée, notamment des entreprises chinoises, mais également le retournement de la politique de soutien allemande, qui a réduit fin mars ses subventions aux producteurs d'énergie solaire variant de 17,9 centimes à 24,4 centimes au kilowatt heure reversé au réseau, à 13,5 à 19,5 centimes désormais.

Ces aides à la filière solaire ont été initiées par la coalition entre sociaux-démocrates et Verts début 2000. Avait alors été adoptée une loi promouvant le développement des énergies renouvelables, en garantissant l'octroi de subventions à toute personne produisant de l'énergie solaire. La mesure a rencontré un véritable succès : l'Allemagne s'est couverte de panneaux solaires et est devenue leader mondial du secteur, qui emploie 130 000 personnes. Cette source d'énergie, si elle ne représente que 2 % de la consommation totale d'électricité, fournit les jours d'été les plus ensoleillés autant d'électricité que 25 centrales thermiques !

Cependant, la pression de la concurrence chinoise, dont les entreprises ont profité du système allemand de subventions pour proposer des prix particulièrement compétitifs, devient extrêmement forte et le coût de l'énergie solaire trop élevé. Selon l'institut RWI, un foyer moyen paye chaque année entre 50 et 60 euros de subventions au secteur, soit plus de 1 000 euros par allemand au cours de sa vie. Le montant global du soutien s'élève ainsi à 10 milliards d'euros. L'Allemagne a donc réduit fortement sa politique en faveur de la filière et s'est fait « doubler » par la Chine, qui est devenue premier producteur au monde de panneaux solaires, avec des entreprises comme LDK Solar, Suntech ou Yingli. En 2011, un cinquième seulement des panneaux posés sur le territoire allemand était produit dans le pays.

A titre de comparaison, on observe qu'en France, le seul fabricant spécialisé dans le photovoltaïque, Photowatt, a failli disparaître, et n'a dû son salut qu'à EDF qui l'a repris fin février à la demande du gouvernement.

c) Un renforcement nécessaire des économies d'énergie

L'Allemagne se distingue, dans sa politique énergétique, par un objectif particulièrement ambitieux d'économie d'énergie. Le gouvernement prévoit dans l'immédiat de réduire de 10 % la consommation électrique des citoyens allemands. Une étude récente menée par Ecofys/German Watch pour WWF et E3G classe l'Allemagne première pour les mesures visant à limiter le réchauffement climatique tout en relançant l'économie.

Ce volontarisme, à l'oeuvre depuis 1996, repose sur trois piliers, dont la pierre angulaire est l'ordonnance de conservation de l'énergie de 2002 (EnEv) :

- réduire la demande d'énergie à travers un cadre légal contraignant, imposant des obligations d'amélioration de la performance énergétique des bâtiments et une utilisation accrue de sources renouvelables chez les distributeurs d'électricité ;

- proposer des incitations financières à travers des subventions et prêts pour réduire la consommation d'énergie dans l'environnement bâti, à tous les échelons administratifs (fédéral, régional, municipal) ;

informer pour faire évoluer les comportements énergétiques, en travaillant avec les échelons régionaux et locaux, en développant des standards applicables au travers des diagnostics de performance énergétique, mais aussi en soutenant des projets-pilotes à l'échelle de tout le pays.

Outre les obligations imposées à travers la réglementation, l'une des raisons du succès actuel de la politique d'économies d'énergie allemande est le rôle joué par la banque d'investissement publique KfW, qui finance notamment très largement l'effort de rénovation du parc immobilier existant. Plutôt qu'un financement direct, l'État fédéral injecte des fonds via la KfW, qui finance des programmes négociés au préalable avec des banques, ces dernières pouvant à leur tour proposer des « prêts KfW » aux consommateurs.

Entre 2006 et 2009, ce programme aura seul permis la rénovation d'1 million de bâtiments et la construction de 400 000 bâtiments hautement efficaces. 27 milliards d'euros ont été distribués en prêts et subventions entre 2004 et 2009. Et le ministre fédéral des transports, de la construction et du développement urbain, Peter Ramsauer, a indiqué que 1,5 milliard d'euros continueraient d'y être alloués chaque année.

d) Une indispensable modernisation des réseaux de transport d'électricité

Les réseaux électriques allemands sont notoirement sous-dimensionnés par rapport aux besoins qu'occasionne la répartition géographique des sources de production. D'un point de vue schématique, en effet, les bassins énergétiques sont majoritairement situés au Nord du pays, avec notamment des champs d'éoliennes offshore en mer du Nord et en mer Baltique, tandis que les unités de consommation sont davantage situées au Sud et à l'Ouest, concentrant l'essentiel de l'activité économique du pays.

Il en résulte une saturation des réseaux lorsque l'électricité est produite en quantité particulièrement importante et doit être transportée à travers le territoire. En 2011, l'Allemagne a ainsi enregistré pas moins de 1 085 arrêts forcés d'éoliennes sur 107 jours, des vents élevés leur faisant produire davantage que le réseau ne pouvait en absorber. Les 8 et 9 décembre, l'incapacité de ce dernier à transporter l'électricité vers les zones de consommation a même obligé l'Allemagne à importer 1 000 MW d'Autriche, issus de centrales de réserve fonctionnant au charbon et au pétrole ...

Cette problématique est appelée à s'accentuer dans les années à venir, au vu des perspectives de production attendues. En 2020, 110 000 MW de capacités en énergies renouvelables sont ainsi envisagées, dont 47 000 pour l'éolien (parmi lesquels 14 000 en offshore) et 50 000 pour le photovoltaïque.

Outre une asymétrie dans l'aménagement énergétique du territoire, la lourdeur administrative de la procédure d'autorisation de réseau, qui dure entre huit et dix ans, est source de difficulté. Elle se trouve renforcée par l'hostilité des associations de riverains et de protection de la nature à l'édification de lignes à haute tension. L'enfouissement des câbles, en test depuis 2010, pourrait constituer une solution, mais elle présente un surcoût pouvant paraître dissuasif.

Face à ces difficultés, les pouvoirs publics et les industriels s'organisent. Les premiers ont fait voter une loi sur l'accélération du développement des réseaux (Netzausbaubeschleunigungsgesetz), qui permettra de construire plus rapidement des lignes à haute tension, y compris celles au-delà des frontières des Länder, pour le transport du Nord vers le Sud, par exemple. Un amendement à la loi relative à la sauvegarde de l'approvisionnement en énergie (Energiewirtschaftsgesetz) a par ailleurs renforcé les bases permettant de développer réseaux et réservoirs d'énergie intelligents. Le temps de planification et de construction des lignes énergétiques en Allemagne devra passer de dix ans à quatre ans en moyenne, a pu annoncer le ministre fédéral de l'économie.

De leur côté, les opérateurs planifient d'importants investissements dans la construction des réseaux. Selon l'agence allemande pour l'énergie (Dena), 3 600 km de lignes supplémentaires sont nécessaires d'ici 2025. Un projet de tracé d'autoroute Nord-Sud, fonctionnant dans les deux sens, est prévu de longue date. Les quatre principaux gestionnaires du réseau (TenneT, Amprion, 50 Hertz et EnBW Transportnetze) ont annoncé leurs intentions d'investissement dans la modernisation ou le prolongement des réseaux, pour des montants de plusieurs milliards d'euros chacun. Enfin, de nouvelles technologies sont à l'étude, telles que le transport de courant continu à haute tension et la pose de câbles haute température, ou la surveillance des lignes aériennes, permettant d'augmenter leur capacité jusqu'à 70 %.

3. Un formidable potentiel pour la poursuite du développement des énergies renouvelables

La sortie du nucléaire oblige l'Allemagne à redéfinir sa politique énergétique et à stimuler fortement le développement des énergies renouvelables. Aussi affiche t-elle d'ambitieux objectifs énergétiques et environnementaux, avec d'ici 2020 :

- une augmentation de la part des énergies renouvelables dans la consommation brute d'électricité, pour atteindre un minimum de 30 % (contre 16 % actuellement) ;

- une augmentation de la production de chaleur par les énergies renouvelables, avec un objectif de 14 % ;

- une réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % par rapport à 1990 ;

- un doublement de la part des bioénergies.

Ce volontarisme devrait avoir des conséquences positives sur le marché du travail dans le secteur des énergies renouvelables. Les projections optimistes avancent ainsi les chiffres de 683 000 emplois bruts en Allemagne en 2020 et 732 000 en 2030 (respectivement 480 000 et 532 000 pour les plus prudentes), contre 300 000 actuellement environ.