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Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale

4 juillet 2012 : Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale ( rapport d'information )

N° 629

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 juillet 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) et de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois (2) sur l'application de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009,

Par M. Jean-René LECERF et Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Éliane Assassi, Esther Benbassa, MM. Yves Détraigne, Patrice Gélard, Mme Sophie Joissains, MM. Jean-Pierre Michel, François Pillet, M. Bernard Saugey, Mme Catherine Tasca, vice-présidents ; Nicole Bonnefoy, Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Virginie Klès, secrétaires ; Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Nicole Borvo Cohen-Seat, Corinne Bouchoux, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Jacqueline Gourault, Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Catherine Troendle, René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto

(2) Cette commission est composée de : M. David Assouline, président ; M. Philippe Bas, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, M. Ambroise Dupont, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Gaëtan Gorce et Louis Nègre, vice-Présidents ; Mme Corinne Bouchoux, MM. Luc Carvounas et Yann Gaillard, secrétaires ; MM.  Philippe Darniche, Robert del Picchia, Mme Catherine Deroche, MM. Félix Desplan, Yves Detraigne, Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard Magner, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Mme Isabelle Pasquet, MM. Jean-Claude Peyronnet, Gérard Roche, Yves Rome, Mme Laurence Rossignol, MM. François Trucy et René Vandierendonck.

SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS DES CO-RAPPORTEURS

 L'application de la loi

Vos co-rapporteurs souhaitent en premier lieu l'adoption des deux décrets d'application encore attendus : le premier sur la mise en place d'une évaluation indépendante des taux de récidive par établissement pour peine (recommandation n° 1), le second sur les règlements intérieurs types par catégorie d'établissement pénitentiaire (recommandation n° 15).

Ils demandent également le respect effectif des dispositions législatives sur la rémunération au taux horaire du travail en détention, le droit à l'image des personnes détenues, la possibilité de remettre les documents personnels au greffe de l'établissement, les fouilles, la présence de l'assesseur extérieur en commission de discipline.

Ils estiment que les difficultés soulevées par la mise en oeuvre de la loi peuvent être levées :

- s'agissant du taux de rémunération horaire par la mise en place d'un revenu minimum carcéral destiné aux personnes détenues les plus vulnérables (recommandations n°s 8 et 9) ;

- s'agissant des fouilles par l'installation de portiques à ondes millimétriques et la mobilisation des moyens nécessaires pour lutter contre les projections d'objets illicites à l'intérieur des établissements pénitentiaires (recommandations n°s 11 et 12) ;

- s'agissant du placement en quartier disciplinaire par la reconnaissance d'une présomption d'urgence ouvrant droit à un recours en référé (recommandation n° 14).

Vos co-rapporteurs préconisent également l'adaptation du code électoral afin de permettre l'installation de bureau de vote dans les établissements pénitentiaires (recommandation n° 3).

 Extension de certaines garanties

Vos co-rapporteurs estiment que certaines des garanties prévues par la loi pénitentiaire pour les personnes détenues pourraient être renforcées :

- en déterminant le cadre d'une expression collective des personnes détenues (recommandation n° 7) ;

- en conférant une voix délibérative aux assesseurs dans le cadre de la procédure disciplinaire (recommandation n° 13).

Vos co-rapporteurs suggèrent également que, dans le cadre du renforcement des liens familiaux, les frais de transport supportés par les familles pour visiter une personne détenue dans une prison éloignée soient remboursés sur une base forfaitaire et sous condition de ressources.

 L'emploi et la formation

Vos co-rapporteurs considèrent que le droit de préférence dans le cadre des marchés publics doit être étendu aux entreprises concessionnaires des établissements pénitentiaires sous la forme d'une modification par voie réglementaire du code des marchés publics (recommandation n° 5).

Ils souhaitent également l'adoption des mesures nécessaires à l'implantation au sein des établissements pénitentiaires des structures d'insertion par l'activité économique (recommandation n° 1).

Par ailleurs, le cadre d'intervention des régions pour la formation professionnelle des personnes détenues devrait être élargi aux établissements pénitentiaires en gestion privée. Les marchés négociés avec les partenaires privés de l'administration pénitentiaires doivent être adaptés en conséquence (recommandation n° 2).

D'une manière plus générale, selon vos co-rapporteurs il reste possible de développer encore le travail en milieu pénitentiaire sous une forme diversifiée (recommandation n° 4).

 Les aménagements de peine

Vos co-rapporteurs suggèrent de compléter le code de procédure pénale sur deux points :

- préciser que la libération conditionnelle peut s'appliquer à toutes les personnes âgées de plus de 70 ans y compris celles qui relèvent d'une période de sûreté (recommandation n° 16) ;

- prévoir un dispositif de suspension de détention provisoire pour motif médical grave (recommandation n° 17).

Pour vos co-rapporteurs, il est par ailleurs indispensable d'une part, d'assortir le placement sous surveillance électronique (PSE) d'un suivi socio-éducatif (recommandation n° 18), d'autre part de développer et diversifier les aménagements de peine sous la forme de la semi-liberté, du placement à l'extérieur et de la libération conditionnelle (recommandation n° 19).

*

* *

Vos co-rapporteurs estiment que la priorité doit porter non sur l'extension du parc pénitentiaire mais sur le développement des aménagements de peine. Des marges de manoeuvre peuvent ainsi être dégagées:

- d'une part, à la réalisation de l'objectif de recrutement initial du nombre de conseillers d'insertion et de probation prévu initialement par l'étude d'impact accompagnant la loi pénitentiaire. La progression des effectifs des services pénitentiaires d'insertion et de probation est en effet une condition indispensable du développement souhaitable des aménagements de peine (recommandation n° 20) ;

- d'autre part, à la rénovation et à l'augmentation du nombre des cellules individuelles afin de répondre aux objectifs de la loi pénitentiaire sans accroître les capacités de détention globales.

Par ailleurs, vos co-rapporteurs considèrent que la politique pénitentiaire devrait s'attacher à développer deux axes d'action : mieux intégrer les services d'action sociale dans les prisons; favoriser les liens familiaux.

Ils jugent en outre que le volet « santé » de la loi pénitentiaire doit être complété par la prise en compte de la maladie mentale en prison. Ils rappellent que la proposition de loi déjà adoptée par le Sénat le 25 janvier 2011 peut servir de point de départ à la réforme attendue dans ce domaine (recommandation n° 10).

Enfin, vos co-rapporteurs estiment qu'une politique ambitieuse en matière pénitentiaire ne doit pas reposer seulement sur les services du ministère de la justice mais appelle le concours et la mobilisation des autres services publics, des collectivités locales, des entreprises ainsi que des acteurs de la société civile.