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DOFP 2013-2017 : une trajectoire équilibrée pour les comptes publics

11 juillet 2012 : DOFP 2013-2017 : une trajectoire équilibrée pour les comptes publics ( rapport d'information )

B. LES HYPOTHÈSES PRÉCONISÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES

1. Une croissance potentielle de l'ordre de 1,5 %

Selon la « doctrine » de la commission des finances, rappelée de manière constante depuis plusieurs années, il convient de retenir, pour les programmations de finances publiques, une hypothèse de croissance égale à la croissance potentielle de l'économie française. En effet, alors que la croissance est de fait imprévisible à court terme, retenir une hypothèse de croissance égale à la croissance potentielle est le seul moyen d'être sûr de ne pas se tromper à long terme.

L'hypothèse de croissance potentielle est également importante pour deux autres raisons :

- le taux de chômage tend à diminuer ou à augmenter selon que la croissance est respectivement supérieure ou inférieure à la croissance potentielle ;

- surtout, les recettes publiques tendent spontanément à augmenter légèrement plus vite ou légèrement moins vite que le PIB selon que leur croissance est respectivement supérieure ou inférieure à la croissance potentielle (le taux de prélèvements obligatoires tendant spontanément à rester stable sur longue période).

La question est de savoir quelle estimation de la croissance potentielle retenir. Depuis plusieurs années la commission des finances retient, pour ses programmations de finances publiques, une hypothèse conventionnelle de 2 %. Si avant la crise et le ralentissement démographique observable depuis 2008, cette hypothèse pouvait sembler prudente, elle paraît désormais optimiste (même si elle était présentée comme correspondant à la croissance potentielle de longue période, c'est-à-dire corrigée des fluctuations de la croissance potentielle liées à la conjoncture, afin d'éviter des variations parfois extrêmes d'une année sur l'autre49(*)).

Par ailleurs, il existe aujourd'hui un relatif consensus selon lequel la croissance potentielle à l'horizon des cinq prochaines années serait de l'ordre de 1,5 % :

- l'OCDE et le FMI estiment la croissance potentielle de la France à 1,5 % (dans le premier cas en 2012 et en 201350(*), dans le second entre 2015 et 201651(*)) ;

- telle est l'hypothèse de croissance potentielle retenue par l'inspection générale des finances dans son rapport52(*) de mai 2012 sur la maîtrise des dépenses de l'Etat, qui s'appuie sur ces estimations ;

- tel est également l'ordre de grandeur de l'estimation retenue par la Commission européenne et la Cour des comptes (cf. encadré ci-après).

Les estimations de la croissance potentielle, selon la Cour des comptes

« La Cour a recommandé, dans son rapport public annuel de 2012, de retenir un taux de croissance potentielle compris entre 1,0 et 1,5 % par an à partir de 2011*. Pour éviter de multiplier les estimations de solde structurel, elle les a fondées sur une hypothèse de croissance potentielle, nécessairement assez conventionnelle, de 1,2 % en 2011 et 1,4 % en 2012, après 0,8 % en 2009 et 1,0 % en 2010. Ce scénario est cohérent avec la croissance potentielle de moyen terme estimée par la Commission européenne pour la France au printemps 2012 (1,3 %)**. »

« * Après avoir retenu 1,5-1,6 % dans son rapport sur les finances publiques de 2011. »

« ** Le programme de stabilité retient un rythme de 1,7 % par an sur 2011-2016. L'OCDE retient 1,4 % en 2011 et 2012. »

Source : Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2012

Enfin, le contexte juridique et institutionnel a évolué. Tant que les modalités concrètes retenues pour la programmation des finances publiques relevaient de la seule compétence nationale, il pouvait sembler pertinent de retenir une hypothèse de l'ordre de 2 %, qui présentait l'intérêt de « neutraliser » totalement l'impact de la crise, et donc de mieux isoler ce qui dépendait de l'action du Gouvernement. Toutefois le « Six pack » de novembre 2011 (de même que le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l'Union économique et monétaire signé début mars 2012) prévoit une règle exprimée en termes d'évolution du solde structurel. Le solde structurel étant défini en fonction d'une estimation du PIB potentiel, il importe de retenir une hypothèse de croissance potentielle proche de celle de la Commission européenne, pour ne pas rendre l'application de la règle incompréhensible.

Ainsi, dans son rapport d'information53(*) sur le projet de programme de stabilité d'avril 2012, notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, indiquait que « la commission des finances pourrait être amenée à revoir à la baisse son hypothèse de croissance potentielle ».

Votre rapporteur général estime donc pertinent de retenir une hypothèse de croissance potentielle de 1,5 % sur l'actuelle législature.

La croissance potentielle

La croissance potentielle peut être définie comme la croissance maximale sans accélération de l'inflation. Il s'agit de la croissance soutenable sur longue période par une économie.

Elle résulte de l'évolution de la quantité de travail, du stock de capital et de la productivité globale des facteurs de production (ou « progrès technique »).

Avant la crise, la croissance potentielle de l'économie française était évaluée à un peu plus de 2 % par an. Ainsi, en 2006 une étude rétrospective de la Banque de France54(*) l'évaluait à 2,1 % ou 2,3 % en 2000-2005, selon la méthodologie retenue.

La croissance potentielle est désormais plus faible, en raison d'un double phénomène.

Le premier est purement démographique. Alors que jusqu'au milieu des années 2000 la population en âge de travailler augmentait de quelques dixièmes de points chaque année, ce taux devrait être nul, voire négatif, à compter de 2008. Ainsi, en 2004, une étude prospective de la direction de la prévision55(*) estimait que la croissance potentielle, de 2,2 % à 2,4 % en 2004-2007, ne serait plus que de 1,9 % à 2,1 % en 2008-2015, puis de 1,6 % à 1,8 % en 2016-202056(*).

A cela s'ajoute l'impact de la crise depuis 2008. La croissance potentielle n'est en effet pas totalement indépendante de la conjoncture. Ainsi, le programme de stabilité 2011-2014 (avril 2011) évaluait la croissance potentielle à 0,8 % en 2009, 1,6 % en 2010, 1,8 % en 2011 et 2 % de 2012 à 2014. Le programme de stabilité 2012-2016 (avril 2012) l'évalue quant à lui à 1,7 % chaque année de 2011 à 2016. Concrètement, cela signifie qu'une partie de la perte de production due à la crise ne serait jamais rattrapée.

2. Les hypothèses de croissance du PIB : 0,4 % en 2012, 1,2 % en 2013 et 1,5 % ensuite
a) Une hypothèse de croissance de 0,4 % en 2012 (contre 0,3 % pour le Gouvernement)

Comme on l'a indiqué, la commission des finances considère que les programmations de finances publiques doivent reposer sur une hypothèse de croissance égale à la croissance potentielle (soit désormais 1,5 %).

Toutefois cela ne signifie pas qu'il faille nécessairement retenir une hypothèse de 1,5 % pour l'année en cours et l'année suivante.

Les prévisions ont un sens pour l'année en cours, en particulier en cette période de l'année, alors que la croissance des deux premiers trimestres est à peu près connue.

Cela conduit la commission des finances à retenir une hypothèse de croissance de 0,4 % en 2012, correspondant à la dernière prévision de l'Insee. L'écart par rapport à la prévision du Gouvernement, de 0,3 %, n'est pas significatif.

b) Une hypothèse de croissance de 1,2 % en 2013 (identique à celle du Gouvernement)

Pour la première année après l'année en cours, il est pertinent de retenir une hypothèse de croissance correspondant à la croissance potentielle de trimestre à trimestre (et non la croissance potentielle en moyenne annuelle) ; il faut donc calculer, à partir de la croissance potentielle de trimestre à trimestre, la croissance en moyenne annuelle qui en découle (compte tenu de l'acquis de croissance et du profil de la croissance de l'année en cours).

Dans le cas particulier de l'année 2013, cela conduit à retenir une hypothèse de croissance de trimestre à trimestre de près de 0,4 % (1,5 % en rythme annualisé). Cela correspond à une croissance en moyenne annuelle de 1,2 %, identique à l'hypothèse du Gouvernement.

c) Une hypothèse de croissance de 1,5 % à partir de 2014 (contre 2 % pour le Gouvernement)

Pour les années 2014 à 2017, la commission des finances propose de retenir une hypothèse de croissance de 1,5 % par an (contre 2 % pour le Gouvernement).

En effet, cela correspond au taux de la croissance potentielle, tel qu'il est habituellement évalué à l'horizon des prochaines années. La « doctrine » de la commission des finances préconise on l'a vu de retenir une telle hypothèse pour la construction des programmations de finances publiques, afin de ne pas retenir des hypothèses de croissance qui s'écarteraient durablement des prévisions.

On rappelle qu'avant la crise, alors que la croissance potentielle était évaluée à environ 2 %, les programmations de finances publiques retenaient systématiquement une hypothèse de croissance de 2,5 % (voire 3 %) par an. Il semble donc pertinent de privilégier un principe de prudence pour les années à venir.

d) Des scénarios alternatifs sont envisageables

Le tableau ci-après synthétise les principaux scénarios envisageables pour 2012 et 2013.

Le scénario 4 est purement spéculatif, et heureusement peu vraisemblable. Il est indiqué seulement pour montrer que même si la croissance était aussi négative aux deux derniers trimestres de 2012 qu'au dernier trimestre de 2008 et au premier trimestre de 2009, la récession serait de « seulement » - 1 % à - 1,5 % en 2012 et en 2013 (contre - 3,1 % en 2009).

Quelques scénarios de croissance du PIB

(en %)

 

Croissance par rapport au trimestre précédent

Croissance en moyenne annuelle

 

2012

2013

2012

2013

2014-
2017

 

1

2

3

4

1

2

3

4

 

 

 

1. Scénario de référence de la commission des finances (prévisions de l'Insee pour 2012, puis croissance trimestrielle égale à son potentiel)*

0

0

0,1

0,2

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

1,2

1,5

2. Scénario optimiste

0

0

0,2

0,3

0,4

0,5

0,5

0,5

0,4

1,5

2,0

3. Scénario pessimiste

0

-0,1**

0

0

0,2

0,2

0,2

0,2

0,1

0,5

1,0

4. Scénario de blocage des négociations entre Etats de la zone euro***

0

-0,1

-1,5

-1,5

0,2

0,2

0,2

0,2

-1

-1,4

-

* Ce scénario est proche de celui du consensus des conjoncturistes, de 0,3 % en 2012 et 0,9 % en 2013 (Consensus Forecasts, juin 2012). L'Insee prévoit une croissance de 0,4 % en 2012 (note de conjoncture, juin 2012).

** La croissance du PIB a été nulle au premier trimestre, et la Banque de France a indiqué le 8 juin 2012 prévoir une croissance de -0,1 % au deuxième.

*** Ce scénario est purement illustratif. A titre de référence, la croissance du PIB a été de - 1,5 % au dernier trimestre 2008 et -1,7 % au premier trimestre 2009 (et de -0,1 % et - 3,1 % en moyenne annuelle).

Sources : Insee, calculs de la commission des finances

3. Une hypothèse de croissance « spontanée » des dépenses publiques de l'ordre de 1,5 %

La croissance des dépenses publiques est, avec celle du PIB, un déterminant essentiel de l'évolution du solde57(*).

Les mesures d'économies sur les dépenses sont nécessairement définies par rapport à un référentiel, explicite ou implicite. Ce référentiel peut être la croissance spontanée des dépenses.

La commission des finances a considéré jusqu'à présent, par convention, que la croissance spontanée des dépenses publiques était de l'ordre de 2 % par an en volume, soit légèrement moins que sa tendance historique. Cela correspondait également à son hypothèse de croissance potentielle de longue période.

Le rapport58(*) de l'inspection générale des finances, demandé en janvier 2012 par François Fillon, alors Premier ministre, et remis en mai 2012, retient une estimation de la croissance spontanée des dépenses publiques légèrement inférieure, de 1,5 % en volume. Cette estimation présente le double intérêt de reposer sur une estimation détaillée de la croissance spontanée des différentes catégories de dépenses de l'Etat et, dans le cas des administrations de sécurité sociale, de faire des estimations différenciées par branche ainsi que pour l'Unedic.

Les hypothèses retenues par l'inspection générale des finances pour son estimation du taux de croissance spontanée des dépenses de l'Etat

« Afin de construire une projection à l'horizon 2016 de l'évolution spontanée des dépenses de l'Etat sans mesures nouvelles, la mission est partie de la LFI 2012. Les années suivantes ont été calculées à l'aide des hypothèses suivantes :

« - les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales augmentent de 2 milliards d'euros d'ici 2016 du fait de la démographie, du regroupement des collectivités et des augmentations de taux et d'assiette du fonds de compensation de la TVA (...) ;

« - les prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne croissent de 700 millions d'euros par an (...) ;

« - les prévisions de l'Agence France-Trésor sont reprises pour le poste « charges financières » ;

« - les dépenses de fonctionnement de l'Etat (hors loyers budgétaires et dépenses liées à l'équipement militaire) suivent la croissance annuelle, moyenne en volume de la période 2007-2011 : + 1,1 %. Les loyers budgétaires ont quant à eux été indexés sur l'inflation ;

« - les dépenses d'investissement militaire et les dépenses de fonctionnement liées à l'équipement militaire sont indexées sur une base plus élevée que l'indice des prix à la consommation, conformément aux données historiques. À noter que ce tendanciel est très inférieur à la trajectoire de la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014 ainsi qu'à celle issue du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. En effet, l'effort extrêmement significatif qu'il faudrait faire pour atteindre ces niveaux par rapport aux dépenses décidées en loi de finances pour 2012 a conduit la mission à considérer qu'il s'agirait plus de mesures nouvelles que d'une évolution tendancielle ;

« - les dépenses d'investissement civil de l'Etat sont indexées sur l'inflation ;

« - les subventions pour charge de service public sont réparties par grande nature de dépense (selon les budgets prévisionnels 2011 des opérateurs retraités des dépenses de transfert financées par des crédits du titre 6), et sur chacune entre elles (personnel, fonctionnement, intervention et investissement), les mêmes évolutions que celles de l'Etat ont été retenues ;

« - les dépenses de personnel de l'Etat sont calculées en fonction des hypothèses suivantes :

«  - le point d'indice est augmenté de 0,86 % chaque année, ce qui correspond à la moyenne sur la période 1999-2010 ;

«  - le glissement-vieillissement-technicité (GVT) positif suit la moyenne des cinq dernières années ;

«  - le nombre de fonctionnaires est stabilisé à son niveau de fin 2012 ;

«  - les mesures catégorielles et les prestations sociales suivent la valeur de 2012 indexée sur l'inflation ;

«  - les mesures de restructurations sont stabilisées à leur niveau de 2010 (hors les primes de restructuration de service du fait du niveau exceptionnellement haut de ces dépenses en 2010, la mission a donc repris la valeur de 2009) ;

«  - la garantie du pouvoir d'achat (GIPA) a été calculée en fonction des autres paramètres, notamment de l'évolution du point d'indice ;

«  - pour les mesures « bas-salaires », un chiffrage proportionnel à l'écart entre la hausse du point d'indice et l'inflation a été réalisée à partir d'évaluations de la direction du budget (DB) ;

« - la dynamique des principaux dispositifs d'intervention (représentant les deux tiers des dépenses d'intervention) a été étudiée en détail par la mission avec l'aide de la direction du budget. Les taux de croissance annuel moyens en volume des dispositifs de guichet (1 %) et des dépenses discrétionnaires (0,9 %) ont ensuite été extrapolés à l'ensemble des dépenses d'intervention ;

« - les dotations des pouvoirs publics évoluent comme les dépenses de l'Etat au prorata de leur dépense par nature (charges de personnel, dépenses de fonctionnement, d'intervention, d'investissement...) ;

« - les dépenses d'opérations financières évoluent comme la moyenne des cinq dernières années, hors plan de relance et investissements d'avenir. »

Source : inspection générale des finances, rapport n° 2012-M-008-03 de mai 2012 sur la maîtrise des dépenses de l'Etat

Dans son rapport public annuel de février 2012, la Cour des comptes avait quant à elle retenu une croissance spontanée des dépenses publiques de 1,7 %. Elle s'est toutefois ralliée à l'estimation de l'inspection générale des finances dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012.

Certes, l'inspection générale des finances sous-estime probablement légèrement la croissance spontanée des dépenses publiques. En particulier, elle retient une hypothèse de croissance spontanée des dépenses des administrations publiques locales de seulement 1 % en volume, ce qui correspond au « taux de croissance moyen des dépenses exécutées sur la période 2007-2010 ». Comme elle le souligne, « ces années ont été marquées par un fort ralentissement des dépenses des administrations publiques locales », et « il s'agit donc pour celles-ci d'une hypothèse basse ».

Toutefois même en retenant un taux de croissance spontanée des dépenses publiques locales plus élevé (par exemple, de 1,5 % en volume), l'ordre de grandeur n'est pas significativement modifié.

Aussi, dans le présent rapport d'information on considérera que le taux de croissance spontané des dépenses publiques est de 1,5 % en volume.

Ce taux présente en outre l'intérêt d'être égal à l'hypothèse retenue pour la croissance potentielle. Ainsi, les projections à long terme n'indiqueront pas « optiquement » de tendance spontanée à l'amélioration ou à la dégradation du solde public. Par ailleurs, cela permettra de présenter un chiffrage unique des économies nécessaires, qu'on les exprime en termes d'effort structurel sur la dépense (c'est-à-dire d'impact sur l'évolution du ratio dépenses/PIB potentiel) ou en termes d'économies par rapport à une tendance spontanée.

La croissance des dépenses publiques en volume : quelques ordres de grandeur

(en %)

 

Croissance effective des dépenses (2000-2011)*

Croissance spontanée des dépenses

IGF1

Commission des finances

Etat

0,7

1,3

1,3

Organismes divers d'administration centrale

4,0

2,3

2,3

Administrations de sécurité sociale

2,6

1,752

1,83

Administrations publiques locales

3,3

1,0

1,5

Toutes administrations publiques

2,1

1,5

1,6

* Moyenne des taux de croissance.

1 Inspection générale des finances, rapport n° 2012-M-008-03 de mai 2012 sur la maîtrise des dépenses de l'Etat.

2 Dont 1,9 % pour la branche vieillesse, 0,35 % pour la branche famille, 2,3 % pour la branche maladie et 0 % pour l'Unedic.

3 Mêmes hypothèses, le taux étant arrondi à 2 % pour la branche vieillesse.

Source : commission des finances


* 49 Selon le programme de stabilité d'avril 2011, la croissance potentielle aurait été de seulement 0,8 % en 2009.

* 50 Perspectives économiques n° 90, novembre 2011.

* 51 Perspectives économiques mondiales, septembre 2011.

* 52 Rapport n° 2012-M-008-03.

* 53 Rapport d'information n° 501 (2011-2012) du 17 avril 2012.

* 54 Christophe Cahn et Arthur Saint-Guilhem, « Croissance potentielle : d'où viennent les écarts entre quelques grandes économies développées ? », Bulletin de la Banque de France n° 155, novembre 2006.

* 55 Emmanuel Bretin, « La croissance potentielle de l'économie française de moyen-long terme », direction de la prévision, analyses économiques n° 48, septembre 2004.

* 56 La croissance potentielle peut se définir, schématiquement, comme la somme de l'augmentation de la population active (de l'ordre de 0,5 % jusqu'en 2008 et 0 % depuis) et des gains de productivité « structurels » par salarié (de l'ordre de 1,75 %, correspondant à la contribution à la croissance de l'augmentation du capital et de la productivité globale des facteurs). Ainsi, selon ce calcul simplifié :

- jusqu'en 2008, la croissance potentielle pouvait être évaluée à environ 2,25 % ;

- celle-ci serait désormais de l'ordre de 1,75 % (hors prise en compte de l'impact de la crise).

* 57 Le facteur essentiel est le différentiel entre le taux de croissance des dépenses publiques et celui du PIB. En effet, les dépenses publiques représentant environ 55 % du PIB, l'application d'un taux de 55 % à ce différentiel correspond à l'évolution du ratio dépenses/PIB (et donc du déficit en points de PIB).

* 58 Rapport n° 2012-M-008-03.