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Loi Handicap : des avancées réelles, une application encore insuffisante

4 juillet 2012 : Loi Handicap : des avancées réelles, une application encore insuffisante ( rapport d'information )

IV. L'ACCESSIBILITÉ À LA CITÉ

A. UN CHANTIER D'UNE AMBITION SOCIÉTALE CONSIDÉRABLE

1. L'accessibilité à la cité, un facteur déterminant d'amélioration de la qualité de vie des personnes handicapées et de l'ensemble des citoyens
a) Un principe issu de la loi d'orientation de 1975

La question de l'accessibilité a pris corps dans le débat public lors de l'examen de la loi du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées. Celle-ci affichait déjà des objectifs ambitieux et posait, de façon réaliste, le principe d'une mise en oeuvre progressive, tant en matière de cadre bâti que de transport.

Toutefois, la définition même de l'accessibilité souffrait d'emblée d'une vision très restrictive, puisqu'elle demeurait limitée à la question du handicap moteur, et notamment à la question des cheminements en fauteuil roulant.

La traduction concrète des principes affichés par cette loi fondatrice n'a été que tardivement réalisée : la définition précise des obligations d'accessibilité a été renvoyée à des décrets, qui ont prévu, faute de « garde-fou » dans la loi, un nombre important d'exceptions et de dérogations. En outre, des délais importants ont été nécessaires pour leur élaboration : ainsi, s'agissant du cadre bâti, leur publication s'est échelonnée jusqu'en 1999 !

Concernant les transports, la loi d'orientation du 30 décembre 1982 sur les transports intérieurs n'a fait de l'accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite qu'un « objectif » parmi d'autres pouvant, le cas échéant, conduire à l'adoption de « mesures particulières ».

Pendant toutes ces années, les personnes handicapées ont donc continué à vivre un véritable parcours du combattant pour se déplacer dans la Cité. Il a fallu attendre la loi de 2005 pour donner une nouvelle impulsion au chantier de l'accessibilité.

b) Un principe réaffirmé en 2005, mais désormais doté d'une portée globale

Conformément à la nouvelle définition du handicap, la loi du 11 février 2005 rénove la notion d'accessibilité en l'étendant :

à tous les types de handicap (mental, sensoriel, psychique, cognitif, polyhandicap...), alors que les textes antérieurs envisageaient l'accessibilité presque exclusivement sous l'angle des personnes à mobilité réduite ;

à tous les domaines de la vie en société : la chaîne de déplacement (cadre bâti, voirie, espaces publics, transport), la citoyenneté, l'école, les services publics, les loisirs...

On parle désormais d'accessibilité universelle, pour désigner le processus visant à éliminer toutes les barrières qui peuvent limiter une personne dans l'accomplissement de ses activités quotidiennes. Cette démarche considère non seulement les besoins des personnes ayant une déficience (motrice, intellectuelle, visuelle, sensorielle, auditive, liée à la parole ou autres), mais également ceux de toute personne pouvant être confrontée à des situations de handicap, qu'elles soient temporaires (à la suite d'un accident ou d'une maladie) ou durables (dépendance liée à l'âge).

Comme aiment à le rappeler les associations, l'accessibilité universelle, c'est « l'accès de tous à tout ». Au regard du vieillissement de la population, cette approche transversale représente un enjeu considérable pour les décennies à venir.

2. Les objectifs énoncés par la loi de 2005
a) L'accessibilité du cadre bâti en 2015

L'article 41 de la loi du 11 février 2005 fixe un principe général d'accessibilité du cadre bâti, dix ans après la publication de celle-ci, dont le champ est largement défini : il s'impose aux locaux d'habitation (à l'exception des travaux réalisés par les propriétaires pour leur propre usage), aux établissements recevant du public (ERP), aux installations ouvertes au public (IOP) et aux lieux de travail.

Les ERP

Tous les ERP, qu'ils soient neufs ou existants, doivent être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap. L'obligation d'accessibilité porte sur l'extérieur et l'intérieur du bâtiment.

Aucune dérogation n'est possible pour les ERP neufs, depuis que dans sa décision du 21 juillet 2009, le Conseil d'Etat a supprimé les dérogations initialement prévues, dans la mesure où « le législateur n'avait pas entendu permettre au pouvoir réglementaire d'ouvrir des possibilités de dérogations en ce qui concerne les constructions neuves ».

En revanche, pour les ERP existants, le préfet peut accorder des dérogations dans les cas suivants :

- en cas d'impossibilité technique résultant de l'environnement du bâtiment, et notamment des caractéristiques du terrain, de la présence de constructions existantes ou de contraintes liées au classement de la zone de construction ;

- pour des motifs liés à la conservation du patrimoine architectural, en cas de création d'un ERP par changement de destination dans un bâtiment ou une partie de bâtiment classé ou inscrit au titre des monuments historiques ;

- si les travaux d'accessibilité sont susceptibles d'avoir des conséquences excessives sur l'activité de l'établissement.

Les bâtiments d'habitation

Les logements et leurs abords doivent être construits et aménagés de façon à être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap, c'est-à-dire qu'elles doivent pouvoir y circuler sans danger et avec la plus grande autonomie possible. Ces obligations existent même si les logements ne comptent pas parmi leurs habitants de personnes handicapées, afin de permettre, d'une part, à des personnes handicapées de s'y installer dans le futur, d'autre part, à des visiteurs handicapés d'y venir.

Ces obligations dépendent de la nature du logement (collectif ou individuel) ; mais aussi de son caractère neuf ou déjà existant :

les immeubles d'habitation neufs doivent être accessibles. Les obligations concernent tous les logements, les parties communes, l'accès et les abords des bâtiments ;

s'agissant des maisons individuelles neuves, seules celles destinées à être louées doivent respecter les règles d'accessibilité ;

les bâtiments d'habitation existants sont soumis à l'obligation d'accessibilité uniquement s'ils font l'objet de travaux consistant à créer de nouvelles surfaces ou de nouveaux volumes.

Depuis la décision du Conseil d'Etat précitée, les dérogations ne sont plus admises pour les bâtiments d'habitation collective neufs et les maisons individuelles neuves destinées à la location.

Un contrôle et des sanctions renforcés

Le contrôle du respect des règles d'accessibilité est assuré par l'obligation, pour le maître d'ouvrage de travaux soumis à permis de construire, de remettre, à l'issue des travaux à l'autorité ayant délivré le permis, une attestation de conformité aux règles d'accessibilité, établie par un contrôleur satisfaisant à des critères de compétence et d'indépendance.

L'application des règles est également assurée par des sanctions, pour les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou toute personne responsable de travaux, qui méconnaîtraient les obligations imposées en matière d'accessibilité : une amende pouvant aller jusqu'à 45 000 euros est prévue, peine portée à 75 000 euros et six mois d'emprisonnement en cas de récidive. Ces peines sont applicables en cas d'inexécution des travaux dans les délais prescrits. Les personnes morales peuvent également être déclarées pénalement responsables de ces infractions. Les sanctions peuvent également inclure le remboursement, le cas échéant, des subventions publiques, accordées pour des travaux, en cas de non-production de l'attestation de prise en compte des règles d'accessibilité.

 Une formation obligatoire à l'accessibilité des professionnels du cadre bâti

Ces objectifs ambitieux en matière d'accessibilité constituent un défi pour l'ensemble des propriétaires et exploitants, confrontés non seulement au coût des travaux, mais aussi à la complexité des normes et à la rareté des professionnels pouvant les conseiller dans leurs travaux de mise en accessibilité.

Anticipant ces difficultés, la loi a prévu, à son article 41, l'intégration obligatoire de la formation à l'accessibilité dans la formation initiale des architectes et professionnels du cadre bâti.

b) L'accessibilité des transports et de la voirie en 2015

L'article 45 de la loi de 2005 est consacré au développement de l'accessibilité de la chaîne de déplacement. Son ambition réside dans la définition large retenue de la chaîne de déplacement (cadre bâti, voirie, aménagement des espaces publics, système de transport et intermodalité) et dans son objectif d'accessibilité de l'ensemble des services publics de transport collectif, dix ans après la publication de la loi.

La mise en accessibilité des transports et de la voirie s'appuie sur de nouveaux outils de planification et de programmation créés par la loi :

- les autorités organisatrices des transports (AOT) au sens de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs doivent définir un schéma directeur d'accessibilité des services dont elles ont la responsabilité dans les trois ans suivant la publication de la loi. Cette obligation s'impose aux différentes AOT : autorités organisatrices des transports publics urbains, syndicat des transports d'Île-de-France, autorités responsables de l'organisation des transports départementaux et régionaux, Etat pour ce qui concerne notamment les services ferroviaires d'intérêt national ;

- pour chaque commune, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale (Epci) doit établir, d'ici le 23 novembre 2009, un plan de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics, intégré au plan de déplacements urbains lorsqu'il existe, fixant des dispositions susceptibles de rendre accessibles aux personnes handicapées les circulations piétonnes et les aires automobiles.

Ces obligations nouvelles doivent bénéficier à toutes les personnes handicapées et, plus largement, à l'ensemble des usagers en contribuant à l'amélioration du confort et de la sécurité de tous.

c) L'exercice de la citoyenneté

Aux articles 72 et 73 de la loi de 2005, sont prévus des aménagements afin que les personnes handicapées puissent, comme tout citoyen, exercer leur droit de vote :

- les machines à voter doivent « permettre aux électeurs handicapés de voter de façon autonome, quel que soit le handicap » ;

- « les bureaux et les techniques de vote doivent être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, notamment physique, sensoriel, mental ou psychique dans des conditions fixées par décret ».

d) La culture, les sports, les loisirs et le tourisme

La loi « Handicap » se fixe également pour objectif la pleine participation à la vie sociale des personnes handicapées, dans une logique d'inclusion.

A ce titre, la politique d'accessibilité concerne aussi les domaines de la culture, des sports, des loisirs, et du tourisme, dans lesquels, au-delà de l'aspect normatif, l'enjeu consiste en l'adaptation des services et des pratiques.

e) Les nouvelles technologies, les moyens de communication et d'information

Pour les personnes handicapées, pouvoir utiliser aisément les nouvelles technologies au quotidien constitue un enjeu primordial.

Aussi, la loi de 2005 prévoit :

- l'accessibilité des programmes télévisuels aux personnes sourdes et malentendantes ;

- l'accessibilité des communications publiques en ligne aux personnes handicapées ;

- l'accessibilité des numéros d'appel d'urgence pour les personnes déficientes auditives.

3. Une mise en oeuvre locale
a) Les commissions communales pour l'accessibilité

La loi prévoit la création de commissions communales et intercommunales pour l'accessibilité aux personnes handicapées (CCAPH-CIAPH) dans les communes de 5 000 habitants et plus, ainsi que dans les Epci compétents en matière de transport et d'aménagement du territoire, dont la population est supérieure ou égale à 5 000 habitants.

Ces commissions, qui associent les représentants des collectivités concernées, les associations d'usagers et les associations de personnes handicapées, ont le double rôle de constituer des observatoires locaux et de mettre en cohérence toutes les initiatives locales, qu'elles soient publiques ou privées.

Elles sont notamment chargées d'établir, à l'attention du conseil municipal, un diagnostic de l'accessibilité du cadre bâti, de la voirie, des espaces publics et des transports, et de formuler des propositions d'amélioration.

b) Les commissions consultatives départementales de sécurité et d'accessibilité

La loi confie à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité, présidée par le préfet, l'examen de tous les projets de construction, de modification et d'aménagement des établissements recevant du public (ERP) et toutes les demandes de dérogation aux règles d'accessibilité.

4. La création d'un Observatoire interministériel de l'accessibilité et de la conception universelle

Lors de la première Conférence nationale du handicap, est apparue la nécessité de suivre la mise en oeuvre de ce volet essentiel de la loi de 2005 consacré à l'accessibilité, et du besoin de capitaliser les connaissances et les expériences innovantes en vue de leur diffusion à l'ensemble des acteurs publics et privés de l'accessibilité.

C'est ainsi qu'a été installé, cinq ans après la promulgation de la loi de 2005, l'Observatoire interministériel de l'accessibilité et de la conception universelle, qui a pour mission :

- d'évaluer l'accessibilité et la convenance d'usage des bâtiments d'habitation, des établissements recevant du public, des lieux de travail, de la voirie, des espaces publics, des installations ouvertes au public, des moyens de transports et des nouvelles technologies ;

- d'étudier les conditions d'accès aux services publics, au logement et aux services dispensés dans les établissements recevant du public ;

- de recenser les progrès réalisés en matière d'accessibilité et de conception universelle ;

- d'identifier et de signaler les obstacles à la mise en oeuvre des dispositions de la loi de 2005 en matière d'accessibilité et les difficultés rencontrées par les personnes handicapées dans leur cadre de vie.

Cet observatoire rassemble, sous l'égide du Premier ministre, cinquante-sept membres, acteurs privés et publics de l'accessibilité représentant tous les secteurs de la société.