II. UNE MISE EN oeUVRE QUI A FAIT L'OBJET D'AMÉLIORATIONS DEMEURANT À PARFAIRE
La création du CAS « Pensions » marque indéniablement une étape importante vers une meilleure transparence budgétaire et comptable des opérations liées aux pensions et avantages accessoires versés par l'Etat.
Les améliorations nécessaires portent aujourd'hui davantage sur la « mise en oeuvre » de cet outil : la qualité des prévisions tant en dépenses qu'en recettes, le recouvrement des recettes et le pilotage général du dispositif, ainsi que l'amélioration de la performance de ce dernier.
A. LE DÉLICAT EXERCICE DE PRÉVISION
Comme cela a été précisé précédemment, l'article 21 de la LOLF impose une gestion à l'équilibre du CAS « Pensions ». Les dépenses sont limitées à la fois par les recettes constatées , entendues comme la somme des recettes encaissées et le solde cumulé du compte depuis son ouverture, et par les dépenses autorisées en loi de finances . L'exercice de prévision, tant en matière de dépenses que de recettes, constitue donc un enjeu essentiel.
1. Les écarts à la prévision : un enjeu essentiel pour le CAS
a) Les résultats de l'indicateur de performance sur la qualité de la prévision de dépenses sont encourageants, mais doivent être confirmés dans la durée
Le dispositif d'évaluation de la performance associé au CAS « Pensions » - qui sera analysé de façon plus précise dans la suite du présent rapport - comprend un indicateur évaluant les écarts entre la prévision et la réalisation des dépenses de pensions civiles et militaires, et d'allocations temporaires d'invalidité .
Cet indicateur a été progressivement affiné afin d'isoler différents facteurs d'erreur. Dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2012, figurent ainsi désormais trois sous-indicateurs mesurant respectivement l'écart brut entre la prévision et l'exécution, l'écart hors effets de revalorisation (effets essentiellement liés à l'écart entre la prévision et la réalisation de l'inflation, la revalorisation des pensions reposant sur celle-ci) et l'écart hors effets de revalorisation et de changements de comportements de départ à la retraite.
Cet indicateur porte sur une part importante des dépenses du CAS, mais sur une partie seulement puisque ne sont prises en compte que les dépenses de pensions retracées dans le programme 741 et non, par exemple, les dépenses liées aux affiliations rétroactives ou aux transferts de compensation, ou encore les dépenses enregistrées sur les deux autres programmes du compte.
Indicateur 3.1 « Dépenses de pensions civiles et militaires de retraites et allocations temporaires d'invalidité : écart entre la prévision et l'exécution »
• Indicateur utilisé jusqu'en PLF pour
2011
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2009 Réalisation |
2010 Réalisation |
2011 Prévision PAP 2011 |
2011 Prévision Mi 2011 |
2011 Réalisation |
2012 Cible |
|
|
Ecart entre la prévision et l'exécution |
1,74 |
0,9 |
0,9 |
0,5 |
0,25 |
0,8 |
|
Ecart hors effet de revalorisation |
0,9 |
0,7 |
0,9 |
0,3 |
0,03 |
0,8 |
Source : rapport annuel de performances pour 2011 relatif au compte d'affectation spéciale « Pensions »
•
Indicateur
utilisé à compter du PLF pour 2012
|
2009 Réalisation |
2010 Réalisation |
2011 Prévision PAP 2011 |
2011 Prévision actualisée |
2012 Prévision |
2012 Cible |
|
|
Ecart entre la prévision et l'exécution |
1,74 |
0,9 |
0,9 |
0,5 |
0,8 |
0,8 |
|
Ecart hors effet de revalorisation |
0,9 |
0,7 |
0,9 |
0,3 |
0,8 |
0,8 |
|
Ecart hors effet de revalorisation et des changements de comportement de départ |
0,3 |
0,1 |
0,2 |
0,3 |
0,3 |
Source : projet annuel de performances pour 2012 relatif au compte d'affectation spéciale « Pensions »
Les résultats de cet indicateur sont encourageants puisque l'écart entre la prévision et la réalisation en 2010 était de 0,9 % au total et de 0,7 % hors aléas de revalorisation. Il est de 0,25 % seulement en 2011 pour la prévision globale et de 0,03 % hors effet de revalorisation.
Les meilleurs résultats enregistrés en 2011 traduisent, pour l'essentiel, une amélioration de la prévision de nombre de départs en retraite qui, lors des exercices précédents, avait été perturbée par la réforme des retraites de 2010. Ainsi, en 2011, selon les données de la Cour des comptes, les entrées de pensionnés civils dans le dispositif « Pensions » (69 500) ont été quasiment conformes à la prévision (69 215) 11 ( * ) .
Votre rapporteur spécial se félicite de ces bons résultats qui résultent en partie du travail visant à affiner les projections du SRE ( cf. infra ).
Mais, comme le souligne la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution 2011 du CAS, il s'agit là d'un « progrès, qui reste [...] à confirmer ». En particulier, comme la Cour le rappelle, « des marges de progrès existent encore, [...] pour les prévisions relatives aux pensionnés militaires » . Le nombre de nouvelles pensions militaires en 2011 a été de 13 352 contre 12 000 initialement prévus.
Votre rapporteur spécial relève, par ailleurs, la « prudence » de la cible de performance fixée pour 2012 : 0,8 %, soit une cible inférieure à celle de 2011 (0,9 %), mais supérieure à la prévision de réalisation 2011 connue en PLF pour 2012 (0,5 %) et la réalisation 2011 constatée (0,25 %).
Les efforts menés ces dernières années pour affiner les prévisions de dépenses de pensions doivent donc être poursuivis.
b) Compte tenu de la masse de dépenses en jeu, même un faible écart à la prévision peut avoir des conséquences budgétaires importantes
Il convient, en effet, de rappeler que, compte tenu de la masse des dépenses considérables que représentent les pensions, une erreur de 1 % , pourtant déjà très faible au regard des difficultés générales d'un exercice budgétaire, peut se traduire par près de 500 millions d'euros de dépenses en plus ou en moins sur le CAS.
Depuis la mise en place du compte, les écarts les plus importants à la prévision de dépenses (toutes dépenses confondues) sur le programme 741 ont été constatés en 2006 (+ 2 816 millions euros) et en 2009 (- 744 millions d'euros).
Bilan depuis 2006 des écarts à la prévision des dépenses (toutes dépenses confondues) du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »
(en euros)
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
Crédits ouverts en LFI |
40 633 400 000 |
42 098 208 548 |
43 439 510 000 |
45 681 600 000 |
46 682 000 000 |
48 222 000 000 |
|
Crédits consommés |
43 449 478 948 |
41 798 622 006 |
43 335 546 778 |
44 937 016 353 |
46 603 152 016 |
48 440 875 836 |
|
Ecart |
+2 816 078 948 |
-299 586 542 |
-103 963 222 |
- 744 583 647 |
-78 847 984 |
+218 875 836 |
Source : rapports annuels de performances correspondants aux années considérées
c) Un enjeu qui porte également sur les prévisions de recettes
Enfin, l'enjeu de prévision porte également sur les recettes du CAS puisque, comme cela a été indiqué, le compte doit être géré à l'équilibre, c'est-à-dire que ses dépenses sont non seulement limitées par les crédits inscrits sur la mission, mais également par les recettes constatées.
L'écart le plus important à la prévision en matière de recettes sur le programme 741 a été enregistré la première année de mise en oeuvre du CAS en 2006 (+ 2,9 milliards d'euros).
Bilan depuis 2006 des écarts à la prévision des recettes du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »
(en euros)
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
Recettes prévues en LFI |
41 633 400 000 |
41 898 208 548 |
43 439 510 000 |
45 681 600 000 |
46 682 000 000 |
48 022 000 000 |
|
Recettes constatées |
44 602 606 005 |
40 992 063 504 |
43 733 214 932 |
45 267 736 210 |
46 713 417 388 |
48 200 989 133 |
|
Ecart |
+2 969 206 005 |
-906 145 044 |
+293 704 932 |
-413 863 790 |
+31 417 388 |
+178 989 133 |
Source : rapports annuels de performances correspondants aux années considérées
2. Les évaluations de dépenses
Compte tenu de ces enjeux, la prévision de dépenses de pensions a fait l'objet d'attentions particulières ces dernières années.
a) Un effort de modélisation
(1) La détermination des dépenses de pensions stricto sensu
Comme il a été indiqué à votre rapporteur spécial, c'est le service des retraites de l'Etat (SRE) qui détermine la dépense prévisionnelle de pensions, soit la masse la plus importante des dépenses retracée dans le CAS.
Ces prévisions sont établies à l'aide d'un modèle de prévision à cinq ans nommé « PACO » qui applique à des sous-populations homogènes (soit des groupes de fonctionnaires présentant des comportements proches de départs à la retraite) des évolutions tant de montants de pensions que d'effectifs.
Ces évolutions reposent sur des hypothèses à la fois macroéconomiques (l'évolution de l'indice des prix pour la fixation du taux de revalorisation des pensions) et comportementales .
Le SRE propose plusieurs scenarii possibles, parmi lesquels la direction du budget retient le plus plausible.
Les dépenses de pension varient, en réalité, sous l'effet de deux principaux éléments qui font l'objet d'une attention particulière du SRE : d'une part, les revalorisations (soit, en quelque sorte, l'« effet prix ») et, d'autre part, le nombre d'entrants et de sortants dans le dispositif (soit l' « effet volume »).
•
L'effet « prix » :
les revalorisations
Les revalorisations de pension peuvent prendre deux formes :
- d'une part, celle prévue à l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite : cette revalorisation de l'ensemble des pensions se fait, depuis la réforme de 2003, dans les mêmes conditions que dans le régime général et dans les régimes alignés. Elle a lieu au 1 er avril selon un coefficient annuel fixé conformément à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation prévue pour l'année considérée ;
- d'autre part, celle de la valeur du point de la fonction publique en vigueur à la date de radiation des cadres du fonctionnaire et qui sert au calcul du montant de la pension du futur retraité.
Les hypothèses faites sur ces taux de revalorisation lors du projet de loi de finances peuvent différer de ce qui sera en définitive appliqué.
A cet égard, le niveau de la revalorisation basée sur l'inflation est l'hypothèse qui a le plus d'impact sur le montant de dépense final puisqu'elle touche toutes les pensions en paiement au jour de la revalorisation, tandis que la valeur du point fonction publique n'a d'impact, pour une année donnée, que sur le montant de la dépense des nouveaux retraités.
A titre d'illustration, en 2011, le coefficient de revalorisation anticipé en loi de finances initiale était de 1,8 % et a finalement été de 2,1 %, ce qui s'est traduit par 101 millions d'euros de dépenses supplémentaires.
• L' « effet
volume » : le nombre d'entrants et de sortants dans le
« dispositif des pensions »
L'estimation des dépenses de pensions découle également de la prévision des effectifs de pensionnés et du niveau de leurs pensions . Dans le modèle PACO, pour chaque sous-population, sont ainsi prévus des effectifs de retraités entrants et sortants, ainsi qu'un montant moyen de pension, basé sur l'observation des années passées, la simulation des évolutions réglementaires et les éventuelles revalorisations à appliquer sur une partie de l'année.
S'agissant des « entrants », le module « PACO-démo » conjugue la démographie des fonctionnaires en activité et des projections portant sur les comportements de départ à la retraite. Les effets de la réforme de 2010 font l'objet d'une évaluation séparée et sont intégrés a posteriori .
Les « sorties » du dispositif proviennent, quant à elles, des décès de pensionnés . Leurs effectifs sont établis à partir des taux de sortie définitifs observés jusqu'en 2009.
Il est à noter que la répartition dans l'année des flux entrants et sortants de pensionnés a également un impact sur le montant de la dépense totale. L'hypothèse retenue en la matière par le SRE est celle du maintien du calendrier des entrées et des sorties d'une année à l'autre, avec introduction de calendriers mensuels spécifiques pour les évolutions d'effectifs liées à la réforme de 2010.
La suppression de la « règle du traitement continué » ( cf. encadré suivant) en 2010 a un impact particulièrement important à cet égard puisqu'elle incite à une anticipation des dates d'entrées en paiement des pensions d'un mois, notamment pour les enseignants.
|
La règle du traitement continué Auparavant, l'article L 90 du code des pensions civiles et militaires stipulait que la mise en paiement de la pension était effectuée à la fin du premier mois suivant le mois de cessation d'activité. Le traitement d'activité était continué jusqu'à la fin du mois au cours duquel le fonctionnaire est admis à la retraite. Ainsi lorsque le fonctionnaire cessait son activité en cours de mois, il percevait son traitement jusqu'à la fin de ce même mois et le versement de sa pension intervenait dès la fin du mois suivant. Ce dispositif a été supprimé par la réforme des retraites de 2010. |
(2) L'évaluation des autres dépenses
S'agissant des autres dépenses retracées au sein du CAS, celles liées aux mécanismes de compensation démographique et aux affiliations rétroactives sont les plus délicates.
•
La détermination des dépenses
de compensation démographique
Les mécanismes de compensation entre régimes visent à compenser les disparités démographiques et de capacités contributives entre les régimes obligatoires de base de retraite.
La détermination de ces dépenses est particulièrement complexe en raison du nombre de régimes de retraite participant à ces mécanismes et de la sensibilité du montant des transferts à toute variation des données prises en compte pour leur calcul.
Surtout, les recettes et les dépenses définitives relatives à ces opérations ne sont connues que tardivement puisqu'elles sont calculées en deux temps :
- dans un premier temps, des acomptes sont versés en N au titre de l'année N , mais leur montant n'est fixé définitivement qu'au mois de décembre N-1, soit après l'examen du projet de loi de finances pour l'année N. Depuis 2010, les acomptes font néanmoins l'objet d'une réactualisation en fin d'année N pour que les produits et les charges de compensation comptabilisés correspondent à la meilleure estimation possible au moment de la clôture de l'exercice ;
- dans un second temps, des apurements définitifs sont réalisés. Mais le règlement de ces soldes de compensation, dont le montant dépend des données des autres régimes, ne se matérialise qu'en N+1. Il intervenait seulement en N+2 avant 2011.
Les prévisions retenues en la matière se fondent sur les projections de la Commission de la compensation 12 ( * ) , mais les marges d'incertitudes qui y sont associées ne sont pas négligeables . En 2010 par exemple, les dépenses relatives aux compensations inter-régimes se sont élevées à + 255 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale 13 ( * ) .
•
Les prévisions de dépenses
liées aux affiliations rétroactives
Les affiliations rétroactives au régime général et à l'IRCANTEC correspondent, quant à elles, à la situation d'un agent quittant la fonction publique avant d'avoir effectué une durée minimale de service et qui, de ce fait, se trouve affilié rétroactivement au régime général d'assurance vieillesse ou à l'IRCANTEC. Des versements sont, dans ce cas, effectués du CAS « Pensions » vers ces deux régimes.
Lors de l'élaboration du projet de loi de finances, le nombre d'agents susceptibles d'être concernés par ce dispositif n'est pas connu. Par ailleurs, le stock des dossiers en cours de traitement reste également difficile à évaluer, celui-ci étant dispersé dans les différents ministères.
La prévision du projet de loi de finances est donc établie sur la base de l'exécution constatée les années précédentes et de l'année en cours , mais le CAS peut être confronté ponctuellement à un « pic » de dépenses consécutif à la résorption par un ministère de son retard dans le traitement des dossiers d'affiliation.
Malgré la réduction de quinze à deux ans de la « condition de fidélité » fixée à l'article L. 4 du code des pensions civiles et militaires de retraite à compter du 1 er janvier 2011, le stock de dossiers encore en instance dans les ministères justifie, selon le SRE, de maintenir la prévision de dépenses à son niveau antérieur à moyen terme.
En 2010, les dépenses relatives aux affiliations rétroactives se sont révélées supérieures à la prévision de 77 millions d'euros 14 ( * ) .
b) Des aléas inévitables
La prévision des dépenses du CAS, notamment de pensions, a donc fait l'objet d'efforts particuliers de modélisation dans les années récentes, efforts que votre rapporteur spécial encouragent à poursuivre.
Néanmoins, parallèlement, force est de constater que la prévision de cette dépense est devenue de plus en plus complexe, compte tenu notamment des réformes des retraites de 2003 et de 2010 qui ont influé sur les comportements de départ à la retraite . Ainsi, en 2010, les effectifs de départ à la retraite prévus en LFI étaient surestimés d'un peu plus de 7 500 pensions. En revanche, la prévision des effectifs de nouveaux retraités civils de 2011 a été très proche du réalisé (soit une erreur de 200 départs environ).
De façon plus générale, votre rapporteur spécial a conscience de la difficulté de l'exercice, soumis à de nombreux aléas :
- des aléas techniques inhérents à tout outil de prévision ;
- des effets conjoncturels , comme la crise économique de 2008 qui a retardé certains départs ;
- un changement de paramètres économiques ayant un impact sur les recettes et dépenses du CAS (inflation sur laquelle repose la revalorisation des pensions, refontes des grilles indiciaires, ...) et qui « échappent » au SRE.
3. Des évaluations de recettes sous-réalisées en exécution
L'exercice de prévision est tout aussi essentiel s'agissant des recettes du CAS. Cette question est étroitement liée au suivi de la masse salariale des ministères employeurs, chantier délicat malgré, là aussi, les efforts déjà réalisés.
a) Une question étroitement liée au suivi de la masse salariale
Comme cela a été précisé, les recettes des programmes 742 et 743 ne relèvent pas des logiques contributives du régime des pensions mais correspondent à des subventions du budget général. La détermination de leur montant obéit donc aux procédures budgétaires classiques.
Sur le programme 741 , en revanche, les ressources sont constituées des contributions employeurs acquittées par les différents organismes employant des fonctionnaires civils ou militaires, des cotisations salariales, des transferts de compensation, des versements du fonds de solidarité vieillesse au titre des majorations du minimum vieillesse, de la récupération des indus sur pensions, des versements réalisés au titre des validations de services 15 ( * ) et de la prise en compte des périodes d'études et de recettes diverses.
Le tableau ci-après détaille la répartition de ces différentes recettes.
Répartition des recettes du CAS « Pensions »
(en millions d'euros)
|
Catégorie de recettes |
Montants LFI 2011 |
Montants PLF 2012 |
|
Contributions employeurs |
41 971 |
43 674,7 |
|
dont : - agents civils de l'Etat (budget général) |
26 073 |
26 920 |
|
- agents civils de l'Etat (budgets annexes) |
220 |
231 |
|
- agents de l'Etat
|
8 654 |
9 164 |
|
- établissements publics (personnels civils) |
4 816 |
5 245 |
|
- établissements publics (personnels militaires) |
22 |
15 |
|
- France Télécom |
741 |
697 |
|
- La Poste |
1 235 |
1 178 |
|
- part employeur de la validation de services auxiliaires 16 ( * ) (personnels civils et militaires) |
67 |
81,7 |
|
- allocations d'invalidité (personnels civils) |
143 |
143 |
|
Cotisations salariales |
5 212 |
5 329,3 |
|
- agents de l'Etat (personnels civils, budget général) |
3 987 |
4 075 |
|
- agents de l'Etat (personnels civils, budgets annexes) |
27 |
28 |
|
- agents de l'Etat
|
686 |
691 |
|
- France Télécom |
162 |
174 |
|
- La Poste |
265 |
269 |
|
- part agents de la validation de services auxiliaires 17 ( * ) (personnels civils et militaires) |
85 |
92,3 |
|
Rachat d'années d'études |
5 |
5 |
|
- dont personnels civils |
4 |
4 |
|
- dont personnels militaires |
1 |
1 |
|
Versement de France Télécom |
243 |
0 |
|
Versements du Fonds de solidarité vieillesse |
1 |
1 |
|
Versement CNRACL |
458 |
639 |
|
Compensations démographiques entre régimes |
119 |
14 |
|
Récupération des indus sur pensions |
|
|
|
Recettes diverses (dont principalement versements du régime général) |
|
|
|
Total |
48 022 |
49 928 |
Source : PAP 2012 du CAS « Pensions »
L'exercice de prévision de recettes concerne en premier lieu les contributions employeurs (87,5 % des recettes de la section 1 du CAS dans le PLF 2012) et, dans une moindre mesure, les cotisations salariales (10,7 % des recettes dans le PLF 2012), dont l'évolution dépend des variations d'assiette (c'est-à-dire de la masse salariale) et de taux.
Les prévisions d'assiettes de cotisations employeurs du programme 741 sont établies, non par le SRE, mais par la direction du budget à l'issue d'une discussion avec les ministères employeurs. Ces échanges ont lieu avant l'envoi des lettres plafonds et l'organisation du débat d'orientation des finances publiques.
Plusieurs éléments permettent de déterminer les assiettes de contribution des ministères au CAS « Pensions » :
- les données d'exécution de l'année écoulée ;
- les schémas d'emploi prévisionnels (c'est-à-dire, l'évolution des effectifs à périmètre constant) ;
- les mouvements de décentralisation ou de transfert (affectant les changements de périmètre des effectifs).
C'est donc l'évolution des emplois et , partant, de la masse salariale , qui, sur la base des données d'exécution, fonde le calcul des contributions employeurs et des cotisations salariales, à partir de l'outil de budgétisation des dépenses de personnel utilisé par la direction du budget, et qui vise l'ensemble des dépenses de titre 2 (et pas seulement les recettes et les dépenses de pensions).
La direction du budget a indiqué à votre rapporteur spécial qu'elle met l'outil de budgétisation des dépenses de personnel à la disposition des ministères, comme « base de travail et d'échanges » pour pouvoir « discuter à partir de concepts et de données communs » 18 ( * ) , et ainsi arrêter les arbitrages politiques sur les schémas d'emplois et les mesures catégorielles.
Toujours selon la direction du budget, l'outil de budgétisation des dépenses de personnel a été enrichi, pour l'exercice 2012 , d'éléments permettant d'affiner le calcul des assiettes du CAS :
- en permettant de mieux cerner la « base de budgétisation » de l'assiette des cotisations ;
- en précisant la description des facteurs d'évolution ;
- en affinant le calcul par une ventilation des différentes composantes de recettes (assiettes civiles et militaires, classification des primes selon qu'elles entrent, ou non, dans l'assiette des cotisations).
Concrètement, cette réforme s'est traduite par l' ajout d'un module portant sur le calcul de l'assiette du CAS dans l'outil de budgétisation des dépenses de personnels. Ce module porte sur l'assiette du CAS exécutée (en distinguant les cotisations civiles et militaires), corrigée de l'impact des variations de rémunérations des agents présents, d'une part, et des entrées et sorties des effectifs, d'autre part.
|
Les éléments entrant dans le calcul de
l'assiette
Pour les fonctionnaires du ministère de la défense, l'assiette des cotisations est déterminée par la solde brute indiciaire (pour les militaires) et le traitement brut indiciaire (pour les civils). Celle-ci est majorée de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) et, pour les personnels militaires, de l'indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP). |
Les entrées et sorties sont appréciées au regard des catégories d'emplois de la LOLF, afin de disposer d'une base de données commune avec les projets annuels de performances (PAP) et les rapports annuels de performances (RAP). Pour chacune de ces catégories, les ministères utilisateurs de l'outil de budgétisation des dépenses de titre 2 doivent saisir un taux d'emploi soumis à une retenue au titre des pensions. Ce taux vient pondérer l'incidence de la variation des effectifs sur l'assiette du CAS.
Les facteurs d'évolution de la masse salariale, utilisés pour la maquette des PAP et des RAP (cf. encadré ci-dessous ) , sont ainsi intégrés dans le calcul des assiettes de cotisations civiles et militaires au CAS « Pensions ».
|
Les facteurs d'évolution de la masse salariale et de l'assiette des cotisations Le schéma d'emplois correspond au taux de remplacement (ou de non-remplacement) des départs en retraite à périmètre constant (hors transferts vers d'autres ministères et mesures de décentralisation). L'évolution du point d'indice mesure les revalorisations générales du traitement, exprimé en points d'indice, de l'ensemble des agents publics. Les mesures catégorielles définissent les revalorisations et primes accordées à certaines catégories d'agents publics. Le glissement vieillesse technicité (GVT) combine deux évolutions : - le GVT positif, correspondant à l'augmentation de la rémunération individuelle d'un agent en raison de son avancement sur la grille indiciaire (composante vieillesse) et de son changement de grade ou de corps, par concours ou promotion au choix (composante technicité), - le GVT négatif, traduisant le fait que les nouveaux entrants, en début de carrière, ont un salaire généralement inférieur aux sortants, qui se trouvaient en fin de carrière. La garantie individuelle de pouvoir d'achat , mise en place en 2007, compense la perte d'achat pour les fonctionnaires arrivés, notamment, en fin de carrière. Son mécanisme repose sur une comparaison entre l'évolution du traitement indiciaire brut (TIB) détenu sur une période de référence de quatre ans et celle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac). Les revalorisations des bas salaires portent spécifiquement sur les traitements les moins élevés de la fonction publique. Source : commission des finances |
b) Une exécution des recettes en 2011 en décalage avec la prévision
Le tableau ci-après compare les recettes du CAS en exécution 2011 avec les prévisions de la LFI 2011.
Il convient de noter que, pour reconstituer les évolutions de crédits, le SRE a opéré dans le RAP une décomposition de certaines lignes de recettes qui ne figurait pas dans le PAP. De même, pour des raisons de lisibilité, votre rapporteur spécial a procédé au regroupement de certaines catégories de recettes - comme les contributions employeurs et les cotisations salariales.
A cet égard, votre rapporteur spécial propose que, pour l'avenir, la présentation des quelque 100 lignes de recettes soit harmonisée entre le PAP et le RAP , et que des regroupements par masses de recettes offrent une approche plus synthétique .
Ce point de méthode posé, votre rapporteur spécial souhaite analyser plus en détails l'écart entre la prévision et la réalisation des recettes du CAS constaté en 2011.
Recettes constatées 2011 du CAS « Pensions »
(en millions d'euros)
|
Catégorie de recettes |
Montants LFI 2011 |
Exécution
|
Différentiel (en millions d'euros) |
Différentiel (en % des recettes de la LFI) |
|
Contributions employeurs |
41 971 |
41 711 |
- 260 |
- 0,6 % |
|
dont : - agents de l'Etat (personnels civils, budget général) |
26 073 |
25 859 |
- 214 |
- 0,8 % |
|
- agents de l'Etat (personnels civils, budgets annexes) |
220 |
205 |
- 15 |
- 6,8 % |
|
- agents de l'Etat (personnels militaires) |
8 654 |
8 700 |
+ 46 |
+ 0,5 % |
|
- établissements publics (personnels civils) |
4 816 |
4 722 |
- 94 |
- 2,0 % |
|
- établissements publics (personnels militaires) |
22 |
12,9 |
- 9,1 |
- 41,5 % |
|
- France Télécom |
741 |
728,4 |
- 12,6 |
- 1,7 % |
|
- La Poste |
1 235 |
1 246,3 |
+ 11,3 |
+ 0,9 % |
|
- part employeur de la validation de services auxiliaires 19 ( * ) (personnels civils et militaires) |
67 |
87,9 |
+ 20,9 |
+ 31,2 % |
|
- allocations d'invalidité (personnels civils) |
143 |
150,9 |
+ 7,9 |
+ 4,2 % |
|
Cotisations salariales |
5 212 |
5 185 |
- 27 |
- 0,5 % |
|
- agents de l'Etat (personnels civils, budget général) |
3 987 |
3 950 |
- 37 |
- 0,9 % |
|
- agents de l'Etat (personnels civils, budgets annexes) |
27 |
25,5 |
- 1,5 |
- 5,7 % |
|
- agents de l'Etat
|
686 |
683 |
- 3 |
- 0,4 % |
|
- France Télécom |
162 |
158,7 |
- 3,3 |
- 2,1 % |
|
- La Poste |
265 |
272,3 |
+ 7,3 |
+ 2,7 % |
|
- part agents de la validation de services auxiliaires 20 ( * ) (personnels civils et militaires) |
85 |
95,8 |
+ 10,8 |
+ 12,7 % |
|
Rachat d'années d'études |
5 |
6 |
+ 1 |
+ 22,8 % |
|
- dont personnels civils |
4 |
4,15 |
+ 0,15 |
+ 3,8 % |
|
- dont personnels militaires |
1 |
1,99 |
+ 0,99 |
+ 98,8 % |
|
Versement de France Télécom |
243 |
243 |
+ 0 |
+ 0,0 % |
|
Versements du Fonds de solidarité vieillesse |
1 |
0,96 |
- 0,04 |
- 4,4 % |
|
Versement CNRACL |
458 |
641 |
+ 183 |
+ 40,0 % |
|
Compensations démographiques entre régimes |
119 |
180,4 |
+ 61,4 |
+ 51,6 % |
|
Récupération des indus sur pensions |
13 |
15,9 |
+ 2,9 |
+ 22,2 % |
|
Recettes diverses (principalement, versement du budget général) |
|
|
|
|
|
Total |
48 022 |
48 201 |
+ 179 |
+ 0,4 % |
Source : PAP 2012 du CAS « Pensions »
Les recettes du CAS en 2011 n'ont dépassé la prévision en LFI de 179 millions d'euros qu'en raison de deux opérations exceptionnelles, examinées dans la troisième partie du présent rapport : des versements du budget général, des missions « Régimes sociaux et de retraite » et « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (à hauteur de 213,9 millions d'euros pour le programme 741), et le solde des opérations avec la CNRACL 22 ( * ) , soit 169 millions d'euros au profit du CAS.
A périmètre constant , on constate au contraire une érosion des recettes .
Les contributions employeurs ont atteint 41,71 milliards d'euros , soit un différentiel de - 261 millions d'euros (- 0,6 %) par rapport aux prévisions de la LFI 2011.
Les cotisations salariales se sont élevées à 5,185 milliards d'euros , soit un manque à gagner de - 27 millions d'euros (- 0,5 %) par rapport à la LFI 2011.
Cet écart - que la direction du budget juge faible - s'explique principalement par une assiette de cotisations salariales et patronales moins importante que prévu, sous l'effet de plusieurs facteurs :
- des niveaux moins élevés de crédits de rémunérations ;
- le recrutement de contractuels plutôt que de personnels titulaires ;
- la modification de la nature des mesures catégorielles, en particulier les mesures indemnitaires (à la différence des mesures statutaires), qui n'entrent pas dans l'assiette des cotisations ;
- des effets liés à la pyramide des âges : les personnes plus jeunes, remplaçant des départs en retraite d'agents plus âgés, bénéficient en général de primes moins élevées.
Ces facteurs, dont l'impact relatif n'a pas été évalué, pourraient être mieux pris en compte lors de l'élaboration du projet de loi de finances, en affinant l'outil de prévision , ce que n'a pas exclu la direction du budget :
« Certaines limites de l'outil peuvent également être sources d'écarts plus contenus, en particulier le taux d'emploi soumis à retenue CAS qui reste fixe pour toute la période de budgétisation. Ces limites sont cependant difficilement dépassables. Par exemple, faire évoluer le taux d'emploi soumis à retenue CAS supposerait notamment d'être en mesure, sur la période de budgétisation, de prévoir la part des recrutements contractuels » 23 ( * ) .
Lors des auditions qu'il a menées dans le cadre de son contrôle budgétaire, votre rapporteur spécial a tout particulièrement interrogé sur ce point le ministère de l'éducation nationale, qui est l'un des principaux ministères employeurs de personnels non titulaires. Ce dernier a confirmé que le moindre taux de cotisation des agents non titulaires se traduit par des pertes de recettes pour le CAS se chiffrant à 48 millions d'euros en 2011 (soit près d' un cinquième de l'écart entre les contributions employeurs prévues et celles encaissées) :
« Le recours à des agents non titulaires se traduit nécessairement, sur le titre 2, par une minoration des contributions au CAS « Pensions ». Les différences de taux de cotisation (hors CAS « Pensions ») entre titulaires et non titulaires conduisent par ailleurs, à niveau de rémunération nette identique, à redéployer des crédits de CAS vers de la dépense hors CAS (dépense de cotisations employeurs, notamment retraites).
« A titre d'exemple, l'effet de substitution entre titulaires et non titulaires constaté à la rentrée scolaire 2011 (recrutement de 2 764 agents contractuels) a minoré d'environ 48 millions d'euros la contribution au CAS pensions (niveau de contribution au CAS d'un fonctionnaire enseignant entrant * effectifs recrutés). Une diminution du nombre de départs à la retraite pourra se traduire l'année suivante, par l'effet inverse, de même que la titularisation des agents contractuels ».
Ce phénomène , bien que marginal au regard de la masse des contributions employeurs et des cotisations au CAS « Pensions », mériterait d'être mieux appréhendé , notamment par une information spécifique dans les PAP et les RAP. Au demeurant, des travaux méthodologiques ont été engagés sur cette question, entre la direction du budget et le ministère de l'éducation nationale, pour affiner les prévisions de recettes.
Avec les « surnombres » de professeurs titulaires du premier degré (c'est-à-dire les écarts avec les prévisions de départs en retraite), l'effet de substitution entre personnels titulaires et non titulaires a été, en 2011, le principal facteur de sous-exécution des recettes du CAS « Pensions » du ministère de l'éducation nationale par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Les contributions employeur ont atteint 15,945 milliards d'euros en exécution, soit un manque à gagner de 124,59 millions d'euros (ou 0,78 % de la contribution employeurs du ministère de l'éducation nationale) par rapport à la loi de finances initiale pour 2011 . L'écart par rapport à la prévision s'est accru par rapport à 2010, où il ne s'élevait qu'à 71,61 millions d'euros (soit 0,46 % des contributions prévues en loi de finances initiale).
Inversement, des mesures de titularisation des personnels contractuels se traduiraient par des cotisations supplémentaires au CAS « Pensions ».
Afin de mieux appréhender l'ensemble de ces phénomènes, la Cour des comptes, dans son analyse de l'exécution budgétaire 2011 24 ( * ) , a préconisé la mise en place d'un indicateur de performance mesurant les différences entre les prévisions et les exécutions de recettes pour les contributions employeurs et les cotisations salariales, sur le modèle de ce qui est aujourd'hui prévu pour les dépenses.
Même si cette information serait utile, votre rapporteur spécial note que les gestionnaires du CAS « Pensions » ne disposent toutefois pas de leviers d'action pour réduire les écarts avec les prévisions, lesquels traduisent des choix de gestion des ministères, par exemple pour le recrutement de contractuels.
* 11 Cour des comptes, Analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes, « Compte d'affectation spéciale Pensions » - mai 2012.
* 12 Organisme institué auprès du ministre en charge de la sécurité sociale et présidé par un magistrat désigné par le Premier président de la Cour des comptes.
* 13 Chiffres donnés par la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution 2010 du CAS.
* 14 Chiffres donnés par la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution 2010 du CAS.
* 15 Les services dits auxiliaires correspondent essentiellement aux services accomplis par les agents, avant leur titularisation, dans une administration centrale, un service déconcentré, un établissement public, une collectivité locale ou un établissement sous contrat de coopération. La validation doit être prévue par un texte spécifique et être demandée explicitement par l'intéressé.
* 16 Complément patronal, versements du régime général, des autres régimes de base et de l'IRCANTEC.
* 17 Retenues rétroactives, versements du régime général, des autres régimes de base et de l'IRCANTEC.
* 18 Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.
* 19 Complément patronal, versements du régime général, des autres régimes de base et de l'IRCANTEC.
* 20 Retenues rétroactives, versements du régime général, des autres régimes de base et de l'IRCANTEC.
* 21 Dont 2,7 millions d'euros d'arrérages de pensions prescrits.
* 22 Ces opérations sont détaillées dans la troisième partie du présent rapport.
* 23 Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.
* 24 Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2011 - Compte d'affectation spéciale « Pensions ».