Audition de Mme Annegret Groebel, responsable du département des relations internationales du Bundesnetzagentur fûr Elektrizität
(16 mai 2012)
M. Ladislas Poniatowski, président . - La suite de notre ordre du jour de ce matin appelle l'audition de Mme Annegret Groebel, responsable du département des relations internationales du régulateur allemand du marché de l'électricité, le Bundesnetzagentur für Elektrizität .
Du fait de la nationalité de Mme Groebel, une traduction instantanée a été prévue, afin d'être sûrs que nous nous comprenions bien, les sujets abordés étant souvent extrêmement techniques.
Comme vous le savez, notre commission d'enquête a été créée sur l'initiative du groupe écologiste, qui a fait application de son « droit de tirage annuel », afin de déterminer le coût réel de l'électricité. Cela nous amènera notamment à nous interroger sur l'existence d'éventuels « coûts cachés », qui viendraient fausser l'appréciation portée sur l'efficacité de telle ou telle filière, et à déterminer sur quels agents économiques reposent les coûts réels de l'électricité, afin d'éclairer les choix énergétiques français.
À cette fin, notre commission d'enquête a jugé utile d'entendre Mme Annegret Groebel, afin d'avoir l'éclairage du régulateur allemand sur le sujet qui nous intéresse.
Je vous rappelle que toutes les informations relatives aux travaux non publics d'une commission d'enquête ne peuvent être divulguées ou publiées. Pour ce qui concerne la présente audition, la commission a souhaité qu'elle soit publique et un compte rendu intégral en sera publié.
Madame Groebel, je vous remercie de votre présence parmi nous ce matin. Le sujet dont traite la commission d'enquête intéresse extrêmement les Français. Le coût de l'électricité dépend du mix énergétique. Comme en Allemagne et dans nombre d'autres pays européens, ce dernier est en train d'évoluer compte tenu, notamment, de la conjoncture économique et du sort réservé au nucléaire à la suite de l'accident survenu à Fukushima.
Monsieur le rapporteur, je vous laisse préciser ce qu'attend notre commission, en particulier les informations dont vous avez besoin pour votre enquête, sachant que Mme Groebel aura ensuite à répondre aux questions complémentaires que vous-même, si vous le souhaitez, mais aussi l'ensemble des membres de la commission d'enquête, pourront lui poser.
M. Jean Desessard, rapporteur . - Madame Groebel, pouvez-vous présenter brièvement le marché de l'électricité de votre pays ? Comment fonctionne-t-il et quels sont les facteurs de détermination du prix payé par les consommateurs ? Existe-t-il des mécanismes favorables à certaines catégories de consommateurs - tarifs sociaux, plafonnement de taxes pour les industriels électro-intensifs ? Constate-t-on une égalité ou, à l'inverse, des différences de prix selon les régions de consommation ?
Par ailleurs, le prix actuel de l'électricité dans votre pays reflète-t-il correctement les « coûts réels » de l'électricité - production et transport -, y compris les externalités négatives, comme les émissions de CO 2 ou le risque nucléaire ?
Selon votre analyse, quelle devrait être l'évolution du prix de l'électricité dans votre pays au cours des cinq années à venir ? Pouvez-vous nous préciser les principaux facteurs d'évolution de ce prix ?
Comment devrait évoluer le mix électrique, notamment la part des énergies renouvelables, dans votre pays dans les dix à vingt prochaines années ? Quelles sont les conséquences des différences de choix opérées par l'Allemagne en matière nucléaire ? Ces choix fontils l'objet d'un débat politique ? De quelles aides les nouvelles filières bénéficient-elles - subventions, tarifs de rachat, notamment ?
Enfin, quelles sont les perspectives d'investissements sur le réseau de transport, en particulier pour ce qui concerne la gestion des énergies renouvelables ou la mise en place de smart grids ainsi que d'interconnexions ? À moyen et long termes, estimez-vous que le développement des interconnexions effacera les différences de prix de l'électricité entre les pays européens quels que soient les choix nationaux opérés en matière de bouquet électrique ou, au contraire, les logiques nationales devraient-elles perdurer ?
Mme Annegret Groebel, responsable du département des relations internationales du Bundesnetzagentur fûr Elektrizität . - Monsieur le président, je vous remercie de m'avoir invitée. J'interviens devant votre commission d'enquête au nom du régulateur allemand qui traite des cinq secteurs du gaz, de l'électricité, des télécommunications, de la poste et des réseaux de recherche et développement.
En Allemagne, l'ouverture du marché à la concurrence a eu lieu en 1998, date de l'adoption des premières directives européennes relatives à l'organisation du marché intérieur. On a alors permis aux consommateurs de changer de fournisseur d'électricité et de gaz.
Mesdames, messieurs les sénateurs, vous devez avoir à l'esprit une particularité du marché allemand. Notre pays dispose de quatre gestionnaires de réseaux de transport d'électricité - RWE, E.On, Vattenfall, EnBW - et de douze gestionnaires de réseaux de transport du gaz. Le réseau de distribution comporte environ 800 gestionnaires pour ce qui concerne l'électricité et 600 gestionnaires pour ce qui concerne le gaz. De ce fait, les responsabilités relatives à la régulation sont diluées.
L'agence que je représente est compétente à l'égard des gestionnaires du réseau de transport et des réseaux auxquels sont raccordés plus de 100 000 clients et qui couvrent une grande partie du territoire. Pour les autres cas de figure interviennent des régulateurs régionaux. Cette structure est certes compliquée, mais elle présente des avantages, notamment pour le benchmarking .
En 2010, la capacité de production d'électricité a augmenté en Allemagne et s'établit à 160 gigawatts. Environ 30 % sont produits grâce au recours aux énergies renouvelables. Plus particulièrement 27 gigawatts sont dus à l'éolien et 17 gigawatts à l'énergie solaire. La part du charbon dans la production d'électricité est encore importante ; 45 gigawatts sont produits à partir du charbon et du lignite. Cette production doit être réduite si nous voulons respecter nos engagements relatifs à la protection de l'environnement.
Avant que ne soit prise la décision de sortir du nucléaire, autrement dit avant 2010, nous produisions 21 gigawatts d'électricité à partir du nucléaire et du gaz. Après la catastrophe de Fukushima, survenue le 11 mars 2011, nous avons décidé d'arrêter un certain nombre de centrales nucléaires. La nouvelle législation a entériné cette prise de position. Neuf centrales nucléaires sur dix-sept ont été définitivement fermées. De ce fait, la production d'électricité a enregistré une perte certaine, mais celle-ci a pu être d'ores et déjà partiellement compensée par le recours aux énergies renouvelables.
En raison de cette décision de sortir du nucléaire, nous devons davantage faire appel à l'éolien. À cette fin est prévue l'installation de parcs éoliens en mer du Nord et en mer Baltique. Bien évidemment, les investissements qui devront être réalisés sont importants.
Par ailleurs, nous devons restructurer et adapter les réseaux de transport d'électricité, afin de prendre en compte les énergies renouvelables. En effet, la production d'électricité à partir de ces énergies est davantage décentralisée que celle qui est réalisée à partir du nucléaire ou du charbon.
En Allemagne, de nombreuses centrales nucléaires situées dans le sud et le sud-ouest du pays qui ont fourni de l'électricité aux industries installées dans ces régions ont été fermées. De plus, l'électricité d'origine éolienne est essentiellement produite en mer du Nord. Il faut donc adapter les réseaux de transport, notamment renforcer le transport de l'électricité produite au nord de l'Allemagne à destination du sud du pays.
La restructuration du réseau est le défi le plus important que doive relever l'Allemagne, après la conduite de la sortie du nucléaire.
M. Ladislas Poniatowski, président . - Quelle augmentation de la facture d'électricité des consommateurs résultera des investissements que nécessiteront l'éolien en mer et l'adaptation du réseau de transport ?
Mme Annegret Groebel . - Nous avons procédé à certaines estimations, mais les indications que je vais vous fournir ne sont pas absolues, car, comme la France, l'Allemagne conduit des négociations avec les gestionnaires de réseau qui portent sur des programmes à dix ans.
Nous avons présenté trois scénarios qui se différencient essentiellement en fonction de la part des énergies renouvelables. La variable de ces trois scénarios est le mix énergétique, qui détermine le volume des investissements.
L'Allemagne assure une très forte promotion des énergies renouvelables. En 2011, le consommateur a enregistré une augmentation de 2 centimes du tarif de l'électricité, hausse due au recours à ces énergies. Actuellement, à l'échelon national, il paie 25,45 centimes le kilowattheure d'électricité. Au cours des années à venir, nous misons sur une progression des prix comprise entre 3 % et 5 % selon le scénario choisi, autrement dit selon le mix énergétique. Mesdames, messieurs les sénateurs je vous communiquerai des informations plus détaillées sur ce point ultérieurement.
En 2006, le coût de la distribution représentait 35 % du prix de l'électricité. Aujourd'hui, il s'établit à 20 %. Il a donc été réduit. Mais, parallèlement, le prix de production de l'énergie a augmenté. Par conséquent, nous n'avons pas enregistré une baisse globale des prix à la consommation.
Par ailleurs, en Allemagne, les consommateurs recourent très fréquemment à la faculté qui leur est offerte de changer de producteur et de distributeur d'énergie. Certains d'entre eux le font tout simplement parce qu'ils souhaitent favoriser le développement des énergies renouvelables ; ils sont prêts à payer plus cher l'électricité qui leur est fournie. Notre pays a connu une augmentation des prix de l'électricité en raison de la décision prise de sortir du nucléaire.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je vais maintenant vous donner des informations relatives à la part des différentes sources d'énergies. Ce point est très important, pour nous comme pour vous.
La production à proprement parler d'électricité représente environ un tiers du prix à la consommation ; la part de la distribution correspond à peu près à 20 % du tarif ; la taxe EEG, qui vise à promouvoir les énergies renouvelables, en représente 13,7 %. Ce pourcentage est appelé à augmenter puisque nous voulons encourager le recours à ces énergies, lesquelles devraient passer de 30 % à 80 % dans le mix énergétique en 2025, date à laquelle les dernières centrales nucléaires allemandes devraient être fermées.
La sortie du nucléaire a été décidée en 2011. Actuellement, nous disposons d'une douzaine d'années pour fermer définitivement toutes les centrales nucléaires et pour opérer la restructuration de la production et de la distribution de l'énergie.
En raison des objectifs fixés à l'échelon européen en matière de lutte contre le réchauffement climatique et contre les émissions de CO 2 , l'Allemagne doit encore limiter la place occupée par les centrales au charbon. Un certain nombre de ces centrales doivent soit être fermées définitivement, soit être remplacées par des centrales du même type mais plus modernes, qui émettent moins de CO 2 .
Nous avons décidé de renoncer à l'enfouissement de CO 2 dans des couches souterraines, car cette pratique a des conséquences négatives. Par conséquent, dans un avenir proche, nous n'allons pas installer de réservoirs à cette fin.
Un autre élément intervient dans le prix à la consommation, à savoir la taxe qui doit être payée à la municipalité par le distributeur et qui s'élève à 6,5 %. De plus, d'autres taxes correspondent à un quart du prix de l'électricité.
Mesdames, messieurs les sénateurs, vous constaterez que l'ensemble des taxes qui doivent être versées à l'État et la taxe tendant à promouvoir les énergies renouvelables représentent 50 % du prix de l'électricité. C'est sur les 50 % restants qu'intervient l'agence que je représente et qui n'est compétente que dans le domaine du réseau de transport.
M. Jean Desessard, rapporteur . - Madame Groebel, si j'ai bien compris, ces derniers 50 % concernent la production et l'acheminement.
Mme Annegret Groebel . - C'est exact, monsieur le rapporteur.
Mon agence n'est compétente ni en matière de production ni dans le secteur de la distribution, car selon nous ces marchés doivent être soumis à la concurrence et au contrôle de l'Office des cartels. Les prix finaux ne sont pas fixés. Ils sont déterminés par le marché.
Si les tarifs augmentaient de façon trop importante et injustifiée, l'Office des cartels pourrait intervenir pour déterminer si des abus ont été commis. Son rôle dans le domaine du contrôle des prix a été renforcé en 2009, avant la décision de sortir du nucléaire, afin d'éviter toute dérive des prix à la consommation.
Il faut se le rappeler, à cette époque, la concurrence dans les secteurs de la production et de la distribution n'était pas aussi importante qu'aujourd'hui. Depuis lors, l'Office des cartels n'a pas constaté d'abus ou de dérive des prix.
Comme je l'ai indiqué précédemment, les consommateurs tentés de changer de fournisseur ou de distributeur sont de plus en plus nombreux.
En tant que régulateur, nous avons édicté un certain nombre de règles qui normalisent un tel changement. Ainsi, un client souhaitant changer de fournisseur doit en faire part au nouveau fournisseur qu'il a choisi. C'est ensuite celui-ci qui prend contact avec son concurrent afin que tous deux conviennent du jour auquel aura lieu le basculement. La démarche est donc très simple et sécurise le client final. Environ 6,5 % des consommateurs ont d'ores et déjà agi ainsi.
Par ailleurs, nombre de consommateurs ne changent pas de fournisseur mais renégocient avec lui leurs tarifs. Ils modifient leur contrat afin d'obtenir des conditions plus avantageuses. Une telle démarche démontre que les consommateurs connaissent leurs droits ; ils mettent en avant leur faculté de changer de fournisseur pour négocier de meilleurs tarifs.
Dans ce domaine, il existe une jurisprudence. Ainsi, les gestionnaires de réseau doivent fournir aux consommateurs des informations pertinentes justifiant une augmentation de prix. À défaut, le client est en droit de refuser cette hausse. De ce fait, les droits des consommateurs ont été grandement renforcés.
Je l'ai déjà indiqué, le marché allemand a été libéralisé de façon formelle depuis 1998. Mais, en réalité, cette ouverture s'est produite très lentement. Les possibilités de changer de fournisseur étaient extrêmement limitées. Elles n'étaient pas prévues par l'Office des cartels.
En 2005, le législateur a reconnu que seul l'Office des cartels ne pouvait pas opérer cette ouverture. Il a donc adopté un nouveau train de mesures et confié à notre agence cette compétence supplémentaire, à l'instar de celle dont dispose la Commission de régulation de l'énergie, la CRE, en France. Par conséquent, nous avons maintenant des compétences ex ante . Ce pas fut décisif pour procéder à une meilleure régulation et à l'ouverture des marchés. Les consommateurs ont donc la possibilité de changer de fournisseur et en tirent avantage.
Par ailleurs, nous contrôlons les tarifs des réseaux. Depuis 2009, nous avons opté pour une régulation incitative. Autrement dit, nous fixons un prix plafond qui permet d'amortir les coûts réels. Sont concernés les coûts d'investissement, les coûts opérationnels et les coûts en capitaux. De surcroît, la rentabilité des investissements dans les réseaux est assurée.
Nous déterminons le prix plafond sur la base d'un benchmarking. Nous nous référons aux prix de tous les opérateurs de réseaux puis nous fixons ce prix plafond et définissons les taux de rentabilité que les gestionnaires de réseaux doivent réaliser. En situation de monopole, il n'y a aucune incitation à réduire les coûts et la gestion n'est pas rentable. En effet, les salariés sont très nombreux et jouissent de droits très importants. Par conséquent, dans un tel cas de figure, les coûts très élevés représentent un frein pour le marché. C'est pourquoi nous avons voulu introduire la concurrence sur le marché tout en incitant les entreprises à investir.
Nous misons sur deux éléments : d'une part, la réduction des coûts et, d'autre part, l'incitation aux investissements. C'est la raison pour laquelle nous avons fixé ce prix plafond.
Quelle est l'incitation ? En 2009, nous avons décidé de permettre aux gestionnaires efficaces qui pratiquent des tarifs plus rentables que le prix indicatif de conserver la différence.
Cette année, nous arrivons au terme de la première période de régulation pour les producteurs et distributeurs de gaz. L'année prochaine, tel sera le cas pour les producteurs d'électricité. Puis nous passerons à un deuxième plan « quinquennal ».
Nous voulons favoriser en même temps l'efficacité, la rentabilité des réseaux et les investissements effectués dans ces réseaux. Nous oeuvrons de façon à rendre possibles ces investissements par un retour sur investissement attribué aux gestionnaires de réseaux. Ces derniers prennent les décisions et peuvent amortir leurs investissements grâce à une meilleure rentabilité.
Par ailleurs, nous menons un certain nombre de programmes de subventions. Mais, en général, les investissements doivent s'autofinancer. L'État n'intervient pas de façon décisive pour ce qui concerne l'amortissement des investissements.
À la suite de la décision de sortir du nucléaire, nous avons décidé d'autoriser des budgets d'investissement en dehors de la base de régulation. Les gestionnaires de réseaux sont en droit de bénéficier de nouveaux moyens pour investir afin d'adapter les réseaux.
Comme je l'ai déjà indiqué, selon nous, la sortie du nucléaire ne pose pas de problème pour ce qui concerne les investissements. Nous constatons que les gestionnaires de réseaux investissent beaucoup. De surcroît, des fonds de pension non seulement investissent dans des obligations d'État, mais également souhaitent procéder à des investissements plus structurels, qui garantissent un retour sur investissement.
M. Jean Desessard, rapporteur . - Quel est le prix plafond pour le réseau ?
Mme Annegret Groebel . - Il est établi de façon individuelle. Nous avons 800 gestionnaires de réseaux de distribution et quatre gestionnaires de réseaux de transport. À chacun d'entre eux est octroyé un taux d'efficacité. Puis, à l'aide d'une clé, le tarif est fixé. Le prix moyen pondéré s'élevait à 5,75 centimes par kilowattheure en 2011, à 5,81 centimes en 2010 et à 6 centimes en 2009 sur tous les réseaux. Comme je l'ai indiqué, ce tarif peut varier en fonction des distributeurs.
Je le répète, selon nous, le financement des investissements ne soulève aucune difficulté. Nous pensons que les capitaux sont disponibles. Le taux de rentabilité est assez attractif pour les producteurs d'électricité et de gaz.
Nous estimons que le problème le plus important concerne les délais de programmation et d'autorisation. À ce jour, en Allemagne, les programmations et les autorisations ont toujours été réalisées à l'échelon des Länder et non pas au niveau fédéral. Ce système peut vous paraître étrange, mesdames, messieurs les sénateurs, car l'organisation française est différente, beaucoup plus centralisée, ce qui peut présenter des avantages. Il se peut donc que certains Länder aient déjà donné leur accord, contrairement à d'autres.
À la suite de la décision de sortir du nucléaire, nous avons constaté qu'il fallait changer cette façon d'organiser la programmation et l'autorisation. C'est pourquoi, depuis 2011, la loi portant sur le développement du réseau a confié la responsabilité de ces opérations à notre agence, qui s'est vu attribuer une nouvelle compétence. Celle-ci vise à favoriser le développement du réseau et à résoudre tous les problèmes résultant du fonctionnement décentralisé de l'Allemagne.
Grâce à cette réforme, nous pensons réduire de moitié les délais de programmation et d'autorisation, qui passeraient de dix à cinq ans, ce qui devrait nous permettre de mieux gérer la sortie du nucléaire. En effet, le principal problème qui se pose n'est pas le démantèlement des centrales et le développement d'autres capacités de production, mais le renforcement des réseaux et leur adaptation aux énergies renouvelables.
Cette compétence a donc été confiée à notre agence ; elle constitue désormais le noyau de notre activité.
Sur la base du plan de dix ans, qui découle également du troisième programme du marché intérieur, et du plan de développement des réseaux, un plan des besoins fédéraux sera élaboré. Nous voulons le finaliser vers la mi-2012, pour que les autres processus puissent commencer ensuite et les autorisations se faire par blocs.
Tel est le concept sur lequel nous travaillons avec les GRT, les gestionnaires de réseaux de transport. Toutefois, sa mise en oeuvre est assez complexe. Nous espérons que la partie « programmation » fera l'objet d'une coordination minimale, comme cela s'est fait par le passé.
En effet, ce point fait l'objet d'un débat aujourd'hui en Allemagne. Une large majorité de la population soutient le changement de cap énergétique et considère qu'il est juste. Toutefois, nombre d'experts affirment qu'il s'agit d'un recul, en ce sens que, désormais, à cause de la libéralisation, le marché n'est plus régulé. Ils réclament plus de planification dans l'économie.
Nous partageons cette crainte, que le président de l'Office des cartels vient d'ailleurs de thématiser. C'est pour cette raison que nous essayons d'accélérer l'extension du réseau, en réduisant au maximum les étapes nécessaires. Toutefois, cela suppose davantage de planification : c'est un point absolument indispensable.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne sais pas si j'ai répondu à toutes vos questions... Peut-être voulez-vous en poser d'autres, pour savoir où nous en sommes concrètement en Allemagne ?
M. Ladislas Poniatowski, président . - Merci, madame. Nous avons bien compris le rôle du régulateur, qui est très important en matière de transport et bien moindre en matière de production et de distribution ; je tenais à le rappeler à mes collègues, afin que leurs questions se concentrent sur les problèmes de transport.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean Desessard, rapporteur . - Madame Groebel, vous avez répondu à l'ensemble de nos questions, en soulignant que le problème ne résidait pas dans la production et qu'il y avait adaptation du réseau.
Je souhaite dresser un parallèle avec la situation de la France. Quand vous parlez de « réseau », de quoi s'agit-il ? Du seul réseau de transport ou aussi de la distribution ?
M. Ladislas Poniatowski, président . - C'est la même chose qu'en France ! Le système allemand est identique à celui que nous connaissons, sauf qu'il ne compte pas un transporteur, mais quatre grands. Le réseau de transport est le même dans les deux pays et les réseaux de distribution jouent en Allemagne le même rôle qu'ERDF, c'est-à-dire qu'Électricité réseau distribution de France, chez nous. Il faut avoir ces éléments présents à l'esprit pour bien comprendre.
M. Jean Desessard, rapporteur . - Merci, monsieur le président. Peut-être pourrez-vous répondre à ma question suivante, avec l'aide de Mme Groebel. (Sourires.)
Le coût de 5,75 centimes par kilowattheure correspond-il au réseau à haute tension ou au réseau de distribution ?
Mme Annegret Groebel . - Il s'agit d'une moyenne qui concerne l'ensemble des réseaux de transport et de distribution. En outre, il existe un mécanisme de basculement : le courant électrique est transporté via le réseau de transport puis via le réseau de distribution jusqu'au client final, s'il n'y a pas de régie municipale directe. On calcule alors son coût, en prenant en compte au prorata l'utilisation de chaque réseau, afin que le coût de l'acheminement de l'électricité ne soit pas imputé deux fois. Les 5,75 centimes représentent une moyenne globale ; ils se répercutent dans le coût de la distribution, qui représente 20 % du coût final de l'électricité pour le consommateur.
M. Ladislas Poniatowski, président . - Madame Groebel, je souhaiterais vous interroger sur le droit de refus qui s'applique à l'augmentation des tarifs.
J'ai bien compris que l'ouverture du marché n'avait été qu'un succès relatif, puisque, comme vous nous l'avez expliqué, 6 % des consommateurs, grosso modo , ont changé de fournisseur. Nous savons très bien que chaque grand fournisseur reste en quelque sorte en situation de monopole dans sa zone d'influence, c'est-à-dire dans les Länder où il intervient. Il est donc très difficile pour un client d'aller se fournir ailleurs. En revanche, comme vous nous l'avez expliqué, la renégociation du contrat avec le fournisseur rencontre davantage de succès.
Le droit de refus m'a toujours intrigué. Je sais qu'il existe, mais, si un fournisseur accepte de ne pas augmenter le prix de l'électricité pour un client, que ce soit un particulier ou un industriel, il doit le faire dans toute sa zone d'influence. Or s'il souhaite accroître ses prix, c'est parce qu'il doit réaliser des investissements, notamment ceux que vous avez évoqués - fermer progressivement ses centrales à charbon « sales » pour les remplacer par d'autres plus « propres », par des centrales à gaz ou par de l'éolien, par exemple -, autrement dit parce que ses coûts de production et d'exploitation augmentent.
L'augmentation des prix vaut pour tout le monde. Or si un client veut exercer son droit de refus et s'il obtient gain de cause, c'est-à-dire si le tarif n'augmente pas pour lui, c'est très mauvais pour le fournisseur, car tous les autres clients risquent d'adopter la même attitude. Comment ce droit de refus fonctionne-t-il ? Quelle est la marge de manoeuvre des acteurs ? Jusqu'où cette démarche peut-elle aller ?
Mme Annegret Groebel . - Le système fonctionne de la manière suivante, me semble-t-il : le gestionnaire de réseau calcule les coûts totaux, qui ne seront répercutés que plus tard sur le prix du kilowattheure. Pour cela, il additionne les coûts d'investissement et les coûts d'exploitation. Le gestionnaire de réseau est également l'institution qui fixe le prix, compris dans une formule, de l'abonnement au kilowattheure. Enfin, il connaît la part des clients industriels qui, au préalable, disposaient d'une certaine puissance de marché et bénéficiaient donc de prix plus bas, car il est toujours possible de les négocier.
Par conséquent, le gestionnaire de réseau doit intégrer dans son prix la perte de certains clients. Il lui faut toujours calculer un quantum de risques, car il existe un bloc de coûts qu'il doit récupérer à 100 %. Il sait qu'il va perdre des clients et intègre donc en amont cet élément dans son prix. Et s'il constate que, finalement, il en perd plus que prévu, il ne lui reste qu'à se focaliser sur les coûts, c'est-à-dire sur les investissements.
Il existe différentes catégories de coûts, mais nous considérons par principe que les coûts de capitaux sont contrôlables ; ce point est très important. Nous estimons également qu'un fournisseur doit parvenir à gérer des coûts. Il ne doit pas se contenter de répercuter leur augmentation sur les clients : il doit tenter de les influencer, notamment s'il perd des clients. Telle est la logique sous-jacente de ce système.
Enfin, si tous ses clients agissent de la même façon, le fournisseur sera forcément confronté à une difficulté. Toutefois, dans ce cas, ses concurrents auront un avantage et je pense que, en fin de compte, le marché s'équilibrera. Au cours du prochain round, il devra procéder à un nouveau calcul des prix.
Il faut le souligner, divers gestionnaires de réseau se sont fédérés, en arguant que l'existence de 800 GRT n'était pas efficace du point de vue économique, car même si ceux-ci produisent de manière efficace et rentable, ils ne sont pas viables économiquement. En outre, la consolidation du marché a joué : des gestionnaires de réseau se sont regroupés parce qu'une telle démarche entraîne toujours une réduction des coûts, donc un avantage.
C'est ainsi que la régulation s'est opérée : des gestionnaires ont fusionné ou encore ont quitté le marché. Une telle régulation incitative repose sur l'idée que les coûts inefficaces ou non rentables financièrement seront supprimés. Elle implique aussi que, lorsqu'un mauvais investissement a été réalisé, le gestionnaire de réseau ne peut s'attendre à récupérer tous ses coûts ; ce point est crucial.
Au final, le gestionnaire peut proposer des prix plus élevés parce qu'il a été inefficace et a mal géré ses coûts, comme cela arrive régulièrement pour certaines entreprises.
Les GRT ont accumulé des réserves importantes, et même trop importantes - c'est du moins mon opinion d'économiste -, justement pour écarter ce risque. Toutefois, on ne peut pas exclure qu'un gestionnaire de réseau doive se retirer complètement du marché - ce cas de figure s'est produit - ou fusionner avec un autre pour atteindre une taille plus importante et devenir plus rentable économiquement.
Il s'agit d'ailleurs d'un effet escompté de la régulation : favoriser la mise en place de gestionnaires dont la taille est plus importante et qui sont donc plus efficaces du point de vue de la gestion. En effet, l'existence de 800 gestionnaires en Allemagne, qui s'explique par des raisons historiques - chaque commune avait sa régie de distribution - n'est pas toujours optimale économiquement. Nous avons agi consciemment en ce sens : au travers de la régulation incitative, nous avons essayé de rendre le secteur des réseaux plus efficace.
Toutefois, les gestionnaires de réseau vous tiendront un autre discours ! (Sourires.)
M. Ladislas Poniatowski, président . - Ce que l'on appelle en Allemagne les « gestionnaires de réseau », ce sont en France les distributeurs locaux.
M. Jean Desessard, rapporteur . - Comment sont appelés les quatre gestionnaires des réseaux de transport ?
M. Ladislas Poniatowski, président . - Ce sont les quatre grands transporteurs. Ils ont été cités tout à l'heure.
Mme Annegret Groebel . - RWE, E.On, Vattenfall et EnBW.
M. Jean Desessard, rapporteur . - Mais quel nom leur donner ?
M. Ladislas Poniatowski, président . - Ce sont des transporteurs, comme chez nous.
La parole est à Mme Mireille Schurch.
Mme Mireille Schurch . - J'ai plusieurs questions à poser.
Premièrement, vous avez indiqué que le prix de 5,75 centimes était une moyenne. Pouvez-vous nous donner les écarts de tarification constatés ? J'ai compris que les prix étaient différents selon les gestionnaires, mais varient-ils également en fonction des Länder ? Vous avez expliqué que l'abandon du nucléaire et le choix de l'éolien impliquaient de restructurer complètement le réseau, ce qui signifie que certaines régions se trouveront plus éloignées qu'auparavant des centres de production. Constatez-vous que, dans ces régions, le tarif a augmenté, ce qui créerait une disparité dans les tarifs en fonction de la géographie ?
Deuxièmement, si j'ai bien compris, des investissements seront réalisés par des gestionnaires différents, ce qui veut dire que la propriété des réseaux appartient à divers GRT. Ces derniers éprouvent-ils des difficultés à utiliser le réseau de leurs concurrents ? Comment réglez-vous cette question ? L'autorité dont vous êtes l'une des responsables y suffit-elle, ou peut-on imaginer que, à terme, des conflits s'élèveront entre les gestionnaires pour, en quelque sorte, empêcher la concurrence de se développer sur les réseaux où elle n'est pas présente ?
Troisièmement, et enfin, quelle est la part de l'électricité dans le chauffage en Allemagne ?
Mme Annegret Groebel . - Pour répondre à votre première question, l'éventail des prix va de 3 à 12 centimes. (Marques d'étonnement.) .
M. Jean Desessard, rapporteur . - Ce n'est pas rien !
Mme Mireille Schurch . - Le rapport va de un à quatre !
Mme Annegret Groebel . - Je pourrai donner des chiffres plus précis au secrétariat de votre commission si vous le souhaitez, mesdames, messieurs les sénateurs.
Jusqu'à présent, un plus grand décalage tarifaire n'est pas attesté entre les régions, mais une telle évolution n'est pas non plus à exclure.
Le niveau de la rémunération dépend en fin de compte de la taille du réseau, du nombre des clients qui y sont raccordés, des coûts d'enfouissement - par exemple, quand des tranchées doivent être creusées -, et de la localisation. Les prix varient selon que l'on est en ville ou à la campagne, dans le nord de l'Allemagne, où le pays est assez plat, ou dans le sud, où il est parfois nécessaire de creuser à travers les Alpes, par exemple. Il y a des particularités régionales dont il faut tenir compte.
Lorsqu'un Land est très homogène, ce qui n'est pas souvent le cas en Allemagne, on arrive à couvrir les coûts. Dans le Schleswig-Holstein, près de la Mer du Nord, le pays est en général plus plat qu'en Bavière, au sud de l'Allemagne, une région plus montagneuse. Toutefois, les coûts peuvent être plus élevés dans certaines zones du Schleswig-Holstein qu'à Munich, par exemple, où l'électricité est abordable en raison de la forte densité urbaine, qui réduit les frais d'enfouissement. Les coûts des réseaux dépendent de la densité, de la longueur et du nombre des câbles que l'on peut installer dans une tranchée. Cela vaut également pour les nouveaux réseaux de télécommunications.
D'après notre règlement, il faut tenir compte d'un grand nombre de paramètres susceptibles d'influencer directement les coûts, dont les plus importants sont les particularités géologiques ou géographiques. Toutefois, si un territoire est homogène, les rémunérations des réseaux de transport le sont également.
J'en viens à votre deuxième question, qui portait sur l'accès au réseau. Celui-ci est réglementé, et non plus négocié comme c'était le cas par le passé. Le problème que vous avez évoqué a pu survenir jusqu'en 2005, c'est-à-dire tant que les gestionnaires négociaient les prix. Toutefois, au final, ce système n'était pas viable économiquement. C'est pourquoi nous avons mis en place une procédure ex ante , elle aussi prévue par les directives européennes, aux termes de laquelle nous pouvons obliger un gestionnaire à donner accès à un réseau.
La loi allemande, tout comme la française, me semble-t-il, prévoit un droit à l'accès au réseau ou, à l'inverse, une obligation pour le propriétaire d'un réseau d'accorder un accès à ses infrastructures. Ces deux principes sont impératifs.
Le seul point sur lequel il peut y avoir conflit, ce sont les rémunérations, mais, là encore, nous avons voix au chapitre. Si un gestionnaire refuse l'accès à son réseau, son concurrent peut s'en plaindre, et nous avons alors la faculté d'imposer l'accès au réseau. Ce point est déterminant, et il s'agit d'une différence importante par rapport à l'accès négocié qui existait antérieurement. La régulation en Allemagne a commencé en 2005 ; depuis lors, l'accès au réseau est réglementé et nous organisons ex ante une régulation de la rémunération des réseaux qui est centrée sur l'efficacité. Je le répète, des conflits peuvent s'élever, mais l'autorité pour laquelle je travaille est alors chargée de les résoudre.
J'ai oublié votre troisième question, j'en suis désolée...
Mme Mireille Schurch . - Je vais la répéter, mais, tout d'abord, votre réponse m'en inspire une autre : ne pensez-vous pas qu'il faudrait aller vers une péréquation du tarif, de façon à ne pas infliger une « double peine » aux régions qui sont les plus montagnardes et les moins denses ? Cette question fait-elle débat en Allemagne ? En effet, l'écart de prix que vous évoquez est extraordinaire.
Ma troisième question était la suivante : quelle est la part de l'électricité dans le chauffage en Allemagne ?
Mme Annegret Groebel . - Nous fixons les rémunérations sur la base des coûts. Leurs différences se reflètent dans les tarifs que nous accordons, et nous ne voulons justement pas d'un prix uniforme.
En ce qui concerne l'électricité, la péréquation n'a jamais été une revendication. Je le répète, nous avons 800 réseaux différents, ce qui est une singularité. En revanche, dans le secteur des télécommunications il y a un seul grand gestionnaire ou opérateur, et l'État a fixé un seul tarif homogène, comme on s'y attendait.
Dans l'électricité, il y a toujours eu des fournisseurs locaux, et chacun savait que les prix étaient différents. En Allemagne, le débat que vous évoquez, madame la sénatrice, n'a pas lieu d'être, et c'est d'ailleurs intéressant.
En outre, il existe une règle qui chapeaute les autres et qui découle directement de la Loi fondamentale allemande. Celle-ci pose le principe de « l'homogénéité des conditions de vie ». Il faudrait donc que les coûts soient homogènes. Toutefois, dans le secteur de l'électricité, à l'inverse de ce qui s'est passé dans celui des télécommunications, cette démarche n'a jamais abouti.
Je pense que les gens sont tout simplement habitués à ce qu'il y ait un gestionnaire ou un fournisseur local. Pour eux, cet élément s'impute au coût de la vie traditionnel, et cela ne les dérange pas. Il n'y a pas en Allemagne de débat sur ces différences de prix. Certes, on discute lorsque l'électricité augmente, mais on ne remet pas en cause les variations géographiques tarifaires.
En outre, il existe une réponse à ce problème, qui est avancée par le secteur des télécommunications : par principe, un prix uniforme ne peut refléter les différences de coûts ; ce n'est pas possible ! Comme le disent toujours les économistes, en ville on paye des loyers plus élevés, mais on a d'autres avantages, liés à la proximité. À l'inverse, si on habite à la campagne, on a l'avantage d'un loyer plus faible ou de posséder une maison individuelle, mais on pâtit de coûts de transport plus élevés. C'est normal ! C'est de cette façon que se répercutent des préférences différentes.
J'en viens à votre question sur la part de l'électricité dans le chauffage en Allemagne. Je ne peux pas vous donner la quote-part exacte, mais je puis vous indiquer qu'elle est nettement plus faible qu'en France. On utilise beaucoup moins l'électricité pour se chauffer en Allemagne, mais je vous donnerai ultérieurement les chiffres exacts.
M. Ladislas Poniatowski, président . - La péréquation, qui est l'une des particularités de la France, n'existe pas en Allemagne, et on ne la rencontre quasiment nulle part en Europe.
Mme Mireille Schurch . - Nous sommes pionniers !
M. Ladislas Poniatowski, président . - La parole est à M. Jean-Claude Requier.
M. Jean-Claude Requier . - Vous avez indiqué que, pour sortir du nucléaire, vous serez amenés à restructurer les réseaux de transport. J'ai cru comprendre qu'une grande partie de l'électricité qui venait du sud viendra désormais du nord. Il faudra injecter dans le réseau le produit d'autres sources d'énergie. J'ai deux questions à vous poser.
Tout d'abord, est-ce que ces lignes seront aériennes ou souterraines ?
Ensuite, avez-vous eu ou aurez-vous des difficultés à les implanter et à les construire ?
Mme Annegret Groebel . - Il s'agit d'une question d'actualité, qui est intensément discutée en Allemagne. Les deux formules seront utilisées. À ce jour, nous avons surtout eu recours au transport aérien, mais différents Länder préconisent l'enfouissement des câbles, ce qui induit évidemment des coûts plus élevés - jusqu'à six fois plus. Ce surcoût doit aussi être intégré et reconnu, évidemment.
L'autorité de régulation allemande a incité les différents Länder à se pencher sur cette question, notamment parce que nous aurons à faire face à un surcroît de coûts en matière énergétique en raison de la sortie du nucléaire. L'enfouissement des câbles aggrave encore ce problème.
Par ailleurs, on a constaté entre-temps que l'enfouissement n'était pas forcément plus écologique. Si vous enfouissez un câble de 380 kilowatts, plus rien ne pousse au-dessus, car il dégage une tension et une chaleur importantes. Cette constatation incite évidemment à reconsidérer le problème. On commence à dire que l'utilisation du transport aérien serait non seulement plus économique, mais aussi, peut-être, plus écologique.
On a souvent prétendu que le transport aérien n'était pas écologique. Je ne sais pas ce qui justifie cette assertion, car nous ne disposons d'aucune étude scientifique mettant en évidence l'impact du transport aérien de l'électricité sur l'environnement. Cela me rappelle la discussion qui a eu lieu sur les émetteurs de téléphonie mobile... De toute façon, les coûts progresseront à la suite de l'adaptation des réseaux, et je pense que cette considération pèsera également sur le choix d'un transport aérien ou souterrain de l'électricité.
J'en arrive à votre seconde question, monsieur le sénateur. Actuellement, nous organisons des réunions avec les citoyens pour leur expliquer les évolutions à venir et les mesures qui peuvent être prises.
J'ai indiqué qu'une très large majorité de la population s'était prononcée en faveur de la sortie du nucléaire. Toutefois, lorsque l'on installe une ligne à haute tension à proximité de certains villages, cela suscite naturellement des réactions. Tout le monde accepte la ligne, mais pas chez lui !
C'est précisément pour essayer de convaincre ces citoyens que nous organisons ce type de rencontres, au cours desquelles nous faisons valoir qu'il faut faire des choix. On ne peut pas en même temps renoncer au nucléaire et refuser les autres installations. C'est comme lorsqu'il s'agit de créer un aéroport : il faut toujours peser le pour et le contre. Nous espérons, au travers de ce travail d'information, convaincre nos citoyens d'accepter l'agrandissement des réseaux.
Très souvent, dans le passé, des projets ont été contrecarrés parce que les citoyens avaient protesté. C'est pour cette raison que nous essayons désormais d'informer très en amont les citoyens, de leur expliquer la situation, de leur montrer comment elle pourrait évoluer à l'avenir et, surtout, d'intégrer leurs propositions. En effet, les citoyens nous disent parfois qu'il suffit de déplacer les poteaux de cinq mètres à droite ou à gauche pour éviter un certain nombre de conséquences négatives. Nous essayons donc de mettre l'accent sur ce processus interactif et participatif, c'est-à-dire de tenir compte également des idées des citoyens.
M. Ladislas Poniatowski, président . - C'est le not in my backyard ! (Sourires.)
Mme Annegret Groebel . - Tout à fait !
M. Ladislas Poniatowski, président . - Madame Groebel, je vous remercie beaucoup de votre participation aux travaux de notre commission.