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Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme

17 juillet 2012 : Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme ( rapport d'information )

N° 654

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juillet 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur les collectivités territoriales et l'ingénierie en matière d'urbanisme,

Par M. Pierre JARLIER,

Sénateur.

Cette délégation est composée de : Mme Jacqueline Gourault, présidente ; M. Claude Belot, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Christian Favier, Yves Krattinger, Antoine Lefèvre, Hervé Maurey, Jean-Claude Peyronnet, Rémy Pointereau et Mme Patricia Schillinger, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier et Claude Haut, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Yannick Botrel, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. François-Noël Buffet, Raymond Couderc, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Éric Doligé, Jean-Luc Fichet, François Grosdidier, Charles Guené, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Georges Labazée, Joël Labbé, Gérard Le Cam, Jean Louis Masson, Rachel Mazuir, Jacques Mézard, Mme Renée Nicoux, MM. André Reichardt, Bruno Retailleau et Alain Richard.

INTRODUCTION

Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme

Le 24 janvier 2012, votre délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation confiait à un groupe de travail composé de nos collègues MM. Yannick Botrel, Joël Labbé, Rachel Mazuir, et piloté par M. Pierre Jarlier, le soin de réfléchir à l'avenir de l'ingénierie publique en matière d'urbanisme.

L'enjeu est de taille car, si le droit de l'urbanisme s'est complexifié, l'État n'assure désormais plus l'ingénierie de proximité. Or, une ingénierie de qualité est le préalable à l'élaboration de projets de territoires cohérents et à leur traduction dans les documents d'urbanisme.

Les collectivités territoriales se retrouvent face à un certain nombre de défis : l'exercice du droit des sols face au désengagement de l'État, la gestion des politiques de planification en lien avec le Grenelle de l'environnement, les politiques locales d'aménagement, etc. En clair, elles doivent répondre à une question simple : comment adapter l'ingénierie publique aux besoins locaux ?

Concrètement, les maires vont être confrontés à court terme à de vraies difficultés, comme l'exercice du droit des sols (gestion des documents d'urbanisme, instruction des autorisations d'urbanisme telles que les permis de construire, les déclarations de travaux, etc.) qui leur incombe désormais, alors que l'État l'assurait encore jusqu'à présent dans de nombreuses collectivités, notamment les plus petites.

Mais ce n'est pas tout puisque les collectivités territoriales vont devoir faire face à d'autres défis en matière d'urbanisme.

Il s'agit notamment des politiques de planification, de plus en plus complexes car nécessitant un nombre croissant de compétences diversifiées en matière de déplacement, d'habitat et de développement durable.

Dans le secteur de l'urbanisme, les moyens d'ingénierie territoriale sont essentiellement issus du privé ou des agences d'urbanisme. Mais sur certaines parties du territoire, les élus sont déjà confrontés à un véritable désert d'ingénierie. Par ailleurs, si en matière d'aménagement les communes du secteur rural bénéficient de l'intervention des services techniques de l'État, ces missions ne sont déjà plus assumées dans le domaine concurrentiel.

Alors, comment répondre, dans ces conditions, aux besoins d'ingénierie des collectivités en matière d'urbanisme ?

Votre délégation est persuadée qu'une nouvelle organisation de l'ingénierie territoriale est nécessaire pour mener à bien les politiques de développement. Déjà, en 2010, sous la plume de notre collègue Yves Daudigny, elle envisageait les collectivités territoriales comme les « moteurs de l'ingénierie publique1(*) ». Cette considération pose notamment la question du niveau auquel doit intervenir cette ingénierie renouvelée : intercommunal, départemental ou régional ? Dans le cas de l'urbanisme, objet du présent rapport, votre délégation penche pour des solutions à géométrie variable selon les sujets.

C'est-à-dire une ingénierie de « projet » dans laquelle l'ingénierie publique de l'État doit être complétée, d'une part, par l'ingénierie privée et, d'autre part, par une nouvelle ingénierie publique, celle des collectivités territoriales, afin de créer des « bouquets d'ingénierie » correspondant le mieux aux besoins. Ceux-ci s'organisent en trois volets : la planification et les études en amont ; la gestion du droit des sols et les autorisations de construire ; l'aménagement opérationnel.

Pour y répondre, votre délégation vous propose une architecture souple reposant sur deux dimensions complémentaires de l'ingénierie : l'ingénierie stratégique et l'ingénierie opérationnelle.

D'une part, une ingénierie stratégique reposant sur : l'échelle nationale pour la définition des grandes stratégies de l'État en matière d'urbanisme, d'environnement et de développement durable, et l'échelle régionale ou interrégionale pour décliner ces grandes stratégies nationales ;

D'autre part une ingénierie opérationnelle reposant sur : au niveau local, l'échelle intercommunale qui sera vraisemblablement la bonne pour l'exercice du droit des sols et la planification, et au niveau territorial, l'échelle du département ou des grands bassins de vie où devra se traiter la question de l'appui à la planification.

Les propositions que votre délégation dresse à l'intention de l'État et des collectivités territoriales pour les années à venir ne sont toutefois pas sans rencontrer des obstacles. La « redistribution des cartes » de l'ingénierie publique en matière d'urbanisme ne se fera pas sans difficultés.

Nous devrons en effet nous interroger sur l'organisation de l'ingénierie publique à proposer demain en lien avec la clarification des compétences des collectivités. Il faudra aussi tenir compte des moyens humains existants au sein des services de l'État et se poser la question de la possible intégration de ces agents dans les collectivités, car en matière de droit des sols, comme en d'autres, nous ne sommes pas allés au bout de la décentralisation.

Le présent rapport offre donc des perspectives pour répondre rapidement aux enjeux actuels en matière d'ingénierie publique locale.

I. L'EXERCICE DES COMPÉTENCES D'URBANISME : DES COMPÉTENCES EN RÉALITÉ PARTAGÉES ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Alors que le droit de l'urbanisme a connu de nombreuses et fréquentes modifications, avec une tendance à l'accélération depuis une dizaine d'années, les règles de répartition des compétences entre l'État et les communes sont restées, au contraire, remarquablement stables2(*).

Pour l'essentiel, les communes ont la compétence de droit commun en matière de documents de planification. Si la commune est couverte par un plan local d'urbanisme (PLU) ou une carte communale, les décisions individuelles sont prises par le maire au nom de la commune. A défaut, les décisions sont prises par le maire au nom de l'État et avec l'accord du service de l'État chargé de l'urbanisme. En cas de désaccord, il revient au préfet le soin d'arbitrer. Mais comme « le territoire français est le patrimoine commun de la Nation3(*) », l'État reste chargé des intérêts nationaux. Le préfet détient donc, au-delà du contrôle de légalité, des prérogatives spécifiques au domaine de l'urbanisme, comme par exemple les autorisations pour les projets de l'État, les opérations d'intérêt national, les projets d'intérêt général, la suspension du caractère exécutoire du PLU ou la modification par substitution.

En dépit de cette stabilité dans la répartition des compétences, le contexte législatif et réglementaire a, lui, fortement évolué dans le sens d'une complexification de l'élaboration des documents d'urbanisme (loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU », et Grenelle de l'environnement), ceux-ci devant désormais intégrer les objectifs du développement durable.

A. DE LA PRÉDOMINANCE DE L'ÉTAT À L'ÉMERGENCE PROGRESSIVE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LA GESTION DE L'URBANISME

1. Une compétence initialement centralisée dans notre pays

La loi n° 324 du 15 juin 1943 sur l'urbanisme est la première d'envergure consacrée à la gestion de l'urbanisme. Ce texte confirme la prédominance de l'État, d'une part, en créant une administration centrale spécifique, la direction de l'urbanisme, au sein de la délégation à l'équipement national et, d'autre part, en instaurant à l'échelon régional des services extérieurs placés sous l'autorité d'un inspecteur général de l'urbanisme. Par ailleurs, ses pouvoirs se développent en matière d'aménagement du territoire. Ainsi, des projets intercommunaux établis dans le cadre de « groupements d'urbanisme » regroupant des communes liées par un intérêt commun sont mis en place. Dans les communes de plus de 10 000 habitants sont instaurés des projets communaux dont l'initiative revient au maire et, en cas de carence, au délégué général à l'équipement national. Les dépenses relatives à l'élaboration de ce projet sont prises en charge par l'État. Enfin, la réglementation de l'urbanisme est renforcée. La loi de 1943 pose le principe de la non-indemnisation des servitudes d'urbanisme. Mais surtout, le permis de construire est généralisé et unifié et est délivré par le préfet au nom de l'État.

Toutefois, dans les années 70, la nécessité de donner plus de responsabilités aux élus locaux est apparue. Ainsi, un projet de loi portant décentralisation de l'urbanisme, déposé au Sénat le 26 juin 19794(*), prévoyait par exemple le transfert aux maires de la compétence de délivrer les permis de construire dans toutes les communes dotées d'un plan d'occupation des sols. Ce texte, qui ne fut pas examiné, devint cependant caduc.

2. Le premier temps du droit des sols : la décentralisation progressive du droit de l'urbanisme

Le transfert des compétences en matière d'urbanisme aux collectivités territoriales s'est fait progressivement à partir des grandes lois de décentralisation. La loi de décentralisation du 7 janvier 19835(*) donne compétence aux communes et à leurs groupements pour élaborer leurs documents de planification d'urbanisme. Ainsi, depuis le 1er octobre 1984, le maire est compétent pour instruire et délivrer les autorisations d'occupation ou d'utilisation des sols ainsi que les actes qui leur sont liés : permis de construire, certificat d'urbanisme, certificat de conformité, autorisations de lotissement, permis de démolir, etc.

La loi du 18 juillet 19856(*) a été votée dans le but d'encourager les communes à adopter des plans d'occupation des sols, dans un souci d'aménagement du territoire. Aussi l'article 6 de cette loi institue un droit de préemption urbain « sur l'étendue des zones urbaines et des zones d'urbanisation future, délimitées par les plans d'occupation des sols rendus publics ou approuvés ».

Cependant, l'État conserve la possibilité d'obliger les communes ou leurs groupements à intégrer, dans leurs documents d'urbanisme, des projets d'utilité publique de l'État ou des autres collectivités territoriales.

La loi a également confié à l'État la responsabilité de porter à la connaissance des communes et groupements compétents les « informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme » selon les dispositions de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme.


* 1 Rapport d'information du Sénat n°557 (2009-2010) au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, de M. Yves Daudigny, « les collectivités territoriales : moteurs de l'ingénierie publique ».

* 2 Fondamentalement, elles sont toujours celles qu'avaient fixées les lois de décentralisation : loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État et loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement.

* 3 Article L. 110 du code de l'urbanisme, issu de la loi du 7 juillet 1983 : « Le territoire français est le patrimoine commun de la Nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences (...).

* 4 Projet de loi portant décentralisation en matière d'urbanisme, texte n° 443, déposé au Sénat le 26 juin 1979.

* 5 Article 58 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

* 6 Loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement.