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Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme

17 juillet 2012 : Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme ( rapport d'information )

C. L'AUGMENTATION DES CONTRAINTES PESANT SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. La loi portant engagement national pour l'environnement du 12 juillet 2010, dite « Grenelle II » 

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », a modifié très largement les dispositions du code de l'urbanisme relatives à la planification et marque une nette évolution en renforçant les préoccupations environnementales des documents d'urbanisme17(*).

En ce qui concerne l'impact concret sur le travail des communes ou de leurs groupements, et donc sur leurs moyens financiers et humains, ces évolutions récentes du droit de l'urbanisme se sont traduites par une augmentation du niveau d'exigence.

Désormais, les obligations de prise en compte du développement durable sont plus nombreuses. Les documents supra-communaux à respecter sont eux aussi plus nombreux. Ainsi le SCOT doit respecter, par un rapport de « compatibilité » ou de « prise en compte », les schémas régionaux de continuité écologique, les plans climat-énergie, les chartes de pays, les directives paysages, les chartes de parcs naturels régionaux, les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les plans de gestion des risques d'inondation. Enfin, les obligations d'évaluation environnementale ont été étendues18(*).

a) Une incitation à adopter des documents d'urbanisme

La loi portant engagement national pour l'environnement renforce l'incitation à élaborer un SCOT, volonté qui se fonde sur le constat du succès mitigé de cet instrument.

En effet, si les communes ou les intercommunalités qui ont adopté ce document en ont retiré des bénéfices en termes de rationalisation de leur projet de développement et d'amélioration des relations intercommunales, force est de constater qu'au 1er janvier 2009, il n'existait que 82 SCOT approuvés, concernant 3 563 communes et 10,5 millions d'habitants.

Aussi, le texte prévoit une généralisation progressive des SCOT en étendant, par étapes successives jusqu'en 2017, le nombre des communes concernées par la règle de l'urbanisation limitée. Ainsi la loi Grenelle II modifie l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme et dispose que « dans les communes qui ne sont pas couvertes au 1er janvier 2017 par un schéma de cohérence territoriale applicable, le plan local d'urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle ».

Par ailleurs, l'incitation à recourir à des SCOT s'opère également par le renforcement du caractère prescriptif de ce document. Ainsi, le SCOT « arrête des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, qui peuvent être ventilés par secteur géographique19(*) ».

La loi élargit également les cas où les SCOT peuvent exiger des plans locaux d'urbanisme de justifier l'ouverture à l'urbanisation d'un secteur nouveau. L'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme dispose ainsi que le SCOT « peut (...) imposer préalablement à toute ouverture à l'urbanisation d'un secteur nouveau : l'utilisation de terrains situés en zone urbanisée (...), la réalisation d'une étude d'impact (...) ou la réalisation d'une étude de densification des zones déjà urbanisées ». Par ailleurs, il « peut définir des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à l'obligation pour les constructions, travaux, installations et aménagements de respecter soit des performances énergétiques et environnementales renforcées, soit des critères de qualité renforcés en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques ».

Selon les données transmises par le ministère de l'intérieur et par le ministère de l'écologie, on dénombre, au 1er janvier 2012 : 137 SCOT approuvés couvrant 6 267 communes (86 993 km2) et représentant un peu plus de 17 millions d'habitants.

44 SCOT sont en cours d'approbation (projets de SCOT arrêtés), 150 SCOT sont en cours d'étude (délibération sur les objectifs et les modalités de concertation prise) et 59 SCOT sont en projet (périmètre arrêté et/ou établissement public créé seulement).

On dénombre par ailleurs, au 1er janvier 2012 : 17 308 PLU ou POS approuvés, dont 5 883 sont en cours de révision et 2 226 PLU en cours d'élaboration. Ils couvrent 45 % des communes soit plus de 300 000 km2, et représentent 57,4 millions d'habitants.

Enfin, s'agissant des cartes communales (CC), on dénombre, au 1er janvier 2012 : 4 439 CC approuvées, dont 380 CC sont en cours de révision, les communes concernées comptant 2,11 millions d'habitants, et 2 265 CC sont en cours d'élaboration. Ces documents d'urbanisme couvrent, selon l'observatoire des territoires de la DATAR, 54,4 % des 36 680 communes françaises20(*).

Il convient de souligner que, dans le respect des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, le Grenelle II a édicté, en règle général, des facultés et non des obligations pour les élus locaux. Ainsi en va-t-il des SCOT qui peuvent intervenir en matière d'objectifs de logements, de performances énergétiques et environnementales, de gabarit, de densité minimale, ou encore des PLU qui peuvent fixer une densité minimale près des transports collectifs ou imposer des performances énergétiques ou environnementales. De surcroît, les rapports avec les documents supra-communaux restent des rapports de « prise en compte » ou de « compatibilité » : ils ne sont pas devenus des rapports de conformité.

b) Le verdissement du droit des sols

La loi du 12 juillet 2010 fait aussi du développement durable l'un des paramètres essentiels du droit de l'urbanisme. L'étude d'impact soulignait que le projet de loi devait permettre « notamment de renforcer la dimension environnementale des documents d'aménagement d'échelle nationale, régionale, et des bassins d'habitat (DTADD, SDRIF, SCOT, PLU, etc.) et de les mettre en cohérence autour de cet objectif fédérateur ».

De nombreuses dispositions de la loi poursuivent donc la prise en compte des objectifs de développement durable et d'environnement dans les documents d'urbanisme.

Les SCOT ont ainsi intégré les enjeux du développement durable. C'est le cas en matière de consommation de l'espace, puisque ceux-ci ont désormais la possibilité d'arrêter « des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ». Par ailleurs, les SCOT peuvent désormais déterminer des zones dans lesquelles l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à leur desserte par des transports en commun.

La loi de 2010 précise également l'insertion des SCOT dans le « millefeuille » normatif en matière de développement durable. Ainsi, les SCOT doivent prendre en compte « les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux lorsqu'ils existent » et doivent être compatibles notamment avec « les directives de protection et de mise en valeur des paysages » ou encore « les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (...)21(*) ».

On peut également souligner que l'article L 122-14 du code de l'urbanisme prévoit désormais que l'EPCI chargé de la gestion du SCOT « procède à une analyse des résultats de l'application du schéma [notamment] en matière d'environnement (...), de maîtrise de la consommation d'espace ».

Les SCOT, initialement conçus comme un instrument régissant le droit des sols, ont donc été élargis à la protection de l'environnement.

De nouveaux objectifs environnementaux ont également été fixés aux plans locaux d'urbanisme (PLU). Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme précise ainsi que les PLU « déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs de développement durable (...) », avant de lister une série d'objectifs.

Le contenu du PLU est donc enrichi. Ainsi, les orientations d'aménagement et de programmation, à caractère obligatoire, intègreront désormais, dans le cas de PLU élaborés au niveau intercommunal, des dispositions relatives à l'habitat et aux transports et elles tiendront lieu de programme local de l'habitat et de plan de déplacements urbains. En outre, le PLU pourra, dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants et programmés, imposer une densité minimale de construction.

Enfin, l'évaluation en matière environnementale est renforcée, comme en témoigne le nouvel article L. 121-10 du code de l'urbanisme.

L'évaluation environnementale dans le cadre de l'article L. 121-10
du code de l'urbanisme

I - « font l'objet d'une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ainsi que ses annexes et par la présente section :

1° Les directives territoriales d'aménagement et les directives territoriales d'aménagement et de développement durables ;

2° Le schéma directeur de la région d'Île-de-France ;

3° Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur ;

4° Les prescriptions particulières de massif prévues à l'article L 145-7.

II. - « Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue au premier alinéa du I les documents qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local suivants :

1° Les plans locaux d'urbanisme :

a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ;

b) Ou qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés aux articles 28 à 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ;

2° Les cartes communales qui permettent la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations mentionnés à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ;

3° Les schémas d'aménagement prévus à l'article L. 146-6-1 du présent code.

(...) ».

Il est important de souligner qu'en application de ces dispositions du code de l'urbanisme, un décret relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement a été publié le 2 mai 201222(*) dans le but d'évaluer les incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. À l'exception des dispositions relatives aux zones d'action prioritaires pour l'air, les dispositions du décret s'appliqueront à compter du 1er janvier 2013.

Or, il s'agit de contraintes très lourdes pour les collectivités car désormais, les projets de plan, schéma, programme ou document de planification susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement devront, à ce titre, faire l'objet d'une évaluation environnementale23(*), soit de manière systématique, soit après un examen au cas par cas24(*) par l'autorité administrative de l'État désignée à cet effet25(*).

Votre délégation est à cet égard inquiète du projet de décret relatif aux évaluations environnementales soumis à la commission consultative d'évaluation des normes le 1er mars 2012. La liste des documents d'urbanisme dont l'élaboration est systématiquement soumise à évaluation environnementale est considérablement étendue. Sont ajoutées, en plus des DTA, des SCOT et du schéma directeur de la région d'Île-de-France (SDRIF), des schémas d'aménagement régionaux (SAR) et du plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC), les documents suivants : les directives territoriales d'aménagement et de développement durable (DTADD) ; les schémas de secteur des SCOT ; les PLU intercommunaux comprenant celles des dispositions que seul un SCOT peut comporter ; les PLU tenant lieu de PDU ; les prescriptions particulières de massif ; les schémas d'aménagement des plages ; les cartes communales dont le territoire comporte un territoire Natura 2000 ; les PLU dont le territoire comporte un site Natura 2000 ; les PLU couvrant le territoire d'au moins une commune littorale ; les PLU situés en zone de montagne qui prévoient la réalisation d'unités touristiques nouvelles (UTN) soumises à autorisation.

Ce renforcement des exigences en matière d'évaluation environnementale nécessite d'autant plus de moyens d'ingénierie pour les collectivités territoriales que les contraintes à leur égard progressent. C'est pourquoi votre délégation est d'avis de mieux prendre en compte les remontées de terrain des élus locaux confrontés à l'inflation et la juxtaposition de textes réglementaires contraignants en matière d'évaluation environnementales.

c) Le rôle de l'État réaffirmé dans le cadre de la loi Grenelle II

La loi Grenelle II a surtout instauré un nouvel outil : les directives territoriales d'aménagement et de développement durable (DTADD), lesquelles doivent permettre une conciliation entre, d'une part, la planification urbaine et, d'autre part, les objectifs de développement durable. Ces directives remplacent les anciennes directives territoriales d'aménagement (DTA).

Ce changement de nom traduit l'extension du périmètre d'intervention de ces documents, notamment à la lutte contre la régression des surfaces agricoles, et à la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques.

Elles sont élaborées, tout comme les DTA, en concertation avec les collectivités locales26(*). Cependant, la consultation a été élargie : en effet, en plus des départements et des régions, les communes sont impliquées. L'avis des collectivités et intercommunalités est réputé favorable s'il n'a pas été rendu par écrit dans un délai de trois mois à compter de leur saisine.

Les DTADD ne sont plus opposables aux SCOT et schémas directeurs. En effet, lors de l'examen au Sénat du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, nos collègues de la commission de l'économie27(*) avait mis en évidence la rigidité des DTA par « l'opposabilité des DTA, qui conduit les collectivités territoriales à négocier âprement leur contenu de crainte qu'elles ne contiennent des dispositions risquant de contrarier leur propre planification territoriale ».

Si les DTADD ne sont plus opposables, l'État conserve néanmoins le moyen d'imposer certains de ses projets aux collectivités territoriales, en élargissant aux DTADD la possibilité d'y inscrire des projets d'intérêt général (PIG). Ainsi, l'autorité administrative est autorisée à adopter des PIG nécessaires à la mise en oeuvre des DTADD.

Enfin, la loi Grenelle II a étendu le rôle du préfet.

Elle lui permet d'abord de contrôler plus activement la pertinence des périmètres des SCOT. Il doit ainsi approuver le projet de périmètre en amont. L'article L. 122-5-1 du code de l'urbanisme autorise le préfet à demander aux communes et intercommunalités de déterminer un périmètre de SCOT quand il constate, « notamment du fait d'un nombre important de demandes de dérogations à la règle de l'urbanisme limité, que l'absence de SCOT est de nature à nuire gravement à la cohérence des politiques d'urbanisme (...) ». Les communes et intercommunalités disposent de six mois pour proposer une délimitation ou une extension du périmètre, faute de quoi, le préfet se substitue à elles et propose son projet, avec avis de la Commission départementale de coopération intercommunale (CDCI).

Le préfet intervient également à la fin du processus pour valider le contenu du schéma au regard des obligations légales que celui-ci doit respecter.

Par ailleurs, l'éventail des motifs l'autorisant à s'opposer à leur entrée en vigueur est élargi aux enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques.

En définitive, la loi Grenelle II a confirmé le rôle majeur des documents d'urbanisme dans la mise en oeuvre des objectifs du Grenelle, les communes et les EPCI compétents pouvant intégrer ces objectifs dans leur SCOT28(*) et/ou PLU29(*) en les articulant avec leur politique locale d'aménagement, de logement et de transport.

2. Le contrôle de légalité en matière d'urbanisme

Le contrôle de légalité en matière d'urbanisme est par nature particulier, l'urbanisme ayant été une des premières matières à bénéficier d'un transfert de compétence. Il se situe au croisement de deux complexités, celle du contrôle en lui-même et celle de la matière qui en est l'objet.

D'abord, il touche au droit des sols, c'est-à-dire finalement au droit de propriété qui est sensible et dont les enjeux techniques et juridiques restent fondamentalement lourds.

Ensuite, le contrôle de légalité des actes d'urbanisme décentralisés peut apparaître original, dans la mesure où l'urbanisme est une compétence partagée, ce qui implique que ce contrôle coexiste avec l'exercice de compétences propres à l'État.

Par ailleurs, ce contrôle porte sur une légalité qui s'est considérablement élargie avec les évolutions profondes qu'a connues le droit de l'urbanisme, sous le double effet de l'intégration des questions d'environnement et de développement durable et de l'incidence du droit communautaire sur le droit national. À cet égard, comme l'a très bien analysé notre collègue M. Jacques Mézard dans son rapport fait au nom de notre délégation30(*), ce type de contrôle souffre directement des conséquences de la RGPP qui a considérablement réduit les moyens affectés à cette mission, notamment en matière de personnels qualifiés.

Enfin, ce contrôle s'inscrit dans un domaine où, jusqu'à récemment, l'État apportait un conseil juridique aux collectivités territoriales en mettant à disposition ses services.

Dans une circulaire du 1er septembre 2009 relative au contrôle de légalité en matière d'urbanisme31(*), le ministre de l'Intérieur précise les principaux enjeux auxquels les préfets doivent prêter attention dans le contrôle de légalité des documents d'urbanisme. Il s'agit de la prise en compte des risques naturels et technologiques, du respect des dispositions nationales de préservation et de protection de l'environnement, notamment la biodiversité, de la production de logement dans le respect du principe de mixité sociale ainsi que du principe de la gestion économe de l'espace.

La circulaire rappelle également le rôle de conseil et d'expert juridique que la préfecture doit jouer. Ainsi, les préfets doivent faire du conseil juridique « un axe important pour l'organisation [des] services » et doivent veiller « à ce que la communication avec les élus le fasse clairement apparaître ».

La circulaire précise aussi la manière dont l'État participe à l'élaboration des documents d'urbanisme. Il s'agit tout d'abord du « porter à connaissance », c'est-à-dire de la transmission aux communes et intercommunalités des informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme (article L. 121-2 du code de l'urbanisme).

Par ailleurs, la circulaire indique qu'il « est souvent opportun d'accompagner le porter à connaissance d'un document constituant une note d'enjeu dans laquelle sont communiqués les enjeux que l'État défend en matière d'urbanisme dans le département ».

Enfin, la circulaire met en avant l'association des services de l'État aux procédures d'élaboration de différents documents d'urbanisme, prévue par la loi, qui doit s'inscrire « dans une approche globale de concertation active entre les collectivités territoriales et les services de l'État ».


* 17 Utilisation économe de l'espace, préservation des espaces agricoles, forestiers, naturels, réduction des émissions de gaz à effet de serre, développement des transports collectifs, continuités écologiques, développement des communications électroniques, etc.

* 18 L'étude d'impact qui accompagnait un projet de décret à ce sujet indiquait que l'obligation pourrait concerner la moitié des PLU au lieu de 10 % actuellement. Le coût était estimé à 16 millions d'euros par an. Le projet a finalement obtenu un avis favorable de la commission consultative d'évaluation des charges moyennant l'engagement pris par le MEDDTL de revoir ces dispositions.

* 19 Article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme.

* 20 Les grandes agglomérations et les zones urbaines sont bien couvertes ainsi que toute la zone des arcs atlantique et méditerranéen. A contrario, les zones plus rurales (Bretagne centre, arrière Pays niçois, Corse, Normandie) et toute la diagonale Nord-est et Sud-ouest sont moins bien dotées en PLU.

* 21 Article L. 122-1-12 du code de l'urbanisme.

* 22 Décret n° 2012-616 du 2 mai 2012.

* 23 Un rapport environnemental est établi, qui rend compte de la démarche d'évaluation, à laquelle le public est par ailleurs associé.

* 24 La procédure de soumission au cas par cas menée par le préfet de département concerne les PLU qui ne sont pas mentionnés dans l'article R.121-14 II et les cartes communales limitrophes d'un territoire Natura 2000.

* 25 Cette autorité peut être le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), le préfet de région, le préfet de département ou le préfet coordonnateur de bassin.

* 26 Pour les directives territoriales d'aménagement, étaient consultés les régions, les départements, les communes chef-lieu d'arrondissement ainsi que les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes compétents en matière de l'espace ou d'urbanisme intéressés et les comités de massifs (ancienne rédaction de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme).

* 27 Rapport n° 552 sur le projet de loi portant engagement national pour l'environnement de MM. Dominique Braye, Louis Nègre, Bruno Sido et Daniel Dubois, fait au nom de la commission de l'économie, déposé le 9 juillet 2009.

* 28 En application de l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme, le SCOT peut définir des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à l'obligation pour les constructions, travaux, installations et aménagements de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées. Il peut aussi déterminer des secteurs dans lesquels l'ouverture à l'urbanisation est subordonnée à leur desserte en transports collectifs.

* 29 En application de l'article L. 123-1-5, 14° du code de l'urbanisme, le PLU peut imposer aux constructions, travaux, installations, notamment dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, de respecter des performances énergétiques et environnementales qu'il définit.

* 30 Rapport d'information n° 300 (2011-2012) fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur « les contrôles de l'État sur les collectivités territoriales ».

* 31 Circulaire du 1er septembre 2009 relative au contrôle de légalité en matière d'urbanisme du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, du ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, du secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales et du secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme.