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Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale

4 juillet 2012 : Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale ( rapport d'information )

C. LES PERSONNELS PÉNITENTIAIRES : UNE INSATISFACTION PERSISTANTE

Vos co-rapporteurs se sont entretenus à de nombreuses reprises, en particulier à l'occasion de leurs déplacements dans des prisons, avec les personnels de l'administration pénitentiaire ainsi qu'avec leurs représentants syndicaux. L'adhésion à la loi reste mitigée : les dispositions relatives aux fouilles auxquelles les surveillants sont dans leur grande majorité opposés ont concentré l'attention aux dépens des autres dispositions dont certaines ouvrent pourtant des perspectives intéressantes pour les personnels. Les surveillants tendent à considérer, d'une manière générale, que la loi n'est pas équilibrée et s'attache trop à la reconnaissance des droits des détenus.

Ces critiques ont pour arrière-plan les inquiétudes des personnels liées en particulier à l'insuffisance des effectifs dans de nombreux établissements confrontés à la surpopulation pénale ainsi qu'à la reprise des missions d'extraction judiciaire auparavant assumées par les services de la police nationale et de la gendarmerie12(*).

Ces préoccupations, conjuguées au sentiment de manque de reconnaissance et de dégradation des conditions de vie, ont nourri, dans la période récente, plusieurs mouvements sociaux.

1. L'élaboration d'un code de déontologie et la prestation de serment (art. 11)

La loi pénitentiaire a défini les conditions d'exercice des personnels pénitentiaires et prévu en particulier l'élaboration d'un code de déontologie par un décret en Conseil d'Etat. Ce décret doit aussi, aux termes de la loi, fixer les conditions dans lesquelles les agents de l'administration pénitentiaire prêtent serment ainsi que le contenu de ce serment.

Tel est l'objet du décret n° 2010-1711 du 30 décembre 2010 portant code de déontologie du service public pénitentiaire. Ce texte rappelle d'abord de manière générale que « les valeurs de l'administration pénitentiaire et de ses membres résident dans la juste et loyale exécution des décisions de justice et de mandat judiciaire confié et dans le respect des personnes et de la règle de droit » (art. 3). Parmi les textes auxquels fait référence le code de déontologie figurent non seulement la Déclaration des droits de l'homme et la Constitution mais aussi la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Le texte rappelle les règles classiques relatives aux principes de loyauté, d'intégrité (art. 7), de respect de la discrétion et du secret professionnels (art. 11) ou encore du respect du pouvoir hiérarchique (art. 22). Par ailleurs, aux termes de l'article 15 du décret, le personnel de l'administration pénitentiaire a le « respect absolu des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire et de leurs droits ». Il s'interdit à leur égard toute forme de violence, d'intimidation, de discrimination. De même, les dénominations injurieuses, le tutoiement, le langage grossier ou familier sont proscrits. Ces exigences valent aussi pour le comportement observé à l'égard des proches des personnes détenues.

Le décret indique (art. 14) que le personnel de l'administration pénitentiaire prête serment, lors de sa première affectation au sein de l'administration pénitentiaire, en audience publique devant le président du tribunal de grande instance ou de la cour d'appel dans le ressort desquels se trouve son lieu d'affectation13(*). Cette prestation de serment est facultative pour les fonctionnaires déjà en exercice au sein de l'administration pénitentiaire. Elle ne semble d'ailleurs pas avoir rencontré beaucoup d'écho14(*).

Les personnels d'insertion et de probation rencontrés par vos co-rapporteurs ont estimé que le code de déontologie, directement inspiré de celui de la police nationale et élaboré sans concertation avec les personnels, ne prend pas en compte la spécificité des attributions des différents corps de l'administration pénitentiaire.

Le code de déontologie détermine aussi les conditions dans lesquelles les personnes physiques et les agents des personnes morales de droit public ou privé concourent au service public pénitentiaire en vertu d'une habilitation ou d'un agrément. Les obligations auxquelles ils sont soumis ne se confondent pas avec celles prévues pour les personnels de l'administration pénitentiaire. Ainsi l'interdiction de transmettre un message ou d'accomplir une mission auprès d'une personne détenue (art. 19 du code) ne saurait leur être opposable, comme l'ont craint les représentants du GENEPI15(*) rencontrés par vos co-rapporteurs. Ils sont simplement tenus de ne permettre ni faciliter « aucune mission ou aucun message irrégulier entre les personnes détenues ou entre les personnes détenues et l'extérieur ».

2. L'encadrement réglementaire utile du recours à la force (art. 12)

La loi pénitentiaire a précisé que le recours à la force et le cas échéant à l'usage d'une arme à feu se justifiait dans trois hypothèses seulement : la légitime défense, la tentative d'évasion, la résistance par la violence ou par inertie physique aux ordres donnés. Le nouvel article R. 57-7-84 résultant du décret n° 2010-1634 du 23 novembre 2010 a précisé utilement que l'usage des armes dans les établissements pénitentiaires devait être précédé de « sommations faites à haute voix ». Quant à la résistance violente ou à l'inertie physique, elles doivent être le fait de « plusieurs personnes détenues » et non d'une seule. En outre, en dehors des établissements pénitentiaires et dans le cadre de l'exercice de leurs missions, les personnels de surveillance et de direction de l'administration pénitentiaire ne peuvent faire usage des armes à feu qu'en cas de légitime défense.

3. L'obligation de formation souvent contrainte par l'insuffisance des effectifs (art. 15)

La loi du 24 novembre 2009 a rappelé pour les personnels l'obligation au sein des établissements de « suivre une formation initiale et continue adaptée à la nature et à l'évolution de leurs missions ».

L'administration pénitentiaire a élaboré en 2011 son premier plan national de formation (avec des priorités annuelles de formation assorties d'indicateurs de suivi par filières) et mis en place un bureau des sorties, du recrutement et de la formation. L'effort en matière de formation continue s'est concentré sur l'adaptation à la prise de poste pour certaines fonctions spécifiques. Ainsi, un cursus de six mois (à raison de deux jours par mois en partenariat avec la protection judiciaire de la jeunesse) est prévu pour une affectation en établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM). Par ailleurs, la prise en charge des extractions judiciaires, précédemment assumées par la police ou par la gendarmerie par les personnels de l'administration pénitentiaire, implique une formation validante d'une durée de près de quatre semaines combinant doctrine et actes techniques (tir, techniques d'intervention, conduite adaptée).

En dehors de ces hypothèses, la question de la formation continue demeure sensible dans la mesure où, dans les établissements dont les effectifs sont soumis à de fortes tensions, les « nécessités de service » interdisent en pratique aux personnels de s'absenter pour suivre des sessions de formation.

4. Le rôle d'appoint de la réserve civile pénitentiaire (art. 17 à 21)

La loi pénitentiaire a institué la réserve civile pénitentiaire « exclusivement constituée de volontaires retraités, issus des corps de l'administration pénitentiaire » afin d'« assurer des missions de renforcement de la sécurité relevant du ministère de la justice ainsi que des missions de formation des personnels, d'étude ou de coopération internationale ». Le décret n° 2011-740 du 27 juin 2011 fixant les modalités de mise en oeuvre de la loi pénitentiaire, pris en application de ces dispositions, a précisé plus particulièrement deux aspects :

- le réserviste est lié à l'Etat par un contrat d'engagement d'une durée d'un an, renouvelable par décision expresse de l'autorité administrative dans la limite de cinq ans (art. 19) ;

- lorsque la durée des missions dépasse dix jours, le réserviste doit demander l'accord de son employeur sous la forme d'un courrier recommandé. A défaut de réponse dans le délai d'un mois, l'accord de l'employeur est réputé acquis (art. 15).

L'administration pénitentiaire a précisé à l'intention de vos co-rapporteurs que les réservistes peuvent assurer quatre types de missions :

- le renforcement de la sécurité des sites relevant du ministère de la justice ;

- la formation des personnels ;

- les missions de coopération internationale ;

- l'assistance des personnels du service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) dans l'exercice de leurs fonctions de probation.

Moins d'une centaine de contrats de réservistes ont été signés à ce jour.


* 12 Bien que, selon le ministère de l'intérieur, 1 200 ETP aient été affectés auparavant à cette mission, 800 ETP seulement ont été accordés au ministère de la justice pour assumer cette mission. M. Michel Mercier, alors garde des sceaux avait lui-même admis, lors de la discussion de la loi de finances devant le Parlement, que cet arbitrage devrait être revu.

* 13 La formule de prestation de serment est la suivante : « Je jure de bien et loyalement remplir mes fonctions et d'observer les devoirs qu'elles m'imposent dans le strict respect des personnes confiées au service public pénitentiaire et de leurs droits. Je m'engage à me conformer à la loi et aux ordres reçus et à ne faire qu'un usage légitime des pouvoirs qui me sont confiés. ».

* 14 Par exemple, au centre pénitentiaire d'Avignon Le Pontet, cinq personnels seulement au jour de la visite de vos co-rapporteurs avaient demandé à prêter serment.

* 15 Groupement étudiant national d'enseignement aux personnes incarcérées.