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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )

Rapport n° 673 (2011-2012) de M. Éric BOCQUET, fait au nom de la Commission d'enquête Evasion des capitaux, déposé le 17 juillet 2012

Disponible au format PDF (5 Moctets)


N° 673

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012

Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 17 juillet 2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juillet 2012

Dépôt publié au Journal Officiel - Édition des Lois et Décrets du 18 juillet 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales (1),

Président

M. Philippe DOMINATI

Rapporteur

M. Éric BOCQUET,

Sénateurs.

Tome II : procès-verbaux des auditions

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Dominati, président ; M. Éric Bocquet, rapporteur ; Mme Corinne Bouchoux, MM. Jacques Chiron, Yvon Collin, Joël Guerriau, vice-présidents ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Caffet, Luc Carnouvas, Pierre Charon, Francis Delattre, Louis Duvernois, Yann Gaillard, Mmes Colette Giudicelli, Nathalie Goulet, M. Philippe Kaltenbach, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. François Pillet, Yannick Vaugrenard, Richard Yung.

PROCÈS-VERBAUX DES AUDITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE
Audition de MM. Thierry Lamorlette, auteur du « Guide critique et sélectif des paradis fiscaux à l'usage des particuliers » et Thibault Camelli, auteur de « Stratégies fiscales internationales » (6 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Mes chers collègues, nous allons démarrer le cycle des auditions de la Commission d'enquête. Nous accueillons pour commencer Thierry Lamorlette, auteur du Guide critique et sélectif des paradis fiscaux à l'usage des particuliers, ainsi que Monsieur Thibault Camelli, auteur de Stratégies fiscales internationales. Conformément à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition, messieurs, doit se tenir sous serment ; tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du Code pénal. Je vous demanderai donc de prêter serment à tour de rôle, en levant la main droite et en disant « Je le jure. »

M. Thibault Camelli. - Je le jure.

M. Philippe Dominati, président. - Je propose que vous démarriez par un exposé préliminaire d'une quinzaine de minutes. Le rapporteur vous adressera ensuite des questions spécifiques, puis les autres membres de la commission vous interrogeront.

M. Thibault Camelli. - Merci Monsieur le président. Je vous remercie de l'honneur que vous me faites en m'invitant à participer aux travaux de votre commission. Monsieur Lamorlette se concentrera sur la fiscalité internationale des personnes physiques, tandis que je traiterai celle des personnes morales.

L'objet de votre commission d'enquête est « l'évasion des capitaux et des actifs hors de France, et ses incidences fiscales. » Il s'agit d'un sujet vaste et difficile, que l'on a plus souvent l'habitude de voir entre les mains des membres de l'Assemblée nationale. Toutefois, lors de mes travaux préparatoires, j'ai trouvé dans les archives du Sénat une proposition de résolution datant de 1972 ; une commission d'enquête s'était alors penchée sur « les procédés frauduleux auxquels recourent les sociétés pour échapper à l'imposition, et sur la législation permettant l'évasion fiscale ». Certains passages de cette résolution restent d'une actualité troublante. L'exposé des motifs justifiant la création de la commission d'enquête se divise en trois temps : une description du champ d'étude, une typologie des formes d'évasion fiscale internationale, et une analyse des politiques publiques qui existaient à l'époque. Dans le premier temps, il est noté que « c'est au niveau des grandes entreprises que se situe la fraude. Elle est pratiquée par une minorité, par de puissants affairistes, par des parasites qui polluent le régime capitaliste, par des entreprises et des catégories de contribuables qui disposent de moyens de dissimuler une partie de leurs ressources et d'utiliser au maximum l'inextricable maquis de la fiscalité bourgeoise ».

Au-delà d'un vocabulaire connoté politiquement, on peut noter la remarque portant sur la complexité du régime fiscal français : quarante ans plus tard, le même constat peut être fait, et il est à la base de l'évasion fiscale. Par ailleurs, la typologie des formes d'évasion fiscale internationale notait que « les bénéfices réalisés à l'intérieur d'un groupe de dimension internationale peuvent aisément être localisés dans les pays où la pression fiscale est la plus faible. » Cette logique est désormais encadrée par la problématique des prix de transfert, sur laquelle nous pourrons revenir ultérieurement. S'agissant enfin des politiques publiques, la résolution de 1972 posait la question suivante : « Devant une telle situation, que fait le Gouvernement ? Il parle beaucoup et régulièrement de la lutte contre la fraude » - à l'époque venait d'être mis en place le Conseil des impôts, qui est devenu le Conseil des Prélèvements Obligatoires (CPO) - « mais dans le même temps il réduit toujours davantage la base de l'impôt sur les sociétés, et organise lui-même l'évasion fiscale au moyen de faveurs et de mesures discriminatoires prises au bénéfice des sociétés et de leurs actionnaires. »

Le « mitage » de l'impôt sur les sociétés a fait l'objet de nombreuses discussions ces derniers temps, et le président de cette commission a rédigé un rapport sur le sujet. Toutefois, cette problématique ne doit pas être confondue avec celle de l'évasion fiscale, et il convient de distinguer ce qui relève de la complexité du régime fiscal français et ce qui relève des tentatives d'évasion et de fraude fiscales. J'aurais souhaité ordonner mon propos selon la même structure que l'exposé des motifs de la résolution de 1972, mais je limiterai mon exposé à des questions de définition. Il est fondamental, à ce stade de vos travaux, que les termes soient bien compris de tous. Cela permettra de poser un diagnostic complet et sans parti pris sur ces enjeux très complexes.

Le premier rapport du CPO, qui date de 2007, s'était penché sur la question de la fraude aux prélèvements obligatoires. A cette occasion, le CPO avait tenté de définir les termes du débat. Paradoxalement, les notions de fraude, d'optimisation ou d'évasion fiscale, qui sont fréquemment employées dans le débat public - parfois à tort et à travers par la presse -, font rarement l'objet de définitions consensuelles, tant au niveau national qu'international. Je vous propose les définitions suivantes.

La fraude fiscale est un acte intentionnel de la part des contribuables qui cherchent à contourner la loi pour éviter le paiement d'un prélèvement obligatoire. Il s'agit d'un comportement délictuel délibéré qui présente donc un caractère pénal. Ce phénomène, très circonscrit juridiquement, est difficile à évaluer. L'Union européenne estime que la fraude, à l'échelle des 27 États membres, représente de 2 à 5 % du PIB, soit environ 40 milliards d'euros pour la France ; cette évaluation est en ligne avec celle dressée par le CPO dans son rapport de 2007. Le Syndicat National Unifié des Impôts (SNUI) estime quant à lui que la fraude fiscale se situerait entre 42 et 51 milliards d'euros. Cette somme peut être mise en parallèle avec le montant de l'impôt sur le revenu ou le montant des intérêts de la dette, ce qui ne manque pas d'interpeller.

L'optimisation fiscale comprend également un élément intentionnel, mais est parfaitement légale. Il s'agit pour le contribuable de minorer le montant de son impôt sans contrevenir à la loi et sans se soustraire à ses obligations. L'optimisation fiscale tire parti des possibilités offertes par notre régime fiscal, ce qui n'a rien d'illégal, comme le reconnaît le juge de l'impôt au nom du principe de non-immixtion. La différence fondamentale entre l'optimisation et la fraude est donc l'effet correcteur que le législateur peut avoir. En effet, le législateur peut décider de mettre fin à tout moment aux systèmes d'optimisation fiscale en changeant la loi, alors qu'il ne peut éliminer la fraude par ce seul moyen. Il faut donc se garder de toute confusion entre fraude et optimisation fiscale, qui serait préjudiciable à la sécurité juridique, à laquelle le Sénat est très attaché. La question de l'optimisation fiscale trouve une traduction actuelle dans les dépenses fiscales et les niches sociales : bien que ces dispositifs puissent être perçus comme discriminatoires ou inégalitaires, l'utilisation de tels régimes n'est pas constitutive de fraude.

L'évasion fiscale est la notion la plus employée, mais la plus impropre d'un point de vue juridique. Cette notion recouvre à la fois l'optimisation et la fraude fiscale, ce qui contribue à la confusion entre les deux termes. Certaines personnes estiment que l'évasion renvoie à la fois à l'optimisation dans la mesure où les procédés sont légaux, et à la fraude dans la mesure où elle procède d'une intention. Cependant, cette définition ne me semble pas satisfaisante, et je crois que vos travaux devront s'attacher à préciser finement la définition que votre Commission retiendra de cette notion, sous peine de rendre moins effectives vos recommandations.

Je souhaite insister sur la nécessité de distinguer l'optimisation et la fraude fiscale. J'aurais volontiers abordé les prix de transferts et les mécanismes de répression de l'évasion et de la fraude fiscales internationales, mais je garde ces sujets pour les questions.

M. Philippe Dominati, président. - Merci beaucoup. Monsieur Lamorlette, voulez-vous prêter serment ?

M. Thierry Lamorlette. - Je le jure. Monsieur le président, messieurs, je vais démarrer mon exposé en rappelant que le système français de l'impôt sur le revenu des personnes physiques est un système de mondialisation. Une personne résidant en France doit déclarer l'ensemble de ses revenus, qu'ils soient de source française ou étrangère. D'autres pays appliquent un système de territorialité restreinte : seuls les revenus acquis sur le territoire national sont déclarés, les revenus acquis à l'extérieur n'étant pas pris en compte. Les Anglais appliquent ce système aux résidents qui ne sont pas citoyens britanniques et promettent de rentrer dans leur pays d'origine au bout d'un certain temps ; ces personnes ont un statut de « résident domicilié », et ne sont imposés que sur les revenus acquis au Royaume-Uni et sur les capitaux rapatriés de l'étranger. Ainsi, un de mes élèves vend des pulls en cashmere : ses ventes en Grande-Bretagne sont imposées en Grande-Bretagne, et il utilise pour les ventes réalisées dans le reste de l'Europe (il est représentant exclusif dans quatre pays) une société basée à Chypre qui ne paye que 4,25 % d'impôt sur les sociétés. Enfin, certains pays, surnommés zero-havens (paradis zéro-impôt), sont des paradis fiscaux sans impôts ; on trouve également, dans certaines nomenclatures américaines, la notion de tax-holiday (vacance d'impôt), qui décrit des territoires où n'existe aucun impôt sur le revenu. La notion de territorialité constitue donc un premier problème.

L'application de nos principes de territorialité concerne uniquement les individus ayant des revenus de source française et résidant en France. Un Français quittant le territoire français pour devenir non-résident et ayant des revenus à l'étranger n'est plus concerné par l'impôt en France, sans pour autant pouvoir être qualifié de fraudeur - il peut être décrit comme habile, ou l'on peut considérer qu'il a choisi de s'expatrier pour divers motifs. Monsieur Mélenchon, candidat à l'élection présidentielle, a récemment proposé d'appliquer le système américain du droit de suite. Cependant, les Américains ont les moyens d'appliquer une telle politique. En application de ce système, les citoyens américains doivent déclarer leurs revenus au fisc américain où qu'ils résident dans le monde ; si l'impôt étranger est supérieur ou égal à l'impôt américain, le citoyen américain est tranquille ; si ce citoyen s'est enrichi sur le dos du Trésor américain, il doit payer la différence. De la même manière, les Néerlandais ont mis en place un droit de suite de dix ans afin de lutter contre l'évasion fiscale concernant les droits de succession.

Les résidents français qui ne déclarent que certains revenus rentrent dans la catégorie des fraudeurs fiscaux. Cependant, il convient de s'entendre sur les notions utilisées. Je pense que nous parlerons du secret bancaire, qui est un problème capital. Or, presque tous les pays se sont mis d'accord pour lever le secret bancaire dans trois cas : terrorisme, détournement de fonds publics et crime organisé. La fraude fiscale n'est donc pas concernée par la levée du secret bancaire : certains États considèrent que l'argent n'a pas d'odeur, tandis que d'autres invoquent le fait que la définition de la fraude varie selon pays. Ainsi, la Suisse distingue trois niveaux :

- l'évasion fiscale - bien que ce terme ne soit pas souhaitable -, qui pour les Suisses relève de l'habileté, et ne donne pas lieu à sanction ;

- la soustraction à l'impôt, qui ne constitue pas un délit, et dont la sanction est purement financière (elle peut aller jusqu'à trois fois le montant de l'impôt éludé) ;

- la fraude fiscale, qui suppose des manoeuvres frauduleuses, l'utilisation de faux, ou un délit d'escroquerie.

Ce schéma ne correspond pas à la définition française de la fraude. Dès lors, un banquier suisse n'acceptera la levée du secret bancaire qu'à condition que la situation corresponde à la définition suisse de la fraude. Cette pratique est partagée par un certain nombre de pays.

Par ailleurs, il existe des problèmes de rapports de force. Les Américains ont obtenu la levée du secret bancaire dans tous les paradis fiscaux qui les entourent, afin de lutter contre le trafic de stupéfiants. Les dirigeants de ces États souverains ont été invités à coopérer en levant le secret bancaire à la demande des différentes agences américaines (FBI, DEA, CIA), et ont été menacés de mesures de rétorsion en cas de refus. Les Bahamas, les Bermudes et les Caïmans ont tout de suite accepté de coopérer, mais cela ne signifie pas qu'ils acceptent de coopérer avec un juge d'instruction français présentant une demande d'éclaircissement en vertu d'une commission rogatoire internationale.

L'évocation de ces problèmes donne lieu à une forme d'hypocrisie de la part de certains États, qui ne se sont pas impliqués dans les récents G20 qui se sont intéressés aux paradis fiscaux. Cela s'explique par le fait que ces États ont des paradis fiscaux, et que leur définition de ces paradis fiscaux diffère de celle de l'OCDE. Ainsi, les Chinois (qui ne sont pas membres de l'OCDE) se moquent des discours qui leur sont tenus à ce sujet. Les Américains ont également un certain nombre de paradis fiscaux utilisés pour des activités plus ou moins officielles. Les Russes sont également en train d'en mettre en place, et les Anglais sont parvenus à conserver les leurs. Enfin, d'autres États, sans être des paradis fiscaux, proposent parfois certaines exonérations spéciales avec l'aval de l'Union Européenne. Il en va ainsi des Portugais avec l'île de Madère, qui s'est considérablement développée : de 1987 à 2011, les bénéfices des sociétés implantées à Madère étaient exonérés d'impôt. Cette décision ayant été prise par l'Union européenne, elle avait la force d'une convention internationale supérieure à la loi française, et les deux tentatives du fisc français de redresser des sociétés ayant utilisé ce « paradis fiscal » n'ont pas abouti. De même, la zone des docks de Dublin s'est vue accorder un statut de zone franche sur demande du gouvernement irlandais, et toutes les grandes sociétés financières et bancaires y sont représentées ; ces sociétés s'étaient vues proposer un impôt beaucoup plus faible (10 %) et l'amortissement à 100 % de leurs immeubles la première année. Ainsi, un certain nombre de pays attirent en toute légalité des personnes, et il est très difficile de lutter contre ce phénomène. L'exemple d'un banquier genevois de très haut de gamme a été récemment cité : en association avec des assureurs luxembourgeois, des contrats d'assurance-vie insaisissables en France étaient proposés en toute légalité ; un chef d'entreprise disposant d'au moins 3 millions d'euros d'actifs pouvait même rentrer dans le fonds d'assurance-vie.

La fiscalité est très disparate, et la notion de fraude varie selon les pays. Les volontés de coopérer et les capacités de pression diffèrent également. Au G20, l'Allemagne et la France ont formulé des propositions, mais la Russie n'a rien voulu entendre, la Chine a fait semblant de n'être pas concernée, et les États-Unis et l'Angleterre ont refusé de s'en mêler. L'histoire de la liste noire, à ce titre, est frappante : 37 pays étaient concernés mais il ne restait plus, à la fin des négociations, que des paradis fiscaux d'opérette (Andorre, Monaco et un pays du Pacifique). Nous avons désormais une liste grise, une liste gris clair, une liste gris foncé... La liste noire ne compte plus que deux États. Dans ce domaine, la mondialisation n'a pas arrangé les choses.

M. Philippe Dominati, président. - Merci beaucoup. Le débat est désormais ouvert.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - J'aimerais poser quelques questions pour engager la discussion. D'abord, comme Monsieur Camelli l'a montré en faisant référence au rapport établi par le Sénat en 1972, le sujet qui nous intéresse n'est pas nouveau. Toutefois, j'imagine qu'il a considérablement évolué en 40 ans, et je pense que nous pouvons nous accorder sur le fait que s'est installée dans le monde, à partir des années 80, une dérégulation complète des flux financiers. Est-il possible, à votre avis, d'établir un parallèle entre cette dérégulation (qui est le fruit de choix affichés au cours des années Reagan et Thatcher, et à laquelle nous n'avons pas échappé) et l'accroissement du nombre de paradis fiscaux, ou l'augmentation du volume des transactions concernées ?

Ma deuxième question est relative à l'histoire plus récente. A l'issue du G20 de Pittsburgh, en septembre 2009, nous avons entendu des annonces spectaculaires sur la fin des paradis fiscaux. A-t-on constaté dans notre pays une plus grande régulation des flux et des paradis fiscaux ?

M. Thierry Lamorlette. - S'agissant de l'évolution des paradis fiscaux, nous annoncions dans notre ouvrage la mort des paradis fiscaux pour les sociétés ; il en va tout autrement des personnes physiques. Délocaliser une entreprise n'est pas une mince affaire : il s'agit de déplacer des hommes, du matériel, du savoir-faire, etc. En revanche, un individu peut régler ses comptes, faire sa valise et partir à l'étranger pour devenir non-résident. Certains paradis fiscaux ont été sanctionnés et ne constituent plus des paradis pour les personnes morales. Toutefois, l'on observe depuis plusieurs années un glissement des paradis fiscaux de l'Europe vers les Antilles, qui répond à la sensation que les secrets seront mieux conservés là-bas.

J'ai demandé à une cinquantaine d'anciens étudiants travaillant dans des banques implantées dans les paradis fiscaux quel était le pourcentage de nationaux qui étaient clients de ces banques. Par exemple, j'ai demandé à un ancien élève travaillant pour Dresdner aux îles Caïmans combien de clients étaient allemands. Évidemment, cette étude se déroulait dans le plus strict anonymat. Il est apparu que le pourcentage de nationaux dans les banques implantées dans les paradis fiscaux se situait entre 1,5 % et 4 %. Les banques françaises ne comptaient quasiment aucun client français, et la situation était équivalente pour les banques allemandes ou américaines. Pour des raisons de secret, les clients ne choisissent pas les banques de leur pays.

M. Thibault Camelli. - Je ne crois pas que la dérégulation ait eu d'effet direct sur les paradis fiscaux. Toutefois, il est indéniable que la mondialisation des échanges a placé les États en situation de concurrence fiscale. Les effets dommageables de cette concurrence ne sont apparus qu'à la fin des années 90. Jusqu'à la publication en 1998 d'un rapport de l'OCDE qui a fait date, « La concurrence fiscale dommageable, un problème mondial », les États entraient dans cette forme de concurrence en mettant en avant leur attractivité. On peut s'interroger sur la pérennité des politiques publiques mises en oeuvre lorsque cette attractivité ne repose que sur la politique fiscale, au travers de mesures incitatives.

Si vous le permettez, je souhaiterais revenir sur le passage du taux d'impôt sur les sociétés de l'Irlande à 12,5 % qui constitue une bonne illustration de ce phénomène. Cet exemple doit être replacé dans son contexte historique : l'imposition réduite dans la zone des docks de Dublin avait été identifiée comme dommageable par l'Union européenne et l'Irlande devait aligner ce régime sur son impôt de droit commun. Mais, en 2003, nous étions à la veille de l'intégration dans l'Union européenne de dix nouveaux États membres dont le taux de prélèvements obligatoires était de dix points inférieur à celui de l'UE-15. Aussi l'Irlande a-t-elle fait le choix de réduire substantiellement son impôt de droit commun pour conserver son attractivité fiscale. Dès lors que ce régime n'était plus dérogatoire, il ne constituait plus une forme de dumping fiscal de la part de l'Irlande et a finalement été avalisé par l'Union européenne. Le débat va donc bien au-delà de la dérégulation et porte sur la mondialisation.

Je veux citer un autre exemple pour replacer ces questions dans un cadre historique plus complet. La lutte contre la concurrence fiscale dommageable a été initiée par les États-Unis au milieu des années 90, quand des multinationales américaines ont commencé à s'expatrier fiscalement dans des paradis fiscaux pour ne plus être imposées. La dernière multinationale ayant envisagé un tel mouvement avant de revenir sur sa décision à la dernière minute était McDonalds : c'eut été tout un symbole si même McDonalds n'avait plus été américain. Les États-Unis ont alors été amenés à s'interroger sur l'existence des paradis fiscaux et sur leurs effets dommageables sur la mondialisation et les échanges. Du point de vue des États-Unis, l'idée n'était pas de mettre fin à la dérégulation ou de lutter contre la mondialisation, mais d'en neutraliser certains effets.

L'étude de l'OCDE a été la première à définir de manière scientifique les paradis fiscaux. Les critères retenus étaient les suivants :

- un niveau de prélèvement insignifiant ou inexistant ;

- l'absence d'activité économique réelle (ce qui était le signe que le régime fiscal n'avait vocation qu'à attirer les profits, et non les activités) ;

- l'absence de transparence ou de coopération internationale dans l'échange de renseignements.

Une task force avait été mise en place au sein de l'OCDE pour identifier les pays remplissant ces critères. En l'espace de cinq ou six ans, les 35 pays identifiés avaient pris l'engagement de respecter les critères de transparence reconnus internationalement. La sincérité des engagements pris peut être source d'interrogation ; il n'en reste pas moins qu'à la veille de la crise financière de 2008, plus aucun État n'était inscrit sur la liste noire. L'OCDE avait même décidé d'abandonner le critère du niveau d'imposition insignifiant ou nul pour caractériser un paradis fiscal et un glissement s'était opéré depuis les années 2000, depuis l'identification des paradis fiscaux vers l'encadrement des territoires et États jugés non coopératifs. En d'autres termes, l'OCDE s'attachait davantage à l'échange de renseignement à des fins fiscales qu'au niveau d'imposition. Peut-on dire que les paradis fiscaux n'existent plus ? De fait, ils n'existent plus, puisque l'on a changé de paradigme et que l'on parle désormais d'États ou de territoires non coopératifs. Pourtant, ils n'ont pas disparu.

Le coeur du problème n'est pas tant que certains États aient des niveaux d'imposition particulièrement bas : de petits territoires très décentralisés et n'ayant aucun avantage comparatif peuvent chercher à accueillir des activités par ce bais. Par contre, il est inacceptable que des États ne jouent sur la politique fiscale que pour attirer des bases imposables, et non des activités. Dès lors qu'il existe une décorrélation entre les activités productives et les bases fiscales, il y a - à mon sens - paradis fiscal, et c'est ce à quoi il est je crois nécessaire de s'attaquer.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - A-t-on constaté une évolution dans notre pays après 2009, quand des mesures ont été annoncées ? Disposez-vous d'informations objectives et tangibles prouvant que des mesures ont été prises pour améliorer les choses ?

M. Thierry Lamorlette. - Certains pays se sont engagés à procéder à des échanges de renseignements en cas de demande. Toutefois, s'ils acceptent de fournir des renseignements sur des fraudeurs, la notion de fraudeur reste sujette à interprétation, et les États peuvent refuser de répondre s'ils estiment que la définition du pays demandeur est trop large ou trop floue. Tant que les États ne se seront pas accordés sur les définitions, nous ne sortirons pas de ce problème, qui est extrêmement complexe. Il faut garder en tête que les États concernés, qui sont souvent désignés comme de petits États, sont souverains. Les îles Caïmans sont le troisième créancier des États-Unis, après le Japon et la Chine, et les Américains n'ont aucun intérêt à leur chercher querelle - d'autant plus qu'elles coopèrent : une convention a notamment été signée avec la France. Si vous avez l'occasion d'interroger des magistrats, il serait intéressant que vous les interrogiez au sujet des commissions rogatoires qui partent vers ces États, afin de savoir s'ils obtiennent un retour.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Vous nous avez dit que la fraude fiscale représentait environ 2,5 % du PIB de l'Union européenne. Existe-t-il une telle estimation concernant l'optimisation fiscale ? Il s'agit d'un champ sur lequel nous pourrions agir, et je souhaiterais donc savoir ce que cela pourrait représenter.

Par ailleurs, j'ai cru comprendre que vous estimiez que le droit de suite américain était peu applicable en France, au motif que les États-Unis, en tant qu'État fort et puissant, ont les moyens de leur politique. Je crois qu'il serait intéressant de savoir quels moyens se donne réellement ce pays. Il me semble que l'administration est puissamment organisée, mais il existe évidemment un rapport de force politique. Le droit français peut-il être amélioré afin que le droit de suite soit plus opérationnel, à défaut d'être totalement efficace ?

Enfin, vous avez évoqué la situation de Madère entre 1987 et 2011. Le dispositif que vous avez décrit a-t-il pris fin, ou n'avez-vous pas d'éléments depuis cette date ?

M. Thierry Lamorlette. - Les textes prévoyaient que ce système prenne fin en 2011. Il existe toujours, dans ces cas, une date butoir. C'est pourquoi l'on ne parle pas de paradis fiscaux, mais de refuges fiscaux. Ces dispositifs sont temporaires, tandis que les paradis fiscaux sont « éternels ».

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Pour ce qui est de Madère, sait-on qui est allé s'y réfugier ? S'agissait-il de Portugais souhaitant être exonérés d'impôts, ou le dispositif a-t-il massivement attiré des citoyens d'autre pays sans avoir beaucoup d'impact sur la question fiscale au Portugal ? Nous n'arrivons manifestement pas à mettre en oeuvre une morale mondiale, compte tenu des intérêts qui s'affrontent. Par conséquent, hors toute vision morale, il me semble que nous pouvons nous interroger sur les intérêts de la France. Quel a été l'intérêt objectif du Portugal à la mise en place de cette zone franche à Madère ?

A ma connaissance, tous les pays de l'Union européenne ne sont pas liés par le principe qui veut que toutes les lois européennes soient supérieures aux lois nationales. En effet, il me semble que la Cour constitutionnelle allemande conserve une prérogative en dernier ressort pour les lois nationales, et que l'inscription de ce principe au moment du changement constitutionnel de Maastricht n'était pas une obligation liée au traité. Existe-t-il d'autres États de l'Union qui, ne considérant pas que toutes les lois européennes s'imposent à eux par nature, ont développé des stratégies visant à contrôler ce qui se passe dans les pseudo-refuges acceptés par l'Union européenne ?

M. Thierry Lamorlette. - Je vais répondre immédiatement sur ce point. Tout découle du traité de Rome, qui est le texte fondateur. Lorsque j'ai eu l'occasion de défendre certaines entreprises, c'est sur ce traité que je me suis basé, et l'administration française a toujours perdu. Dès lors qu'un État rentre dans l'Union européenne, il accepte les règles issues du traité, et les Allemands sont soumis au même régime.

S'agissant du Portugal, il me semble que tout le monde a profité du dispositif mis en place à Madère.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Le fait que des Portugais aillent à Madère a bien entraîné une baisse de ressources fiscales pour le Portugal ?

M. Thierry Lamorlette. - Cela a surtout permis de créer beaucoup d'emplois. Ainsi, une société du Nord de la France a délocalisé ses activités à Madère et fait perdre à la France 123 emplois créés sur place. Les ouvriers français n'ont pas suivi l'entreprise. Il me semble d'ailleurs que cette entreprise a quitté Madère en 2011, puisque l'avantage fiscal n'existait plus ; il s'agit de nomades fiscaux, voyageant en fonction des taxations.

S'agissant du droit de suite, vous avez demandé si la France avait les moyens de faire ce que font les Américains. Il faut d'abord savoir que, lors de l'ouverture d'un compte dans une banque située à l'étranger - même au Burkina Faso ou au Sri Lanka -, il est toujours demandé : « Êtes-vous citoyen américain ? ». Les banques ont une obligation de déclaration. Certaines banques suisses ont cru pouvoir passer outre, et ont été lourdement sanctionnées - ce processus n'est d'ailleurs pas terminé, puisque les États-Unis travaillent à une loi sur le secret bancaire. Je ne crois pas que nous ayons les moyens de mettre en oeuvre un tel dispositif.

Je veux donner un simple exemple. J'ai accompagné une de mes amies ayant épousé un homme ayant la double nationalité franco-américaine. Pour des raisons diverses, ce couple a fait le choix de s'implanter en Belgique, et l'époux a souhaité ouvrir un compte dans une banque américaine à Bruxelles. Le directeur de la banque n'a pu ouvrir le compte, l'homme étant fiché aux États-Unis pour n'avoir pas fait sa déclaration de revenus. S'il rentre aux États-Unis, il aura directement affaire au fisc américain, qui dispose de moyens énormes.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Cela ne justifie pas que nous ne tentions rien.

M. Thierry Lamorlette. - Tout à fait. Cependant, je veux livrer une autre anecdote. La première fois que je me suis rendu aux États-Unis, l'université qui m'accueillait m'avait payé un hôtel de luxe à New York. Dans le hall étaient affichées des photos qui n'étaient pas celles de fugitifs mais de fraudeurs ; les affiches indiquaient la somme qu'ils avaient à payer, ainsi que le nombre d'années de prison dont ils avaient écopé - et il ne s'agissait pas de peines de six ou douze mois.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Nous pourrions aller chercher quelques fraudeurs pour faire peur aux autres.

M. Thierry Lamorlette. - Il est effectivement possible de changer le droit pénal français en matière de délinquance financière.

M. Thibault Camelli. - S'agissant de la criminalité financière, je rappelle qu'Al Capone a été emprisonné pour fraude fiscale. Les États-Unis ne plaisantent pas avec ce sujet.

Pour revenir à la question de la supériorité des traités européens, je rappelle que, si un traité est contraire à notre Constitution, il est nécessaire de modifier la Constitution afin de pouvoir l'appliquer.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Ce n'est pas la Constitution qui est en cause, mais la compétence du Parlement. En Allemagne, le parlement dispose de capacités de blocage supérieures à celles du parlement français, comme l'a montré le vote du Mécanisme Européen de Stabilité. Nous ne sommes pas là pour débattre des institutions, mais je souhaite savoir si certains États se sont rebellés contre le principe du refuge fiscal.

M. Thibault Camelli. - Non. Depuis 1997, l'Union européenne a conduit une action en interne afin de réprimer la concurrence fiscale dommageable, en établissant un « Code de bonne conduite en matière d'impôt sur les sociétés ». Tous les régimes fiscaux des États membres ont été passés en revue, et les États ont dû mettre fin aux régimes qui n'avaient vocation qu'à attirer la base fiscale sans attirer les activités, ou qui proposaient des taux relevant du « braconnage fiscal ». Le dernier système à avoir été supprimé est celui des « holdings 1929 » au Luxembourg. En France, le régime du bénéfice consolidé avait été identifié comme potentiellement dommageable, et bien que l'Union européenne ait finalement jugé qu'il n'était pas dommageable, la France a finalement décidé de le supprimer l'année dernière. Même si quelques États essaient de jouer sur le paramètre fiscal pour attirer certaines activités, il existe donc une vigilance au sein de l'Union Européenne pour encadrer la concurrence fiscale et assurer le bon fonctionnement du marché intérieur.

Vous sembliez émue que l'exonération fiscale sur l'île de Madère puisse être préjudiciable au reste du territoire portugais. Il s'agit pourtant, en définitive, de la logique qui est retenue lorsque l'on accorde des exonérations de cotisations patronales dans certaines zones d'activités en France. La fiscalité peut être utilisée comme un paramètre pour inciter des investissements ou créer des emplois ; elle constitue une arme de politique publique et est dotée d'une certaine efficacité. Toutefois, elle doit être utilisée à bon escient.

Mme Nathalie Goulet. - Pardonnez-moi de m'être absentée, j'ai dû me rendre en séance. J'ai été associée de très près aux malheurs de citoyens américains ayant des comptes en Suisse, dont la situation a brièvement été évoquée : pénalités, blocages des fonds, pressions et sanctions contre les banques. Cet arsenal pourrait être examiné en détail afin de savoir ce que pourrait mettre en place le législateur français, bien que la France ne dispose pas de la même puissance que les États-Unis.

Je souhaiterai votre avis sur la position du Gouvernement français qui, disposant d'une liste de gens possédant des comptes bancaires à l'étranger, a procédé de manière très différente. Préconisez-vous un renforcement de la législation et des moyens mis en oeuvre (la question des moyens est très importante, et je crois que la RGPP ne devrait pas s'appliquer à Bercy comme ailleurs, en tous cas en ce qui concerne les contrôles), ou préconisez-vous plutôt la négociation ? Quels sont les moyens à mettre en oeuvre pour améliorer le dispositif existant ?

Comme vous l'avez rappelé, l'optimisation n'est pas la fraude - certaines entreprises ne payant pas d'impôts en France optimisent mais ne fraudent pas. Cette distinction, bien que subtile, est très importante, tant pour le journaliste qui traite ces questions que pour le citoyen qui reçoit l'information.

M. Thierry Lamorlette. - Il est possible de mettre en oeuvre un système similaire au système américain, mais cela suppose que l'on se dote des moyens adéquats. Lorsque le fisc américain a contrôlé Nissan, 70 agents se sont rendus dans les locaux de l'entreprise, équipés de fusils à pompes et de menottes. Les Japonais ont répliqué en taxant Coca Cola à hauteur de 7,5 milliards de yens, envoyant 50 vérificateurs. De telles situations n'existent pas en France : l'administration n'envoie que trois inspecteurs des impôts, qui ne sont pas armés et ne sont pas officiers de police judiciaire.

Enfin, je pense qu'il est possible de faire quelque chose, mais qu'il faut s'en donner les moyens. Patrick Rassat et moi-même avons eu l'occasion de conseiller un ministre d'État, qui nous a demandé ce que nous pensions de la manière dont les Américains traitaient les délinquants (notamment en matière de vente de stupéfiants). Nous lui avons répondu qu'en France, la prescription était trop courte : elle est de trois ans, voire de cinq ans en cas de fraude fiscale. Cette prescription a été étendue à dix ans. A mon avis, une prescription de quinze ans serait parfaite.

Si nous mettions en oeuvre des dispositions obligeant les banques à déclarer à l'administration fiscale les citoyens français ouvrant un compte dans leur structure, aurions-nous des moyens de sanction ? Les États-Unis ne se gênent pas pour sanctionner les banques suisses ne respectant pas leurs obligations. Un tel dispositif ne sera efficace qu'à condition que le gouvernement mène une politique volontariste dans ce domaine. Il s'agirait, à mon sens, d'une très bonne chose.

M. Thibault Camelli. - Je voudrais revenir sur la question de l'estimation des éventuelles pertes d'imposition liées à l'optimisation fiscale. En tant que telle, l'optimisation n'entraîne pas de pertes puisqu'il s'agit de l'application stricte de la loi. Elle entraîne tout au plus de moindres recettes et les contribuables auraient acquitté un impôt plus élevé s'ils avaient dû appliquer des régimes fiscaux moins attractifs. En pratique, il est impossible d'évaluer un tel phénomène. Cependant, il est possible d'approcher la question en se référant aux travaux d'évaluation des niches fiscales et sociales, en sachant que certaines modalités d'optimisation fiscale pour les entreprises ne sont pas considérées comme des dépenses fiscales mais comme des modalités de paiement de l'impôt - je pense notamment au régime de l'intégration fiscale. Une étude est régulièrement menée sur ce sujet par la Cour des comptes ou l'Inspection Générale des Finances.

Nous gagnerions indéniablement à copier les États-Unis. D'ailleurs, le régime français de lutte contre l'évasion fiscale s'inspire largement du modèle américain, et j'invite la commission à interroger des avocats spécialisés sur cette question. Ces mécanismes ont été fortement renforcés depuis le début de la crise financière. Ainsi, l'utilisation de territoires ayant une fiscalité notoirement inférieure à la fiscalité française et n'ayant pas signé suffisamment de conventions d'échanges de renseignements et de coopération administrative est désormais très pénalisante pour les entreprises, et l'effet désincitatif est certain. A mon sens, nous avons, en matière d'impôt sur les sociétés, un système parmi les plus performants au monde, qui n'a rien à envier aux États-Unis.

S'agissant des moyens dédiés au contrôle fiscal, je crois que l'élément fondamental est la question des prix de transfert. Beaucoup pensent que la notion de « prix de transfert » renvoie aux manipulations auxquelles se livrent les groupes internationaux pour placer leurs profits dans des paradis fiscaux. Le terme n'a pas cette connotation et désigne simplement les prix pratiqués entre sociétés liées, c'est-à-dire appartenant à un même groupe. Près des deux tiers du commerce international se font entre sociétés liées. Si ces pratiques n'étaient pas encadrées, elles conduiraient les multinationales à tenter de placer leurs revenus là où l'imposition est la plus faible, au travers de facturation de prestations de services par exemple. L'encadrement des prix de transfert, réalisé sur la base de recommandations de l'OCDE appliquées par la France, oblige les sociétés liées à retenir les mêmes pratiques que les sociétés indépendantes, ce que l'on appelle le « principe de pleine concurrence ». Elles doivent également produire une documentation justifiant la détermination des prix utilisés entre elles. Il me semble que cette documentation et plus généralement les pratiques en matière de prix de transfert, constituent un axe du contrôle fiscal qui mériterait d'être développé. En effet, bien que les enjeux soient considérables, et que la France dispose d'un arsenal législatif très puissant dans de domaine, l'administration fiscale reste timide en matière de contrôle des prix de transfert. Deux raisons peuvent expliquer cette timidité : d'une part, ces contrôles très techniques demandent énormément de temps, et d'autre part ils nécessitent que les agents soient formés spécifiquement, cette problématique va en effet au delà de la traditionnelle revue fiscalo-comptable et repose essentiellement sur des considérations économiques qui exigent de comprendre l'entreprise vérifiée, ses marchés, son processus de production... Une solution pourrait consister à créer une brigade spécialisée en matière de prix de transfert, intervenant sur le même modèle que les Brigades de vérification des comptabilités informatisées (BVCI). Le système du contrôle fiscal serait alors comparable au système distinguant le médecin généraliste du médecin spécialiste : le contrôleur de droit commun dresserait un tableau global de la société, et ferait intervenir au besoin une brigade spécialisée chargée d'étudier en détail la politique de l'entreprise en matière de prix de transferts. Au fur et à mesure de ces interventions, les vérificateurs de droit commun deviendraient aguerris.

M. François Pillet. - La fraude fait l'objet d'évaluations chaque année. Existe-t-il des techniques scientifiques permettant d'accorder un crédit relatif aux évaluations que distillent certains individus sur l'étendue de la fraude, en particulier en France ?

M. Thierry Lamorlette. - Par définition, il est impossible d'évaluer la fraude, puisqu'il s'agit de pratiques occultes. Toutefois, les évaluations doivent être appréciées en fonction de leur émetteur. Si l'information provient de journalistes, il convient d'être méfiant.

M. François Pillet. - J'ai donc la réponse à ma question : les affirmations en la matière sont parfois fantasmagoriques. Comment l'Union européenne est-elle parvenue à une estimation chiffrée ? Être en mesure de chiffrer la fraude signifierait que l'on sait où elle est. Dans ce cas, pourquoi ne la combat-on pas ?

La France a depuis quelques temps fait évoluer sa législation fiscale en ce qui concerne l'accès aux paradis fiscaux. Peut-elle aller plus loin sans se prémunir d'une réglementation européenne, sachant qu'il est extrêmement difficile de parvenir à une harmonisation fiscale européenne ? En tant qu'enseignant à l'école d'avocats, je participe à beaucoup de jurys d'attribution en matière fiscale, et j'ai droit chaque année à une avalanche de mémoires sur l'optimisation fiscale au sein de l'Union Européenne.

M. Thierry Lamorlette. - Tous les prospectus distribués par les banques étrangères contiennent des incitations à la fraude fiscale. Ils conseillent ainsi, pour échapper aux successions, de créer un trust pour que le fisc français n'y voie que du feu.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Ces pratiques devraient relever du pénal.

M. Jacques Chiron. - Les nouveaux systèmes de commerce par Internet ne favorisent-ils pas l'évasion fiscale ? J'ai été étonné de constater, à l'occasion d'un achat réalisé en France, que le prélèvement était réalisé par une banque luxembourgeoise. Cette question est-elle étudiée ? La publicité du site n'indiquait pas qu'il s'agissait d'une société luxembourgeoise.

M. Thibault Camelli. - Tant que le commerce demeure au sein de l'Union européenne, la taxe qui s'applique est la TVA, qui est un impôt quasiment harmonisé. Par conséquent, la situation ne pose pas de problème d'optimisation fiscale, et je peux vous assurer que vous ne vous êtes pas rendu coupable d'évasion fiscale.

J'aimerais apporter un complément au sujet de l'évaluation de la fraude. Si le sujet vous intéresse, je vous renvoie au premier rapport du CPO sur la fraude aux prélèvements obligatoires, dont le chapitre 3 s'intitule « Les travaux d'estimation de la fraude sont balbutiants, en tout état de cause imprécis ». Ce constat a donc été fait dès 2007. Certains développements sont très intéressants. Dans ce domaine, l'estimation a un caractère statistique basé sur les cas de fraudes mis à jour. Le CPO relève toutefois que certaines administrations fiscales sont plus avancées que la France dans ce domaine.

S'agissant de la possibilité pour la France de renforcer isolément son action contre les paradis fiscaux extérieurs à l'Union européenne, il convient de noter que la France est dotée de l'un des arsenaux législatifs les plus efficaces pour éviter que les entreprises françaises utilisent des « États ou territoires non coopératifs », soit en déplaçant leurs profits, soit en établissant des filiales sur ces territoires.

M. Joël Guerriau. - Il me semble que notre attention devrait porter essentiellement sur l'optimisation fiscale, qui est conseillée par les banques qui se dotent d'experts pour accompagner leurs clients, par exemple dans le cas de la transmission d'entreprises. Quelles sont les préconisations que vous pourriez formuler dans ce domaine ?

M. Thierry Lamorlette. - Concernant les personnes physiques, la situation est complexe, car chaque État est souverain. Si un État ne taxe pas les plus-values, le commun des chefs d'entreprises sera tenté de venir y prendre sa retraite et d'y vendre ses actions. La seule solution pour lutter contre cette pratique est l'harmonisation fiscale. Il semblerait que la Belgique envisage de taxer les plus-values sur titres.

M. Thibault Camelli. - Avant tout, il faut se demander s'il est nécessaire de « lutter » contre l'optimisation fiscale. Le taux de prélèvement en France représente environ 42,5 % du PIB, dont les entreprises assument plus de la moitié. En outre, plus de 70 % des impôts payés par les entreprises pèsent sur le travail, contre 15 % sur les bénéfices et 10 % sur le capital. La charge fiscale des entreprises est donc lourde, et il conviendra de mesurer son évolution s'il était décidé de mettre fin à certains schémas d'optimisation fiscale.

Cette réserve formulée, deux enseignements peuvent être tirés de la possibilité pour les entreprises d'optimiser leurs impôts : d'une part, certaines entreprises sont mieux dotées que d'autres en moyens humains ou financiers pour bénéficier de conseils en matière d'optimisation ; d'autre part, c'est dans la complexité de la loi fiscale, la multiplication et la juxtaposition des régimes fiscaux prévus dans notre Code général des impôts que résident les possibilités d'optimisation. Si le législateur estime que l'optimisation est insupportable, il lui revient de procéder à une simplification de la législation fiscale. Tel est, du reste, le sens des recommandations de l'OCDE, qui appellent la France à simplifier son impôt sur les sociétés, en prenant la base la plus large possible et en fixant un taux raisonnable.

M. Louis Duvernois. - Dans l'arsenal législatif et réglementaire qui a été évoqué, que pensez-vous de la mise en place de la nouvelle exit tax (que je qualifierais « d'exit tax à la française ») ? Il me semble que l'exit tax américaine est beaucoup plus musclée.

M. Thierry Lamorlette. - La taxe américaine est effectivement beaucoup plus répressive que la taxe française. Je voudrais donner un exemple pour illustrer la nécessité d'un système fiscal simple. Nous avons fait travailler un certain nombre d'énarques pour savoir comment réformer l'impôt sur la fortune en contentant tout le monde - gauche, droite, centre. Une solution très simple est apparue, qui consistait à exonérer la résidence principale. Pourtant, cette solution n'a pas été appliquée. Notre fiscalité est horriblement compliquée. Nous devons disposer de textes simples afin de pouvoir avancer. En comparaison, les textes américains sont très simples. Il faut garder à l'esprit que 80 % des Français sont ignorants en matière économique. Les Américains sont également ignorants, mais ils ont la main sur le coeur lorsqu'il s'agit de payer.

M. Philippe Dominati, président. - Je propose que le rapporteur pose une dernière question.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Avant de poser une nouvelle question, je voudrais faire une réflexion personnelle. Je comprends bien la distinction entre fraude fiscale et optimisation. Pourtant, l'optimisation est-elle acceptable moralement ? Je pose la question sans y répondre, mais je note que ce sont les entreprises qui gagnent le plus d'argent qui ont accès aux meilleurs outils d'optimisation, et qu'elles payent donc moins d'impôts que les PME - et a fortiori que les artisans.

Par ailleurs, tout le monde sait que les banques françaises (BNP, Société Générale et autres) ont un nombre conséquent d'entités dans les paradis fiscaux. Comment utilisent-elles cette situation ? Pouvez-vous illustrer les montages auxquels cela donne lieu ? Enfin, Monsieur Lamorlette peut-il nous parler de l'application de l'abus de droit en la matière, et donner son avis sur cette question ?

M. Thierry Lamorlette. - S'agissant de l'abus de droit, je dis toujours qu'il s'agit d'actes fictifs ayant pour seul objet le non-paiement ou la minoration de l'impôt. Ces actes sont plus souvent commis par des personnes physiques que par des personnes morales. Ces actes étaient notamment fréquents en matière de donations entre non-parents (couples homosexuels par exemple). Certaines pratiques consistaient à déguiser la donation en vente (sans l'aval des notaires). La vente étant taxée à 8,50 %, contre 60 % pour la donation, l'économie d'impôt était énorme. A l'époque, la pénalité en cas d'abus de droit était de 150 %, ce qui avait le mérite de faire peur aux gens. Le fait de la descendre à 80 % a été un mauvais choix, bien que l'on arrive facilement à 100 % en intégrant les pénalités et les intérêts de retard.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Le droit a été beaucoup durci pour les petits délits, et assoupli pour les faits de cette nature.

M. François Pillet. - Une pénalité de 150 % est tout à fait justifiable dès lors que le contribuable peut auparavant recourir à la procédure de rescrit.

M. Thierry Lamorlette. - Tout à fait. La loi s'est d'ailleurs inspirée du ruling de droit américain.

M. Thibault Camelli. - Il convient de rendre hommage au Conseil d'État, qui a fortement développé la notion d'abus de droit en créant il y a quelques années la notion de fraude à la loi. La notion d'abus de droit était d'interprétation assez stricte : il s'agissait d'actes soit purement fictifs, soit poursuivant un objectif à caractère principalement fiscal. La fraude à la loi concerne l'utilisation des dispositifs légaux dans un sens qui n'est pas conforme à l'intention du législateur, et la jurisprudence du Conseil d'État applique de plus en plus largement cette notion. Cela devra inciter le législateur à rédiger des exposés des motifs explicitant clairement ses intentions.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Quelle est la sanction de la fraude à la loi ?

M. Thierry Lamorlette. - Elle est identique à celle de l'abus de droit (80 %). Une pénalité de 150 % serait également souhaitable.

S'agissant des exemples de montages demandés par M. le rapporteur, je dis toujours à mes étudiants qu'il existe deux catégories de conseils : les voyous, et les individus dotés d'une certaine éthique - nous essayons de former des individus dotés d'une certaine éthique. Un ancien élève, expert-comptable à Boulogne, m'a contacté pour me faire part d'inquiétudes liées aux conseils prodigués à l'un de ses clients. Son client souhaitait vendre son entreprise mais ne voulait pas quitter le Boulonnais. Le montage qui lui avait été proposé était une folie, et il s'est avéré qu'il avait été prodigué par un autre de mes anciens élèves. J'ai suggéré que le conseil - qui constituait une fraude caractérisée - soit mis par écrit, ce qui n'a naturellement jamais été fait. Il est fort possible que des banques, des organismes ou des avocats s'amusent à de tels montages. Certains en font leur fonds de commerce, ce qui mérite sanction. Il me semble qu'en cas d'abus de droit, la pénalité est de 40 % pour les individus en ayant profité indirectement. Il est donc possible d'imaginer que les individus ayant réalisé un montage frauduleux encourent les mêmes sanctions.

Différentes actions sont envisageables. Comme l'a souligné M. Duvernois, les Américains sont efficaces. Leur politique est très répressive, mais il ne peut en être autrement lorsque l'on s'attaque à ces problèmes. Les lois doivent être simples et sans ambiguïté, afin que tous les contribuables soient logés à la même enseigne. Il faut également faire passer le message en direction du grand public. J'ai l'exemple d'un professeur de médecine m'ayant consulté car sa fille lui avait signalé qu'il était en situation de fraude ; il avait hérité d'un compte en Suisse (non déclaré dans la succession) contenant plusieurs millions de francs suisses, et était convaincu d'être de bonne foi car il ne retirait rien de ce compte. Une telle situation laisse rêveur. Je ne sais pas quoi répondre à de telles personnes, car je ne peux imaginer ce que cela entraînerait d'un point de vue fiscal si elles rapatriaient leur argent en France. Ce professeur pourrait négocier avec Bercy, mais il ne peut savoir dans quelles conditions il sera traité.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Il est certain qu'il perdrait de l'argent en route.

M. Joël Guerriau. - J'ignore si notre bibliothèque en dispose, mais je suggère que les ouvrages de Messieurs Lamorlette et Camelli soient partagés entre les membres de la commission.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie pour vos présentations. Nous allons poursuivre les auditions.

Audition de M. Xavier Harel, auteur de « La grande évasion, le vrai scandale des paradis fiscaux » (6 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Nous recevons maintenant Xavier Harel, auteur de La grande évasion, le vrai scandale des paradis fiscaux. Monsieur Harel, conformément à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment ; tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du Code pénal. Je vous demanderai donc de prêter serment en levant la main droite et en disant « Je le jure. »

M. Xavier Harel. - Je le jure.

M. Philippe Dominati, président. - Merci. Je vous propose de nous faire un exposé préliminaire d'une quinzaine de minutes, suite à quoi le rapporteur puis les autres membres de la Commission vous poseront des questions.

M. Xavier Harel. - Je suis un ancien journaliste de La Tribune, où j'ai travaillé pendant une quinzaine d'années avant de partir il y a un an. Je suis désormais documentariste, et je réalise actuellement un documentaire pour Arte sur la question de l'évasion fiscale qui cherche à répondre à la question : « Pourquoi le CAC40 ne paye pas d'impôts ? » Je suis très heureux que cette commission d'enquête existe, car je me suis longtemps senti très seul dans l'étude de ce sujet qui, bien que technique, touche directement nos recettes fiscales et affecte nos sociétés dans des proportions importantes. Comme vous avez pu le voir, le livre a été préfacé par Mme Eva Joly. A l'époque, il s'agissait d'une des rares personnalités à s'intéresser à ce sujet de longue date. Elle est depuis devenue députée européenne et candidate à l'élection présidentielle. Toutefois, je tiens à préciser que je ne suis pas membre d'Europe Écologie.

Les possibilités d'optimisation fiscale ont atteint un niveau sans précédent. Toutefois, la collecte de données dans le cadre de mes recherches a été très difficile. Alors qu'au Royaume-Uni ou aux États-Unis un certain nombre d'institutions fournissent des informations relatives à cette problématique, très peu d'informations sont disponibles en France. Au bout de deux ans d'efforts, j'ai découvert presque par hasard le rapport du CPO de 2009, qui est passé presque inaperçu, et qui consacre un passage au taux d'imposition effectif des entreprises en fonction de leur taille. Le rapport montrait que les entreprises du CAC40 avaient un taux d'imposition implicite de 8 %, alors que les entreprises de moins de dix salariés avaient un taux d'imposition de 30 %. Plus une entreprise était grosse, moins elle payait d'impôts en proportion de ses bénéfices.

A l'époque, La Tribune a consacré une manchette à cette découverte, qui a eu un certain retentissement. Par la suite, des travaux engagés notamment par l'Assemblée Nationale ou la Direction du Trésor ont conforté les conclusions du CPO et ont amené cette question dans le débat public. Des travaux intéressants ont également été menés dans le cadre du rapport Carrez. Ce rapport indique qu'au cours des années 2007, 2008 et 2009, le CAC40 a versé un total cumulé de 13,5 milliards d'euros d'impôt sur les sociétés, et 10 milliards d'euros seulement si l'on tient compte des crédits d'impôts reçus, soit 3,5 milliards d'euros par an. Au cours de la même période, ces quarante entreprises ont distribué 112 milliards d'euros de dividendes, soit 37 milliards d'euros par an. Cette situation révèle un problème de contribution au bon fonctionnement de l'État : les dividendes ont continué d'être versés, alors que l'on aurait pu penser que ces entreprises n'étaient plus bénéficiaires.

Cette situation n'est pas propre à la France. Le National Audit Office, qui peut être décrit comme la Cour des comptes britannique, a montré qu'un tiers des 700 premières entreprises britanniques n'avaient pas payé d'impôt sur les sociétés au cours des années 2005 et 2006 - qui étaient des années de très forte croissance -, et que deux tiers des entreprises ont payé moins de 10 millions de livres sterling d'impôt sur les sociétés. Aux États-Unis, le Governement Accountability Office a révélé que deux tiers des entreprises américaines n'avaient pas payé d'impôt sur les sociétés au cours des années 1998 à 2005, qui ont été de très belles années de croissance pour l'économie américaine ; ce résultat comprend un grand nombre de petites entreprises, mais également un quart des entreprises réalisant plus de 50 millions de dollars de chiffre d'affaires.

En France, les causes de cette situation ont été identifiées par le CPO. S'agissant des niches fiscales, qui font l'objet d'un débat récurrent, le CPO indiquait que « la France a privilégié une stratégie de mitage de son assiette sur l'impôt sur les sociétés. » Ce système n'a que des désavantages : le taux d'imposition facial des bénéfices est extrêmement élevé, tandis que le taux d'imposition effectif est très faible et frappe essentiellement les PME. Parmi les niches fiscales, le CPO cite le crédit d'impôt-recherche, les régimes d'intégration fiscale, le bénéfice mondial consolidé ou la déductibilité des intérêts, qui permet de réduire de 14 points le taux d'imposition effectif des grandes entreprises.

Le CPO pointe également du doigt les paradis fiscaux et l'utilisation qui en est faite par les grandes entreprises dans le cadre de la manipulation des prix de transfert. En effet, la moitié du commerce mondial correspond à des échanges au sein de mêmes groupes, dont la facturation interne est difficile à contrôler, et pour lesquels les possibilités de manipulation sont nombreuses. Le mécanisme consiste toujours à faire apparaître les bénéfices dans des territoires à la fiscalité faible, et à faire apparaître des coûts dans les pays où la fiscalité est la plus élevée. Ainsi, la plupart des entreprises de négoce de matières premières sont domiciliées en Suisse, qui ne respecte pas la convention de l'OCDE sur les prix de transfert, et où la fiscalité est extrêmement faible. Le principe, extrêmement simple, a été mis à jour à de nombreuses reprises. On peut imaginer l'exemple d'une entreprise d'exploitation basée en Suisse et possédant en République Démocratique du Congo (RDC) une filiale coupant du bois destiné aux marchés européens : la filiale facture le bois au siège à prix coûtant, ce qui signifie que l'entreprise ne réalise aucun bénéfice en RDC ; le siège - ou la filiale chargée de la commercialisation - revend ce bois au prix du marché, et les bénéfices apparaissent en Suisse, où ils sont peu fiscalisés. Par conséquent, l'exploitation des ressources naturelles de la RDC se fait sans aucun bénéfice pour les recettes de l'État.

Pour les multinationales, les possibilités de manipulation des prix de transfert pour faire apparaître les bénéfices où elles le souhaitent sont donc gigantesques. Le CPO range cette question parmi les principaux enjeux, et écrit à ce sujet : » La gestion des prix de transfert constitue l'élément déterminant des politiques d'optimisation fiscale actuelles pour les groupes de sociétés. » Les différents contrôles fiscaux effectués abondent dans ce sens, puisque les prix de transfert ont entraîné 2 milliards d'euros de redressements en 2008 - le secret fiscal étant très bien respecté en France, on ignore de quelles sociétés il s'agit. Que les prix de transferts constituent les principaux redressements s'explique par le fait que les entreprises françaises ont énormément de filiales dans les paradis fiscaux : Alternatives économiques a épluché il y a quelques années les rapports annuels de toutes les entreprises du CAC40, et a découvert que ces entreprises disposaient de 1 500 filiales dans les paradis fiscaux. BNP Paribas en compte 189, France Télécom en compte 69, Danone en compte 47, Carrefour en compte 32, etc.

L'autre méthode permettant de réduire significativement l'impôt sur les sociétés dans les pays à forte fiscalité consiste à loger la propriété intellectuelle dans les paradis fiscaux. Bloomberg a récemment mené une longue enquête sur Google, dont le taux d'imposition sur les bénéfices réalisés à l'étranger est de 2,4 %. Le montage est très complexe, et fait actuellement l'objet d'une enquête du fisc américain. Il démarre en Irlande, où Google a logé l'essentiel de ses brevets et encaisse l'essentiel de ses revenus réalisés en Europe. Ces revenus sortent ensuite par les Pays-Bas dans le cadre du Double Irish, qui permet aux revenus générés par la propriété intellectuelle de transiter au sein de l'Union européenne sans être taxés. Enfin, un accord entre les Pays-Bas et les Bermudes, baptisé le Dutch Sandwich, permet de sortir les revenus réalisés sans qu'ils soient imposés (ou en étant imposés très faiblement). Ainsi, les milliards d'euros de revenus générés par Google en Europe ne sont quasiment pas taxés et finissent aux Bermudes. Aujourd'hui, Google fait partie des grandes entreprises américaines demandant à bénéficier d'une amnistie pour rapatrier leurs capitaux aux États-Unis sans être imposées au taux de 35 %.

L'industrie pharmaceutique fait évidemment partie des grands utilisateurs de cette méthode consistant à localiser les brevets dans les paradis fiscaux. Les plus grands redressements concernent d'ailleurs cette industrie : Merck a été redressé à hauteur de 2,3 milliards de dollars en 2007, les royalties versées à une filiale des Bermudes pour deux médicaments ayant été jugées disproportionnées ; GlaxoSmithKline a été redressé à hauteur de 3,4 milliards de dollars pour les mêmes raisons. De façon plus anecdotique, les marges arrières des grands groupes de distribution en Suisse constituent un grand classique, et les grands groupes français se débrouillent aussi bien que les groupes anglo-saxons dans ce domaine.

La délocalisation de sièges sociaux en Suisse, aux Pays-Bas ou dans d'autres pays à faible fiscalité entraîne également des pertes de recettes fiscales qui se chiffrent probablement en milliards d'euros. Ce mécanisme permet à une entreprise de réduire ses impôts de manière à la fois légale et astucieuse, et est à l'oeuvre depuis une quinzaine d'années en Europe. A ce titre, le cas de Colgate-Palmolive, auquel j'ai consacré un chapitre de mon livre, mériterait d'être examiné attentivement. En juillet 2004, lorsque l'entreprise a présenté le projet Optima, visant à délocaliser le siège européen de l'entreprise à Genève, les syndicats ont décidé de faire intervenir des experts (juristes, experts comptables, etc.) pour comprendre ce qui allait se passer. Un état des lieux complet de la situation avant et après cette délocalisation fiscale est donc disponible, ce qui est unique.

La méthode employée par Colgate-Palmolive a consisté à remettre à jour le système des commissionnaires dans lequel le commettant fournit la matière première au commissionnaire qui la travaille en échange d'une petite marge. Dans le cas de Colgate-Palmolive, les usines sont restées en place, les systèmes de distribution et de marketing sont restés en état, mais toutes les entités dépendent désormais directement des décisions qui sont prises à Genève. Le siège social achète les matières premières et les fournit à l'usine (ce qui donne lieu à une facturation en interne), puis lui laisse entre 5 et 10 % de marge pour le travail réalisé. Le résultat est significatif : l'usine de Compiègne a payé 40 millions d'euros d'impôt sur les sociétés en moins la première année, et la perte d'assiette pour la Belgique et l'Allemagne se situait entre 150 et 200 millions d'euros par an. Cela a également eu un impact significatif pour les salariés, qui bénéficiaient d'un intéressement important, et ont perdu le bénéfice de leur 13e et de leur 14e mois - les rapports d'expertise permettent de savoir précisément les pertes qu'a entraînées cette délocalisation. Ce cas n'est pas isolé : Gillette, Ralph Lauren, Constellium, Hewlett Packard, Procter & Gamble, UPS, Pronuptia, Oracle... Des centaines d'entreprises ont délocalisé leur siège en Suisse en suivant la même démarche. Ce scandale silencieux dure depuis une dizaine d'années. Les membres du syndicat CFDT « Cosmétiques et détergents », qui ont mis à jour ce système, ont tenté en vain de tirer la sonnette d'alarme.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Je souhaitais que nous les auditionnions.

M. Xavier Harel. - A deux reprises, des parlementaires ont demandé la création d'une commission d'enquête ou la rédaction d'un rapport sur le sujet, mais ces demandes ont été repoussées pour des raisons qui paraissent étonnantes au regard des enjeux pour les finances publiques. Tout cela se déroule dans le plus grand silence : l'usine est toujours présente mais l'assiette fiscale disparaît.

Nous assistons aujourd'hui à une démocratisation de ce phénomène. De plus en plus de PME peuvent bénéficier de montages astucieux leur permettant de réduire significativement leur impôt sur les sociétés. La société France Offshore, qui m'a contacté il y a un an et demi, en a fait sa spécialité, et s'est appliquée à elle-même ce mécanisme : son siège est au Royaume-Uni mais son marché est en France. Cette société se faisait fort de faire payer 10 à ses clients pour leur faire gagner 100. De plus en plus de PME se sont adressées à cette entreprise. D'un point de vue comptable, tout est facturé au Royaume-Uni, et le siège paye les charges et les salaires pour les équipes situées en France, sans y laisser les bénéfices.

S'agissant des particuliers, une bonne nouvelle est tombée aujourd'hui, puisqu'il semblerait que les Suisses se soient lassés du statut dont bénéficient les riches étrangers qui négocient un forfait dans ce pays. Ce dispositif avait fait du bruit lorsque Johnny Halliday s'était « délocalisé » en Suisse, et la présidente de la confédération suisse Micheline Calmy-Rey avait fait observer à cette occasion qu'il était anormal que le tennisman Roger Federer paye ses impôts comme tout le monde alors que des grands sportifs étrangers négociaient des forfaits avec des cantons pour payer très peu d'impôts. Les Suisses connaissant eux-aussi des problèmes de recettes fiscales, il a été décidé au niveau fédéral de créer un impôt minimum pour les riches étrangers venant s'installer en Suisse. Sous le poids des déficits, la pression fiscale remonte donc même en Suisse.

Avec la crise financière, les déficits ont explosé, et le G20 s'est mobilisé sur ces questions à l'issue des scandales d'UBS et de LGT au Liechtenstein. Ainsi, des procédures « technocratiques » visant à forcer les États à échanger des informations et à respecter un certain nombre d'obligations ont été mises en oeuvre. Toutefois, la pression est retombée : les paradis fiscaux ont fait le dos rond pendant trois ou quatre années, et Valérie Pécresse a admis il y a quelques mois que le dispositif mis en place ne fonctionnait pas. Un test grandeur nature a été mené, et les demandes d'informations adressées à une douzaine de pays ne sont pas revenues ; au cours des huit premiers mois de l'année, 30 % seulement des 230 demandes de renseignements adressées par la France ont été traitées. La ministre signalait que » leurs réponses confirment ce que l'on sait déjà mais n'apportent pas d'informations supplémentaires, sur l'identité réelle des personnes qui détiennent des comptes par exemple. La Suisse ne collabore pas plus que les autres. Sur les 80 demandes de renseignements qui lui ont été adressées cette année, seules 20 % ont donné lieu à une réponse. » Les paradis fiscaux ne sont pas pour la première fois dans la ligne de mire d'États développés en difficulté. Comme d'habitude, ils jouent la montre, et comptent sur la lassitude des États avant de reprendre la main. Ainsi, alors que les créations de sociétés dans les Iles Vierges britanniques s'étaient effondrées en 2010 et 2011 en raison de l'inquiétude liée à l'obligation de communiquer des informations, les créations sont reparties au même rythme qu'avant la crise depuis qu'il est établi que les sociétés BVI ne coopéreront pas plus qu'auparavant. De la même manière, les 12 500 milliards de dollars de capitaux situés dans les paradis fiscaux avant la crise ne sont pas revenus vers les pays développés. Cela témoigne du fait qu'il n'existe pas de motivation à quitter ces paradis fiscaux, et que la question n'est pas réglée.

Les banques françaises sont de très grosses consommatrices de paradis fiscaux : la BNP y compte 189 antennes, le Crédit Agricole en compte 115, la Banque Populaire en compte 90, la Société Générale en compte 57. Que font ces banques dans les paradis fiscaux ? Que font BNP Private Banking ou Société Générale Private Banking à Jersey, qui ne compte que 80 000 habitants ? Il s'agit de structurer de l'évasion fiscale pour le compte de riches clients. Ces banques ont été recapitalisées grâce à l'argent public tandis qu'elles continuaient à aider leurs clients à structurer leurs patrimoines pour échapper à l'impôt. Il y a quelques mois, un article du Canard Enchaîné révélait comment BNP Paribas profitait des inquiétudes liées à la possibilité de lever partiellement le secret bancaire pour se positionner sur le marché extrêmement lucratif des trusts, qui offrent les mêmes garanties d'opacité que le secret bancaire suisse. Des documents internes révélaient que la banque souhaitait profiter des difficultés de ses concurrents pour proposer à ses riches clients de recourir à des trusts, notamment à Singapour et à Hong-Kong, qui sont des places importantes pour ces structures légales. Un banquier expliquait alors : «S'il est possible pour un juge d'instruction ou le fisc de saisir ou de geler les actifs d'une panaméenne ou d'une société offshore dans les Iles Vierges britanniques, il est en revanche impossible de saisir ou de requalifier un trust, qui est une personne juridique indépendante. » Le principe du trust consiste en effet à abandonner la propriété du bien pour le confier à un administrateur qui le gère pour un certain nombre de bénéficiaires. L'affaire Wildenstein, qui a fait récemment couler beaucoup d'encre, est un exemple d'utilisation de ces trusts : des tableaux dont la valeur totale s'élevait à plusieurs milliards d'euros avaient été dissimulés dans des trusts et n'avaient pas été rapportés au moment de la succession. Grâce à l'entêtement d'une avocate dont la cliente est désormais décédée, le parquet a ouvert une enquête, et l'on évoque aujourd'hui un redressement de 600 millions d'euros. Au moment de la succession, la famille n'avait rapporté au fisc français que 46 millions d'euros de tableaux. Cela témoigne de l'efficacité des trusts pour dissimuler un patrimoine important.

Il est extrêmement lucratif pour les banques d'être présentes dans les paradis fiscaux. A ce sujet, je vous invite à interroger la Commission bancaire, qui a rédigé un rapport montrant qu'en 2008, les banques françaises ont réalisé 3 milliards d'euros de bénéfices dans les paradis fiscaux. Même pendant la crise, les activités dans les paradis fiscaux génèrent des revenus réguliers et importants, mais il s'agit bien souvent d'évasion fiscale.

M. Philippe Dominati, président. - Merci beaucoup. Si le rapporteur le permet, je propose que Mme Lienemann pose la première question.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Votre description est à la fois juste et angoissante. S'agissant des supply chains - c'est-à-dire du système où l'entreprise est basée en Suisse et fonctionne au moyen de contrats -, il me semble qu'il doit exister un contrat de façonnage avec l'exploitant. Au moment de la conclusion de ce contrat, n'est-il pas possible de faire intervenir la Direction Générale des Impôts afin de déterminer si le contrat n'est pas abusif ? Il existe déjà une obligation de transmettre les contrats à la DGI, mais les éléments transmis sont généralement insuffisants. Je pense que nous pourrions également jouer sur la nature de ces contrats. Compte tenu de la difficulté à empêcher ce type de montages, il convient à mon avis de déterminer comment l'État peut intervenir et prélever des ressources. Comment sortir de la situation qui nous est décrite ? Nous ne pouvons nationaliser toute l'économie, ou recourir systématiquement aux coopératives... D'ailleurs, Leclerc, qui est une coopérative, a une plateforme de matières premières en Suisse similaire à celle de Danone ou de Carrefour.

M. Xavier Harel. - L'inspecteur des finances avec lequel j'ai discuté - qui refusait d'être cité dans mon livre, et dont je ne peux donner le nom - souhaitait ardemment qu'une enquête soit menée sur les montages que j'évoquais. L'entreprise Oracle, qui avait délocalisé son siège social européen en Suisse, a fait l'objet d'un redressement fiscal très important, mais c'est l'ensemble du système qui devrait être encadré.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - J'ai lu avec beaucoup d'intérêt votre ouvrage, qui se lit comme un roman malgré la technicité du sujet. J'ai relevé une phrase qui m'a surpris, et que je souhaiterais que vous commentiez : « Les paradis fiscaux contribuent à aggraver les dysfonctionnements de l'économie ». Pourriez-vous expliquer dans quelle mesure ? Vous évoquez notamment l'évasion, qui génère une pression fiscale sur la collectivité.

J'aimerais ensuite que vous évoquiez les difficultés que vous avez rencontrées à Jersey pour recueillir des informations. Si notre commission s'y rendait dans le cadre de son enquête, pensez-vous que nous serions traités de la même manière ?

Enfin, je souhaiterais que vous nous parliez du cas de la banane, qui vient du Costa Rica et est vendue à Londres en passant par Jersey. La situation est tout à fait édifiante.

M. Xavier Harel. - En matière de transactions financières et commerciales, les paradis fiscaux sont souvent présentés comme des « fluidifiants ». La moitié du commerce mondial transite par les paradis fiscaux, qui représentent 3 % de l'économie mondiale. Ces paradis fiscaux fonctionnent comme un jeu de miroir : l'objectif est de présenter les choses différemment de ce qu'elles sont. C'est le cas lorsque l'on parle de la délocalisation fiscale de Colgate-Palmolive : la valeur est produite en France ou en Allemagne, où se trouvent les usines et les marchés, mais les bénéfices apparaissent en Suisse. C'est également le cas lorsque l'exploitation pétrolière ou l'exploitation forestière ne génèrent que des pertes dans les pays où a lieu l'exploitation, tandis que les bénéfices apparaissent en Suisse ou dans un autre paradis fiscal. La déconnexion entre le lieu où la richesse est produite et le lieu où les bénéfices apparaissent est de plus en plus importante. Or, la production de biens ou de services nécessite un environnement favorable : main d'oeuvre qualifiée, infrastructures, système de santé, etc. En asséchant l'assiette fiscale des pays, les paradis fiscaux créent des distorsions extrêmement dommageables pour des raisons illégitimes.

Dans le cadre de mon livre, j'ai interrogé plusieurs acteurs sur l'utilité des paradis fiscaux, et aucun n'a pu me trouver une quelconque utilité aux paradis fiscaux. Pour dire la chose de manière très simple, les paradis fiscaux ne servent qu'à voler nos impôts en les attirant grâce à divers mécanismes, sans contribuer à la production de richesses. Il s'agit, de mon point de vue, d'un dysfonctionnement majeur de l'économie mondiale. Or, les paradis fiscaux sont devenus un rouage essentiel du fonctionnement de l'économie. Le rôle des paradis fiscaux en matière de blanchiment ou de corruption est anecdotique, malgré la gravité de ces sujets : l'évasion fiscale des particuliers ou des entreprises représente l'essentiel de leurs activités.

Je souhaitais profiter de mon séjour à Jersey, qui s'est déroulé au moment où le G20 était mobilisé contre les paradis fiscaux, pour savoir comment les fonds d'investissements, les banques ou les trustees réagissaient à « l'agression » qu'ils subissaient. J'ai passé une journée entière au téléphone, et je me suis toujours vu répondre - de manière très aimable - que les personnes que je souhaitais interroger n'étaient pas disponibles. Au bout d'une quinzaine de tentatives infructueuses, j'ai décidé de me présenter comme un journaliste souhaitant présenter les produits financiers proposés à Jersey, et l'intérêt de ces produits. J'ai alors obtenu trois réponses positives. Certes, ma démarche était discutable d'un point de vue déontologique, mais il est parfois nécessaire de recourir à ce type de procédés. J'ai rencontré le gérant d'un des principaux fonds d'investissements locaux, et la conversation s'est très bien passée aussi longtemps que nous avons discuté de ses produits financiers et de sa clientèle. Lorsque j'ai évoqué l'offensive du G20, j'ai vu mon interlocuteur se raidir, avant qu'il mette fin à l'interview. C'est la première fois que je me suis retrouvé dans une telle situation, alors qu'il m'est déjà arrivé de mener des interviews « musclées » avec des élus ou des chefs d'entreprises. On m'a bien expliqué qu'il n'était pas possible de discuter des sujets que je souhaitais évoquer. Les anglo-saxons ont d'ailleurs une relation beaucoup plus hypocrite avec l'évasion fiscale que les Suisses. Si vous vous rendez à Jersey, vous rencontrerez probablement Jersey Finance, qui est l'organisation représentative de l'industrie financière locale, qui vous dira que tout se passe pour le mieux, et mettra en avant le fait que l'île est sortie de la liste noire de l'OCDE pointant du doigt les territoires non coopératifs. Pourtant, comme l'a montré le travail réalisé sous la houlette de Valérie Pécresse, les demandes d'informations ne reviennent pas, malgré les engagements pris et les menaces du G20. En fait, dans un certain nombre de cas, l'information n'existe pas : il n'y a pas, à Jersey, de registre public des trusts et de leurs bénéficiaires.

Jersey exporte des bananes, bien qu'il s'agisse d'une île anglo-normande qui ne compte aucun bananier. L'enquête menée à ce sujet n'est pas de mon fait, mais a été réalisée par le Guardian avec l'aide d'un certain nombre de spécialistes de la question. Je vous suggère notamment d'auditionner John Christensen, originaire de Jersey, qui y a travaillé comme conseiller économique pour le gouvernement, et a pu étudier en profondeur le fonctionnement de l'île. Après sa démission, il a fondé l'association Tax Justice Network, qui fédère des associations du monde entier et constitue une très riche source d'informations dans un domaine où il est difficile d'en obtenir. Il s'agit d'un excellent spécialiste du sujet, qui a enquêté pour savoir pourquoi les grandes sociétés de négoce de bananes (Chiquita, Del Monte et Dole), qui ont toutes leurs sièges aux États-Unis, avaient un taux d'imposition largement inférieur au taux d'imposition américain. La raison est très simple : ces entreprises disposent d'un grand nombre de filiales dans les paradis fiscaux. Toutefois, l'enquête illustrait également la manière dont se décomposait le prix final de la banane. Le coût de la main d'oeuvre au Costa Rica est d'environ 1,5 centime par banane, celle-ci étant ensuite revendue 50 centimes au commerçant anglais - qui lui-même la revend au prix de 1 euro. Le reste passe par les paradis fiscaux. Les entreprises sont structurées de manière à ce que le transport soit assuré par une filiale aux Bermudes, l'assurance par une filiale aux Caïmans, l'affrètement dans un troisième paradis fiscal, etc. A chaque étape, une partie de la plus-value réalisée entre l'exportation initiale et la vente au commerçant est partagée par des filiales domiciliées dans les paradis fiscaux. Cet exemple est très parlant, car la banane est le fruit le plus consommé au monde. Or, ni le Royaume-Uni, destination finale de la banane, ni le Costa Rica, ne gagnent grand-chose à l'exploitation de ce fruit.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous propose maintenant de passer aux questions.

Mme Nathalie Goulet. - J'ai deux observations à formuler. D'abord, s'agissant de l'absence de moyens juridiques à la disposition des syndicats et des salariés pour intervenir, je pense que nous devrons étudier la question des droits et de l'information des comités d'entreprise.

Par ailleurs, vous avez cité France Telecom et ses filiales dans les paradis fiscaux. Disposez-vous de données relatives aux entreprises dans lesquelles l'État à une participation et aux entreprises bénéficiant par exemple du soutien du Fond stratégique d'investissement qui se livrent à la fraude ou à l'évasion fiscale ? Le fait que des entreprises à participation étatique recourent à l'évasion fiscale relève de la schizophrénie.

M. Xavier Harel. - Je vais répondre à votre question par la voix de Baudouin Prot, que je cite dans mon livre. Il avait été auditionné par la commission des finances de l'Assemblée nationale le 3 février 2009 à propos du plan de sauvetage dont ont bénéficié les banques françaises. A l'époque, Éric Woerth, ministre du budget, avait expliqué que seules les banques n'ayant pas de liens avec les paradis fiscaux bénéficieraient de l'aide de l'État. Or, d'après Baudouin Prot : « Aucune contrepartie n'a été exigée ». Il y a donc effectivement un comportement schizophrène de l'État, qui disposait pourtant d'un levier fort pour faire évoluer la situation. Le mensuel Alternatives économiques a dressé une liste des filiales des entreprises du CAC40 dans les paradis fiscaux, que vous pourrez trouver facilement. Elle est cependant incomplète : s'agissant de la BNP, la liste ne mentionne pas les filiales situées à Dubaï et à Monaco, qui sont de mon point de vue de véritables paradis fiscaux. En outre, certaines informations ne figurent pas dans les rapports annuels des entreprises.

M. Jacques Chiron. - Quelles seraient vos préconisations ? Nous avons entendu que le Conseil d'État avait défini les notions de fraude et d'évasion. Le législateur pourrait-il également formuler des propositions de définition de la fraude et de l'évasion fiscale, en tenant compte de situations comme celle de Colgate-Palmolive ? Face à la situation qui nous a été décrite, il me semble qu'il nous appartient de proposer des textes.

M. Xavier Harel. - La plupart des montages que j'ai décrits ne relèvent ni de la fraude, ni de l'évasion fiscale, mais de l'optimisation. Bien souvent, les entreprises ne font qu'utiliser les outils légaux à leur disposition. Bien sûr, le législateur peut considérer que ces montages sont abusifs, et interdire que les entreprises y recourent. Toutefois, si les grandes entreprises sont très bien positionnées pour bénéficier de ces montages, c'est parce qu'elles ont les moyens de se payer les meilleurs conseillers. J'ai réalisé, quelques temps avant de quitter La Tribune, une interview de Christine Lagarde sur l'évasion fiscale et sur l'écart entre le taux d'imposition effectif des petites et des grandes entreprises. Je lui ai demandé si elle trouvait normal que les très grandes entreprises soient deux à trois fois moins imposées que les petites entreprises, ce à quoi elle a répondu : « Elles sont très bien conseillées ». Christine Lagarde était présidente monde de Baker & McKenzie, qui est l'un des principaux cabinets d'optimisation fiscale dans le monde. Parfois, la ligne entre la fraude et l'optimisation est l'épaisseur du mur de prison.

M. Philippe Dominati, président. - Vous avez indiqué que la situation était comparable en France, en Angleterre et aux États-Unis. Or, ce qui distingue souvent une grande entreprise d'une entreprise petite ou moyenne, c'est son caractère international, et lorsqu'il y a internationalisation, les taux d'imposition sont généralement plus faibles.

Mme Corinne Bouchoux. - Je veux remercier Monsieur Harel pour la clarté de son propos, qui montre bien le caractère systémique du sujet que nous traitons. Nous sommes face à un système composé d'acteurs en interaction qui compte des gagnants et des perdants. Si nous n'assistons pas à une prise de conscience collective des pertes qu'il occasionne pour les États et les citoyens, ce jeu pourra se poursuivre indéfiniment.

J'aimerais poser trois questions simples. D'abord, que pouvez-vous nous dire des difficultés que rencontre la presse pour travailler sur ces dossiers et de la timidité de la presse française (en tant qu'ancienne pigiste du mensuel Alternatives économiques, je sais que ce sujet, délaissé par les grands mensuels économiques, constituait un boulevard pour une certaine presse) ? Ensuite, la réforme des juges d'instruction et la restructuration des pôles financiers est-elle, selon vous, de nature à améliorer la lutte contre l'évasion fiscale ? Enfin, quel lien peut-on faire entre le pantouflage et les performances d'un certain nombre d'entreprises qui, comme le disait Mme Lagarde, sont très bien conseillées ? Notre commission d'enquête travaille en fait sur l'industrie du lobbying et du conseil d'experts qui se jouent des différences de normes, de taux, etc. A ce jeu, les grands gagnent beaucoup, les faibles perdent beaucoup, et les moyens sont très mal conseillés.

M. Xavier Harel. - Je suis parfaitement en accord avec vous s'agissant de la timidité de la presse française. La presse anglo-saxonne a suivi ces questions de manière très assidue et a produit énormément d'informations. Ainsi, le Guardian a constitué une cellule d'investigation forte de dix journalistes pendant un an pour mettre à jour divers mécanismes, a sorti de nombreux scoops, et a fait avancer la connaissance sur un sujet caché, voire honteux. Aucune entreprise ne veut dire qu'elle pratique l'optimisation au point de ne plus payer d'impôts. Voyez l'émotion qu'a entraînée la révélation que Total n'avait pas payé d'impôts sur les bénéfices pour l'exercice 2010. Jamais vous n'obtiendrez l'information nécessaire pour expliquer comment Total a pu arriver à ce résultat surprenant. Certes, Total extrait principalement du pétrole à l'étranger, mais la France constitue un marché important pour cette entreprise, et il est difficile d'imaginer qu'elle n'y réalise aucun bénéfice.

J'ai exposé rapidement les difficultés auxquelles j'ai été confronté dans mon enquête : je disposais de nombreuses informations sur les situations américaine ou britannique, ainsi que sur les paradis fiscaux, mises à jour par des journalistes ou des experts, mais j'ai buté sur la pauvreté de l'information existante concernant la France, et sur la difficulté à obtenir des informations auprès de Bercy. J'ai trouvé ce que je cherchais presque par hasard, quand quelqu'un m'a aiguillé en direction du rapport du CPO, qui était déjà publié depuis trois mois. Je crois que la manchette de La Tribune sur ce sujet a suscité beaucoup d'intérêt, d'autant plus que les informations provenaient de l'administration fiscale.

S'agissant de la restructuration des pôles financiers, je n'ai pas d'avis particulier. Je crois que le sujet du jour est l'optimisation fiscale, c'est-à-dire les mécanismes astucieux mais légaux permettant de réduire significativement l'assiette fiscale, et non la fraude. On peut toutefois s'interroger sur les moyens. Le contrôle fiscal de grandes entreprises nécessite de disposer d'équipes très importantes, et plusieurs années sont nécessaires pour y voir clair. En outre, de nombreuses questions techniques très complexes se posent. En matière de prix de transfert, quel est le juste prix d'une turbine fabriquée par Alstom en Inde et destinée à un barrage en Ouganda ?

Le problème du pantouflage se retrouve dans le monde entier. Les grandes entreprises, les cabinets d'avocats, les cabinets d'experts comptables sont friands d'anciens inspecteurs des impôts qui sont en mesure de leur expliquer comment raisonne l'administration et quels sont les risques. Je crois que le principal problème est la complexité de notre fiscalité. J'ai lu récemment que 10 % du code fiscal était révisé tous les ans : ajout de 12 à 15 niches fiscales par an, création de nouveaux impôts, etc. Cette instabilité et cette complexité bénéficient à ceux qui savent les utiliser, et je crois que le législateur peut se fixer pour objectif de simplifier les choses. Si l'assiette est large et qu'il n'existe pas de dérogations, les experts comptables spécialisés dans l'optimisation disparaîtront naturellement.

M. François Pillet. - Le problème est très bien posé : nous parlons de l'optimisation fiscale, c'est-à-dire de pratiques légales, et de l'ingénierie fiscale à laquelle recourent les sociétés. Aujourd'hui, le paramètre fiscal est un paramètre de management. Je suis certain que nous nous accorderons sur le fait que certaines des situations qui nous seront décrites dans le cadre de cette Commission sont moralement, économiquement et socialement inacceptables. Les paradis fiscaux constituent le paroxysme des effets néfastes de l'absence d'harmonisation fiscale au niveau mondial.

Je ne sais plus quel auteur a dit que le droit était la meilleure école de l'imagination, et je veux rassurer Monsieur Chiron sur ce point : nous avons tous les pouvoirs pour rédiger des textes, établir des définitions, fixer des interdits et des obligations déclaratives. Toutefois, nous nous heurterons à la mondialisation et à l'éclatement du juridisme. Des bois, une mine ne se délocalisent pas ; une usine d'embouteillage de dentifrice se délocalise très rapidement, en particulier quand les intérêts fiscaux sont tels que la production peut ne coûter quasiment rien. Il s'agit là de realpolitik. Ma question est donc la suivante - je la poserai souvent au cours de cette commission : croyez-vous que nous disposions encore d'un réel pouvoir fiscal ? Sommes-nous souverains en la matière ? Est-ce que le fait de voter des lois ne revient pas à se tirer une balle dans le pied si nos voisins et partenaires ne nous suivent pas ?

M. Xavier Harel. - Nous disposons d'une souveraineté fiscale limitée. Il est évident que si le taux d'imposition sur les bénéfices est fixé à 100 % du jour au lendemain, vous découragerez l'investissement. Cependant, la France, les États-Unis ou le Royaume-Uni sont dans une situation très différente de celle-ci. Aujourd'hui, aux États-Unis, le taux d'imposition facial sur les bénéfices est l'un des plus élevés de l'OCDE, alors que le taux d'imposition effectif est l'un des plus faibles. Nous sommes donc en présence d'un jeu de faux-semblants, lié non seulement aux paradis fiscaux, mais aussi à l'existence de niches fiscales et à la manipulation des prix de transfert. Les grands perdants, dans le cas de la France sont les PME. Depuis que je suis journaliste économique, j'ai vu un nombre incalculables de rapports, d'interviews, de déclarations sur l'insuffisante force du tissu de PME... Peut-être la solution consiste-t-elle à fixer le taux d'imposition sur les bénéfices à 20 %, et de faire en sorte que toutes les entreprises acquittent ce taux, quelle que soit leur taille, en sortant de la logique dérogatoire actuelle.

M. François Pillet. - Peu m'importe le taux : un taux de 20 % ne peut être efficace qu'à condition qu'il soit identique de l'autre côté de la frontière. Il n'est pas possible d'organiser une coupe du monde de football si toutes les équipes ne respectent pas les mêmes règles.

M. Xavier Harel. - Un certain nombre de projets existent au niveau de l'Union européenne, comme le projet ACCIS. Or, les Pays-Bas, le Luxembourg et l'Irlande s'opposent systématiquement à toute forme d'harmonisation en matière d'impôts sur les bénéfices. Ces pays sont en quelque sorte les passagers clandestins de l'Union européenne ; ils jouent contre les règles que se sont fixés tous les grands pays. En allant plus loin, on peut imaginer supprimer l'impôt sur les bénéfices. Qui, alors, payera pour les écoles et les routes ?

M. François Pillet. - Ce n'est surtout pas ce que je dis.

M. Xavier Harel. - Il faut avancer dans l'harmonisation, notamment au sein de l'Union européenne, qui est un très grand marché. La question qui se pose à nous n'est pas celle de la concurrence fiscale de l'Inde ou de la Chine, mais de la concurrence qui peut s'exercer au sein de l'Union européenne. Aux États-Unis, Barack Obama a fait des propositions visant à abaisser à 25 % le taux d'imposition sur les bénéfices réalisés par les entreprises américaines et à supprimer progressivement toutes les niches fiscales existantes, et de plus en plus de pays s'engagent dans cette voie. Tous les fiscalistes vous diront qu'un bon impôt est un impôt sans régime dérogatoire ayant une assiette large. Or, en France, des milliers de rapports ont été rédigés sur la multiplication des niches.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie pour ces précisions.

M. Xavier Harel. - Vous m'avez interrogé sur les solutions, et il me semble qu'une solution assez simple est la transparence. Le groupe Total réalise 12 milliards d'euros de bénéfices, mais nous ne disposons que d'un chiffre global, et nous ne savons pas où les grands groupes réalisent leurs bénéfices. En demandant aux grandes entreprises des informations relatives à la localisation de leurs effectifs, aux zones où sont réalisés leurs chiffres d'affaires et leurs bénéfices, vous aurez une vision beaucoup plus claire des éventuelles manipulations des prix de transferts ou des délocalisations des bénéfices vers les paradis fiscaux. Bien sûr, toutes les entreprises diront qu'il est impossible de livrer de telles informations, notamment pour des raisons de concurrence. Pourtant, une disposition la loi Dodd-Frank contraint toutes les entreprises pétrolières et minières cotées à Wall Street (y compris les compagnies européennes) à déclarer tous leurs revenus, pays par pays. Ainsi, nous saurons combien Chevron Texaco verse à l'Angola pour l'exploitation du gaz au Cabinda, combien Total verse à l'État birman pour l'exploitation du gaz, etc. L'objectif est de faire la lumière sur les revenus pétroliers et miniers afin que les sociétés civiles et les parlements locaux des pays exportateurs puissent demander des comptes à leurs gouvernements sur l'utilisation qui en est faite. Aujourd'hui, ces informations sont parfaitement confidentielles, l'argument avancé étant que ces informations fourniraient un avantage aux compétiteurs. L'Union européenne introduira une obligation similaire pour les entreprises minières et pétrolières cotées en Europe. Cela changera la face de ces industries opaques qui permettent à certains régimes très discutables de survivre pendant plusieurs décennies. En outre, lorsqu'il apparaitra qu'une grande compagnie dégage des milliards d'euros de bénéfices dans un paradis fiscal où elle ne compte que quatre employés, cela entraînera des questions sur la structure de son organisation fiscale. Cette transparence permettra de mener de réels contrôles.

M. Philippe Dominati, président. - Merci beaucoup.

Audition de M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes (6 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Conformément à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment ; tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal. Je vous demanderai donc de prêter serment en levant la main droite et en disant « Je le jure. »

M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes. - Je le jure.

M. Philippe Dominati, président. - Merci. Je vous propose de nous faire un exposé préliminaire, suite à quoi des questions vous seront posées par le rapporteur et les autres membres de la Commission.

M. Christian Babusiaux. - Merci de m'accueillir aujourd'hui pour parler de ce sujet très vaste. J'essaierai de borner mon exposé à une quinzaine de minutes afin de ne pas trop abuser de votre temps. Si vous le permettez, je commencerai par poser la question de la définition de votre sujet. Après avoir répondu à cette question, je me concentrerai sur la fraude fiscale, puisque la plupart de vos questions portaient sur ce sujet. Enfin, j'aborderai des éléments communs à la fraude et à l'optimisation.

L'évasion fiscale a deux composantes distinctes : la fraude, qui consiste à échapper délibérément à l'obligation fiscale, et va parfois jusqu'à l'escroquerie ou au blanchiment ; l'optimisation, qui regroupe les pratiques par lesquelles particuliers ou entreprises mettent à profit les dispositions fiscales ou l'interprétation qui peut en être faite. L'optimisation fiscale peut elle-même revêtir plusieurs aspects : expatriation physique d'une personne pour échapper à l'impôt, ou décalage volontaire entre le lieu où se réalise l'activité et le lieu de l'imposition.

Quels sont les types d'enjeux, et comment situer les problèmes les uns par rapport aux autres ? L'absence de chiffres sera l'une des difficultés auxquelles se heurtera votre commission. Ni la DGFiP, ni la douane ne sont en état de produire des renseignements chiffrés sur les sujets que vous évoquez. Toutefois, je crois que l'on peut dire vraisemblablement que l'évasion fiscale internationale est plus faible que l'évasion fiscale à l'intérieur même de notre pays. En effet, dans notre pays, certaines pratiques comme le travail au noir se traduisent par une évasion fiscale. Par ailleurs, il est vraisemblable que la fraude internationale, si importante qu'elle soit, représente un montant inférieur au montant de l'optimisation fiscale. Quantitativement, le sujet de l'optimisation est probablement le plus important parmi ceux que vous traitez.

De nombreuses sociétés françaises proposent en toute légalité leurs services pour déplacer les activités d'autres entreprises dans des centres offshore. Plus de 20 % des filiales des 50 plus grandes entreprises européennes sont localisées dans les paradis fiscaux, et les grandes entreprises, parce qu'elles utilisent à plein les possibilités de la fiscalité, payent un impôt sur les bénéfices très inférieur au taux théorique de 33 %. Notre système fiscal a à la fois des taux théoriques très élevés et de très nombreuses niches fiscales et possibilités d'exonérations. Le cumul de ces taux très élevés et de plus de 500 dispositifs fiscaux fait de l'optimisation une tentation naturelle. En outre, des activités économiques entières fonctionnent grâce à des systèmes de ce type : navires battant pavillon étranger, aéronefs achetés en leasing à l'étranger, plus-values immobilières cantonnées dans des pays n'imposant pas les plus-values, e-commerce réalisé à partir d'autres territoires, etc.

L'optimisation fiscale se concentre vraisemblablement sur l'impôt sur les sociétés, tandis que la fraude concerne davantage la TVA. Il n'existe pas de chiffres, mais nous disposons de certaines données. Nous avons d'ailleurs remis il y a quelques jours à la commission des finances de l'Assemblée nationale un rapport sur la gestion et les contrôles de la TVA, que j'irai présenter demain devant cette commission ; votre commission pourra évidemment utiliser ce rapport après sa publication. La fraude à la TVA représente environ 10 milliards d'euros au niveau national et international, et la TVA est deux fois plus fraudée que la moyenne des autres impôts. S'agissant de la fraude « carrousel », nous avons étudié dans notre rapport public annuel comment avait pu se prolonger la fraude aux quotas de CO2 ; la TVA, dans un système très internationalisé, est génératrice de fraude. Quant à l'impôt sur les sociétés, il est particulièrement propice à l'optimisation compte tenu des différences entre les systèmes fiscaux, même au sein de l'Europe.

Le développement de l'évasion fiscale tient à l'ouverture des échanges et des mouvements de capitaux et de marchandises, à la diversité des taux existants, à la dématérialisation d'une part croissante de l'économie, ainsi qu'à la dématérialisation des transactions, qui facilite la délocalisation des activités et le décalage entre le lieu de l'activité réelle et le lieu d'imposition. Plusieurs chapitres du dernier rapport annuel de la Cour des comptes traitaient du contrôle fiscal, et nous continuons à travailler sur ces sujets. Ainsi, nous avons programmé des contrôles sur la gestion et le contrôle de l'impôt sur les sociétés, ainsi que sur le bilan de l'action de l'État contre la fraude fiscale internationale. Toutefois, ces travaux sont plutôt positionnés sur la seconde partie de l'année.

L'organisation de la lutte contre la fraude n'est pas satisfaisante. Cette question relève d'abord du législateur, et le Parlement a d'ailleurs beaucoup oeuvré dans ce domaine. Toutefois, en définitive, l'organisation dépend des directions chargées du contrôle et des pratiques qu'elles mettent en oeuvre. Nous avons constaté, à l'occasion du bilan de la fusion la DGFiP - remis à la Commission des finances du Sénat en octobre 2011 et prolongé par un rapport sur les relations entre l'administration fiscale et ses usagers publié en janvier -, que le contrôle fiscal était resté à l'écart des réorganisations effectuées à l'occasion de la fusion. La DGFiP partage d'ailleurs ce constat. Ainsi, face à une fraude évolutive, inventive et mobile, l'administration est restée statique. En outre, l'administration est cloisonnée. Trois entités de Bercy concourent à des actions en matière de fraude fiscale :

- la DGFiP ;

- Tracfin, qui agit en matière de blanchiment ;

- la direction générale des douanes et droits indirects, au sein de laquelle la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) est active en matière de fraude carrousel.

Nous avons montré que le cloisonnement entre ces entités était en bonne partie à l'origine de la prolongation excessive de la fraude aux quotas de CO2, qui a coûté 1,6 milliard d'euros. A l'intérieur même de la DGFiP, il existe trois directions nationales d'enquête, dont nous avons montré que la coopération était insuffisante. Entre les différentes structures, Bercy procède traditionnellement par la conclusion de protocoles, comme s'il s'agissait d'États indépendants. Le dernier protocole entre la Douane et la DGFiP date de mars 2011, et permet aux deux entités d'accéder mutuellement à leurs bases de données. Toutefois, une fraude relève parfois à la fois du blanchiment et de la fraude fiscale. A l'époque où ces deux domaines étaient considérés comme distincts, l'organisation en tuyaux d'orgues entre Tracfin et la DGFiP se justifiait, même au regard des directives européennes, mais la réalité a désormais évolué. Notre diagnostic est donc qu'il existe un problème d'organisation au sein du ministère des finances. Il est nécessaire de disposer d'un système interconnecté, et l'existence d'une base de données commune serait préférable. Nous ne méconnaissons pas le montant des investissements nécessaires, mais nous pensons que l'enjeu le vaut.

Outre l'organisation, il existe des problèmes de recrutement. Comment détecter la fraude fiscale si tous les agents chargés de la repérer et de la poursuivre ont la même formation ? Il faudrait faire appel à des techniciens d'origines et de formations différentes. Nous avons également mis à jour des problèmes de gestion des ressources humaines, avec une mobilité excessive dans les directions basées en région parisienne, et des problèmes de formation au sein des directions nationales et régionales.

Il existe aussi vraisemblablement un problème de redimensionnement entre les unités régionales et les unités nationales : la DGFiP compte 12 600 agents travaillant sur le contrôle fiscal, mais seuls 1 100 d'entre eux travaillent au sein des trois directions nationales. Compte tenu de l'ampleur des problèmes actuels, une réflexion doit être menée sur cette répartition. Nous pensons donc qu'il convient de mettre au point un plan d'action à cinq ans. La ministre du budget a d'ailleurs souscrit à cette idée dans la réponse qu'elle nous a adressée. En raison de l'urgence, la TVA devrait quant à elle faire l'objet d'un plan d'action à trois ans.

Aujourd'hui, il n'existe ni typologie, ni cartographie des risques fiscaux, notamment en matière d'évasion internationale. Il convient donc d'en bâtir une, ce qui nécessite du temps et un plan approprié. Nous avons étudié la pratique des nouveaux pouvoirs conférés par le législateur aux administrations au cours des dernières années. Il serait prématuré de réaliser un bilan définitif, mais il apparaît qu'un certain nombre de nouveaux pouvoirs n'ont été utilisés que de manière limitée. Ainsi, la flagrance fiscale n'a été utilisée que 27 fois depuis sa création il y a deux ans. Évidemment, les services avaient besoin d'un certain temps pour s'approprier ce dispositif, mais son utilisation est restée limitée.

La coopération internationale est un enjeu majeur en matière de fraude internationale. Certes, la France a conclu de nombreuses conventions, mais il existe une divergence entre ce qui est fait en matière de blanchiment et ce qui est fait en matière fiscale. Ainsi, l'Iran, le Pakistan, l'Indonésie, l'Éthiopie et la Thaïlande ont cessé d'être considérés comme des États non coopératifs du point de vue fiscal parce qu'ils ont conclu une convention fiscale d'accès aux renseignements bancaires avec la France. Or, d'après le Groupe d'action financière (GAFI), qui est un organisme intergouvernemental compétent en matière de blanchiment, ces mêmes états présentent des défaillances et n'appartiennent pas à la catégorie des pays réputés transparents. En février 2012, le GAFI a d'ailleurs accepté une avancée majeure en introduisant la fraude fiscale dans les infractions sous-jacentes du blanchiment, et il convient de tirer toutes les conséquences de la fin de la séparation entre blanchiment et fraude fiscale en unifiant les listes et les critères utilisés pour établir ces listes.

Lorsque l'on observe la coopération internationale concrète, c'est-à-dire les actions menées par la France à la demande de ses partenaires et réciproquement, on voit que le bilan en matière de redressement sur la TVA nationale est faible par rapport au volume vraisemblable de la fraude, puisqu'il ne s'élève qu'à 474 millions d'euros - ce qui ne signifie pas que cette somme ait été recouvrée. En outre, ce bilan est plutôt en baisse par rapport à 2008, puisqu'il s'élevait alors à 615 millions d'euros. Les résultats de l'assistance communautaire sont également préoccupants : en 2010, les créances françaises recouvrées à l'étranger au titre de la TVA s'élevaient à 6 millions d'euros, tandis que les créances étrangères recouvrées en France s'élevaient à 2 millions d'euros. La coopération internationale et l'assistance communautaire ont donc un produit réel limité, ce qui pose des questions en matière de détection et de recouvrement.

Je voudrais évoquer quelques difficultés qui relèvent à la fois de la fraude et de l'optimisation. L'un des éléments majeurs est la rapidité de changement de la législation. Il s'agit d'un thème connu, mais il apparaît clairement que les dispositifs de contrôles sont mis en place et s'organisent beaucoup moins vite que ne sont modifiés les textes fiscaux. Par ailleurs, il faudrait prévoir un délai entre le vote d'une disposition législative et la date de son entrée en vigueur, afin que les contrôles puissent s'organiser. Certes, la fraude ou l'optimisation peuvent également s'organiser, mais il apparait clairement que la fraude est de toute manière plus inventive, et qu'elle se développe beaucoup plus vite que ne s'adapte le contrôle fiscal.

La complexité des dispositifs constitue également une difficulté. L'existence d'un grand nombre de dispositifs fiscaux et de niches fiscales entraîne un nombre également important de possibilités d'optimisation, voire de fraude. Par ailleurs, il nous paraît essentiel de renforcer la coopération entre la direction de la législation fiscale et les services de contrôle. La collaboration actuelle est insuffisante, alors qu'une étude d'impact devrait être réalisée lorsqu'une disposition fiscale est envisagée afin d'identifier les risques potentiels de fraude. Dans l'affaire des quotas de CO2, aucune étude d'impact n'a été menée, alors que la vraisemblance d'une fraude aurait dû sembler évidente. De la même manière, faute d'une étude a priori, le coût du dispositif sur les plus-values de cession de filiales a été bien supérieur à ce qui avait été annoncé au départ.

En conclusion, je voudrais souligner l'existence d'un paradoxe. L'optimisation est le problème le plus massif, mais la lutte contre l'optimisation nécessite une évolution et une convergence des législations fiscales qui est infiniment difficile. Ainsi, c'est pour le problème le plus massif que la possibilité d'action est la plus réduite. S'agissant de la fraude, qui offre de plus grandes possibilités d'actions - le législateur pourrait ainsi étendre le dispositif de la flagrance fiscale, comme le préconise la DGFiP -, le problème essentiel relève de la mise en pratique et de l'organisation, afin que le contrôle fiscal prenne une dimension nouvelle adaptée à la dimension internationale du sujet que votre Commission a pour objectif d'étudier.

M. Philippe Dominati, président. - Merci, monsieur le président, pour cet exposé très précis. Je propose à monsieur le rapporteur d'ouvrir le bal des questions.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Ma première question porte sur un point sur lequel il me semble que nous buterons régulièrement : l'estimation du volume de l'évasion. Je conçois que cela ne soit enregistré nulle part, mais nous voyons pourtant circuler des chiffres dans les manuels ou dans les magazines, qui parlent de 40 ou 50 milliards d'euros. Pensez-vous que nous puissions accorder du crédit à ces chiffres ? Sommes-nous loin du compte ? Quel est votre sentiment sur ce point ?

Ma deuxième question a trait à la RGPP. Avez-vous le sentiment que la RGPP ait eu pour effet de diminuer la capacité d'intervention en matière de contrôle fiscal, comme certains commentateurs l'ont dit ? Le nombre de contrôles a-t-il bien diminué de 2 ou 3 %, comme j'ai pu le lire ?

Enfin, vous avez évoqué à juste titre la formidable évolution de la sphère financière, sa sophistication extrême, et son caractère international. Cela pose la question de la formation des agents chargés du contrôle. Cette formation est-elle satisfaisante, ou convient-il de l'améliorer ? N'existe-t-il pas une course de vitesse entre le phénomène que l'on essaye de maîtriser et la nécessité de former les agents ? Par ailleurs, avez-vous une idée du coût et du rendement du contrôle fiscal ?

M. Christian Babusiaux. - L'ordre de grandeur de 40 à 50 milliards d'euros pour la fraude fiscale et sociale est souvent avancé. La question de la TVA est plus simple à aborder, car il est possible de réaliser des comparaisons par rapport à la comptabilité nationale. En partant de la comptabilité nationale des biens et des services produits et en y appliquant le taux de TVA de chaque activité, il est en effet possible de reconstituer le montant normal des recettes. La Commission européenne a réalisé une étude portant sur le sujet en 2009, qui porte le montant de la fraude à la TVA à environ 10 milliards d'euros pour la France. A la lumière des divers éléments que nous avons recueillis, cet ordre de grandeur nous semble crédible. D'après la même étude, notre taux de fraude (qui se situe à environ 7 %) est inférieur à celui de l'Allemagne (10 %) ou de la Grande-Bretagne, tandis qu'il est supérieur à celui des pays nordiques - les Pays-Bas, la Suède ou le Danemark affichant des taux compris entre 2,8 et 4,3 %. Or, un écart de trois points sur une TVA brute de 178 milliards représente un enjeu considérable. Ainsi, quelle que soit l'évaluation exacte de la fraude, l'enjeu est de toute manière considérable.

La RGPP n'a pas diminué les capacités de contrôle fiscal, car le contrôle fiscal n'a pas été affecté par la règle des « un sur deux », bien que la DGFiP ait engagé des efforts importants en matière d'effectifs dès 2004-2005. En revanche, le nombre de contrôles stagne : l'objectif de la DGFiP est bloqué à 52 000 contrôles par an. Ainsi, on peut s'interroger sur l'opportunité d'un redéploiement d'effectif. En effet, grâce aux téléprocédures par exemple, la DGFiP réalise des gains de productivité potentiels extrêmement importants en matière de relation avec l'usager ou de gestion informatique. Un équilibrage différent pourrait donc être envisagé au profit de l'activité de contrôle fiscal.

En matière de formation, la DGFiP, qui dispose de ses propres écoles, réalise d'importants efforts. Toutefois, deux éléments nous semblent faire défaut : le recrutement - éventuellement par voie contractuelle - d'un nombre limité de spécialistes des nouveaux métiers qui se sont créés ; l'existence en son sein d'un état d'esprit adapté à l'accélération des échanges - la DGFiP sait se mettre en marche, mais il lui faut parfois du temps, comme l'a montré l'affaire des quotas de CO2.

S'agissant du coût du contrôle fiscal, nous ne disposons d'aucun chiffre, car la DGFiP ne dispose pas d'une comptabilité analytique - ce que la Cour des comptes a regretté à plusieurs reprises. En outre, la DGFiP utilise le concept de « taux d'intervention » (rapport entre le produit du contrôle fiscal et la base fiscale), qui est extrêmement sensible à la conjoncture, et ne nous semble donc pas pertinent. Nous avons toutefois observé que les dépenses de fonctionnement afférentes au contrôle de la TVA étaient stabilisées autour de 300 millions d'euros, pour un montant de droits redressés à l'échelle nationale et internationale se situant entre 2,7 et 3 milliards d'euros.

M. Philippe Dominati, président. - Quel est le montant des droits recouvrés ?

M. Christian Babusiaux. - Au niveau national et international, il est d'environ 1,5 milliard d'euros.

M. François Pillet. - Monsieur le président, votre exposé m'a passionné, et pourrait rendre clairvoyants les plus novices d'entre nous. J'ai trouvé votre analyse novatrice et extrêmement intéressante dans la manière de présenter les zones d'influence de la fraude et de l'optimisation. Vous avez d'ailleurs brisé certaines idées reçues qui n'ont jamais été démontrées, et il est regrettable que les spécialistes autoproclamés de la presse n'aient pas bénéficié de toutes les informations que vous nous avez communiquées sur la manière de quantifier les fraudes. Vous avez également justifié l'existence de cette Commission en expliquant que, si nous n'étions qu'un législateur parmi d'autres en matière d'optimisation et qu'il serait difficile de parvenir à quoi que ce soit sans les autres États européens, nous avions une tâche à mener en matière de fraude.

Ma question est relativement technique. L'optimisation revient parfois à jouer entre plusieurs législations de natures différentes. Pour autant, n'existe-t-il pas en droit français (tant dans le droit positif que dans les techniques de contrôle) des dispositifs permettant aux entreprises françaises d'optimiser leur situation fiscale ? Si tel est le cas, quels sont les dispositifs les plus critiquables, et lesquels devraient-êtres réformés ?

M. Christian Babusiaux. - Votre question est judicieuse, mais ni la DGFiP, ni la Cour des comptes n'ont de réponse à apporter sur ce point. Nous pensons que la DGFiP et la DLF, qui disposent de nombreuses informations, devraient établir conjointement une typologie des dispositifs facilitant l'optimisation fiscale, notamment internationale. Toutefois, en matière d'optimisation fiscale à l'échelon national, le dispositif sur les plus-values de cession de filiales a représenté 12 milliards d'euros dès la première année, ce qui est un montant considérable. On voit bien là que l'optimisation est plus importante que la fraude.

Mme Corinne Bouchoux. - Je voudrais connaître votre sentiment concernant la fuite des cerveaux que nous connaissons à travers le pantouflage, qui s'est considérablement développé ces dix dernières années, notamment dans les secteurs bancaires et industriels. Ne pensez-vous pas qu'il existe là un problème structurel ? Les personnes de qualité qui « pantouflent » permettent ensuite à des entreprises privées de profiter d'informations et d'avantages qui se rapprochent de l'optimisation, ou constituent pour le moins des facilités.

Par ailleurs, alors que nous sommes face à des situations nouvelles de fraude complexe, internationale, très imbriquée, et ayant des liens avec l'économie de la drogue - comme l'ont montré les travaux de Pierre Kopp -, nous formons des individus qui, bien que de grande qualité, sont très respectueux de la loi. Cette élite de la République est en outre marquée par une endogamie assez forte. Ne pensez-vous pas qu'il y ait matière à diversifier de manière drastique les personnels (notamment à la Cour des comptes) afin de faire émerger des approches plus iconoclastes favorisant de nouvelles pistes d'investigation ? Je pense notamment à la fraude à la taxe carbone : il peut sembler que le dispositif de fraude dépassait l'entendement, mais vos travaux ont montré que tous les éléments permettant cette fraude existaient dès le départ.

M. Christian Babusiaux. - Je ne suis pas sûr que le phénomène du pantouflage soit aujourd'hui réellement important. Au cours des dernières années, de nombreuses fraudes se sont produites à la faveur de nouvelles dispositions fiscales ou à l'occasion du développement d'un nouveau marché. Je ne pense donc pas que le pantouflage y soit pour quelque chose. La difficulté réside dans l'aptitude à discerner ce qui se déroule sur un marché. Ainsi, je crois que le Parlement a été saisi d'un amendement à la loi de finances rectificative portant sur les cartes prépayées, la DGFiP, instruite par l'expérience sur les quotas carbone, ayant voulu couper court à une fraude qui existait vraisemblablement depuis quelque temps.

Afin de lutter contre l'émergence de ces fraudes sur les marchés nouveaux, il convient de mettre en place une veille stratégique. Par conséquent, comme nous l'avons dit, la DGFiP doit être en mesure de recruter des statisticiens, des ingénieurs ou des spécialistes de marché pour établir des diagnostics et analyser les mouvements de marché. Sur tout marché qui se développe, des fraudes de tous types tendent à se développer. S'agissant des quotas de CO2, aucun diagnostic n'a été mené, alors que les évolutions du marché étaient totalement aberrantes.

M. Michel Bécot. - Je comprends bien que toutes les spécialités et toutes les compétences ne puissent être représentées au sein d'une administration. Ne pourrions-nous pas faire appel à des cabinets privés qui nous permettraient, dans certains domaines pointus, d'obtenir des diagnostics ?

M. Christian Babusiaux. - Je pense que l'externalisation comporte certains risques, notamment parce que le secret fiscal constitue une préoccupation majeure.

M. Michel Bécot. - Chaque cabinet d'expertise comptable ou d'avocat est tenu au secret.

M. Christian Babusiaux. - Tout à fait. Cependant, en matière fiscale, il me semble que le risque est important. Il existe des obligations en matière de secret fiscal, et même la Cour des comptes n'a pas accès à toutes les informations qu'elle souhaite - le Parlement pourrait d'ailleurs améliorer le pouvoir de contrôle de la Cour en matière fiscale. Il existe également un risque de conflit d'intérêts. Nous pensons plutôt que la DGFiP devrait pouvoir recruter pour une durée limitée des contractuels qui apporteraient leur connaissance du marché avant de repartir dans d'autres activités. L'internalisation de l'expertise nous semble préférable à son externalisation.

M. Jacques Chiron. - L'imposition à la source, mise en oeuvre par voie informatique, ne permettrait-elle pas de dégager des moyens ? Par ailleurs, dans votre rapport, il me semble avoir lu que, parmi les contribuables les plus fortunés, 6 % des contrôles avaient généré 25 % de recettes supplémentaires. Peut-être certains contribuables doivent-ils être plus ciblés que d'autres ?

M. Christian Babusiaux. - Je n'ai plus en tête les chiffres que vous citez, mais il est certain que le rapport de la Cour publié en février indiquait que les plus gros contribuables faisaient l'objet d'un contrôle tous les 40 ans, ce qui nous semblait insuffisant. Le problème du ciblage est incontestable, et doit être lié à la question de la répartition des effectifs de contrôle que j'évoquais. Il faudrait sans doute effectuer une double bascule d'effectif : entre l'effectif de gestion et l'effectif de contrôle d'une part ; au sein de l'effectif de contrôle, entre l'effectif de terrain réalisant des contrôles ordinaires et les directions nationales chargées des contrôles plus techniques d'autre part. Aujourd'hui, 1 % de l'effectif la DGFiP est aligné sur le contrôle fiscal des grandes entreprises et des plus hauts revenus. Ce ratio n'est vraisemblablement pas optimal, mais nous n'avons pas formulé de préconisations à ce stade.

M. François Pillet. - Pouvez-vous nous confirmer que le nombre considérable de lois fiscales - qui fait du Code général des impôts le code le plus lourd de la collection Dalloz - favorise une optimisation fiscale non voulue par le législateur ?

M. Christian Babusiaux. - Ce sujet est tout à fait majeur à nos yeux. Cependant, il ne concerne pas spécifiquement l'évasion internationale. Cette situation explique que l'optimisation soit certainement supérieure à la fraude fiscale. Les dépenses fiscales listées dans le fascicule Voies et moyens de la loi de finances ont un coût approximatif de 73 milliards d'euros, et les dispositifs non listés représentent approximativement un montant équivalent, soit un total de 150 milliards d'euros. Par nature, les possibilités d'optimisation sont plus importantes que la fraude dans un système comprenant 500 niches fiscales.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Savez-vous quelle est l'expérience de vos homologues en Grande-Bretagne ou aux États-Unis ? Par ailleurs, pourriez-vous illustrer quels types de fraude l'e-commerce, que vous avez évoqué tout à l'heure, peut amener ?

M. Christian Babusiaux. - Nous n'avons pas étudié les contrôles réalisés par nos homologues sur l'administration fiscale. Par rapport à d'autres pays, notre administration fiscale est particulière : ainsi, en Allemagne, les contrôles fiscaux relèvent des Länder, et la DGFiP n'y a pas d'équivalent.

En matière d'e-commerce, les transactions peuvent être réalisées depuis un pays étranger et donner lieu à l'envoi de produits à des particuliers. Comment appliquer la TVA sur ces importations ? Nous pensons qu'il existe des risques particuliers qui devraient être analysés par l'administration fiscale.

M. Philippe Dominati, président. - Monsieur le président, merci pour votre participation.

Audition de MM. Michel-Pierre Prat et Cyril Janvier, auteurs du « Petit dictionnaire de la fraude fiscale » (7 mars 2012)

M. Jacques Chiron, président. - Mes chers collègues, nous accueillons MM. Michel-Pierre Prat et Cyril Janvier, auteurs du Petit dictionnaire de la fraude fiscale.

Messieurs, je rappelle que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relatif au fonctionnement des assemblées plénières, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Par conséquent, je vais vous demander de prêter serment.

Monsieur Prat, prêtez serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure. »

(M. Michel-Pierre Prat prête serment.)

M. Jacques Chiron, président. - Monsieur Janvier, prêtez serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure. »

(M. Cyril Janvier prête serment.)

M. Jacques Chiron, président. - Je vous remercie.

Je vous propose de commencer immédiatement par un exposé liminaire. Vous répondrez ensuite aux questions, qui vous seront posées tout d'abord par le rapporteur de la commission d'enquête, M. Éric Bocquet, puis, naturellement, par les autres membres de la commission.

Vous avez la parole, monsieur Prat.

M. Michel-Pierre Prat, coauteur du Petit dictionnaire de la fraude fiscale. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, messieurs les sénateurs, nous sommes honorés de répondre à vos questions. Notre apport sera sans doute relativement modeste, dans la mesure où le Petit dictionnaire de la fraude fiscale que nous avons commis se voulait un simple ouvrage pédagogique. Il nous a été commandé en tant que tel, peut-être parce que nous avons été confrontés à ce type de sujet au cours de notre vie professionnelle. Cela dit, nous ne sommes pas des spécialistes.

Dans cet ouvrage, nous nous sommes attachés à donner un certain nombre de définitions, à être volontairement pédagogiques. Nous avons simplement fait un travail de recension des différents travaux existant sur le sujet. Ce n'est pas un ouvrage de la Cour des comptes. Je le redis, nous n'avons pas été mandatés par la Cour, il est très important de le savoir. Cela dit, bien sûr, en tant que magistrat ou attaché de la Cour, nous pouvons répondre à vos questions.

Nous avons voulu donner un certain nombre d'explications aux questions qui se posaient sur le sujet, auxquelles nous étions confrontés de par notre exercice professionnel - j'ai présidé la chambre régionale des comptes du Centre puis, jusqu'à ces derniers jours, la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes -, mais également, en ce qui me concerne, en tant qu'enseignant en finances publiques. J'ai donné de nombreuses conférences, au cours desquelles des questions relatives à la fraude fiscale étaient très souvent posées, alors que le sujet, jusque-là, était peu abordé.

Il y a en effet toujours eu beaucoup d'ouvrages sur la fiscalité au sens large, et sur les administrations du ministère des finances qui travaillent sur le sujet. Bien sûr, la Cour des comptes a comme référence les rapports qui ont pu être faits - j'en ai deux ici - par le Conseil des prélèvements obligatoires. Cette structure a travaillé sur le sujet dans la période récente, surtout à partir de 2007, date à laquelle elle a publié le rapport que vous connaissez, qui a été l'un des ouvrages de référence, dans la tentative nouvelle visant à mieux comprendre les problèmes de fraude fiscale.

Nous nous sommes efforcés de déterminer les différents domaines de la fraude, que nous avons explicités. L'intitulé de l'ouvrage est Petit dictionnaire de la fraude fiscale, mais, en réalité, il n'est pas constitué de définitions courtes, comme en comporterait un dictionnaire. C'est plutôt un abécédaire, mais l'éditeur voulait ce titre-là.

Nous avons voulu que l'ouvrage compte plusieurs entrées, parce que le terme de fraude fiscale recouvre des sujets beaucoup plus larges que la simple évasion. Je crois d'ailleurs savoir que la commission d'enquête voudrait travailler sur les problèmes d'évasion fiscale. Le terme enveloppe l'ensemble des sujets ayant trait à la volonté d'échapper, en quelque sorte, à un certain nombre de contrôles. Nous verrons aussi qu'il existe des problèmes liés aux comportements d'optimisation. Le contexte lui-même est donc évolutif, et dépend de ce que l'on veut regarder.

De plus, dans l'ensemble des travaux qui sont menés, il faut bien identifier ce qui relève de la part fiscale proprement dite de ce qui ressortit à la part sociale. Beaucoup de travaux menés sur les problèmes de la fiscalité sociale, liés en particulier à l'emploi, sont mis en avant. Nous avons, modestement, voulu contribuer à éclaircir un certain nombre de ces données de base.

Telle est la première observation que je tenais à formuler, laissant à Cyril Janvier le soin de vous donner par la suite quelques éléments tendant à expliquer le travail d'identification que nous avons voulu mener.

Je voudrais faire une deuxième observation. Comme il s'agit d'un ouvrage qui se voulait pédagogique - je vous ai dit qu'il faisait le point sur les principales définitions -, nous ne pouvions pas aborder les questions relatives aux manques pouvant exister dans la législation actuelle. Dans ce petit ouvrage, il ne s'agissait pas de se faire force de proposition ni de lancer des pistes de travail sur tel ou tel point. Il n'en demeure pas moins que, avec toute la prudence qui était la nôtre, nous avons mentionné, en utilisant le conditionnel, des points sur lesquels des questions méritaient d'être posées, même si nous exposions la réalité des faits à un moment donné.

Prenons un ou deux exemples, à commencer par la notion de paradis fiscal.

On le sait, un certain nombre de pays étaient répertoriés sur la liste noire de l'OCDE. Désormais, il n'y en a plus. Est-ce à dire qu'il n'y a plus de problèmes ? Non, il y en a encore, parce que la suppression du paradis fiscal dans la définition elle-même donnée pour l'occasion, ne supprime pas le fait, même si, d'un point de vue réglementaire, l'on pourrait dire que les pays concernés ne répondent plus aux critères qui ont prévalu pour établir la liste.

Dans ce cas précis, le but de l'ouvrage n'était pas de critiquer ni de proposer une autre définition. Nous nous sommes simplement permis d'employer le conditionnel pour que le lecteur puisse réfléchir sur le sujet et l'approfondir ultérieurement.

De la même façon - comment pourrais-je le dire de façon simple ? -, nous savons que notre administration fiscale est extrêmement importante, et performante. Mais, si la France, et son administration fiscale, est très bonne en matière de gestion de la fiscalité, lorsqu'il s'agit de mener des contrôles, en particulier pour lutter contre l'évasion fiscale vers d'autres pays, elle n'est peut-être pas allée aussi loin qu'elle le pourrait.

Même si nous ne l'avons pas évoqué explicitement, nous avons pu constater - je m'adresse ici aux parlementaires que vous êtes -, en travaillant sur notre ouvrage, en observant l'ensemble de l'organisation de l'administration et les résultats de son action, et en menant une comparaison avec d'autres pays, notamment certains voisins de la France qui, confrontés au même type de problèmes, ont entrepris des actions extrêmement sérieuses, qu'il y avait sans doute en la matière des sources de progrès sur lesquelles une commission d'enquête comme la vôtre pourrait travailler, ce que nous n'avons pas fait dans cet opuscule.

Voilà les deux observations principales que je voulais formuler.

Par ailleurs, en tant que magistrat ou attaché de la Cour, nous avons pu, dans notre parcours, être confrontés à ces sujets lors de nos enquêtes. J'ai par exemple - je vous le dis en aparté - mené le contrôle sur l'ARC, l'Association pour la recherche sur le cancer, il y a une dizaine d'années de cela, ainsi que sur d'autres organismes comparables. Or, dans l'exercice même de notre métier - je sais d'ailleurs que vous auditionnez d'autres personnes de la Cour, qui doivent avoir, je pense, une approche un peu similaire -, nous n'avons pas la possibilité d'accéder à toutes les informations. Il faut sans doute y voir l'effet d'un certain nombre de précautions méthodologiques, mais il n'est pas toujours simple, dans les contacts avec les pays étrangers, d'avoir connaissance de certains éléments.

Cela est surtout vrai quand nous avons à réaliser un rapport dans un délai limité. La notion de temps est ici importante. S'il faut effectivement plusieurs années pour obtenir un élément d'information, il n'est pas évident d'améliorer la connaissance que l'on peut avoir de telle ou telle procédure.

Je laisse la parole à Cyril Janvier pour peut-être préciser comment nous avons traduit dans ce petit ouvrage les deux points que je viens de vous indiquer.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Cyril Janvier.

M. Cyril Janvier, coauteur du Petit dictionnaire de la fraude fiscale. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, messieurs les sénateurs, cet ouvrage avait vocation à faire la synthèse de ce qui existait et, notamment, à préciser un certain nombre de définitions, qui étaient parfois relativement floues. Cela nous a amenés à constater qu'il y avait, finalement, peu d'ouvrages ou d'articles qui abordaient le thème de la fraude fiscale et que, surtout, les éléments de définition pouvaient être mouvants, que les définitions elles-mêmes ne recouvraient pas tout à fait les mêmes réalités.

Nous nous sommes donc attachés à préciser certaines notions et, de fait, à tenter de couvrir le champ de la fraude fiscale et à en retracer l'ampleur. Or, ce faisant, nous nous sommes rendu compte qu'il y avait très peu de matériau, si ce n'est le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, datant de 2007, dans lequel, pour donner une idée de l'ampleur de la fraude fiscale et sociale, champ plus large que la simple évasion fiscale, on évoque un montant se situant entre 29 milliards et 40 milliards d'euros.

Ce chiffre est repris dans l'essentiel des articles que nous avons pu compiler, ainsi que dans la presse et dans les ouvrages spécialisés. Nous n'avons pas eu l'impression qu'il existait beaucoup de travaux qui puissent ne serait-ce que confirmer ou préciser ce montant.

Nous avons par ailleurs souhaité préciser des notions qui étaient floues ou parfois utilisées les unes pour les autres. Je pense notamment aux notions d'optimisation et de fraude fiscales.

Nous nous sommes également attachés à préciser le fait que l'évasion ou la fraude fiscale ne sont pas - et de loin ! - l'apanage des particuliers. Sous couvert d'une optimisation fiscale et par le jeu de l'internationalisation de leurs structures, les entreprises participent à ce que nous appellerons une « diminution assumée » de leur matière imposable par des utilisations comptables de cette matière, ce qui peut, pour certaines, s'assimiler à une forme d'évasion fiscale, dès lors que l'objectif est très clairement de localiser une partie des bases imposables dans des paradis fiscaux.

La notion de paradis fiscal est extrêmement difficile à appréhender, parce que les définitions sont très diverses. La liste noire des paradis fiscaux, établie par l'OCDE, ne comprend donc plus aucun pays, M. Prat l'a dit. Cela paraît surprenant. Il existe également une liste grise établie par l'OCDE. D'autres institutions internationales ont établi des listes d'États assimilés à des paradis fiscaux.

Le droit français retient la notion d'État ou de territoire non coopératif, sans mentionner celle de paradis fiscal. Des organisations non gouvernementales ont leur propre liste, beaucoup plus large que celles de l'OCDE.

La définition du paradis fiscal est donc floue. De fait, les pays considérés comme étant des paradis fiscaux ne sont pas clairement identifiés, ce qui contribue à rendre plus difficile encore la définition. On a aussi constaté que les aspects comptables, notamment les aspects extrêmement techniques de la comptabilité, comme la notion de prix de transfert, pouvaient être un moyen de participer à une évasion fiscale ou, en tout cas, à une minoration de la base imposable.

Le calcul des prix de transfert est une matière extrêmement complexe, qui fait intervenir des experts-comptables et des grands cabinets internationaux, et qui rend le contrôle des modalités de fraude fiscale extrêmement difficile.

Ce travail de synthèse et de définition nous a donc permis de constater qu'il n'y avait pas de concepts généralement partagés, qu'il existait de gros problèmes de définition et, partant, de grosses difficultés à appréhender aussi bien la matière que l'efficacité des politiques de lutte contre la fraude fiscale, puisque le champ est extrêmement difficile à circonscrire.

M. Jacques Chiron, président. - Je vous remercie, messieurs.

Vous allez maintenant répondre aux questions des membres de la commission.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Messieurs, je commencerai par deux ou trois questions pour engager l'échange, sur lesquelles je reviendrai peut-être par la suite. J'imagine que les membres de la commission d'enquête auront aussi des questions à vous poser.

Premièrement, l'année 2009 a, semble-t-il, constitué un tournant, en tout cas dans l'opinion publique, vis-à-vis de ces phénomènes, du fait de la crise. Je pense notamment au sommet du G20 de Pittsburgh, en septembre 2009, où furent annoncées des mesures de régulation relatives notamment aux paradis fiscaux. Pouvez-vous dresser le constat de l'évolution de la situation, voire de son amélioration depuis ces annonces ? Quelles sont les mesures qui ont été prises ? Y a-t-il eu, de ce point de vue, certains résultats ?

Deuxièmement, vous indiquez - on l'a d'ailleurs entendu dire par plusieurs sources différentes, et je pense pouvoir partager ce point de vue - que l'administration fiscale est efficace et fournit même un beau travail. Pour autant, les années de RGPP que l'on a vécues n'ont-elles pas pu nuire à l'efficacité des contrôles, même s'il nous a été dit, hier, que certains secteurs avaient été épargnés ? Des chiffres objectifs nous indiquent en effet que le nombre de contrôles a plutôt eu tendance à diminuer ces dernières années, compte tenu des suppressions d'emplois dans les services concernés.

Troisièmement - j'aborderai d'autres points dans un deuxième temps -, vous avez évoqué le cas de l'ARC. Ce n'est pas notre sujet, bien sûr, mais pourriez-vous développer les difficultés que vous avez pu rencontrer dans votre enquête, notamment du fait de la dimension internationale des associations ou fondations semblables à celle sur laquelle vous avez été amené à travailler ?

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Michel-Pierre Prat.

M. Michel-Pierre Prat. - Ces derniers temps, le sujet est effectivement devenu d'actualité, car les problèmes relatifs au déficit sont apparus cruciaux, tout comme la recherche d'un certain nombre de financements possibles pour y remédier. Cyril Janvier a évoqué des montants allant jusqu'à 40 milliards d'euros. A la limite, que ce soit 50 milliards ou 35 milliards d'euros importe peu : on sait qu'il s'agit d'une masse importante, corroborée par les études menées dans les pays voisins de la France. On retrouve à peu près, in fine, cette évaluation.

La période récente a donc permis de révéler ce problème, et de faire prendre conscience de son existence à tout le monde, au public comme aux spécialistes des finances publiques. Dans les années passées, en effet, ce n'était pas un sujet que l'on intégrait dans la recherche de recettes ou de moindres « non-recettes ». On considérait presque comme normal qu'il y ait un peu d'évasion.

Ces dernières années ont donc permis de mettre le sujet sur la place publique, même si les finances publiques ne sont pas la chose du monde la mieux partagée ! On pouvait néanmoins le ressentir à travers les interrogations qui nous parvenaient, la meilleure preuve étant que l'on nous a demandé un ouvrage sur le thème. Dans la sphère universitaire, où j'intervenais, beaucoup de questions m'étaient posées sur ce sujet.

Si donc la dernière période a permis une prise de conscience, ce fut sans que de véritables mesures destinées à maîtriser l'ensemble du phénomène soient adoptées pour autant. J'en vois la meilleure preuve - je ne sais pas si Cyril Janvier partage cette analyse - dans le fait que nous n'avons pas senti de modification du mode de fonctionnement des principales institutions chargées d'intervenir dans le contrôle.

Il est vrai que le ministère des finances, même extrêmement performant, a pu être pris par les problèmes liés à la fusion de la DGI et de la DGCP, entre autres. Au moment de dresser la liste de l'ensemble des acteurs, on a tout de même pu constater qu'énormément de services interviennent dans le domaine de la fraude fiscale. Peut-être ne communiquent-ils pas systématiquement entre eux ? Vous aurez une direction concernée uniquement par les problèmes internationaux ; une autre intervenant dans tel autre secteur et ainsi de suite.

Nombre de structures interviennent donc, quelque peu modestes par rapport à l'ampleur de la tâche, qui mériteraient peut-être de faire l'objet de mesures d'organisation afin de synthétiser le tout. J'outrepasse certainement mon rôle, mais, compte tenu de mon expérience, y compris, entre autres, dans les cabinets ministériels, je me rends compte qu'il s'agit là d'une vraie difficulté.

J'ai un ou deux exemples en tête. Je pense notamment à la mise en place du suivi des quelques personnalités qui ne sont pas à jour de leurs versements. Il s'agit surtout d'artistes ou de sportifs qui gagnent d'un seul coup des sommes importantes. Ils font appel à des cabinets de conseil, qui ne sont pas toujours du meilleur conseil, d'ailleurs ! Pour permettre ce suivi, le ministère a dû mettre en place une cellule vraiment particulière, qui faisait la synthèse de l'ensemble des informations, afin de tenter de résoudre les problèmes posés par ce phénomène.

On peut très souvent remédier à cette évasion fiscale, qui peut être voulue ou conseillée, d'ailleurs. En effet, on se rend compte assez fréquemment qu'elle n'est pas le fruit d'une démarche volontaire des intéressés. On leur avait simplement dit que ce serait mieux de faire des placements à l'étranger. Il n'y avait pas nécessairement de volonté de frauder absolument. Toujours est-il qu'il a fallu mettre en place une petite structure, qui aborde l'ensemble des problèmes et s'attache à savoir quels sont les revenus des personnes concernées, comment ces dernières s'y sont prises, quel type d'enquête a été mené sur leurs déclarations, et j'en passe.

Je pense donc que l'administration pourrait peut-être mettre ce sujet à l'ordre du jour, pour essayer d'acquérir une meilleure connaissance du phénomène.

Alors, y a-t-il eu sensibilisation ? La réponse est « oui ». De nouveaux outils ont-ils été mis en oeuvre ? Peut-être que, sur ce point, les parlementaires peuvent intervenir !

Voilà ma réponse à votre première question, monsieur le rapporteur.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Louis Duvernois.

M. Louis Duvernois. - J'avoue tout d'abord mon ignorance. Je ne connaissais pas votre livre, qui me semble intéressant. En revanche, le terme de fraude fiscale qui figure dans le titre de votre ouvrage est très générique.

Je voudrais vous poser deux questions.

Tout d'abord, abordez-vous, dans votre livre, la situation aussi bien des entreprises que celle des particuliers, qui sont tout à fait différentes ? J'ai bien dit que je ne connaissais pas votre ouvrage, et la question peut donc paraître puérile. Je la pose néanmoins, d'autant je ne sais pas non plus si mes collègues ont lu votre livre.

Ensuite, vous soulevez une question d'importance, me semble-t-il, sur la différence entre l'optimisation et la fraude fiscales. Vous mentionnez ce service administratif qui, au sein de l'administration centrale, fait un peu la jonction pour mieux comprendre l'action de ces cabinets de « conseil », qui ne sont pas forcément dans l'illégalité, qui travaillent légalement, mais dans un contexte où existe une marge de manoeuvre permettant parfois de basculer dans ce qui reviendrait, sans que ce soit nécessairement le but recherché, à de l'évasion fiscale.

Il me semble que, d'après les propos que vous venez de tenir, vous évoquez la nécessité pour l'administration centrale de disposer d'un service qui serait, sans porter de jugement de valeur sur ce qui existe à l'heure actuelle, plus performant pour faire le départ entre optimisation et fraude. Il y a en effet des zones d'ombre d'un côté comme de l'autre. Quel est votre point de vue sur cette question ?

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Cyril Janvier.

M. Michel-Pierre Prat. - Je garde en tête vos questions, monsieur le rapporteur !

M. Cyril Janvier. - Nous avons bien abordé la question de la fraude des particuliers et des entreprises dans l'ouvrage. Il est certain que les modalités de fraude sont différentes.

Les particuliers vont moins pouvoir utiliser la palette offerte par le droit fiscal que les entreprises. Si la complexité du droit fiscal est réelle pour les particuliers, elle l'est encore plus pour les entreprises, qui peuvent, en fonction de leur taille et des conseils qu'elles ont les moyens de s'offrir, creuser la matière juridique, voire profiter de ses failles, de ses subtilités et agencer la présentation de leur activité de manière à optimiser.

La frontière entre l'optimisation et la fraude est extrêmement floue ; elle dépend de l'utilisation des textes. Si l'administration fiscale considère que leur utilisation est abusive, elle pourra décider qu'il y a un contexte de fraude. Si l'utilisation reste dans l'esprit de la loi, on est dans l'optimisation. Toujours est-il que les entreprises ont des conseils spécialisés en optimisation fiscale de façon plus généralisée que les particuliers. Ces deux points sont donc abordés.

Les entreprises utilisent largement l'internationalisation, qui leur offre la possibilité de faire remonter les bénéfices dans des filiales ou des sociétés mères situées dans des pays fiscalement plus favorables pour elles, sans pour autant parler de paradis fiscaux.

Dans l'ouvrage, nous avons pris l'exemple de Google, moteur de recherche universellement connu. L'essentiel des revenus de Google provient de la publicité, qui est plus ou moins ciblée. Le siège de Google Europe est situé en Irlande, puisque les revenus tirés de la publicité y sont moins taxés qu'ailleurs. Voilà déjà un début d'optimisation, fiscale pour le coup, même si l'on ne voit pas forcément très bien pourquoi le coeur de l'activité de Google pour l'Europe se situerait en Irlande !

Cela étant, l'organisation de Google est encore un peu plus subtile que cela. Google Irlande est en effet d'autant moins taxée que sa matière imposable est très faible. Google Irlande est peu rentable, essentiellement, semble-t-il, parce qu'elle achète à une autre structure de Google le droit d'utiliser la technologie du moteur de recherche, l'algorithme « Google Panda ». Ce dernier est facturé par une autre entité de Google, suffisamment cher pour que Google Irlande ne puisse pas réaliser de larges bénéfices, ce qui réduit d'autant la matière imposable irlandaise. La société de Google qui détient l'algorithme de recherche est, quant à elle, située aux Bermudes...

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Michel Bécot.

M. Michel Bécot. - Mes questions rejoignant celles de mon collègue, je ne vais non pas les répéter, mais simplement tenter de les compléter.

J'ai l'impression que la marge entre fraude et optimisation est de l'épaisseur d'une feuille de papier à cigarettes. C'est un peu ce qui me gêne, car, à l'échelle européenne, nous n'avons pas tout à fait la même vision de l'optimisation et de la fraude. C'est ce qui nous a déjà été expliqué.

Il est vrai que, en matière d'optimisation, il est possible d'agir, puisque, finalement, cela dépend de nous, de la loi. Le législateur peut donc intervenir et faire en sorte, peut-être, de dissiper certaines zones d'ombre. Vous le disiez à l'instant, l'optimisation, grâce notamment au recours aux prix de transfert, ressemble presque à une évasion fiscale frauduleuse. Je crois qu'il y a matière à réflexion, afin, peut-être, d'apporter une définition par la loi. Il faut que nous essayions, tous, d'y voir un peu plus clair, cela ne fait aucun doute. Il est vraiment nécessaire de dresser une barrière claire entre les activités, de façon à ne pas dissuader les services fiscaux de taxer une entreprise.

Là encore, la France ne peut agir seule. Il faudrait qu'une disposition européenne soit instituée, ou que nos collègues européens fassent la même chose. Cela reviendrait, sinon, à se tirer une balle dans le pied. Pour nos entreprises, de plus, ce serait assez grave. Voilà toute la subtilité du problème.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Michel-Pierre Prat.

M. Michel-Pierre Prat. - Si vous me le permettez, monsieur le sénateur, je tempérerai la dernière partie de votre intervention. Les autres pays développés de l'Union sont confrontés au même type de problèmes. Ils ont travaillé, comme vous-même je suppose, sur ces questions. Certains ont même mis en place des éléments de compréhension presque plus importants que les nôtres. On ne peut donc pas dire que, si la France avançait dans le domaine, elle serait complètement précurseur et que son action nuirait à l'ensemble de nos entreprises.

C'est une idée que l'on rencontre parfois. Nous ne l'avons toutefois pas développée dans l'ouvrage, car nous nous sommes rendu compte que les pays développés confrontés à un manque à gagner du même type que la France - je pense à la Grande-Bretagne ou à l'Italie, pour qui c'est un sujet encore plus important - ont développé des travaux en ce domaine. Je ne parle pas, bien sûr, des pays d'accueil des capitaux, comme le Luxembourg ou la Suisse, qui se gardent bien d'évoquer le sujet !

En travaillant sur notre ouvrage, nous avons ainsi constaté, ce qui m'a d'ailleurs surpris, car je ne m'y attendais pas spécialement ou plutôt n'avais pas d'idées a priori, que d'autres pays avaient avancé sur le sujet. Vous voyez, monsieur le sénateur, cela répond en partie à votre question.

Des travaux sont donc menés en la matière, répondant à une vraie demande. Qu'ils aient abouti ou non à une traduction politique, c'est autre chose ! Je crois néanmoins qu'il existe des sources de progrès en ce domaine, sans que nous soyons pour autant des francs-tireurs isolés. En réalité, c'est un problème qui implique des sommes tellement importantes que tout le monde est amené à s'interroger.

Je voudrais apporter une deuxième précision. Nous nous sommes rendu compte qu'il était, naturellement, nécessaire d'adopter des textes législatifs pour aider à la maîtrise du phénomène. Néanmoins, la matière étant complexe, les administrations financières sont obligées de prendre des mesures par voie de circulaires ou autres qui font le bonheur des spécialistes de la fiscalité. Je crois donc que toute mesure déjà prise ou toute avancée future dans le domaine mériterait de faire l'objet d'un retour sur leur mise en pratique. Ce n'est pas le tout de voter un texte de loi. Il faudrait exiger, deux ou trois ans après son adoption, un compte rendu de la manière dont est traduite la volonté des élus sur le plan réglementaire strict, afin de savoir quelle circulaire, par exemple, a été adoptée et quelles en ont été les conséquences pratiques. Surtout en cette matière, le législateur mériterait d'avoir un retour.

La Cour des comptes s'est d'ores et déjà engagée dans un exercice similaire puisque, comme vous avez pu le lire dans son dernier rapport, quand nous formulons une recommandation ou une observation, nous examinons les suites qui leur sont données.

Dans la matière qui nous occupe, je pense que ce serait également utile car certains, évidemment, se cachent derrière l'interprétation du texte proposée dans telle ou telle circulaire pour donner un conseil en matière d'optimisation. Il ne faudrait pas que la pratique des entreprises ou des cabinets de conseil deviennent l'élément de référence sur ce qu'il faut considérer comme la loi. Vous voyez jusqu'où cela peut aller !

C'est parfois ainsi que cela se passe. Nous avons rencontré le cas de figure dans quelques contributions : c'est non plus l'administration qui met en oeuvre le texte voté par l'élu, mais pratiquement les spécialistes qui décident de la manière dont il faut le comprendre. Cela peut arriver.

C'est pourquoi je suggérerais la mise en place de ce retour, en quelque sorte.

M. Michel Bécot. - Une clause de revoyure !

M. Michel-Pierre Prat. - S'agissant de l'ARC, nous n'en avons pas parlé dans notre ouvrage, mais, lorsque j'étais magistrat à la Cour des comptes, nous avons mené une enquête sur cette association. C'était d'ailleurs la première sur un organisme faisant appel à la générosité publique. En effet, ces organismes sont des structures privées qui, jusqu'alors, ne relevaient pas de la compétence de la Cour. Mais le législateur a décidé de modifier la loi, notamment parce que ces organismes se sont vu déléguer le pouvoir extraordinaire de délivrer des certificats de dégrèvement fiscal - compétence, depuis 1789, du Parlement, qui vote l'impôt -, pouvoir en contrepartie duquel ils ont l'obligation de rendre publics leurs comptes.

Vous vous en souvenez, cet épisode avait défrayé la chronique parce que notre enquête avait montré que, contrairement à ce qu'elle affirmait, l'ARC consacrait non pas entre 85 % et 90 % des fonds perçus à la recherche - 600 millions de francs par an, soit un peu moins de 100 millions d'euros -, mais 27 %.

Au début, nous avons été critiqués, et certains, notamment ceux qui étaient destinataires de ces fonds, nous ont reproché d'aller « embêter » l'ARC.

Par la suite, nous avons constaté que presque tout le monde ignorait les filières d'évasion fiscale utilisées par l'ARC pour transférer des fonds au Luxembourg, en Suisse et dans certains pays africains. Or nous n'avons pas pu obtenir, de la part des grandes banques françaises ayant autorité sur la place de Paris, les renseignements que nous demandions. Et c'est grâce au Parlement, qui a repris nos propositions, que nous avons eu le droit d'accéder à des informations couvertes par le secret bancaire. Nous avons pu alors constater ces transferts de fonds.

A titre d'anecdote, sachez que le principal transfert de fonds avait lieu à la fin de l'année parce qu'ils utilisaient comme couverture une entreprise de fabrication de jouets. De fait, personne ne s'étonnait de ces très importants transferts de fonds, en janvier, juste après la période des fêtes.

Nous n'avons pas pu obtenir d'informations sur les transferts de fonds vers le Luxembourg. En Suisse, l'association avait recours à un imprimeur pour la délivrance de fausses factures. Il nous a fallu attendre cinq années pour que, au décès de l'imprimeur, son héritière retrouve dans ses papiers des documents et nous confirme, très loyalement, le bien-fondé de nos soupçons.

Cet imprimeur tenant tous ses dossiers à jour, nous avons pu mener un travail d'enquête démontrant la réalité de ces transferts illégaux de fonds, avec aussi une présentation des comptes erronée. Nous avons également été aidés par l'administration française.

Comme vous le constatez, même pour un magistrat de la Cour des comptes, il est difficile d'accéder à certaines informations. Par exemple, au cours d'une enquête, nous ne pouvons mettre en cause telle ou telle personne que si elle est directement impliquée. Dans le cas de l'ARC, nous avons pu mettre en cause Jacques Crozemarie parce qu'il en était le président et parce qu'il était lié à l'enquête. C'est ainsi que nous avons pu obtenir des renseignements, sans pour autant pouvoir étendre notre champ d'intervention. Peut-être cela vaut-il mieux d'ailleurs, mais les magistrats sont astreints, comme d'autres, au secret professionnel, de même que certaines auditions effectuées dans le cadre d'une commission d'enquête parlementaire peuvent être secrètes.

Des progrès sont sans doute possibles et il est fort probable que le président de la première chambre de la Cour des comptes, que vous avez reçu hier, partage ce sentiment. Obtenir des renseignements n'est pas toujours simple, même en l'absence de mauvaise volonté de nos interlocuteurs. Mais, par exemple, il faut parfois interroger cinq ou six directions différentes, pour l'international, pour les entreprises servant de couverture. Ce constat n'est pas propre à l'enquête que nous avons menée sur l'ARC et nous rencontrons assez régulièrement ce type de situation.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Cyril Janvier.

M. Cyril Janvier. - Nous avons utilisé plusieurs rapports : outre celui du Conseil des prélèvements obligatoires, évidemment, le rapport de décembre 2010 du CCFD-Terre solidaire, sur l'économie déboussolée, qui, même s'il convient de prendre un peu de recul sur certaines des affirmations, contient des références chiffrées intéressantes sur la place des paradis fiscaux dans l'économie.

Sur un champ très complémentaire, mais légèrement différent de celui que nous avons abordé, on y distingue, d'une part, le rôle des paradis fiscaux et les modalités d'utilisation qu'en font les grands groupes internationaux ; d'autre part, le rôle des grands cabinets de conseil, qui a été évoqué tout à l'heure, dans l'élaboration d'une stratégie internationale d'optimisation fiscale par les grands groupes.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Yannick Vaugrenard.

M. Yannick Vaugrenard. - Mes interrogations rejoignant celles de mes collègues, j'essaierai de ne pas être trop redondant.

Comme on le voit, il est difficile d'établir une distinction entre fraude fiscale et évasion fiscale. Nous sommes là au coeur du problème. Ceux qui ont les moyens de s'offrir les services de bons conseillers fiscaux peuvent recourir à l'évasion fiscale - quand ce n'est pas à la limite de la fraude fiscale -, alors que les petites et moyennes entreprises, pour parler du monde de l'économie, n'ont pas ces facilités.

Ensuite, je considère que ces questions relèvent du législateur. J'entends bien ce que vous dites sur la problématique de l'application de la loi, mais je rappelle que le Sénat a créé une commission pour le contrôle de l'application des lois qui a notamment pour mission de vérifier que les décrets sont conformes à l'intention du législateur. Ce contrôle est absolument indispensable, sinon le Parlement ne servirait pas à grand-chose.

Je voudrais vous poser deux questions très précises, même si je ne suis pas certain que vous les ayez traitées dans votre dictionnaire, que je n'ai pas encore eu le plaisir de compulser - mais je ne dois pas être le seul !

Parlant des paradis fiscaux, vous avez fait référence à une liste noire, à une liste grise et aux États non coopératifs. Quelles différences existe-t-il entre ces trois notions ?

Par ailleurs, savez-vous si de grandes banques françaises disposent de succursales ou de filiales dans des pays figurant sur l'une de ces listes ? Il est important que nous le sachions.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Cyril Janvier.

M. Cyril Janvier. - En réalité, ce que l'on appelle un État ou territoire non coopératif, un ETNC, c'est le paradis fiscal en droit français.

Il n'existait, dans le code général des impôts, aucune référence à la notion de paradis fiscal. Seule une instruction datant de 1973 y faisait vaguement allusion. A partir de 2009, on a parlé de « pays à régime fiscal privilégié », notion beaucoup plus large que celle de « paradis fiscal ».

Désormais, l'article 238-0 A du code général des impôts fait référence aux « États et territoires non coopératifs », dont la liste est dressée chaque année par décret, sachant qu'aucun d'eux ne peut, par définition, être membre de l'Union européenne. Le premier décret a été publié en janvier 2010 par le ministère de l'économie, après avis du ministère des affaires étrangères. De fait, des considérations diplomatiques, parmi d'autres, entrent en ligne de compte, qui peuvent réduire la portée de cette notion d'ETNC.

La notion de paradis fiscal, quant à elle, est générique : on considère comme paradis fiscal un État qui permet d'alléger singulièrement la matière imposable.

Plusieurs organismes ont dressé une liste de paradis fiscaux, la plus connue étant celle de l'OCDE, qui distinguait plusieurs niveaux entre les paradis fiscaux en fonction du degré de coopération des États : les États qui ne répondaient absolument pas aux demandes de coopération en matière fiscale étaient inscrits sur la liste noire ; les États qui se montraient plus coopératifs ou qui avaient signé des conventions de coopération avec d'autres pays étaient inscrits sur la liste grise, étant entendu qu'ils pouvaient en être retirés s'ils se montraient particulièrement volontaristes en la matière.

Aujourd'hui, la liste noire des paradis fiscaux établie par l'OCDE est vide, essentiellement parce que les pays qui y figuraient ont passé des conventions de coopération avec d'autres États. C'est ainsi que des pays qui figuraient sur cette liste noire, adoptant une démarche très utilitariste, se sont empressés de signer des conventions de coopération d'assistance fiscale avec d'autres paradis fiscaux, ou avec des pays comme le Groenland ou les Iles Féroé.

M. Michel-Pierre Prat. - A leur grande surprise !

M. Cyril Janvier. - L'esprit dans lequel ces listes avaient été dressées a été clairement détourné.

M. Yannick Vaugrenard. - C'est se moquer du monde !

M. Cyril Janvier. - Cela étant, on ne peut pas considérer que ces pays sont désormais parfaitement parties prenantes aux échanges d'informations, parce que l'OCDE ne retient que le nombre de conventions passées et non la qualité, si je puis dire, du cosignataire.

M. Michel-Pierre Prat. - C'est vrai qu'il y a là une source de progrès, parce que si l'on retient simplement le nombre de conventions passées... Voilà des aspects pratiques que nous avons découverts chemin faisant. Cela étant, nos textes pourraient prévoir une définition un peu plus forte.

M. Cyril Janvier. - S'agissant des établissements bancaires, nous avions noté que la BNP, par exemple, détenait 347 filiales dans des paradis fiscaux. Pour autant, nous ne prétendons pas que cette banque participe à l'évasion fiscale ; nous nous sommes bien gardés de juger, nous contentant de dresser un constat. D'ailleurs, la BNP n'est pas la seule dans ce cas, loin de là. Ainsi, la presse a rapporté hier que même La Banque Postale dispose d'une filiale au Luxembourg. Cela s'explique notamment par la présence, dans son portefeuille de gestion, de SICAV monétaires qui peuvent être de droit luxembourgeois.

Qu'un établissement bancaire dispose d'une filiale au Luxembourg n'est pas la preuve qu'il se livre pour autant à une opération de fraude fiscale ou d'évasion fiscale. Il ne faut pas généraliser. Pour autant, il nous a semblé que 347 filiales pour la BNP, cela faisait beaucoup.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Michel-Pierre Prat.

M. Michel-Pierre Prat. - De surcroît, il est très facile de connaître le nombre de filiales que possèdent les banques dans tel ou tel pays, même si elles ne sont pas tenues de tenir un registre et même si cette information n'est pas publique en tant que telle. En rédigeant cet ouvrage, nous avons constaté que certaines banques en possédaient un nombre considérable. Peut-être conviendrait-il de vérifier le mode de fonctionnement de ces structures.

Voyez aussi les grandes entreprises. Nous sommes en période électorale et l'on parle notamment de Total, mais il doit être relativement aisé d'obtenir des informations sur bien d'autres groupes. C'est un constat que nous avons fait. L'existence d'une filiale à l'étranger peut être parfaitement légitime et rendre service aux adhérents, mais connaître son lieu d'implantation permet d'avoir une vision d'ensemble du métier de la banque.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Cyril Janvier.

M. Cyril Janvier. - La liste des filiales que possèdent les multinationales, ainsi que leur répartition par pays, doit normalement figurer en annexe de leurs documents comptables. Toutefois, toutes les entreprises ne rendent pas publique cette répartition par pays, y compris certaines d'entre elles qui possèdent plusieurs milliers de filiales à l'étranger, le cas échéant dans des ETNC ou des paradis fiscaux au sens large. Toujours est-il que d'autres les localisent et c'est ce qui nous a permis de les citer.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Michel Bécot.

M. Michel Bécot. - Vous avez parlé de pays à régime fiscal privilégié. Qu'entendez-vous par là et, pour s'en tenir à l'Europe, considérez-vous que l'Irlande est à mettre au nombre de ces pays ?

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Cyril Janvier.

M. Cyril Janvier. - Nous avons simplement repris les termes de l'article 14 de la loi de finances pour 1974, qui retenait la notion de pays à « régime fiscal privilégié », sans autre forme de précision, par exemple sur les différences de taux ou sur un taux qui serait inférieur à un certain seuil. Cette absence de définition précise ouvre la voie à toutes les interprétations.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Michel-Pierre Prat.

M. Michel-Pierre Prat. - Cette notion est très subjective : elle vise des pays qui présentent des taux plus attractifs que ceux qui sont en vigueur chez nous, taux qui, évidemment, évoluent fortement avec les années. C'est pourquoi il faudrait procéder à une importante mise à jour. Un pays peut offrir un régime fiscal différent, privilégié, sans pour autant être un support d'évasion fiscale.

L'expression « régime fiscal privilégié », l'une des rares notions, en la matière, qui soient répertoriées dans le code général des impôts, est sans doute insuffisamment précise. Les termes « paradis fiscal », « pays à régime fiscal privilégié » et « État ou territoire non coopératif », parce qu'ils n'ont pas été forgés à la même époque, mériteraient sans doute d'être révisés pour une meilleure compréhension. Cette diversité des termes n'aide sans doute pas à déterminer les mesures qu'il conviendrait de prendre.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Cyril Janvier.

M. Cyril Janvier. - Cette question de la définition pose d'autant plus de problèmes qu'un pays peut afficher un taux d'imposition faciale tout à fait similaire à ses voisins et être néanmoins un paradis fiscal ; il suffit pour cela qu'il ait prévu des exonérations d'impôt sur les sociétés ou toute autre niche possible et imaginable, par exemple au profit des entreprises nouvellement créées et ce pendant cinq ans, exonérations dont certains pays européens ont fait grand cas.

Je le répète, même si un pays offre un taux d'imposition se situant dans la moyenne européenne, il suffit qu'il ait mis en place un certain nombre de niches pour devenir partiellement un paradis fiscal et favoriser, de la part d'entreprises, certains comportements assimilés.

M. Michel Bécot. - C'est une incitation à la création d'entreprise...

M. Cyril Janvier. - Je ne porte aucun jugement de valeur. Toute la question est de savoir s'il s'agit d'une incitation à la création d'entreprise ou d'une incitation à la localisation d'entreprise. Si vous créez ex nihilo une entreprise dans un pays qui pratique l'exonération de l'impôt sur les sociétés, c'est bien sûr une incitation à la création d'entreprise ; si une entreprise vient s'installer dans ce pays et y créer un nouvel établissement pour bénéficier de cette exonération, il en va différemment.

C'est toute la question de l'utilisation du système fiscal en vigueur et c'est toute la distinction entre optimisation fiscale et fraude fiscale.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Tout d'abord, vous établissez dans votre ouvrage une distinction entre les paradis fiscaux internationaux et les paradis de proximité. Est-ce une distinction simplement géographique ou bien chacune de ces deux catégories répond-elle à des caractéristiques particulières ?

Ensuite, plus généralement, tous les pays disposent d'un régime fiscal propre et c'est ce qui favorise, apparemment, l'évasion fiscale. Pour autant, il n'existe, à ma connaissance, aucun pays qui ne soit pas confronté à l'évasion fiscale, même dans le cas de régimes fiscaux très favorables. La taxation, pour ceux qui la subissent, est toujours trop importante. Aussi, je voudrais savoir si, véritablement, il existe, dans les pays concernés, une corrélation mécanique entre le niveau de taxation et les phénomènes d'évasion fiscale.

Enfin, la Cour des comptes insiste régulièrement sur les insuffisances du contrôle des comptabilités informatisées des entreprises. Pourriez-vous nous dire en quoi il consiste exactement et comment il pourrait être optimisé ?

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Cyril Janvier.

M. Cyril Janvier. - La notion de paradis fiscal de proximité est purement géographique. La différence entre un paradis fiscal situé aux Antilles et un paradis fiscal situé en Europe tient uniquement à leur localisation géographique. Certains pays européens frontaliers de la France peuvent être considérés comme des paradis fiscaux, dans une même approche que Vanuatu ou Nauru.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Michel-Pierre Prat.

M. Michel-Pierre Prat. - Chaque pays dispose d'un régime fiscal spécifique, mais peut-on établir une corrélation directe entre évasion fiscale et niveau de taxation ? Contrairement à ce que l'on pourrait croire, ce n'est pas le cas. En fait, tout dépend de la qualité du travail de vérification effectué par les administrations.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - C'est intéressant !

M. Michel-Pierre Prat. - C'est en tout cas ce que nous avons constaté. Ceux qui seraient tentés de recourir à l'évasion fiscale sont surtout attentifs aux moyens qui peuvent être mis en oeuvre pour les détecter. J'irai jusqu'à dire que ce n'est même pas la sanction qui peut être dissuasive, d'autant moins que celle-ci intervient vraiment en dernier ressort. En France, le but est avant tout de mettre fin à l'ensemble de ces opérations plutôt que de sanctionner de manière exemplaire.

J'en viens maintenant à votre question sur les comptabilités informatiques.

Ce sujet est nouveau. En effet, au moment de l'introduction de nouveaux progiciels de comptabilité, il a été considéré, dans un premier temps, que ces outils informatiques étaient une garantie contre tout risque d'erreur et qu'ils rendaient inutile toute investigation. Dans un second temps, non seulement on n'a plus fait totalement confiance aux états informatisés, mais encore on a constaté que des progiciels complémentaires avaient été créés permettant une présentation erronée des comptes. De fait, depuis une quinzaine d'années, la situation est beaucoup plus délicate.

En contrôlant les comptes de l'ARC, dont les progiciels de comptabilité étaient ultramodernes, j'avais découvert qu'ils utilisaient en réalité deux programmes de présentation qui n'étaient pas cohérents entre eux. C'est à ce moment que nous avons commencé à creuser les choses.

Ces progiciels visant à présenter des comptes erronés, surtout quand ils sont utilisés intelligemment, requièrent une compétence extrême des contrôleurs chargés de détecter les fraudes.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Cyril Janvier.

M. Cyril Janvier. - En décembre 2010, la presse s'était fait l'écho d'un logiciel équipant notamment les pharmacies et qui permettait, officiellement, de récupérer les erreurs de caisse sur la parapharmacie. Ainsi présenté, cela paraît bien anodin. Néanmoins, sous réserve de l'obtention du code administrateur, qui était fourni à la demande par l'éditeur, il était possible de récupérer l'erreur en effaçant totalement l'opération. De fait, entre la correction d'une erreur ou l'effacement pur et simple d'une vente, la frontière était extrêmement floue. Et il semble bien que les possibilités offertes par ce logiciel de procéder à des opérations de minoration fiscale ou à des corrections d'erreur aient été à l'origine de sa large diffusion parmi les pharmaciens.

Nous avions retenu cet exemple parce que la presse s'en était alors fait l'écho. Il n'est certainement pas isolé. Les possibilités d'intervention informatique sur les logiciels ne sont pas systématiquement traçables. Dans l'exemple que j'ai cité, on ne pouvait pas vérifier s'il y avait eu effacement. Et même quand ces opérations sont traçables, il faut pouvoir accéder à l'information, il faut avoir les compétences informatiques suffisantes pour exploiter des logiciels de plus en plus complexes, pour exploiter le système de gestion de bases de données retraçant l'ensemble des opérations, pour pouvoir le lire et l'analyser.

Cette complexité accrue soulève des difficultés particulières en cas de contrôle, d'autant que les délais sont plus contraints.

M. Jacques Chiron, président. - La parole est à M. Michel-Pierre Prat.

M. Michel-Pierre Prat. - Une personne mal intentionnée aura toujours quelques longueurs d'avance, mais pour un temps limité. En effet, si l'on fait appel à des spécialistes, il faut savoir que ce type de fraude est tout à fait détectable. Évidemment, la lutte contre cette fraude requiert une organisation et des moyens spécifiques, une meilleure coopération. C'est pour cette raison qu'il faut non pas compartimenter les compétences selon les types d'évasion fiscale, comme on a eu tendance à le faire dans le passé, mais plutôt les additionner. Le compartimentage n'est pas la meilleure des solutions.

M. Jacques Chiron, président. - Personne ne demande plus la parole ?... Messieurs, je vous remercie.

Audition de Mme Marie-Christine Lepetit, chef de l'Inspection générale des finances, ancienne directrice de la législation fiscale à la Direction générale des finances publiques (7 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Mes chers collègues, nous accueillons Mme Marie-Christine Lepetit, depuis peu chef de l'Inspection générale des finances, mais que nous entendons en tant que directrice, pour quelques jours encore, de la législation fiscale au sein de la Direction générale des finances publiques.

Madame la directrice, je vous rappelle, que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

En conséquence je vais vous demander de prêter serment.

Madame Lepetit, prêtez serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure. »

(Mme Marie-Christine Lepetit prête serment.)

M. Philippe Dominati, président. - Nous avons déjà eu l'occasion de procéder à l'audition d'un certain nombre d'intervenants dans la journée d'hier et aujourd'hui en début d'après-midi. Il apparaît que deux domaines intéressent plus spécialement la commission d'enquête : l'optimisation et la fraude fiscales. Sur ces deux sujets, madame la directrice, nous attendons avec impatience vos propos.

Vous avez la parole.

Mme Marie-Christine Lepetit, chef de l'Inspection générale des finances, ancienne directrice de la législation fiscale à la Direction générale des finances publiques. - Monsieur le président, ainsi que vous m'y invitez, je vais essayer, dans mon propos introductif, de mettre en perspective la vision des pouvoirs publics, notamment du Gouvernement, sur ces questions. Je serai naturellement ouverte à toute question, et j'espère pouvoir vous apporter le maximum de réponses.

Pour éviter toute ambiguïté, je précise, puisque je sais que vous comptez auditionner d'autres personnes travaillant au sein de la Direction générale des finances publiques, que ma responsabilité en tant que fonctionnaire à la Direction de la législation fiscale pour quelques jours encore se situe très en amont du processus dans la mesure où, vous le savez, la direction de la législation fiscale a, pour l'essentiel, deux rôles concernant les questions qui vous soucient.

Son premier rôle est une participation active - je l'illustrerai dans un instant - dans toutes les instances internationales qui ont à connaître des questions touchant aux relations fiscales entre pays, à la répartition des assiettes fiscales taxables, la lutte contre la fraude, l'organisation de la transparence des informations, etc. Il s'agit donc de tout le volet international.

Son second rôle, que vous connaissez sans doute mieux que moi compte tenu de vos fonctions dans cette noble enceinte, est l'aide au Gouvernement, et, je l'espère, un peu aussi au Parlement, dans l'élaboration de lois internes nouvelles.

C'est sur ces deux volets que je pense pouvoir éclairer votre commission d'enquête.

Pour tout ce qui concerne l'aval, pour employer un terme global, c'est-à-dire la question de l'application concrète des normes et des actions de surveillance des pratiques des entreprises ou, plus généralement, des personnes privées, je vous renvoie naturellement aux services de la Direction générale des finances publiques compétents, dont vous avez prévu, me semble-t-il, de rencontrer prochainement les représentants.

Par conséquent, je vous demande par avance de bien vouloir m'excuser si, sur certains sujets, je vous suggère de réitérer vos questions à des personnes mieux à même de vous apporter des réponses. Cela étant, il existe toujours une zone grise sur laquelle je m'aventurerai peut-être un peu, mais avec la prudence qui sied s'agissant de matières que je connais moins bien.

Je commencerai par un petit mot introductif général, avant d'évoquer plus spécialement le rôle en amont, à l'échelon international, et sur la législation interne.

Je voudrais rappeler ici la très grande intensification des actions tant internationales, multilatérales ou bilatérales, que françaises qui ont cours pour lutter contre tout à la fois la fraude et l'évasion fiscales - je préciserai ces « concepts » tout à l'heure - depuis trois ans.

Quand on examine la situation sur un plus long terme - je sais que, dans cette enceinte, c'est un exercice habituel -, on constate que la mobilisation internationale sur ces questions varie un peu dans le temps : alors que le rythme de ces actions s'était intensifié voilà une dizaine ou une quinzaine d'années, il a un peu ralenti.

Je crois pouvoir dire avec force aujourd'hui devant vous que, depuis octobre 2008, quand une grande réunion a été organisée à Paris par les ministres français et allemands, et le G20 du 2 avril 2009 dont chacun se souvient, nous connaissons, sur la scène internationale, un renforcement extrêmement net, puissant et effectif de la lutte contre les États non coopératifs et toutes les formes de concurrence dommageable en matière fiscale.

Cette lutte prend plusieurs formes : une diffusion de standards internationaux en matière de transparence, ainsi qu'un renforcement des outils mis à la disposition des administrations pour échanger ces renseignements de manière pertinente et effective.

Parallèlement, la France s'est dotée d'outils renforcés - je ne m'étendrai pas sur ce point, car il n'a plus de secret pour vous, car vous avez voté de nouveaux dispositifs tout au long de cette législature qui s'achève - tant sur les méthodes de taxation de l'assiette fiscale, celle-ci ayant tendance à s'évaporer vers des cieux plus cléments, qu'en ce qui concerne les mécanismes législatifs, également nécessaires pour renforcer les moyens de l'administration fiscale française en vue de surveiller les contribuables et leur pratique de la norme.

La question à laquelle nous devons répondre est la suivante : comment contrecarrer des transferts d'actifs hors de France pénalisant les caisses publiques françaises ? Plus spécifiquement, quelles sont les grandes étapes de l'évolution qui se poursuit depuis ce fameux G20 d'avril 2009 ?

L'acte fondateur, en quelque sorte, accompli lors de ce G20 - vous vous souvenez du rôle très important que la France y a joué avec les États-Unis et l'Angleterre, qui a beaucoup oeuvré en ce sens, et la condition qu'il a fallu poser notamment à la Chine -, a consisté à nommer les paradis fiscaux : c'est la pratique du « je nomme, je blâme », naming and shaming en anglais - pardonnez-moi cet anglicisme -, pratique qui comporte un effet de levier très fort. Le simple fait, pour un pays, d'être mis au ban de la communauté internationale, même sans que lui soient appliquées des mesures « de rétorsion », et d'être inscrit sur une liste - c'est bien de cela qu'il s'agit - suffit à produire chez lui un changement de comportement.

Par conséquent, l'acte fondateur a consisté en avril 2009, je le répète, à produire des listes, en particulier une fameuse liste noire de quatre États qui n'avaient pas pris l'engagement de respecter les standards internationaux en matière de transparence, et une liste grise comportant à l'époque les noms de trente-huit États ou territoires qui n'avaient pas mis suffisamment en place les standards en question et s'étaient contentés de bonnes paroles : ils n'avaient pas signé au moins douze accords ou conventions conformes aux standards de l'OCDE.

La France a produit parallèlement - vous le savez aussi, puisque le texte en question a été examiné ici - sa propre liste pour avoir une approche des territoires non coopératifs non pas franchouillarde, égoïste ou singulière, par principe ou par esprit français, mais par souci d'effectivité : l'important était non pas les relations qu'un territoire donné entretenait avec le Royaume-Uni ou les États-Unis, mais la façon dont ce territoire se comportait à l'égard de la France.

Vous avez donc transposé le concept, en quelque sorte, en créant une liste française des pays considérés comme territoires non coopératifs au sens du droit interne français, qui combine les listes OCDE - elles ont été actualisées depuis - et la situation des territoires en question en termes de signature ou d'engagement de signer et en termes d'effectivité s'agissant des échanges de renseignements avec notre territoire. Cela explique que notre liste soit un peu différente de celles de l'OCDE.

Nous avons ensuite, en France, pris le parti de sanctionner spécifiquement certains comportements ou certains territoires. Cette invitation à procéder à une dissuasion par des mesures fiscales appropriées avait été posée dès le G20, donc dès avril 2009, mais, à la différence des accords presque planétaires qui se sont multipliés - plus de sept cents accords, me semble-t-il, ont été signés depuis cette date -, elle n'a été mise en oeuvre que par un cercle beaucoup plus restreint de pays, parmi lesquels figure la France.

Je ne les détaillerai pas à ce stade, pour ne pas être trop longue et parce que nous pourrons y revenir si vous le souhaitez, mais j'évoquerai juste quelques mesures phare : le relèvement de l'ensemble des retenues à la source, au taux de 50 %, toutes les fois que des flux en direction des paradis fiscaux sont avérés ; des obligations documentaires en matière de prix de transfert ; des règles nouvelles pour taxer des profits réalisés hors de France dans certaines situations - je citerai, pour les techniciens, les articles 209 B et 123 bis du code général des impôts. J'ajoute que nous avons « tué » un certain nombre d'avantages fiscaux dans certaines juridictions, l'interdiction de disposer du régime mère-fille et de déduire certaines charges.

Cet ensemble de dispositifs - j'en oublie certainement - vient gêner, freiner l'évasion et la fraude fiscales, par des règles fiscales durcies à l'égard de ces juridictions - ce ne sont pas des sanctions proprement dites -, qui ont évidemment contribué, elles aussi, à renforcer la lutte en la matière.

Le travail s'est poursuivi au sein de l'OCDE, parce que, à côté du droit interne que j'évoquais à l'instant, il faut évidemment faire vivre et rendre plus effectives les règles que se sont fixées les pays à l'échelon international. Il convient en particulier de s'assurer de deux choses : d'une part, que les pays normalisent les situations et que les listes grise et noire vivent, et, d'autre part, que ces accords soient effectivement mis en oeuvre.

L'action de la France - je le dis d'entrée de jeu en fonction de la façon dont ont été formulées certaines questions, mais nous y reviendrons sans doute tout à l'heure -n'a pas consisté à créer un vaste système juridique « cathédralesque » - veuillez me pardonner ce néologisme - et à rentrer chez elle contente.

Notre objectif n'est pas de faire du droit, vous êtes plus compétents pour cela. Nous voulons vraiment aller vers de la transparence pour garantir à chaque pays, la France au premier rang, son droit d'imposer, donc de taxer ses contribuables, et d'exercer sa souveraineté fiscale avec la plénitude des moyens qui lui sont offerts.

Notre souci final, c'est bien l'efficacité du système fiscal. Pour cela, nous ne pouvions pas nous contenter d'une construction purement juridique ou faciale ; il nous fallait nous assurer que, derrière, s'enclenchait un processus. Mais qu'est-ce que l'enclenchement d'un processus ? Ce sont des accords, bien sûr, parce qu'il faut créer le contexte juridique, puis il faut s'assurer que les juridictions qui s'engagent au travers de contrats internationaux ajustent leur dispositif interne et que, en particulier, elles rendent les informations que d'autres pays leur réclameront non seulement disponibles mais aussi accessibles : dans certains pays, il y a des comptabilités, mais dans d'autres, il n'y en a pas ou l'administration fiscale n'a pas droit d'y avoir accès. Il faut que cette administration puisse ensuite communiquer ces informations.

Toutes ces étapes nous paraissent évidentes et représentent pour nous un tout, mais, quand on examine la situation pays par pays, on s'aperçoit que les législations sont fort différentes, les pratiques également. Il fallait donc, au-delà des accords signés de manière bilatérale, vérifier plus localement leur mise en place, et s'assurer que cette combinaison des conventions bilatérales et des modifications du droit interne aboutissait à un échange réel des données.

L'ensemble de cette analyse, c'est-à-dire la vérification que ces conditions étaient réunies sur le plan du droit interne et que s'enclenchaient effectivement des échanges, c'est tout le travail mis en oeuvre dans le cadre du Forum mondial installé à l'OCDE, qui rassemble un peu plus de cent pays et qui a engagé la mise en place d'une revue par les pairs. Vous le savez, c'est la France, plus exactement François d'Aubert, qui préside le groupe de revue par les pairs.

Cette revue pays par pays vise, en phase 1, à regarder le fonctionnement du droit interne sous tous les aspects que je viens d'envisager, et, en phase 2, à vérifier que les échanges réels démarrent et s'effectuent en fonction des engagements juridiques pris par les pays.

Lors du G20 qui s'est tenu à Cannes l'hiver dernier - la France était présidente à l'époque -, un premier bilan des travaux de ce Forum a été effectué : déjà les deux tiers des pays ont fait l'objet d'un premier examen, certains juste en phase 1, d'autres d'ores et déjà en phase 1 et en phase 2. Des progrès sont constatés : certains des États qui rencontraient des problèmes ont commencé à apporter des correctifs ; en outre, des pays sont sur la bonne voie et d'autres paraissent avoir fait un sans-faute, en tout cas ne souffrir aucune critique : ils sont au nombre de huit, si je me souviens bien, parmi lesquels la France, qui figure parmi les bons élèves.

Le travail du Forum mondial va naturellement se poursuivre, puisque, dans le communiqué qui a été publié à l'issue du G20 de Cannes, vous trouverez un encouragement à l'égard du Forum à poursuivre son travail, qui doit s'achever en 2014 et permettre, à cette échéance, d'avoir passé en revue l'ensemble des pays, y compris ceux qui ne sont pas membres du Forum et dont l'examen serait jugé utile, et de réaliser des progrès, pas seulement faciaux mais bien effectifs.

Voilà comment nous essayons de faire vivre les listes de l'OCDE.

La France a par ailleurs développé ces dernières années, en parallèle - j'irai plus vite sur ce point, car vous avez eu communication, me semble-t-il, des rapports du Gouvernement -, une politique visant à favoriser la signature de conventions ou d'accords, et nous produisons, dans le cadre du projet de loi de finances annuel, un rapport décrivant l'avancement de ce réseau conventionnel - il a dû être porté à votre connaissance ces derniers mois -, qui nous sert à faire vivre la fameuse liste de paradis fiscaux que j'évoquais tout à l'heure.

Je voudrais dire, en complément de ce rapport, que nous avons le souci - c'est à mettre à l'actif de la France, car tous les pays n'ont pas eu cette pratique, et nombre d'entre eux s'en sont mordu les doigts -, dans le cadre des négociations, d'avoir une lecture stricte et même renforcée des modèles de l'OCDE - l'article 26 du modèle de convention de l'OCDE ainsi que le modèle d'accord d'échange d'informations -, en veillant, lorsque nous négocions et que nous paraphons ces accords, que la couverture concerne l'ensemble des impôts - les standards laissent une certaine flexibilité et certains pays ne sont pas forcément toujours regardants sur ce point - et que nos échanges portent sur l'ensemble des informations et pas seulement sur celles qui sont aisément disponibles entre les mains de l'administration fiscale.

Nous veillons également, dans nos accords, à poser des clauses interdisant que les États avec lesquels nous contractons puissent tirer argument de leur propre législation interne pour nous empêcher d'obtenir des informations. Je ne prendrai qu'un exemple parmi d'autres : nous sommes attentifs à ce que l'absence d'utilité d'un renseignement pour l'administration du pays requis, alors que nous en avons besoin, ne puisse pas constituer un obstacle à la communication et à l'échange d'informations. Ce n'est qu'un exemple parmi d'autres.

Nous avons vraiment le souci, dans le cadre d'un accord international, de bloquer les dispositions du droit interne du pays avec lequel nous contractons qui viendraient gêner l'échange de renseignements ; nous prévoyons même la possibilité d'intervenir sur place. Nous veillons donc tout particulièrement à obtenir un conditionnement très précis et assez strict.

D'ailleurs, lors de la discussion qui s'est nouée autour des accords dits « Rubik » qu'ont signés l'Allemagne et le Royaume-Uni avec la Suisse, nous avons été étonnés de constater que ces deux pays se « gargarisaient » - pardonnez-moi ce terme -, en tout cas trouvaient intéressant, dans le cadre de ces accords, d'avoir pu obtenir de la Suisse de meilleures conditions d'échange de renseignements. Pourtant, nous nous sommes aperçus, après vérifications, qu'ils n'avaient obtenu que les standards de l'OCDE, ceux-là même qu'ils n'avaient pas réussi à obtenir dans le cadre des accords bilatéraux classiques !

Par conséquent, nous avons déjà ce que l'Allemagne et le Royaume-Uni souhaitent obtenir avec les fameux accords Rubik. Je dis cela pour illustrer mon propos, à savoir que la France veille à négocier des accords sérieux et efficaces.

Depuis 2009, nous avons signé vingt-huit accords d'échange de renseignements, dont vingt-cinq sont entrés en vigueur, deux nouvelles conventions fiscales, et neuf avenants.

J'anticipe sur une question que vous pourriez me poser : ces accords, avec leurs exigences, produisent-ils le résultat escompté ? Nous avons bien sûr commencé, une fois les accords nouveaux entrés en vigueur, à interroger les pays pour tester ces accords et faire progresser notre contrôle fiscal et notre capacité à faire rentrer de l'argent dans les caisses. J'empiète sur les compétences de mes autres collègues de la Direction générale des finances publiques - ils vous en parleront bien mieux que moi -, et les premiers éléments vous sont restitués dans le rapport que j'évoquais tout à l'heure, qui contient d'ores et déjà quelques statistiques sur le nombre de requêtes, sur leur répartition par pays et sur les premiers retours dont nous disposons.

Les effectifs restent modestes. Entre janvier et août 2011, nous avons procédé à 230 requêtes et, lorsque nous avons établi nos statistiques, nous ne disposions encore que de 30 % des réponses environ.

Cet échantillon, assez partiel et assez provisoire, commence à révéler les potentialités du mécanisme, mais aussi ses limites, et met au jour les perfectionnements que nous souhaiterons lui apporter.

En particulier, certaines juridictions peuvent être tentées de nous répondre que nous leur demandons des informations qui - ce sont les termes du modèle OCDE - ne sont « pas vraisemblablement pertinentes ».

Ou bien, nous constatons que certaines juridictions informent systématiquement les contribuables que l'on s'intéresse à leur cas, ce qui n'est pas toujours très heureux. Bref, nous commençons à avoir un acquis de l'expérience, nous permettant de perfectionner notre mécanisme et de le rendre plus efficace.

Si j'insiste sur ce sujet, c'est bien pour souligner que le processus mis en oeuvre est extrêmement concret et qu'il va dans le sens de l'efficacité.

Je terminerai mon propos introductif - je constate qu'il est très difficile d'être concis sur un tel sujet, pardonnez-moi - par le volet interne.

Au-delà des mesures de rétorsion qui visent les paradis fiscaux et les pays à fiscalité privilégiée, je vous rappelle que, sur des questions qui ne portent ni nécessairement ni spécifiquement sur ces pays, nous avons introduit de nouveaux outils, dans le champ des règles de taxation comme dans celui des outils du contrôle.

Dans le champ des règles de taxation, deux mesures me semblent particulièrement dignes d'intérêt, même si d'autres pourraient vraisemblablement être citées : je n'en ai pas établi la liste exhaustive. Ces deux mesures sont récentes.

Il s'agit, premièrement, de l'exit tax, créée l'année dernière, à la charge des personnes qui viendraient à délocaliser leur domicile fiscal hors de France et qui, lorsqu'elles disposent d'importants portefeuilles de valeurs mobilières, subissent à compter du 3 mars 2011 une taxation des plus-values latentes du fait de ces sorties du territoire.

Deuxièmement, le même texte a introduit de nouvelles possibilités de taxer, à la fois à l'occasion des mutations par décès et dans un cadre ressemblant à l'ISF, les sommes placées en trusts.

De longues années durant, nous avons éprouvé de grandes difficultés à appréhender les trusts qui, comme vous le savez, n'existent pas en tant que tels en droit français : il existe une fiducie dont, en réalité, les finalités sont très spécifiques et qui n'a pas le caractère général des trusts à l'anglo-saxonne. Nous avions donc beaucoup de peine à caractériser les trusts que nous rencontrions chez les foyers que nous contrôlions au regard du droit de propriété français. Du coup, nous avions du mal à appliquer nos impôts patrimoniaux.

L'année dernière, le Parlement a retenu l'adoption d'un dispositif créant un impôt sans qu'il soit nécessaire de se préoccuper des effets en droit de propriété des trusts : on ne se demande donc plus si les trusts sont discrétionnaires ou autre. Les caractéristiques des trusts sont écartées au bénéfice d'un dispositif exclusivement fiscal, permettant d'assurer un fonctionnement tant des droits de succession que de l'ISF conforme à nos règles standard.

Voilà les dispositifs que je souhaitais citer. Ils sont très importants et - si j'en juge par le nombre d'avocats qui nous contactent sur ces sujets - leur portée est tout à fait concrète.

Enfin, vous avez bien voulu adopter des dispositions qui affutent les armes des services fiscaux dans la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales : je pourrais en citer un assez grand nombre, mais je laisserai à Philippe Parini le soin de les détailler et de vous expliquer comment ils ont permis de renforcer cette lutte.

Je citerai simplement, pour illustration, les tout derniers, qui ne sont pas encore parus au Journal officiel, mais qui ont été votés par la représentation nationale, en particulier le renforcement des sanctions en cas de non-déclaration de comptes à l'étranger.

Je pourrais en évoquer d'autres en remontant plus loin dans le temps, dans la mesure où plusieurs générations de dispositifs se sont succédé. Ainsi, le Parlement a également allongé les délais de prescription dans certaines situations, afin de donner du temps aux contrôles fiscaux internationaux, pour que ces derniers puissent se dérouler dans de bonnes conditions.

Voilà les quelques éléments que je tenais à évoquer afin de vous expliquer quelle a été la stratégie française, à la fois à travers des processus internationaux, multilatéraux et bilatéraux, et dans le cadre de sa politique de droit interne. Je le répète, pour ce qui concerne l'application de ces mesures, je vous ai livré quelques bribes sur des sujets dont j'ai eu à connaître mais, bien évidemment, il reviendra à Philippe Parini et à ses services de vous éclairer sur ces questions.

M. Philippe Dominati, président. - Merci, madame la directrice, de cet aperçu très complet de l'action de l'administration de notre pays dans ce domaine.

Je donne la parole à M. le rapporteur, qui aura le privilège de poser les premières questions.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Madame la directrice, j'ai écouté votre propos avec attention. Vous évoquez un tournant en 2009, une évolution des pratiques et un durcissement des règles.

Premièrement, ces règles ont-elles été durcies de la même manière et indifféremment dans tous les pays, dans tous les paradis fiscaux ? Certains pays ne l'ont-ils pas fait ? Si nous sommes en pointe, d'autres sont-ils en retard, à la traîne, réticents ou résistants ?

Avez-vous pu évaluer les effets du durcissement de ces règles ? Vous avez brièvement évoqué ce point : s'il est peut-être encore trop tôt pour procéder à une évaluation chiffrée, de premiers effets sont-ils déjà perceptibles ? Très concrètement, avons-nous recouvré des recettes ? Les contribuables concernés ont-ils adapté leurs comportements à cette nouvelle réglementation ? Et, du point de vue des échanges de renseignements, la situation a-t-elle également évolué positivement ?

Deuxièmement, vous venez d'évoquer les délais de prescription. Nous avons eu l'occasion d'aborder ce sujet au cours des auditions précédentes. En décembre dernier, nous avons effectivement allongé ces délais en les portant à dix ans pour l'ensemble des actifs détenus à l'étranger. M. Lamorlette, que nous avons auditionné hier, recommande quant à lui un délai de quinze ans. Apparemment, ce délai s'élève même à trente ans aux États-Unis. Quel est votre point de vue sur ce sujet ?

Troisièmement, l'annexe sur les contrôles fiscaux des filiales détenues à l'étranger par les entreprises françaises qui, apparemment, n'est pas parvenue au Sénat, aurait dû nous être transmise. Nous souhaitons donc savoir si ce document nous sera communiqué rapidement, dans la mesure où il pourrait constituer un outil intéressant.

Quatrièmement, et très concrètement, à ma connaissance, le groupe LVMH dispose de cent quarante entités réparties dans des paradis fiscaux à travers le monde. En pratique, comment vous attaquez-vous à ce type de situation pour maîtriser la fiscalité de l'entreprise en question, compte tenu de cette très large répartition des actifs sur l'ensemble de la planète ? Il s'agit là d'un véritable sujet.

On nous l'affirme de toutes parts - et je veux bien l'admettre -, le travail de l'administration fiscale française est bon, l'outil dont nous disposons obtient des résultats. En revanche, on pointe du doigt le cloisonnement existant entre les différents services chargés des contrôles. Partant, n'y a-t-il pas lieu d'assurer une meilleure coordination au sein de l'administration fiscale, afin d'améliorer les résultats, en termes d'efficacité ?

Voilà une première série de questions, d'autres suivront sans doute dans un second temps.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Marie-Christine Lepetit.

Mme Marie-Christine Lepetit. - Monsieur le rapporteur, j'ajouterai tout d'abord une précision que j'aurais dû apporter d'entrée de jeu : étant donné que le sujet de votre commission est très vaste, j'ai pris le parti de cibler mon propos introductif sur la question des territoires non coopératifs et de la transparence.

Je le souligne en prévision d'autres questions potentielles, et afin de mieux situer les réponses que je vais vous apporter dans un instant, j'aurais également pu traiter d'une question complémentaire, plus générale : comment s'organise le droit de taxer dont dispose un pays ? Ce droit porte sur des capitaux et des flux financiers à destination des paradis fiscaux, mais aussi vers d'autres pays de l'Union européenne, ou vers les États-Unis, notamment.

S'il importe en effet de considérer la question de l'évasion et de la fraude fiscales internationales vis-à-vis de pays qui adoptent des comportements, à mes yeux condamnables, d'évitement et de concurrence déloyale, en refusant la transparence ou en mettant en place des législations tout à fait offensives, il convient, au-delà, d'observer que notre pays, comme tous les autres, s'inscrit dans un contexte juridique et économique fait de règles internationales, où le droit de taxer est encadré. Il est donc important de comprendre les mécaniques à l'oeuvre.

Cette précision n'apporte pas de réponse directe mais elle vise à bien situer le sujet dont nous traitons, et peut-être, dans quelques instants, à développer un propos sur ces questions, tout à fait importantes sans être autonomes pour autant, naturellement.

M. Jacques Chiron. - Bien sûr !

Mme Marie-Christine Lepetit. - Dans ce cadre, comment caractériser les actions menées ou non par les différents pays ?

Les règles générales de répartition du droit de taxer entre pays n'ont pas connu d'évolution radicale au cours des dix dernières années.

La question générale que je viens d'évoquer s'inscrit donc dans un mécanisme de discussion qui prend principalement sa source dans les travaux de l'OCDE, mais aussi, pour une petite part, dans ceux de l'ONU. Comme vous le savez, ces deux grandes organisations développent des modèles de répartition du droit de taxer entre pays, et, lorsque l'on observe l'action menée au cours des dernières années, tant par l'OCDE que par l'ONU, on voit certes que les règles ont évolué, mais sans pour autant engendrer une évolution radicale.

Nous constatons que les pays, qu'ils soient membres ou non de l'OCDE, appliquent assez généralement ces règles, que celles-ci découlent du modèle de l'OCDE ou du modèle de l'ONU. Aujourd'hui, dans l'économie ouverte que nous connaissons, on n'observe donc pas de dissonances considérables : au contraire, on constate un assez bon partage, et une certaine universalité des règles.

Toutefois, quand on approfondit la question, on vérifie que le diable se niche bien dans les détails : si vous avez l'occasion de rencontrer les représentants des entreprises, ils vous expliqueront que, face aux États qui prétendent tous taxer tout, les firmes sont souvent placées dans des situations de double imposition, que cela ne va pas, que tous les pays ne comprennent pas les règles de la même manière, etc. Bien sûr, il existe des frottements ! Mais il existe également des procédures d'arbitrage pour les régler.

Si j'en juge par la croissance du nombre de procédures amiables que nous gérons, ce constat m'encourage à considérer que ces règles fonctionnent et que le mécanisme est effectif.

En résumé, les règles générales de partage du droit de taxer n'ont pas connu de changements radicaux, et les pays manifestent une assez bonne communauté de vues, même si, je le répète, des États ont un peu de mal à appliquer et à admettre certaines règles, en particulier, le principe de pleine concurrence, que certains vont jusqu'à contester.

S'agissant, plus spécifiquement, des modifications, cette fois-ci radicales, qu'a enclenchées le G20 en 2009, la situation est différente : c'est tout l'objet du Forum que de tenter d'analyser chaque pays de manière détaillée, avec la même méthode, afin de déterminer s'ils sont ou non au standard.

Je vous renvoie, pour le détail - je n'ai pas le rapport avec moi - au travail rendu public par le Forum qui s'est tenu au cours des jours précédant le G20 de Cannes. Ce document traduit exactement le point que les travaux du Forum avaient alors atteint - nous étions en novembre 2011. Le constat est le suivant : nous avons examiné cinquante-neuf pays, parmi lesquels quinze présentent des carences sérieuses et qui, du coup, ont été priés de modifier leur législation, faute de quoi ils ne pourraient faire l'objet d'un examen en phase 2. Il n'était donc pas question d'une automaticité effective, il fallait avant tout que ces pays modifient leur droit interne.

Sur ces six pays, quatre se sont adaptés très vite, en particulier la Belgique, qui a aboli son secret bancaire. Ainsi, on dispose d'une traduction tout à fait concrète : on examine la situation des pays, on constate les carences et on détermine les États qui se conforment ou non. Et, tant qu'ils ne sont pas devenus de bons élèves, les pays sont mis au ban et critiqués.

A ce stade, on observe que ces mesures produisent des effets, étant donné que les pays engagent une évolution de leur droit, mais ce n'est pas à vous que je vais expliquer que l'élaboration de la loi demande du temps, notamment le temps de préparer les esprits et d'expliquer, sans compter que, parfois, une révision constitutionnelle est même nécessaire.

M. Philippe Dominati, président. - Tout à fait !

Mme Marie-Christine Lepetit. - Ainsi, on observe un assez bon degré d'effectivité.

Ensuite, un certain nombre de juridictions présentaient des défauts, y compris quelques grands pays de l'OCDE. Ces États sont en train de les corriger. Comme je le soulignais il y a quelques instants, il y a également les bons élèves.

Globalement, à ce stade, notre appréciation est donc positive. En effet, d'entrée de jeu, un nombre important de pays ont été « passés au tamis » ; on n'a ni abouti à la conclusion d'une application laxiste des règles chez les grands et dure chez les petits - on aurait pu tout avoir ! - ni attribué une bonne note à cinquante-huit pays sur cinquante-neuf, en en toisant un seul, pour faire joli et pour prétendre que nous avions bien travaillé : on observe une véritable gradation.

C'est d'ailleurs parce que nous disposons de cette gradation, et que nous savons dire : « Vous, ça va » ; « Peut mieux faire » ; « Médiocre », ou « Tout à fait insuffisant », que nous acquérons une véritable crédibilité et une réelle effectivité. Ce résultat est lié à l'homogénéité de la méthode employée, et au fait que nous nous inscrivons dans un processus en mouvement. Une fois qu'une photographie est prise, les pays savent qu'ils pourront obtenir, non plus la mention « Passable » mais la mention « Très bien ».

Cette méthode permet de s'inscrire dans une dynamique créant, pour les pays, une « envie » de se conformer et d'aller dans le sens des standards.

Si vous me le permettez, je compléterai cette réponse par une réflexion sur les accords Rubik. De fait, Rubik est une démarche qui est venue perturber - j'emploie ce terme fort à dessein - les mesures lancées par le G20 de 2009. Pourquoi ? Parce que ce G20 de 2009 se fonde sur un postulat : nous vivons dans un monde économique ouvert ? Très bien ! Des règles de partage doivent être imposées ? Très bien ! Mais, pour que ce système fonctionne, il faut que nous garantissions de la transparence, une concurrence loyale et une vérité, afin de savoir où l'on en est.

Le G20 a donc posé un acte fort et complémentaire, affirmant que la régulation de ce système d'économie ouverte passe par la transparence. C'est précisément cette transparence qui légitime la souveraineté de chacun. Je l'affirme de manière assez forte, pour mieux faire apparaître, par contraste, la différence avec Rubik.

Qu'est-ce que Rubik ? Il s'agit de deux projets d'accord bilatéral - de fait, ces textes ne sont pas encore ratifiés par les Parlements concernés - entre l'Allemagne et la Suisse d'une part, le Royaume-Uni et la Suisse, de l'autre. Quelles sont les dispositions de ces projets ? Elles sont simples : « Nous, nous préférons opérer une retenue à la source et, ce faisant, nous renonçons à la transparence ». Cette politique est donc totalement différente de la nôtre, c'est pourquoi j'emploie le verbe « perturber ».

En effet, ces textes signifient que deux grands pays partenaires de la France, le Royaume-Uni et l'Allemagne, ont choisi, via Rubik, de privilégier l'encaissement immédiat d'un certain nombre de livres ou d'euros, contre la renonciation - le renoncement, même - à la transparence, objectif des politiques internationales menées en la matière depuis 2009. C'est un axe et une tentation extraordinairement forts.

Sur ce point, la France a réaffirmé sa position, que traduit le rapport que le Gouvernement vient de vous transmettre sur ce sujet,...

M. Philippe Dominati, président. - Absolument !

Mme Marie-Christine Lepetit. - ... et qui correspond, de manière détaillée, aux propos exacts qu'ont tenus au banc les deux ministres de Bercy : nous ne voulons pas de cela, nous voulons la transparence, et nous sommes prêts à renoncer - car voilà ce que cela signifie ! - à des entrées d'argent dans les caisses qui, en fait, correspondent à une amnistie dont on tait le nom. A contrario, nous considérons que la transparence constitue l'avenir et doit fonder une bonne politique, un bon instrument de régulation de cette économie ouverte dans laquelle nous nous inscrivons.

C'est extrêmement important de garder cette idée à l'esprit. En effet, lorsque l'on observe ce que font nos voisins, on considère à la fois leurs droits, leur politique et leur stratégie dans le concert de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Je suis contrainte d'avouer que nous avons été surpris de cette position assez différente et dissonante de deux grands pays avec lesquels nous travaillons en étroite liaison, et dont l'un - l'Allemagne - nous avait même un peu aidés à relancer ce dispositif. De fait, en octobre 2008, le ministre français et son homologue allemand de l'époque avaient réuni un certain nombre de grands pays pour évoquer ces sujets.

Le débat enclenché autour de ces accords est assez lourd, notamment au niveau de l'Union européenne : la Commission est plus qu'inquiète et soupçonneuse. L'OCDE, quant à elle, est ennuyée, et constate bien que, même si les accords Rubik préservent prétendument les échanges de renseignements, ces textes ne s'emboîtent tout de même pas de manière très heureuse dans la stratégie de transparence mise en oeuvre depuis plus de trois ans maintenant.

Pour notre part, nous espérons que ce débat permettra de dégager une solution par le haut. Observez la loi FATCA, ou Foreign Account Tax Compliance Act : par cette disposition unilatérale, les États-Unis affirment qu'ils souhaitent de l'échange automatique d'informations, de la transparence non pas quérable mais portable. Ils sont donc carrément de l'autre côté du cheval !

M Jacques Chiron. - Tout à fait !

Mme Marie-Christine Lepetit. - Les Américains ont raison, sinon sur les modalités du moins sur le principe, au sens où ils restent campés sur les exigences de transparence et où ils les rendent effectives par nature, l'application de ces mesures étant automatique et informatisée.

Pour notre part, nous espérons que les doutes que la communauté internationale commence à exprimer au sujet de Rubik, et que l'on voit émerger dans certains pays - en Allemagne, notamment, les accords sont contestés - et les démarches qui, par ailleurs, se poursuivent concernant l'échange automatique, permettront de renforcer la politique de transparence, et que l'on n'encouragera pas au laxisme et à la facilité certains qui pourraient être tentés de fermer les yeux, de prendre un peu d'argent, considérant que tout va mieux comme cela. Cette logique, qui est celle de Rubik, est, à mes yeux, à la fois contestable et assez court-termiste.

J'ai très largement dépassé les limites de la première question, pardonnez-moi.

Concernant les filiales à l'étranger et l'application de l'article 209 B du code général des impôts, je vous précise que je ne suis pas chargée des travaux correspondants : cette question relève du service chargé du contrôle fiscal, auquel je vais transmettre votre question et qui, je le suppose, vous répondra lors de l'audition prévue à la fin de ce mois.

Monsieur le rapporteur, vous souhaitez également obtenir un éclairage concernant la question de la surveillance des paradis fiscaux. Bien évidemment, je n'évoquerai pas de cas particulier.

Sur ce point, je relève le mouvement impulsé à la fois à l'échelle internationale et au niveau français, visant à renforcer considérablement les obligations de transparence à la charge de ceux qui ont des activités ou des flux avec des paradis fiscaux ou des pays à fiscalité privilégiée.

Pour évoquer plus spécifiquement le cas français, nous avons une exigence d'information publique à l'égard du monde financier, lorsque des entreprises développent des activités dans les paradis fiscaux. Plus globalement, en droit fiscal et non plus dans le strict cadre du code monétaire et financier, nous avons créé une obligation documentaire concernant les prix de transferts, laquelle présente deux volets.

Premièrement, on dispose d'un volet général : au-delà d'une certaine taille, les entreprises sont toutes tenues de tenir à la disposition de l'administration fiscale une documentation précise et détaillée concernant leur politique de prix de transferts.

Deuxièmement, pour les territoires non coopératifs, cette obligation est renforcée, étant donné que, pour ce qui concerne les paradis fiscaux, il est obligatoire de transmettre des détails quant aux flux et non plus simplement quant aux principes généraux.

Ces outils permettent à l'administration fiscale d'interroger et de questionner les grands groupes, en s'assurant que les mécanismes de droit d'imposer fixés par la France ont été correctement mis en oeuvre.

Vous avez évoqué un cloisonnement des services, point sur lequel je ne m'attarderai pas. Ce n'est pas notre perception des choses ! Nous savons très bien qui est compétent sur quoi. Par conséquent, un travail commun peut être réalisé à deux, à trois ou à quatre voix.

S'agissant des deux rapports que j'ai cités - sur les conventions fiscales et sur Rubik -, ils ont été rédigés à la fois par les négociateurs des conventions et par ceux qui sont chargés de l'assistance administrative. Très concrètement, ces derniers questionnent les juridictions sur des cas particuliers, notamment des redressements en cours. Les uns et les autres ont travaillé main dans la main, chacun conservant bien sûr sa compétence. Il n'y a pas une espèce de « grand tout » administratif, et il me semble que les choses se font avec fluidité.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie, madame. Nous allons maintenant passer aux questions.

La parole est à M. Yannick Vaugrenard.

M. Yannick Vaugrenard. - Je souhaite vous remercier de votre intervention, madame, et vous poser brièvement quelques questions.

Je voudrais partager votre optimisme ! Bien que je ne demande qu'à être convaincu par ce que vous venez de dire, je reste pourtant quelque peu dubitatif.

Premièrement, vous avez évoqué les accords signés avec certains États devenus coopératifs, alors qu'ils ne l'étaient pas précédemment. Or, à l'occasion d'une précédente audition, a été soulignée la facilité, pour quelques États non coopératifs, de devenir coopératifs dès lors qu'ils passaient des accords avec des pays dont c'était devenu la spécialité, en particulier le Groenland et les îles Féroé. Une telle situation ne risque-t-elle pas de poser problème, si l'on se réfère à l'accord intervenu au niveau du G20 ?

Deuxièmement, considérez-vous que des pays qui nous sont proches - le Luxembourg, Andorre et Monaco - sont devenus très coopératifs ? Quelle est votre analyse en la matière ?

Troisièmement, l'information nous a été donnée récemment que BNP Paribas, qui occupe tout de même une place très importante dans le système financier national, disposait de trois cent quarante-sept filiales implantées dans des paradis fiscaux. De quels moyens de vérification comptable disposons-nous pour connaître les raisons qui poussent une grande banque comme celle-ci à avoir des filiales dans des paradis fiscaux ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Marie-Christine Lepetit.

Mme Marie-Christine Lepetit. - J'essaierai de répondre vite, car je m'aperçois que je suis affreusement bavarde sur ces questions, mais nous avons beaucoup travaillé ces dossiers et il m'est difficile d'être concise !

Il est extrêmement facile de répondre à votre première question, monsieur le sénateur. La France a décidé de ne pas se contenter des critères de l'OCDE. Les pays non coopératifs peuvent signer ce qu'ils veulent avec le reste du monde, ce qui nous importe, c'est ce qu'ils font avec nous ! S'ils ne communiquent pas avec nous, nous considérons qu'il s'agit de territoires non coopératifs, et toutes les dispositions de droit interne trouveront à s'appliquer.

Mais une telle réponse est sans doute un peu trop facile. Ainsi, même dans le cadre international, le fameux critère de 2009, historique, des douze accords avait beaucoup contrarié la communauté des fiscalistes, qui savaient que les stratégies de contournement étaient très aisées à mettre en oeuvre. De facto, ce critère a donc très rapidement été dépassé, grâce à l'enclenchement des travaux du Forum, lesquels font foi désormais.

J'évoquais tout à l'heure le compte rendu global publié à l'occasion du G20. Toutefois, si l'on veut connaître très exactement ce que le Forum a constaté sur un pays donné, les rapports par pays sont publics et accessibles. On dispose vraiment d'une documentation extrêmement riche et pertinente. Selon moi, cela illustre la qualité du processus mis en oeuvre. Espérons que cela ira au bout avec la même énergie !

Pour ce qui concerne les pays plus proches, qui ont pu, pour certains d'entre eux, nous donner du souci par le passé, les situations des trois que vous avez cités sont assez différentes.

Monaco, pour l'administration fiscale française, n'a pas forcément été le pays le plus difficile ; les règles fiscales et les outils, typiquement français, que nous avons avec la Principauté sont très particuliers, et ce de longue date. En réalité, la Principauté a posé davantage de problèmes à d'autres États, qui ne bénéficiaient pas des mêmes facilités et des mêmes règles. Comme vous le savez, Monaco a engagé une démarche de transparence et fait plutôt partie des pays en bonne voie, au sens où ils ont normalisé leur situation.

Concernant Andorre, la situation était différente, puisque, historiquement, la Principauté n'avait quasiment pas d'impôts, en tout cas directs. A la suite de travaux réalisés, me semble-t-il, par M. Landau, Andorre a modifié ses lois fiscales internes et s'est engagée également dans un processus de conclusion d'accords. Aujourd'hui, Andorre n'est plus citée parmi les mauvais élèves, au contraire.

Pour le Luxembourg, l'histoire diffère encore. Voici un pays fondateur de l'Union européenne, à la réputation théoriquement bonne, mais dont le comportement en matière d'épargne est celui d'un affreux petit canard, pour ne pas dire plus !

Depuis 2008, la directive Épargne est en situation de blocage absolu, par la faute de deux pays, l'Autriche et le Luxembourg, lui-même meneur en la matière. Comme je l'ai dit tout à l'heure, la Belgique, qui était le troisième larron, est devenue bonne élève, puisqu'elle a supprimé le secret bancaire. S'agissant de l'épargne, le Luxembourg et l'Autriche campent sur leur position, à savoir le maintien du secret et la retenue à la source, plutôt que d'adopter une démarche de transparence. Je rappelle qu'il s'agit de pays fondateurs historiques de l'Union européenne ! C'est inouï !

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Et ils vont accueillir le MES, le mécanisme européen de stabilité !

Mme Marie-Christine Lepetit. - La pression exercée sur ces pays ne s'est pas relâchée. La sempiternelle défense des ministres luxembourgeois est la suivante : « Vous ne pouvez pas me faire ça ! Cela reviendrait à vider ma place financière ! » Ils s'efforcent de gagner du temps.

La première directive Épargne, dont le champ d'application était assez étroit, remonte à 2003. Comme prévu, nous en avons dressé le bilan en 2008 : il s'est logiquement révélé décevant. La Commission a alors produit une proposition de modification visant à en étendre le champ d'application, notamment aux produits d'assurance vie et aux flux d'épargne transitant par des sociétés intermédiaires, du type trust et fiducie. Cela relevait du bon sens ! Il s'agissait non pas de leur demander un quelconque durcissement, mais de retenir un champ normal d'échanges de renseignements entre pays européens, c'est-à-dire entre gens de bonne compagnie, du moins je le crois. Et le processus est bloqué ! Nous sommes toujours soumis à la règle de l'unanimité...

La façon dont ils cherchent à gagner du temps est absolument extraordinaire ! Ils se déclarent prêts à agir, mais font valoir qu'ils n'avanceront pas tant que les autres n'en auront pas fait de même. Ils mettent ainsi en place ce qu'ils appellent des « conditionnalités externes », en nous disant : « Mandatons la Commission, pour discuter de la même chose avec la Suisse et le Liechtenstein. Quand tous les autres seront d'accord, nous le serons aussi ! Vous ne pouvez pas nous demander d'agir avant la Suisse. ».

M. Philippe Dominati, président. - N'observe-t-on pas une évolution ou est-on toujours face à une situation de blocage ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Pour ma part, je pense qu'il y a un vrai blocage. Ne soyons pas naïfs, même en Europe, les égoïsmes persistent. Nous-mêmes pouvons parfois en faire preuve.

En matière de lutte contre l'évasion fiscale, il me semble toutefois que le temps est venu. Nous sommes ridicules parce que nous promouvons, parallèlement, une politique de transparence et d'exigence.

M. Francis Delattre. - La règle de l'unanimité devrait disparaître dans le nouveau traité.

Mme Marie-Christine Lepetit. - On n'y est pas ! Par ailleurs, cette règle de l'unanimité n'est pas seule en cause. La libre circulation des capitaux pose également problème. Excusez-moi de cette digression ; je tire le fil et tout le pull-over est en train de se détricoter ! Il ne fallait pas m'inviter, mesdames, messieurs !

La règle de libre circulation des capitaux est extrêmement étonnante. Elle n'était pas faite pour la fiscalité, il faut bien le dire. Elle a été posée sans aucune contrepartie vis-à-vis du reste du monde et elle est interprétée par les juges de manière totalement extensive pour ce qui concerne son champ d'application. Ainsi, l'année dernière, vous avez dû le lire dans la presse, il nous aurait fallu subventionner l'immobilier locatif à Berlin ou ailleurs au nom de la liberté de circulation des capitaux, ou encore faire du mécénat au fin fond de je ne sais où, sur le dos des contribuables français, en vertu de la même règle. Ne me demandez pas le rapport entre ces deux choses, je ne le comprends pas moi-même !

M. Francis Delattre. - La règle de non-unanimité changera tout de même beaucoup de choses !

Mme Marie-Christine Lepetit. - Et je n'évoquerai pas la libre circulation des capitaux au niveau mondial !

M. Philippe Dominati, président. - La troisième interrogation de M. Vaugrenard portait sur les filiales des banques françaises implantées dans des paradis fiscaux.

Mme Marie-Christine Lepetit. - Cela renvoie à ce que je disais tout à l'heure, à savoir que les dispositions du code monétaire et financier aux termes desquelles les établissements financiers français doivent faire figurer dans leurs comptes des éléments d'information sur leurs filiales implantées à l'étranger, sont bien appliquées. On sait donc que BNP Paribas possède trois cent quarante-sept filiales à l'étranger. Forcément, une telle information permet d'assurer une surveillance en la matière.

Quelles sont les raisons d'une telle situation ? Il faudrait interroger les responsables. Quand j'examine les législations des pays concernés, je me dis que ces questions sont loin, très loin d'être uniquement d'ordre fiscal. Doivent également être pris en compte, outre les aspects économiques - certains pays sont connus pour être de grandes places spécialisées -, les règles juridiques.

J'évoquais tout à l'heure le Luxembourg. Aujourd'hui, quantité d'assurances vie sont contractées au Luxembourg, les règles juridiques afférentes y étant plus flexibles qu'en France, notamment.

En réalité, les explications permettant de comprendre une situation économique sont plurielles, ce qui est logique.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Corinne Bouchoux.

Mme Corinne Bouchoux. - Madame Lepetit, je formulerai une remarque et vous poserai une question.

Loin de moi l'idée de vouloir dédouaner le Royaume-Uni ou l'Allemagne du choix « court-termiste » que vous avez évoqué, mais on ne peut s'empêcher de relever - un ancien journaliste nous l'a confirmé hier -, qu'il existe, au Royaume-Uni, une longue tradition d'investigation journalistique sur ces questions. Par ailleurs, en Allemagne, depuis ces dix dernières années, la guerre entre Der Spiegel et Focus s'est jouée notamment sur la question de savoir lequel de ces deux hebdomadaires sortirait le premier des informations sur ce sujet. Par conséquent, peut-être y a-t-il un lien entre la posture adoptée par ces pays et l'existence d'une presse extrêmement effervescente informant sur ces questions.

Ainsi, sur ce dossier, que pensez-vous du rôle de la presse en général, tout particulièrement de la presse économique ?

Cette presse est dans une position extrêmement délicate. En effet, elle a le devoir de financer des organes d'expression libres, lesquels, en principe, font des investigations libres sur des sujets variés, sans toutefois aborder de trop près des questions qui touchent au coeur de la compétitivité des entreprises.

Avez-vous un point de vue sur le sujet ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Marie-Christine Lepetit.

Mme Marie-Christine Lepetit. - Est-ce que je dispose d'un joker, monsieur le président ?

C'est une question difficile. En règle générale, je n'ai pas le sentiment que la presse soit bridée quand elle a envie d'écrire une méchanceté en matière de fiscalité ou de donner son point de vue. Récemment, un journal a écrit que l'exit tax ne marchait pas en France, ce qui est complètement faux ! J'ai dû quereller les journalistes ! Tout cela pour dire que, quand ils ont envie d'écrire, ils écrivent !

Quand je lis des chroniques portant sur les travaux de l'OCDE, les actions des ONG et les pressions que celles-ci exercent au sein de l'OCDE, en particulier s'agissant des paradis fiscaux, je ne trouve pas que la presse française soit muette, laxiste ou absente. Pour autant, je ne dispose pas forcément du benchmark international et de points de comparaison. Ce que je vis, en tant que fiscaliste, et ce que je connais des chantiers ouverts ici ou là, je le lis aussi dans le journal.

En revanche, il est vrai que la France possède certaines spécificités. Nous sommes marqués par la Seconde Guerre mondiale, et les questions de dénonciation et de révélation sont traitées d'une façon qui n'est pas forcément semblable à celle que l'on rencontre à l'étranger. Nos techniques de contrôle fiscal, le rôle de l'administration fiscale et les mécanismes de sanction administrative diffèrent de ce qui prévaut ailleurs dans des organisations faisant davantage appel aux juridictions. Cela structure aussi les comportements, c'est certain.

Je pense ici à la liste HSBC. Notre réaction concernant l'usage de fichiers obtenus dans des conditions curieuses se distingue de celles que l'on pourra observer à l'étranger.

Selon moi, de telles spécificités ne sont pas propres à la presse. Elles relèvent davantage d'une culture française, qui fait qu'une même situation produit un résultat, des effets ou des commentaires différents.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Louis Duvernois.

M. Louis Duvernois. - Des intervenants précédents nous ont indiqué, sauf erreur de ma part, que le site de l'OCDE ne faisait plus référence aux pays coopératifs ou non coopératifs. Pouvez-vous nous éclairer sur ce point ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Marie-Christine Lepetit.

Mme Marie-Christine Lepetit. - Cela fait des mois que l'on a demandé à l'OCDE de supprimer sa liste des États ayant signé au moins douze accords. En effet, celle-ci est aberrante, dès lors que le Forum a travaillé !

M. Louis Duvernois. - Voilà donc l'explication !

Mme Marie-Christine Lepetit. - Il nous semble que la bonne appréciation des paradis fiscaux est désormais celle du Forum.

M. Louis Duvernois. - L'absence de cette référence donnait l'impression d'un acte volontaire. Vous nous apportez une explication tout autre, que nous prenons en considération.

Mme Marie-Christine Lepetit. - Il faudrait demander à l'OCDE si mon interprétation est la bonne, mais je pense que tel est le cas.

Il était assez étrange, et parfois même gênant, que l'OCDE maintienne sur son site une liste dont la pertinence était plus que sujette à caution. En effet, certains pays, avec lesquels nous menions des discussions bilatérales, nous faisaient valoir qu'ils étaient bien notés par l'OCDE. Il fallait alors leur expliquer les raisons pour lesquelles la France ne s'en satisfaisait pas.

M. Louis Duvernois. - Il s'agit donc bien d'une question à explorer.

Mme Marie-Christine Lepetit. - Il est assez logique et tout à fait positif que les travaux du Forum aient avancé suffisamment pour passer à l'étape suivante.

M. Philippe Dominati, président. - Vous avez évoqué une convergence entre les listes. Existe-t-il toujours une liste française ou y a-t-il eu réellement convergence ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Je me suis mal exprimée : il y a non pas convergence, à proprement parler, mais bien cohérence.

M. Philippe Dominati, président. - Il existe donc toujours une liste française ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Oui. Il est d'ailleurs prévu en loi interne que celle-ci soit actualisée tous les ans. L'arrêté de cette année est sur le point d'être publié.

M. Philippe Dominati, président. - Il est par conséquent prévu de la maintenir ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Nous avons vraiment l'intention de mettre cette liste à jour en fonction de l'état le plus récent de nos relations avec chacun des pays.

M. Philippe Dominati, président. - Vous pouvez poursuivre, monsieur Duvernois.

M. Louis Duvernois. - Vous avez évoqué, sans toutes les énumérer, les mesures mises en oeuvre pour lutter contre l'évasion fiscale. Vous nous avez dit qu'elles sont nombreuses. Disposez-vous d'une évaluation de leurs résultats ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Marie-Christine Lepetit.

Mme Marie-Christine Lepetit. - Il faudrait que vous posiez cette question à Philippe Parini. C'est lui qui suit en détail l'évolution non seulement des contrôles fiscaux, mais aussi du comportement déclaratif spontané. Il vous répondra certainement qu'il est encore un peu tôt.

En effet, les outils de droit interne, ainsi que le dispositif d'accords et de conventions, renouvelé et mis en conformité avec les standards, sont assez récents et leur effectivité est toute jeune. Je l'ai dit tout à l'heure, vingt-cinq nouveaux accords sont entrés en vigueur, pour les plus anciens depuis un an et demi ou deux ans et, pour les plus récents, depuis trois mois.

M. Louis Duvernois. - Quand disposera-t-on des premiers « indices de performance » ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Nous avons déjà le nombre de requêtes que nous avons déclenchées, réparties par pays, et les premiers taux de retour. Ces chiffres sont contenus dans le rapport que nous vous avons transmis. Toutefois, Philippe Parini pourra vous communiquer des chiffres plus récents. Je sais que nous avons approfondi nos contacts avec la Suisse, parce que nous souhaitions que l'interprétation de l'accord bilatéral soit plus conforme à nos voeux. Vous pourrez aller plus loin sur cette question avec M. Parini.

Les choses bougent, c'est sûr, mais il est encore trop tôt pour dire si la volumétrie est suffisante et si une « routine » est vraiment en train de s'installer.

Il me semble que nous devons approfondir la question de l'échange automatique. Je suis convaincue que, au moins entre anciens pays historiques de l'OCDE, c'est la voie la plus commode et la plus naturelle. Pourquoi diable de grands pays comme le Royaume-Uni, la France ou les États-Unis auraient-ils besoin de recruter des batteries de fonctionnaires pour interroger un à un les contribuables ? Il suffit de disposer de formats de fichiers semblables. Puisque nous avons décidé d'être transparents, autant automatiser l'échange de données, d'autant que cela fait partie des possibilités du standard. Développons-les !

M. Louis Duvernois. - Ma deuxième question concerne la stratégie choisie par le Royaume-Uni et l'Allemagne, dont il est évident qu'elle s'oppose à cette recherche d'harmonisation fiscale que nous souhaitons dans le cadre de la construction européenne.

Il n'en demeure pas moins que la France fait cavalier seul, alors que sa position est tout à fait défendable et compréhensible au plan multilatéral.

Dans un tout autre domaine, mais avec un résultat identique, cela me fait penser à l'attitude qu'ont adoptée certains États vis-à-vis de la convention de l'UNESCO sur la diversité culturelle, signée en 2005 sur l'initiative de la France. Cette convention fut adoptée à l'unanimité moins deux pays, les États-Unis et Israël, lesquels se sont ensuite employés à multiplier les accords bilatéraux pour contrer cette convention multilatérale...

D'une certaine manière, la démarche du Royaume-Uni et de l'Allemagne est identique. La position politique, au sens non partisan du terme, retenue en matière de fiscalité par ces deux pays importants pour la France, au sens où ils sont membres de l'Union européenne, vous semble-t-elle acceptable, madame ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - J'y vois surtout une marque de pragmatisme. Ces pays ont de gros problèmes de finances publiques et la Suisse vient leur proposer un chèque, le droit d'adresser des requêtes pour 500 contribuables par an et des ressources garanties dans le futur grâce à la retenue à la source.

M. Louis Duvernois. - Ils sont pragmatiques... Et nous ?

M. Philippe Dominati, président. - Je pense qu'une orientation sera arrêtée en commun avec les autres partenaires européens.

Mme Marie-Christine Lepetit. - J'ai pour l'instant considéré dans mes propos que les deux projets d'accord étaient semblables. En réalité, ce n'est pas le cas. Après un examen minutieux, l'accord britannique paraît un peu plus respectueux des principes et des standards internationaux que l'accord allemand, et ce pour deux raisons.

En premier lieu, l'accord britannique semble mieux préserver le droit d'échanger de l'information, nonobstant le mécanisme de retenue à la source. Il est en effet plus prudent sur les possibilités d'échanges d'informations en cas de fraudes et protège mieux le droit pour le Royaume-Uni d'interroger la Suisse que l'accord négocié par l'Allemagne. En conséquence, il assure une meilleure articulation entre la logique pragmatique, strictement budgétaire, et la logique de transparence.

En second lieu, et je ne doute pas que vous serez sensibles à cet argument, mesdames, messieurs les membres de la commission, il permet un meilleur respect de la législation interne du Royaume-Uni, en particulier l'application des taux élevés en vigueur là-bas. En cela, il s'articule mieux avec la directive Épargne, puisqu'il permet de continuer à taxer ceux qui se trouvent dans cette situation à un taux supérieur à 40 %, conformément au droit britannique. A l'inverse, en Allemagne, même les contribuables qui ne jouent pas le jeu de la transparence ne seront pas taxés à 35 %, comme le prévoit la directive Épargne, mais à 26,375 %, c'est-à-dire au taux en vigueur en droit interne allemand.

L'accord britannique offre donc un meilleur respect des règles fiscales internes, ce qui me semble très important.

Au-delà des questions de principe qu'ils soulèvent, notamment au regard de l'amnistie - j'ai déjà évoqué ces questions devant vous tout à l'heure, et Valérie Pécresse a eu l'occasion de les développer bien mieux que moi au banc des ministres -, les accords Rubik ont pour inconvénient de bloquer la personnalisation de l'impôt. Avec de tels accords, comment appliquer l'ISF ou un impôt éventuellement progressif ? Cela nous est impossible puisque la Suisse prélève un taux uniforme, les yeux fermés, sans dire s'il s'applique à M. Dupont ou à M. Durand.

D'où la perplexité de la France, dont l'objectif de droit interne est autre. Nous prétendons continuer à appliquer des impôts à caractère personnel sur les revenus de l'épargne et sur le patrimoine. Par ailleurs, nous continuons à penser qu'il est pertinent d'avoir un dispositif qui puisse être adapté dans le temps. Avec Rubik, la législation interne est bloquée par un accord international bilatéral. Dès lors, que faire si, demain, le Parlement change d'avis ? Faudra-t-il repartir en négociations ? Cela n'est pas satisfaisant.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Francis Delattre.

M. Francis Delattre. - Je voudrais tout d'abord vous poser une question, madame.

Les États-Unis disposent d'une législation visant les contribuables qui trouvent un État d'accueil fiscalement plus compréhensif. L'administration américaine calcule ce que le contribuable aurait dû payer s'il était resté aux États-Unis, retranche de cette somme la part qu'il a acquittée dans le pays d'accueil et lui réclame la différence. Si le contribuable en question ne veut pas payer, la sanction peut aller jusqu'au retrait de la nationalité américaine. A moins que nous n'ayons déjà des dispositifs voisins, ne serait-il pas intéressant pour le Parlement d'étudier la possibilité d'adapter ce type de législation à la France ?

Je voudrais également faire une observation. Après le G20, on a vu que les Suisses étaient furieux - c'est le moins que l'on puisse dire - d'être classés au nombre des « pays gris ». On se demande pourtant, concrètement, ce qui les gênait vraiment. En réalité, c'est surtout l'opinion publique suisse qui n'a pas apprécié d'être ainsi désignée à la vindicte internationale. C'est toute la différence entre la Suisse et d'autres pays comme le Luxembourg, où l'opinion publique n'existe pas, puisque 80 % des habitants vivent de la finance.

Je pense donc que ces micro-États constituent un problème spécifique, et qu'il sera très compliqué pour les Européens de vouloir mettre au pas les paradis fiscaux tout en tolérant en leur sein un État qui, selon toutes les informations dont nous disposons, est un véritable paradis fiscal.

La solution réside sans doute dans la modification du traité européen, et il me semble à cet égard que le traité négocié avec les Vingt-Cinq contient des avancées.

Comment voulez-vous être crédible dans le reste du monde si vous tolérez chez vous le système que vous prétendez combattre ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Marie-Christine Lepetit.

Mme Marie-Christine Lepetit. - Après avoir beaucoup critiqué la Suisse, je voudrais nuancer quelque peu mon propos.

Il est certain que la Suisse défend très bien ses intérêts. Mais peut-on le reprocher à un pays dont les atouts géographiques sont par ailleurs limités ? Il me semble que cette attitude est parfaitement légitime.

En outre, même si ses positions restent parfois excessives, la Suisse a incontestablement fait des progrès. Elle commence à fournir des éléments qu'elle ne communiquait pas auparavant. Elle a ainsi accepté de délivrer des informations, alors que l'on ne communique pas le nom du contribuable, ce qui est nouveau.

Cela ne se fait pas sans difficultés, ni sans réticences, mais la Suisse avance dans le bon sens. Il nous faut aussi savoir être opiniâtres, convaincants et efficaces sur le plan diplomatique. Nos efforts commencent à produire des résultats. Ils sont certes insuffisants, mais nous allons persévérer.

M. Francis Delattre. - C'est surtout leur opinion publique qui pousse les Suisses à se conformer aux normes de l'OCDE ! Il suffit de lire la presse pour s'en apercevoir !

Mme Marie-Christine Lepetit. - S'agissant des questions de territorialité, il faut avoir en tête qu'il existe deux modèles de taxation.

Certains pays taxent, par principe, les revenus ou les profits sur une base mondiale - c'est ce que vous avez décrit - puis soustraient le montant de l'impôt déjà acquitté à l'étranger, tandis que d'autres pays taxent uniquement les revenus ou les profits qui trouvent leur source sur leur territoire national, selon le principe dit de territorialité restreinte.

Il faut noter que le principe choisi détermine aussi le contenu des conventions fiscales qui seront négociées, signées et ratifiées entre États. Si l'on veut changer de principe, il faut donc non seulement changer les règles internes, mais aussi tout le réseau conventionnel.

La France a fait le choix de la territorialité restreinte, c'est-à-dire qu'elle taxe les profits qui trouvent leur source sur son territoire. Si nous voulions, demain, taxer, fût-ce marginalement, les profits réalisés aux États-Unis, en Irlande, au fin fond de l'Afrique noire, en Chine ou ailleurs, il faudrait renégocier plus de cent conventions fiscales, ce qui prendrait entre dix et vingt ans. C'est pourquoi nous avons été amenés, ces derniers mois, à préciser que, s'il était possible de changer de système, cette modification serait longue et complexe à mettre en oeuvre.

En France, un seul dispositif permettait, au choix des contribuables et sous réserve d'un agrément ministériel, d'inverser la règle et d'organiser un dispositif de taxation mondiale. Il s'agissait du bénéfice mondial consolidé, mais il a été supprimé voilà quatre mois par le Parlement.

M. Philippe Dominati, président. - Un an après avoir affirmé le contraire !

Pouvez-vous nous dire, madame, quel est le régime le plus courant, en Europe et dans le monde ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Environ 90 % des États ont opté pour une territorialité mondiale, les autres pour une territorialité restreinte. Mais, comme j'ai pris soin de le préciser à l'instant, le réseau conventionnel adossé à ce principe nous empêche de changer très rapidement de système, il faut que la représentation nationale en soit consciente.

Par ailleurs, je ne suis pas sûre qu'un tel changement soit de nature à renforcer l'attractivité de la France : nos taux d'imposition étant plutôt plus élevés qu'ailleurs, les profits réalisés dans le reste du monde seraient davantage taxés qu'aujourd'hui, ce qui pourrait faire fuir les uns et les autres. Je livre cet élément à votre sagacité, mesdames, messieurs les sénateurs...

Vous avez également cité le lien de nationalité, qui, par définition, ne vaut que pour les contribuables personnes physiques. A ma connaissance, les États-Unis sont les seuls au monde ou presque à avoir un système de taxation fondé sur la citoyenneté. De telles règles ne s'appliquent pas en France. En revanche, nous imposons les personnes physiques selon le principe de la territorialité mondiale. Qu'il s'agisse de l'ISF ou de l'impôt sur le revenu, un résident français est taxé sur son revenu et son patrimoine mondial, avant application des conventions en vigueur. Mais cette territorialité mondiale n'est pas liée à la citoyenneté comme aux États-Unis.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Vous avez évoqué l'exit tax, madame, soutenant qu'elle donnait des résultats, contrairement aux affirmations de certains journalistes. Même s'il s'agit d'un dispositif assez récent, puisqu'il date de moins d'un an, pouvez-vous d'ores et déjà nous communiquer des chiffres ?

Vous annoncez également la parution prochaine de la liste mise à jour des territoires non coopératifs. Y a-t-il des scoops ou des nouveautés sur cette liste ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Marie-Christine Lepetit.

Mme Marie-Christine Lepetit. - Sur le premier point, nous ne disposons pas encore de chiffres, car le système de taxation des plus-values mobilières en France est déclaratif et les données concernant l'année N ne pourront être connues que l'année N+1, en l'occurrence lorsque les prochaines déclarations d'impôt sur le revenu auront été remplies, en mai ou en juin.

Quoi qu'il en soit, tous les contribuables qui ont quitté la France entre le 3 mars et le 31 décembre 2011 devront déclarer cette année leurs éventuelles plus-values latentes, sous réserve que leurs portefeuilles dépassent les valeurs fixées par le Parlement.

M. Philippe Dominati, président. - Une simulation n'a-t-elle pas été réalisée sur la base des chiffres de l'année précédente ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Il aurait été très difficile d'en établir une, car nous ne disposions pas de données spécifiques sur les portefeuilles pour apprécier s'ils dépassaient ou non le seuil fixé depuis par le législateur.

Par ailleurs, il faut comprendre que ce dispositif permettra, pour partie, de recouvrer certaines sommes et, pour une autre partie, de mettre en sursis l'imposition, avec des garanties dans certains cas. On aura donc un très large spectre de situations suivant que les contribuables sont partis vers certains pays ou vers d'autres, et selon qu'ils sont partis pour des motifs professionnels ou sans motifs particuliers.

Les données seront disponibles à l'automne, une fois que les déclarations auront été récupérées et exploitées.

Enfin, s'agissant de la liste, il n'y a pas de scoop, car l'arrêté se contente de tirer les conséquences des accords entrés en vigueur l'année précédente. Nous devons juste nous assurer d'avoir bien caractérisé les évolutions des différents pays. Un processus interministériel s'est engagé avec le Quai d'Orsay ; il devrait aboutir dans quelques jours.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Hier soir, le Président de la République a fait des annonces sur l'imposition des activités des entreprises françaises à l'étranger. Vous semblez dire que ce n'est pas possible ou que c'est compliqué. Quel est exactement votre point de vue sur la question, madame ?

C'est, me semble-t-il, le candidat qui s'est exprimé hier soir. Si vous le voulez bien, monsieur le président, je vais finalement utiliser mon joker sur cette dernière question.

M. Philippe Dominati, président. - Il me reste à vous remercier, madame la directrice, au nom des membres de la commission.

Audition de M. Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d'administration fiscales de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) (13 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Mes chers collègues, nous accueillons M. Pascal Saint-Amans, qui est le directeur du Centre de politique et d'administration fiscales de l'Organisation de coopération et de développement économiques, l'OCDE.

Je vous remercie, monsieur le directeur, de venir devant la commission d'enquête.

Je vous rappelle que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 et 434-15 du code pénal.

En conséquence, je vous demande de prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, et, pour ce faire, de lever la main droite et de dire : « Je le jure. »

(M. Pascal Saint-Amans prête serment.)

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie et je vous propose de commencer cette audition par un exposé liminaire. Je passerai ensuite la parole au rapporteur, M. Éric Bocquet, puis les autres membres de la commission vous poseront un certain nombre de questions.

Vous avez la parole, monsieur le directeur.

M. Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE. - Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie infiniment de votre invitation, qui va me permettre de vous exposer l'action de l'OCDE en matière de lutte contre l'évasion fiscale, contre la fraude fiscale, et d'amélioration des capacités des administrations fiscales à lever l'impôt comme il doit l'être, en France évidemment, puisque telle est votre préoccupation. Toutefois, notre perspective est plus large, puisque l'OCDE comprend trente-quatre pays, dont la France.

Il n'y a pas si longtemps, j'étais encore en charge du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, qui compte cent sept juridictions membres plus l'Union européenne. Je suis très content et très fier, en tant que Français, de rapporter devant le Sénat au titre de directeur du Centre de politique et d'administration fiscales, ce poste ayant été occupé par un Britannique au cours des trente dernières années.

J'ai pris connaissance de la liste des questions que vous souhaitez examiner ; elles me paraissent tout à fait pertinentes et très intéressantes.

Mon propos liminaire portera sur l'OCDE, qui travaille depuis longtemps sur la fiscalité et met l'accent sur la fiscalité internationale, c'est-à-dire, dans les relations internationales, sur les transactions qui impliquent deux pays et qui posent des problèmes fiscaux.

Le premier problème fiscal qui se pose est de savoir comment éliminer les doubles impositions. En général, les pays ont un droit de taxer à la source et un droit de taxer à la résidence. Ainsi, un revenu qui a sa source dans un pays et qui est perçu par un résident d'un autre pays sera taxé à la source et à la résidence. Cette double imposition économique ou juridique du même revenu n'est favorable ni aux investissements, ni à la mobilité, ni tout simplement à l'équité fiscale.

L'OCDE a donc développé un modèle de convention fiscale et des règles, notamment en matière de prix de transfert, pour éviter les doubles impositions, ce qui favorise les investissements, la croissance, et je passe sur le détail du cercle vertueux qui est ainsi engagé.

Un autre problème concerne le frottement des souverainetés fiscales. Il en résulte des doubles impositions, mais aussi des doubles exonérations, car un revenu peut faire l'objet de qualifications différentes.

Prenons l'exemple d'un revenu considéré comme un revenu d'intérêt parce que l'actif est considéré comme une obligation dans un État. Le revenu versé à un résident d'un autre État sera une charge déductible pour celui qui verse l'intérêt. Mais, dans l'autre État, pour une raison toute simple de qualification juridique, le même revenu sera considéré comme un dividende, lequel sera vraisemblablement exonéré.

Par conséquent, une déduction fiscale d'un côté et une exonération de l'autre peuvent provoquer une double exonération, un avantage fiscal qui n'était absolument pas prévu quand les deux États ont mis en place leur législation. Quant aux conséquences budgétaires qui en résultent, elles peuvent être majeures !

Nous recherchons très activement à identifier les problèmes de cette nature, en termes aussi bien d'arbitrage, lorsque c'est non volontaire, que de planification fiscale agressive de la part d'entreprises qui créent et conçoivent des produits à seule fin de bénéficier d'un avantage fiscal. Ces produits sont illégitimes d'un point de vue fiscal et parfois illégaux.

Le frottement des systèmes fiscaux peut avoir des conséquences encore plus graves et, hélas, plus nocives, par exemple lorsque les États ne coopèrent pas.

Le résident d'un État reçoit des revenus d'un autre État et met à l'abri sa fortune et ses revenus dans un État tiers. Ce dernier ne communique aucune information et organise l'opacité de telle sorte que ni l'État de la source, ni celui de la résidence ne savent où le revenu aboutit. Je parle aussi bien de personnes physiques que, dans certains cas, de groupes de sociétés ou de sociétés qui abritent leurs profits dans des juridictions leur offrant « zéro fiscalité ». Il ne peut y avoir de taxation dans cet État intermédiaire, cet État d'abri.

Le revenu en question devrait, en vertu des règles internationales, être taxé soit dans l'État de la source, soit dans l'État de la résidence. Mais aucun des deux États ne dispose de l'information nécessaire puisque la juridiction, qualifiée souvent de « paradis fiscal », ne la partage pas, même si elle a organisé en interne la collecte de l'information.

Vous avez un trou noir des juridictions qui refusent de collecter l'information, qui n'imposent aucune obligation, ni de déclaration ni de tenue de comptabilité. Elles n'ont donc naturellement aucun accès à l'information, ni aucun moyen d'échanger celle-ci.

Ce n'est pas au législateur français que je vais expliquer ce qu'est une souveraineté fiscale ! Elle est aussi ancienne que l'émergence des États modernes aux XIVe et XVe siècle par le consentement à l'impôt. Je vous renvoie au livre de Bernard Guenée sur l'émergence des États à la fin du féodalisme.

Dans les relations internationales, on constate une intrication entre la souveraineté fiscale et la souveraineté constitution de l'État. C'est ce frottement des souverainetés qui peut créer de très grandes opportunités pour les contribuables.

Dans ce domaine, l'OCDE police les relations entre les États par le biais de modèles de convention fiscale d'un côté, de prix de transfert de l'autre, afin d'éviter les doubles impositions et aussi - cet axe a fait l'objet d'une priorité au cours des dernières années - de lutter contre le manque de coopération pour ne pas permettre aux acteurs, personnes physiques comme sociétés, de bénéficier des doubles exemptions.

J'en viens très brièvement à ce qui a été fait, car le plus important est que je réponde à vos questions.

Des standards en matière d'échange de renseignements ont été développés et sont énoncés dans un article du modèle de convention fiscale de l'OCDE.

Les conventions fiscales sont des instruments bilatéraux qui relèvent du « droit dur », alors que le modèle de convention relève du « droit mou ». Il est recommandé de négocier une convention fiscale à partir de ce modèle-là. A ce jour, plus de 3 000 conventions fiscales bilatérales ont été conclues sur la base du modèle de convention fiscale de l'OCDE.

Il existe un autre modèle, celui de l'ONU. Il diffère légèrement sur les droits de taxer à la source. En revanche, en matière d'échange de renseignements, il est identique, puisque l'ONU a incorporé notre règle, l'article 26.

Il est prévu, dans cet article, des possibilités de coopération très larges.

Le minimum minimorum est l'échange à la demande. C'est le cas d'un pays qui a besoin d'obtenir de son partenaire des « renseignements vraisemblablement pertinents » - c'est le terme juridique précis de l'article 26 du modèle de convention fiscale - pour l'assiette ou l'administration de ses propres impôts.

Est aussi prévue dans cet article la possibilité pour un pays de faire de l'échange spontané. Par exemple, si l'administration fiscale française trouve une transaction susceptible d'intéresser l'administration fiscale américaine, elle enverra spontanément l'information à cette dernière.

Il existe encore un échange automatique de renseignements. Il consiste à envoyer de façon systématique et automatisée les informations collectées auprès des tiers déclarants. Cela se pratique aujourd'hui en France. Trente-huit pays échangent ainsi automatiquement des renseignements.

Il se trouve qu'une partie des salaires versés en France par des employeurs français le sont à des non-résidents venus pour une mission ou un travail. Il est possible d'envoyer automatiquement l'information aux États de résidence de ces employés.

Il en est de même pour ceux qui touchent une retraite versée par la France et qui partent vivre en Espagne, au Portugal, en Italie, au Maroc ou dans leur pays d'origine. La France peut échanger automatiquement les listings avec les pays de résidence des personnes concernées.

Je mets quelque peu l'accent sur l'échange automatique de renseignements, car il prend de l'importance et je souhaite qu'il en prenne encore dans les mois et les années qui viennent. Le standard technologique, technique, qu'est le système d'information permettant d'échanger ces renseignements a été développé pour rendre cet échange efficace.

Cela pose de nombreux problèmes très concrets qui, heureusement, ne sont pas de votre ressort et qui sont très ennuyeux. Par exemple, avec quel type de langage informatique reconnaître une information ? Un TIN ou Tax Identification Number est-il nécessaire ? Il s'agit d'un numéro d'identification fiscale qui permet au pays de recouvrer assez facilement l'information et de la croiser avec ses propres bases de données. Un corpus a ainsi été développé.

Toujours en matière d'échange de renseignements, le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales a été mis en place. Il suit le G20 dans sa lutte contre les paradis fiscaux et a pour objet principal de mettre fin au secret bancaire en Suisse, à Singapour, à Hong Kong, au Luxembourg, en Autriche, en Belgique, à Jersey. Je pourrais énumérer ainsi une cinquantaine d'autres pays !

Tous ces pays ont pris l'engagement de mettre fin au secret bancaire. Le Forum mondial étant là non pour se payer de mots, mais pour vérifier ce qui se passe en pratique. Un processus d'examen par les pairs a été mis en place pour vérifier ce qui se fait dans le cadre légal et réglementaire.

Un pays exige-t-il des trustees, c'est-à-dire des agents fiduciaires, qu'ils tiennent à jour l'information relative aux bénéficiaires des trusts ? Une société offshore a-t-elle l'obligation de tenir une comptabilité aux normes ? La réponse est oui, sinon c'est un problème pour le pays. L'administration peut-elle accéder à ces informations-là ? Enfin existe-t-il des instruments juridiques pour échanger les renseignements avec tous les partenaires susceptibles d'en faire la demande ? C'est l'évaluation de ce cadre juridique et réglementaire de la juridiction qui fait l'objet de l'examen de phase 1.

Vient ensuite l'examen de phase 2. Le Forum mondial s'apprête à en lancer massivement l'exercice à compter du second semestre 2012. Comment le pays échange-t-il en pratique les informations ? Je vais vous donner un exemple très concret qui vous intéresse au plus haut point.

En France, la ministre du budget a indiqué que la Suisse n'avait pas répondu à environ cent vingt demandes envoyées à ce pays et que le nombre de réponses obtenues était très inférieur à celui des demandes envoyées.

Une fois que l'examen de la Suisse par les pairs sera achevé, le Forum mondial cherchera qui a raison et qui a tort d'après la communauté internationale, puisque les rapports sont validés par consensus entre les cent huit pays. Le secrétariat du Forum mondial, accompagné de deux pays qui auront été chargés de l'examen de la Suisse, demandera au pays de lui fournir les requêtes reçues d'échange de renseignements, anonymisées bien sûr, puisque le secret fiscal ne permet pas d'obtenir les noms. On saura alors si les demandes répondent bien au standard minimal qui est l'échange de renseignements à la demande.

Pour conclure sur l'activité de l'OCDE, après ce premier volet relatif à la lutte contre l'absence de transparence et en faveur de l'échange de renseignements, j'en viens au second volet, qui concerne la lutte contre la fraude fiscale, l'évasion fiscale, ou la lutte contre les schémas fiscaux agressifs. C'est un domaine important. Nous disposons de plusieurs instruments.

Le premier est le Forum sur l'administration fiscale - Forum on Tax Administration ou FTA -, dont nous assurons le secrétariat. Il regroupe plus d'une quarantaine de pays, maintenant que de nouveaux pays nous ont récemment rejoints, et est composé de directeurs généraux des impôts. Pour la France, il s'agit du directeur adjoint chargé de la fiscalité à la direction générale des finances publiques, M. Jean-Marc Fenet. La présidence est assurée par le Commissioner of Internal Revenue, Douglas H. Shulman, commissaire de l'IRS, c'est-à-dire le directeur général des impôts pour les États-Unis.

Ce groupe, qui a un niveau de représentation élevé, échange les meilleures pratiques et va même parfois un peu plus loin sur la façon de mettre en place un réseau destiné à mieux lutter contre la fraude offshore. Ce premier instrument est important et crée une vraie dynamique du fait du niveau de représentation de ses membres.

Le second instrument est le Comité des affaires fiscales de l'OCDE, chargé, comme son nom l'indique, des affaires fiscales. L'un des groupes de travail est chargé de la planification fiscale agressive : Aggressive Tax Planning, c'est-à-dire des schémas fiscaux agressifs.

Participent à ce groupe, non pas tous les pays de l'OCDE, mais une vingtaine de pays sur une base volontaire qui envoient des inspecteurs des impôts. Ils tiennent deux réunions par an et échangent des informations sur les schémas fiscaux agressifs qu'ils trouvent. Certains de ces schémas sont légaux, d'autres sont illégaux, mais tous s'inscrivent dans la zone grise et sont un peu agressifs, c'est-à-dire qu'ils testent le droit. Parfois, ça passe, parfois ça ne passe pas !

Le recensement de ces schémas fiscaux est anonymisé car, là encore, le nom des sociétés est protégé par le secret fiscal. Il existe aujourd'hui environ trois cent cinquante schémas ainsi répertoriés sur un site sécurisé, lequel n'est évidemment pas en libre accès pour la profession des avocats fiscalistes ; cela pourrait en effet poser un problème !

Nous analysons les schémas anonymisés qui nous sont envoyés par ces inspecteurs des impôts. Par exemple, en effectuant un contrôle dans une société similaire, dans tel domaine d'activité, un collègue espagnol découvre un prêt ayant telles caractéristiques et se traduisant par un avantage fiscal qui est dû ou indu, mais qui, en tout cas, pose un problème en termes budgétaires. Allons-nous retrouver ce schéma-là aux États-Unis ou dans d'autres pays ?

Grâce à ce répertoire très intéressant et aux rapports transversaux qui sont établis sur cette base, il est possible de produire des analyses, elles-mêmes transversales, sur des typologies de fraude.

Par exemple, comment s'organisent les High Net Worth Individuals ? Il s'agit d'une expression anglo-saxonne très contournée pour qualifier les personnes à haute valeur nette, en un mot les riches, comme on le dit de façon plus brutale, c'est-à-dire ceux qui possèdent un haut patrimoine ou des hauts revenus. Quel schéma utilisent-ils ?

Des analyses portent également sur la façon dont les banques utilisent les pertes, notamment après 2008, pour les optimiser, essayer de les passer à des entreprises qui paient de l'impôt sur les sociétés, puisqu'une perte a une valeur potentielle élevée ?

La semaine dernière a été publié un nouveau rapport sur les dispositifs hybrides, ces instruments financiers dont la qualification diffère d'un pays à l'autre. Au début de mon propos, j'ai pris l'exemple de l'obligation considérée dans un autre pays comme une action. Les produits sont conçus en fonction des législations qui sont différentes.

Il existe aussi des entités hybrides, c'est-à-dire des sociétés qui ont une double qualification, qui permettent de ramasser des avantages fiscaux, dont certains sont dus et parfaitement légaux, mais dont d'autres ne le sont pas ou s'inscrivent dans une zone grise, ce qui nécessite un débat avec l'administration fiscale pour, parfois, que le juge tranche.

Ce rôle actif est unique, car aucune organisation internationale autre que l'OCDE ne promeut la lutte contre les schémas fiscaux agressifs.

Enfin, à la fin des années quatre-vingt-dix, nous avons, à la demande du G7, lancé des travaux sur les pratiques fiscales dommageables. Je parle au passé, car les travaux se sont un peu effilochés au fil du temps, mais ils ont aussi atteint leur objectif et le comportement des États a changé de nature.

En 1996, au Sommet du G7 à Lyon, avec le soutien des pays européens, le président des États Unis de l'époque, Bill Clinton, a demandé à l'OCDE un rapport sur les pratiques fiscales dommageables. Il jugeait l'évasion fiscale trop importante et donc la collecte d'impôts insuffisante. Il voulait financer une réforme de la protection sociale aux États-Unis pour instaurer une couverture sociale, projet que reprendra le président Obama par la suite.

Le rapport de l'OCDE identifiait quatre critères : les régimes cantonnés, les régimes avec avantage fiscal, les régimes peu transparents et les régimes sans échanges de renseignements.

Sur la base de ces critères, l'OCDE a conduit un travail d'identification et de démantèlement des régimes fiscaux considérés comme dérogatoires, car faits pour attirer les investissements internationaux sans pénaliser les recettes fiscales du pays.

Ainsi, les docks de Dublin en Irlande, les centres de coordination en Belgique ou encore les brevets en France visés par l'article 39 terdecies du code général des impôts, étaient soumis à des régimes identifiés par ce groupe comme étant dérogatoires, régimes que les États ont démantelés.

Face à l'obligation de mettre fin au cantonnement, les Irlandais ont réagi en fixant un taux global d'impôt sur les sociétés à 12,5 %. Ainsi, il n'y avait plus de problème vis-à-vis de la communauté internationale, où le consensus est la règle. Tous les pays doivent être d'accord sur ce qui doit ou non se faire.

Le groupe existe encore. Un certain nombre de régimes sont actuellement revus. Mais le temps a passé et le plus important maintenant est de s'interroger sur la nature du problème : le prix de transfert ? L'existence de régimes à faible fiscalité pratiqués dans certains pays ?

J'ai l'impression qu'il y a une plus grande faculté d'acceptation de la part de la communauté internationale - et je ne parle pas en tant que Français ni dans une perspective française -, et le fait pour un pays de choisir sa fiscalité devient presque consensuel.

Mais quelles sont les conséquences sur les autres pays et comment limiter l'évasion fiscale et éviter que ne partent dans une juridiction à faible fiscalité des profits qui devraient être taxés dans l'État où ils sont générés ? Toute la question est de savoir quelle règle fiscale appliquer pour déterminer le montant des profits dans un État.

Tel est le périmètre d'action de l'OCDE dans ces domaines-là. Je la résumerai en deux volets.

Le premier consiste à assurer la plus grande transparence possible. Sur ce point, nous avons un fort soutien du G20, qui a d'ores et déjà annoncé qu'il voulait passer à l'étape supérieure, à savoir l'échange automatique de renseignements. Je vous renvoie au communiqué publié à la suite de la réunion des ministres des finances du G20 de février dernier.

Le second volet consiste à combattre la planification fiscale agressive, donc tous les régimes fiscaux agressifs, pour permettre aux administrations fiscales, en des temps budgétaires que vous savez bien difficiles, de collecter l'impôt, tout l'impôt qui est dû !

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Je souhaite poser quelques questions pour engager l'échange et approfondir certains points que vous avez évoqués, monsieur Saint-Amans.

Je commencerai par les pratiques fiscales dommageables.

D'après l'expérience que vous avez, quelles sont, selon vous, les pratiques fiscales qui sont les plus dommageables ? Votre définition de ces pratiques est-elle la même que celle de l'Union européenne ou y a-t-il des distorsions susceptibles d'engendrer des difficultés ? Sur ces sujets-là, existe-t-il des synergies entre votre action en tant qu'OCDE et celle qui est menée au sein de l'Union européenne ?

S'agissant des banques françaises, plusieurs d'entre elles - BNP Paribas, Société Générale - disposent d'entités dans les paradis fiscaux. Si je me réfère au magazine Alternatives Économiques de 2009, la BNP en aurait cent quatre-vingt-neuf - peut-être le confirmerez-vous ? - à Hong Kong, à Singapour, par exemple.

Avez-vous procédé à un recensement ? Pensez-vous qu'il faudrait renforcer l'obligation documentaire comptable des grandes entreprises - c'est d'actualité ! -, afin d'avoir une vision complète de l'implantation de ces filiales, de leur chiffre d'affaires, de leurs ressources humaines ? Ne faudrait-il pas, à un moment, obliger ces multinationales à publier, pays par pays, leurs chiffres d'affaires, leurs profits et leurs impôts, afin d'avoir une vision complète et synthétique des situations ?

L'OCDE poursuit-elle sa réflexion sur les trusts et sur les prix de transfert ? Vous avez effleuré le sujet, mais cette disposition posant question, peut-être pourriez-vous nous en dire un peu plus.

La démarche française qui consiste à avoir établi sa propre liste des États et territoires considérés comme non coopératifs est-elle compatible avec votre propre action ?

Enfin, à propos de la « planification fiscale agressive » - j'ai noté l'expression assez surprenante ! -, existe-t-il une typologie des schémas par pays, par secteur d'activité, par type d'acteur ? Avez-vous des informations sur ce sujet et donc des données un peu organisées ?

Je m'en tiendrai à ces questions pour l'instant.

M. Pascal Saint-Amans. - Concernant les « pratiques fiscales dommageables », traduction française de Harmful Tax Practices, les critères permettant de déterminer si les pratiques des pays sont dommageables ont été établis par l'OCDE en 1998 ; ils datent donc d'une quinzaine d'années.

L'Union européenne a également travaillé sur cette question en 1997, avec le groupe Monti, du nom du commissaire de l'époque.

A l'époque, je commençais ma carrière à la direction de la législation fiscale. C'est le G7 qui a demandé à l'OCDE de travailler sur cette question, l'Union européenne se joignant rapidement à ses travaux.

L'OCDE a déterminé quatre critères.

Le premier est une très faible taxation : pas d'imposition ou une imposition nominale.

Le deuxième critère est le cantonnement d'un régime, Ring Fencing en anglais, c'est-à-dire l'image de la clôture qui encercle pour protéger. En d'autres termes, un pays qui veut attirer des capitaux mobiles internationalement baisse sa fiscalité, non pour ses propres entreprises, mais seulement pour les entreprises étrangères dans un périmètre limité. Le cantonnement est jugé nocif.

Le troisième critère est le manque de transparence. Je citerai comme exemple de l'époque les rulings, c'est-à-dire les rescrits accordés dans le secret du cabinet du directeur général des impôts local à une société et non sur la place publique et sans critères publics. L'objectif était de réduire l'assiette taxable en assurant que le bénéfice réalisé par le centre de coordination ou le quartier général d'un groupe dans un pays ne s'élèverait qu'à 1 % du volume total d'activité.

Enfin, le quatrième critère, lié au précédent, est l'absence d'échange effectif de renseignements. Autrement dit, en faisant mes petites affaires en secret dans mon coin sans informer personne, je vide l'assiette taxable de mes partenaires. Comme je me garde bien de le leur dire, leurs apparences comptables ne correspondent pas à la réalité et ils ne peuvent pas redresser la situation.

L'Union européenne a élaboré une page entière de critères très semblables, car ce sont à peu près les mêmes personnes qui y ont travaillé dans les administrations et qui les ont validés. Elle avait toutefois une approche un peu plus large. En effet, elle incluait toutes les activités, mis à part les personnes physiques, avec un accent sur les activités mobiles internationales, alors que l'OCDE se limitait au secteur financier et à quelques autres secteurs.

Ce qui est intéressant, c'est que ces mécanismes ont produit leurs effets au début des années deux mille, et je constate aujourd'hui qu'un débat est ouvert au sein de l'Union européenne. J'aurais du mal à vous dire ce qui se passe dans les groupes de travail, car, n'y étant pas associés, nous n'avons pas l'information. Ce sera à vous de trouver.

Ce que j'en retiens, c'est qu'aucun progrès majeur n'a été fait et c'est un peu la même chose à l'OCDE. La pratique des États ayant été de ne pas cantonner, on a baissé la fiscalité de façon globale. Au niveau international, j'ai une fois de plus l'impression que le fait d'avoir une fiscalité faible est le choix d'un État.

Décider de se financer par fiscalité indirecte plutôt que par fiscalité directe est le choix souverain des Irlandais. Vous avez noté à quel point ils étaient sensibles à cette question au moment du débat sur le financement par le Fonds monétaire international.

Les sensibilités liées à la souveraineté des États sont très fortes - c'est un état de fait que je décris et non un jugement politique que je porte - et je constate qu'au niveau de l'OCDE il n'y a aucun consensus - loin s'en faut ! - sur l'obligation d'avoir un minimum d'imposition ; je ne parle pas de l'Union européenne.

Sur le volet des régimes fiscaux dommageables, j'ai évoqué les critères anciens, les travaux qui ont produit leurs effets. Il faut aussi mentionner les frustrations qu'éprouvent de très nombreux gouvernements de pays développés et de pays en voie de développement, en raison du nombre de plus en plus grand de profits qui partent dans des juridictions à faible fiscalité.

En tant que nouveau directeur du Centre de politique et d'administration fiscales, l'un de mes défis est d'analyser la situation juridiquement, économiquement, et d'apporter une réponse à ces frustrations là. Le problème n'est pas simple, sinon nous l'aurions déjà traité ! Il l'est d'autant moins qu'il est le résultat d'un cumul d'éléments.

Il existe des régimes fiscaux très favorables pour certains types d'activités. Je pense aux incorporels, c'est-à-dire les marques, les brevets, qui sont aujourd'hui assez massivement localisés - je n'ai pas les chiffres, pardonnez-moi, mais vous pourrez les trouver assez facilement - en Suisse, à Singapour, où l'on taxe très peu ce type d'actifs.

Souvenez-vous - c'était dans la presse - de l'affaire Colgate-Palmolive et du départ de la Recherche et Développement pour Genève. La richesse est désormais créée là-bas, ce qui engendre une frustration.

Comme je vous l'ai indiqué, le phénomène dépasse largement le cadre de la France. Alors quelles sont les bonnes règles à appliquer ? Quelle est la bonne analyse de la situation ? Il existe un ensemble de facteurs.

En matière de prix de transfert, quelles sont les bonnes règles ? Comment attribuer, partager les profits des groupes multinationaux qui, par définition, sont internationaux et donc actifs dans de nombreux territoires en même temps ?

Il faut se garder des réponses hâtives ou simplistes. Ainsi pourrait-on être tenté d'appliquer une méthode proportionnelle. Certes, il faudrait une clé de répartition, mais on pourrait dire : avec x % de chiffre d'affaires réalisé en ventes dans tel pays, on répartira les profits à l'échelon du groupe dans les différents pays.

Ce n'est pas aussi simple qu'il y paraît, car cela pénaliserait les plus petits pays, notamment les pays en voie de développement. Ces derniers sont très tentés par cette solution toute simple, très souvent reprise par les ONG. En réalité, c'est une fausse bonne solution et même une mauvaise solution.

Les règles qui régissent actuellement les prix de transfert sont très compliquées. Alors pourquoi ne pas agir comme pour des transactions avec un tiers indépendant, avec qui je négocierais un prix de marché ? J'attribue des prix à mes transactions et chaque pays taxe ce qui lui revient. C'est oublier que, dans la plupart des groupes maintenant, il n'y a plus rien de comparables avec ce que serait un prix de marché.

Alors quelles sont les bonnes méthodes pour y parvenir ? L'un de mes chantiers prioritaires en tant que nouveau directeur est d'avancer très vite sur ce point, par consensus puisque c'est ainsi que travaille l'OCDE.

Mais, au-delà de l'OCDE, qu'en pensent l'Inde, le Brésil, la Chine, l'Indonésie et les grandes économies, ainsi que les pays en voie de développement dont il faut aussi préserver les intérêts ?

Après les prix de transfert, il y a la coopération. Dans ce domaine, des progrès énormes ont été accomplis.

J'en arrive aux schémas fiscaux agressifs. Qu'est-ce qui est accepté ? Qu'est-ce qui ne l'est pas ? Comment assurer une meilleure « conformité » ? Le terme français est moins bon que le terme anglais de compliance. Comment s'assurer que les entreprises déclarent correctement ce qu'elles doivent et là où il faut qu'elles le fassent ?

Tous ces facteurs sont complexes et doivent être traités de façon urgente. Faute d'y parvenir d'une façon multilatérale coordonnée, les États réagiront de façon unilatérale et prévoiront des régimes anti-abus ou de type article 209 B du code général des impôts français ! Si ces régimes sont mal coordonnés, on aboutira à un système qui, du point de vue économique, ne sera pas optimal. On aura un recul d'investissements qui auraient pu se faire sans aubaine fiscale. Par conséquent, il faut vraiment agir de façon multilatérale, et tel est le travail de l'OCDE.

S'agissant de la transparence pays par pays, il est important que le groupe de travail associe des personnes en charge du développement et des fiscalistes de pays en voie de développement et de pays développés.

Comment améliorer la transparence des entreprises multinationales ? Là encore, la tentation est grande - c'est d'ailleurs une proposition qui est faite - de tenir des comptes pays par pays, afin de voir ce que paient les entreprises dans chacun d'eux. Voilà deux ou trois ans, lors d'un colloque avec M. Lebègue, j'ai même déclaré publiquement que j'étais plutôt favorable à cette approche.

Mme Nicole Bricq. - Vous avez changé d'avis ?

M. Pascal Saint-Amans. - Je suis devenu plus sceptique après avoir regardé les choses dans le détail.

A mon avis, quand on a une approche du problème par le développement et si l'on prend en compte l'intérêt des pays en voie de développement, on se rend compte que les impôts collectés doivent rester sur le territoire de chacun d'eux et ne pas partir dans des paradis fiscaux.

La solution du country-by-country reporting, c'est-à-dire la déclaration pays par pays, est-elle la bonne ? Je ne le crois pas, car elle est très difficile à mettre en oeuvre. Et, même si on le faisait, elle n'apporterait pas grand-chose d'intéressant.

En effet, la plupart du temps, l'évasion fiscale, les économies d'impôt se négocient, par exemple, par le groupe avec la direction du Trésor dans le meilleur des cas ; je ne parle pas des cas de corruption. Parfois, au niveau de la direction du Trésor, l'incitation fiscale peut même avoir été recommandée par des organisations internationales. Ce n'est plus le cas aujourd'hui. Par conséquent, cette solution n'apporterait rien pour le régime fiscal de l'entreprise.

Prenons le cas quelque peu caricatural, car je ne suis pas sûr qu'il soit si fréquent que cela, des industries extractives qui localisent tous leurs profits dans des paradis fiscaux. Là encore, la solution du country-by-country reporting, la déclaration pays par pays, n'apportera rien.

Mieux vaut développer les capacités des pays en voie de développement. Sur ce point, nous sommes très actifs et un groupe de travail réfléchit à des solutions. Je n'en ai pas fait mention, car vous étiez plutôt axés sur la transparence.

J'ai participé au Conseil du Forum sur l'administration fiscale africaine, ATAF, qui s'est tenu à Cape Town, en Afrique du Sud, du 4 au 6 mars 2012. Ce Conseil est très sceptique sur la solution du country-by-country reporting. Il veut plutôt une aide pour concrètement asseoir les impôts et mettre fin à toutes les incitations fiscales qui vident complètement les bases taxables de ces pays.

Le directeur général des impôts sénégalais, venu à l'OCDE voilà quelques semaines, parlait de cinq points du PIB sénégalais partis en incitations fiscales à l'investissement, ce qui représente des milliards d'euros.

En effet, ces incitations se sont traduites, pour les groupes, par des taux effectifs d'imposition plus bas qui, certes, n'avaient rien d'illégal, mais les investissements n'ont pas été plus importants pour autant. En revanche, le pays a massivement perdu de l'argent dans un environnement opaque, où l'on ne sait plus qui bénéficie de quoi !

Voilà trois semaines, j'ai rencontré en Tunisie cinq ministres du gouvernement qui préparent la Constitution. Par pitié, nous ont-ils dit, faites-nous un rapport sur les incitations fiscales à l'investissement ! Il y en a partout et on ne collecte plus d'impôt sur les sociétés.

Voilà pourquoi l'OCDE recommande aujourd'hui de mettre fin au système d'incitation fiscale à l'investissement et - cela ne vous étonnera pas de la part des fiscalistes bornés que nous sommes ! - d'avoir une base large et des taux faibles. Telle est l'approche brutale des fiscalistes.

Nous l'avons dit aux Tunisiens : mieux vaut mettre fin à toutes les niches fiscales existantes. Si vous voulez avoir une meilleure incitation, baissez un peu votre taux d'impôt sur les sociétés pour le ramener de 30 % à 25 %.

Pour résoudre les problèmes qui se posent, il existe donc des réponses très concrètes et moins théoriques que la solution du country-by-country reporting, très séduisante en termes d'affichage. Mais, lorsque vous entrez dans le détail - le type de comptabilité, consolidée ou non, la constitution de fictions, car c'est bien de cela qu'il s'agit, je ne suis pas sûr qu'elle permette d'identifier la racine du mal.

Comme nous avons peu de temps, nous devons agir vite. L'important est donc de traiter la racine du mal : les problèmes de capacité des administrations fiscales, les problèmes de transparence des systèmes fiscaux, qui sont liés aux incitations fiscales à l'investissement, et les problèmes d'applicabilité des prix de transfert. Il faut aussi simplifier les règles ; c'est un gros chantier.

La semaine prochaine se tiendra un Forum mondial sur les prix de transferts. Les pays en voie de développement sont invités à venir nous exposer les problèmes qu'ils rencontrent dans l'application de principes qui sont parfois trop compliqués pour les pays développés eux-mêmes ! Comment simplifier pour sortir des obligations comptables trop lourdes pour les transactions fiscales sans risque et mettre tout l'accent sur les transactions fiscales à risque ?

Enfin, nous avons un certain nombre de projets d'assistance technique dont je ne peux pas encore vous parler car ils ne sont pas validés. Mais il s'agirait de soutenir les administrations fiscales de ces pays, lorsqu'elles effectuent des contrôles d'entreprises multinationales, par l'envoi de personnes qu'on leur enverrait et qui seraient rémunérées pour ces petites missions. C'est plus dans cette direction-là qu'il faut aller.

A l'OCDE, nous avons, comme tout le monde, des ressources limitées et nous sommes très soucieux de dépenser l'argent du contribuable de la façon la plus efficace possible et non en multipliant les initiatives. Aussi, plutôt que d'ouvrir un nouveau chantier dont je ne suis pas sûr qu'il aboutisse à une solution efficace - c'est pourquoi j'ai un peu changé d'avis, madame Bricq ! -, l'accent doit être mis sur les prix de transfert et leur simplification, le durcissement de certains de leurs aspects et la prise en compte des besoins des pays en voie de développement. Voilà mon point de vue personnel à ce stade.

Oui, monsieur le rapporteur, nous travaillons sur les trusts, qui sont totalement couverts par le standard d'échange de renseignements. On dit souvent que c'est la fin du secret bancaire, mais c'est aussi la fin du secret fiduciaire.

Un trustee, un gestionnaire de trusts, doit avoir l'information disponible et pouvoir la communiquer à l'administration fiscale du pays qui en fait la demande, lequel doit la communiquer à ses partenaires. Nous y travaillons.

Nous constatons sans surprise que le domaine des trusts est compliqué. En tant que « civilistes », c'est-à-dire provenant d'un pays de droit civil et non de common law, nous avons toujours - je parle en mon nom - des difficultés à comprendre les trusts. En revanche, un farouche partisan de la lutte contre les paradis fiscaux, s'il est britannique ou s'il vient d'un autre pays de common law, vous répondra que le trust n'est pas un problème. C'est aussi normal pour lui que l'usufruit pour nous. En effet, il ne nous viendrait pas à l'idée de dire que les usufruits sont contraires à la transparence fiscale, alors que, pour le Britannique, l'usufruit n'est pas bien !

Néanmoins, je dois le reconnaître, de vraies questions se posent au regard des trusts, car ils sont régis seulement par la common law ; c'est la façon dont le droit est établi. Nous avons de vraies difficultés à identifier certains bénéficiaires, parce qu'ils peuvent être des personnes à naître ou des catégories de personnes n'existant pas encore. Il s'agit donc d'un domaine spécifique.

C'est la raison pour laquelle nous avons, dans le cadre du Forum mondial, lancé une étude supplémentaire sur le niveau des trusts, afin d'augmenter un peu l'exigence en termes de transparence, au moins faire en sorte que les trusts n'échappent pas à la revue détaillée qui est en cours.

Pour certains pays, il était parfois un peu facile de s'abriter derrière la common law ! Mais, dans un pays qui n'est pas régi par la common law, on a du mal à suivre ! Par conséquent, il convient d'être un peu plus précis maintenant et nous voulons des cas concrets. Dans le cadre de la phase 2 du Forum, il sera très important de vérifier si des informations demandées sur des trusts ont pu être communiquées ou non.

Si d'aucuns avaient en tête l'idée d'un registre des trusts - idée assez souvent partagée, mais pas par tout le monde ; il y a donc un problème de consensus sur ce point -, il faut qu'ils sachent que les pays de common law, où sont les trusts, n'y sont absolument pas favorables, et il ne s'agit pas seulement de ceux qui ont eu un business de place offshore comme les États-Unis ou le Royaume-Uni.

Parmi les millions de trusts qui existent au Royaume-Uni, beaucoup servent à la transmission des fortunes entre parents et enfants, et à payer les impôts sur la succession, ainsi qu'à la gestion patrimoniale, hors toute considération de fraude.

Un registre des trusts aurait des coûts considérés comme intolérables. Mais, une fois de plus, je ne porte aucun jugement politique sur ce point ; il s'agit d'un simple constat.

Vous m'avez demandé si la liste française était compatible avec les travaux du Forum ; la réponse est oui. Cette liste se cale sur les travaux du Forum mondial, avec toutefois un petit temps de retard, car des décrets doivent sortir pour prendre en compte le fait que des juridictions passent d'une catégorie à une autre.

La liste française n'est pas isolée. En tant que Gouvernement, peut-être l'est-elle, mais, en tant que politique, vous retrouvez la même chose à la Banque mondiale. Sa politique intéressante, à laquelle nous avons contribué, consiste à cesser d'investir dans un pays si celui-ci n'est pas correct au regard du Forum mondial, c'est-à-dire s'il ne passe pas en phase 2. Le système a été conçu pour répondre aux faiblesses de la liste du 2 avril 2009. Sa force a été de faire craquer la Suisse !

Mme Nicole Bricq. - Ce sont surtout les Américains qui l'ont fait craquer.

M. Pascal Saint-Amans. - J'ai fait cette liste, donc je l'assume pleinement. L'idée était que la Suisse ne changerait pas sans pression très forte du G20. Le naming and shaming, le fait de désigner et blâmer, a un véritable impact. Voyez l'affaire UBS ! Les États-Unis ont été déterminants dans le changement. Ce fut la goutte d'eau ! Néanmoins, les Suisses n'auraient changé pour personne d'autre que les États-Unis ; c'est souvent le cas. Les États-Unis obtiennent unilatéralement beaucoup de choses que les autres n'obtiennent pas.

Il fallait un changement pour la Suisse, pour Singapour, pour Hong Kong, pour le Luxembourg, pour les places financières majeures. On a donc nommé ceux qui refusaient de prendre l'engagement de changer. On avait fait la même chose en 2000, mais, alors que tout le monde avait pris un tel engagement, personne n'avait rien fait. On a donc pensé qu'il fallait commencer à négocier des accords, qui sont le b.a.-ba. En effet, on ne peut pas coopérer sans au moins quelques accords.

Mais, aussitôt dressée, la liste était déjà dépassée ; il est vrai, c'était le but ! En effet, si une liste n'a pas un temps de vie très faible, c'est qu'elle n'atteint pas son objectif. On peut se faire plaisir en listant des gens qui sont très mauvais, mais cela ne les fait pas changer si la liste ne se vide pas. Il faut donc toujours la calibrer pour qu'elle ait un impact, au risque d'éprouver ensuite de la frustration en se disant qu'on aurait dû aller plus loin !

Pour aller plus loin, le Forum mondial demande aux pays d'avoir le cadre légal et réglementaire en place. Faute de loi sur la transparence, ce qui est un très mauvais point, ils ne passent pas en phase 2 ; c'est une petite sanction implicite.

Mais le vrai test est en fin de phase 2. Chaque pays se voit attribuer une notation globale pour son comportement. Est-il bon, assez bon, pas très bon ou carrément mauvais ? On en revient à une liste fondée, cette fois, sur l'application pratique du standard.

La liste française se cale sur ce schéma. C'est également le cas de la politique de la Banque mondiale, de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, et de bon nombre d'institutions publiques d'investissement.

De nombreux pays nous appellent pour savoir si, en agissant de telle ou telle façon, ils se caleront bien sur nos travaux. Cela a donc un impact.

Aujourd'hui, le Panama se voit menacé par la Banque mondiale de démantèlement de tous les véhicules de financement des projets de la Banque mondiale en Amérique latine. C'est très important. Le Panama est utilisé non pour des raisons fiscales, mais parce qu'il a des instruments juridiques intéressants et que c'est un pays plutôt stable. Mais la Banque mondiale ne restera pas dans ce pays s'il ne change pas. Il est, en effet, considéré comme ayant un faible niveau de conformité par rapport à nos standards.

Existe-t-il une typologie de schémas fiscaux agressifs ? Oui, et c'est d'ailleurs pour cela que nous faisons des rapports transversaux. Nous n'avons pas donné une grande publicité à nos travaux dans ce domaine, mais c'est à dessein que nous organisons le manque de transparence sur ce sujet. En effet, nous n'avons pas envie d'être interrogés par des acteurs privés. Nous voulons seulement partager ces schémas avec les inspecteurs des impôts chargés des redressements ou des contrôles fiscaux dans les pays.

Nous aimons en tirer parfois des leçons générales de politique fiscale. C'est le cas du rapport sorti la semaine dernière. Je vous encourage non pas à le lire, car il est très technique et destiné en fait aux techniciens de la fiscalité, mais au moins à prendre connaissance d'un rapide résumé. En effet, au-delà des spécialistes, il s'adresse aussi aux politiques, en ce sens qu'il explore différentes solutions pour traiter des questions d'arbitrage entre des qualifications différentes à l'origine de l'évaporation de milliards d'euros d'impôts ! Ce n'est la faute de personne. Ce n'est pas non plus parce que les entreprises sont trop agressives.

En fait, dans les cas d'arbitrage pur, les entreprises profitent de l'existence de deux qualifications différentes. Aucun État n'en souffre en particulier, mais, in fine, on comprend bien qu'il s'agit d'une solution ni souhaitable ni souhaitée. Quelle est la solution ? C'est aux États de prendre les choses en main.

Je citerai aussi le cas d'une banque, d'un opérateur ou encore d'un cabinet d'avocats qui développe un produit dont l'objet est précisément de ramasser, illégalement ou légalement, un avantage fiscal. Mais ces agissements sont plus du ressort des administrations fiscales.

Voilà ce que nous faisons. Le rapport sur les dispositifs hybrides est assez intéressant en termes de politique fiscale.

Le mois dernier, en Italie, grâce aux schémas fiscaux qui sont sur notre site, la Guardia di Finanza a collecté plus d'un milliard d'euros d'impôt sur deux sociétés. Voilà du concret !

M. Philippe Dominati, président. - Peut-être pourriez-vous nous dire un mot sur les filiales des banques ?

M. Pascal Saint-Amans. - Pardonnez-moi, j'avais oublié cette question.

Nous n'examinons aucune filiale de banques françaises dans aucun pays. Ce n'est pas la tâche de l'OCDE. Selon nous, c'est plutôt aux pays membres d'accomplir ce travail.

Au-delà se pose toujours la question d'une définition du paradis fiscal sur laquelle il faudrait commencer par s'entendre.

Nous travaillons, nous, sur les juridictions non coopératives, puisque nous sommes sur le volet « transparence ». La définition du paradis fiscal reposant sur les quatre critères retenus par l'OCDE en 1998 est un peu perdue de vue ; en tout cas, elle n'est plus dans l'actualité.

Par conséquent, tout dépend vraiment de votre propre définition du paradis fiscal. La communauté internationale ne s'est accordée sur aucune véritable définition.

Mme Nathalie Goulet. - Nous ne sommes pas tous des grands spécialistes. Aussi pourriez-vous nous dire ce qu'est le 209 B ? Je suis sûre que nous sommes un certain nombre à ne pas le savoir.

Au cours de précédentes auditions s'est déjà posé ce problème d'absence de définition. C'est le cas, dites-vous, du paradis fiscal. Il en est de même de l'optimisation par rapport à la fraude. L'OCDE a-t-elle développé une définition ou pourrait-elle le faire ?

Je vous pose la même question sur la politique des pays voisins étrangers et de l'ensemble des pays qui collaborent et participent à l'OCDE à l'égard des entreprises publiques. Des entreprises à capital public reçoivent des subventions d'État et utilisent soit des paradis fiscaux, soit des filiales à l'étranger.

Dans le cadre de vos travaux, avez-vous des études comparatives ou au moins des points de comparaison sur ce sujet ou s'agit-il d'une procédure purement française ? J'en doute, mais il serait malgré tout intéressant de le savoir. Dans ce cas-là, l'État est quand même quelque peu schizophrène, car il finance et permet, en même temps, des optimisations, voire des fraudes !

M. Pascal Saint-Amans. - Le 209 B est l'article du code général des impôts relatif à la taxation au titre de l'impôt français sur les sociétés de bénéfices de sociétés françaises réalisés dans des juridictions à fiscalité privilégiée, telles qu'elles sont définies à l'article 238A.

Cet article est assez connu des inspecteurs des impôts, car il est utilisé pour lutter contre les paradis fiscaux.

M. Philippe Dominati, président. - C'est l'arme !

M. Pascal Saint-Amans. - Effectivement, c'est l'arme de lutte contre la délocalisation de profits dans des juridictions à fiscalité privilégiée. Ces dernières sont définies. En France, c'est peut-être là que se trouve la définition du paradis fiscal.

En fait, cette notion de paradis fiscal est un vrai fourre-tout. Interrogez mille personnes et vous aurez mille définitions, du pays de montagnes et lacs à l'île ensoleillée avec de jolies plages. Chacun a sa définition du paradis fiscal.

Je peux vous rapporter une discussion assez cocasse qui a eu lieu au bureau du Comité des affaires fiscales. La déléguée américaine a dit aux Danois, qui ont un régime de taxation très solide, qu'ils étaient un paradis fiscal pour eux. On arrive à tout !

Mme Nathalie Goulet. - L'herbe est toujours plus verte chez les autres !

M. Pascal Saint-Amans. - Absolument ! Chaque pays peut être le paradis fiscal d'un autre. Cela dépend vraiment de ce que vous mettez derrière cette notion. Il n'existe pas de définition internationalement admise en dehors de celle de l'OCDE de 1998. Elle repose sur quatre critères.

Premier critère : pas de fiscalité ou une fiscalité nominale. Au départ, on avait dit seulement : « pas de fiscalité ». Ce à quoi je ne sais plus quelle île des Caraïbes avait répondu : « Une fiscalité de 1 % sur un bénéfice imposable qui lui-même serait de 1 % du bénéfice total, est-ce une fiscalité ? » D'où la formule complétée.

Deuxième critère : pas de transparence, c'est-à-dire que l'on ne sait pas qui intervient dans le pays, ni s'il existe des comptes. Avec les travaux du Forum mondial, cette absence de transparence appartient au passé. Il reste des juridictions encore opaques et d'autres transparentes sur le papier mais sans doute pas tout à fait convaincantes dans leurs pratiques. Mais, si vous me permettez l'expression, on est sur une queue de comète !

Troisième critère : pas d'échanges de renseignements. Là encore, on est plutôt sur la fin, puisque huit cents accords d'échange de renseignements ont déjà été conclus et ce n'est pas fini, car personne ne s'y oppose plus.

Quatrième critère : pas d'activité économique réelle. C'est là que les choses deviennent difficiles. Dans le domaine financier, qu'est-ce qu'une activité économique réelle ? Vous pouvez avoir un trader qui remue des centaines de milliards et le localiser aux îles Caïman ; est-ce une activité économique réelle ou non ? Quelle est la différence entre Singapour et les îles Caïman sur certains aspects ?

Mme Nathalie Goulet. - Les bananes de Jersey !

M. Pascal Saint-Amans. - Je ne suis pas encore allé à Jersey, mais quand on y va, on constate que 30 000 ou 40 000 personnes sont employées dans le secteur financier.

Ce critère relatif à l'activité économique réelle est donc plus faible.

Au niveau international, il n'existe pas de définition du paradis fiscal, en dehors de celle de l'OCDE de 1998, et je ne suis pas sûr que l'on soit en mesure, demain, d'en inventer une nouvelle, d'autant que, dans la communauté internationale, une définition doit faire l'objet d'un consensus entre tous les gouvernements.

Il semble plus intéressant de regarder ce que chaque pays considère comme lui étant dommageable.

Pour la France, est-ce un écart de fiscalité ? Le jugement peut être objectif et pas forcément politique, péjoratif ou négatif, comme celui qui consiste à accuser tel pays d'être un paradis fiscal, notion qui a une connotation négative.

Vous pouvez considérer qu'une fiscalité de cinq, dix ou vingt points inférieure à la vôtre - mais encore faut-il parler de fiscalité réelle, du taux effectif d'imposition - est une juridiction à fiscalité privilégiée.

Deux aspects sont alors à prendre en compte : la différence de taux et la transparence. A ce stade, les travaux qui ont été menés portent sur l'absence de transparence. Vous considérez donc comme paradis fiscal une juridiction non coopérative, c'est-à-dire qui refuse d'échanger des renseignements avec vous et qui, par ailleurs, offre zéro fiscalité.

Mais cela ne vous empêche pas d'appliquer l'article 209 B, même si l'on vous a donné des informations, dès lors qu'il existe un écart de fiscalité trop important. Voilà pourquoi c'est à chaque État de voir ce qu'il en est.

Cela m'amène à votre dernière question : qu'en est-il des politiques à l'égard des entreprises publiques vis-à-vis des paradis fiscaux ? Il n'existe pas de définition, hormis celle de l'OCDE qui est vieille et plus tellement opérationnelle. Par conséquent, s'engager sur ce point ne permettrait pas d'aller très loin. Néanmoins des questions nous sont parfois posées sur ce sujet.

Voilà peu, j'ai eu l'administration danoise au téléphone. Leur entreprise de coopération - c'est plutôt une agence - qui s'occupe des investissements dans les pays en voie de développement monte des schémas via l'île Maurice.

L'île Maurice a signé avec l'Inde un traité qui lui permet d'investir dans ce pays en ne payant pas d'impôt en Inde, en en payant très peu à l'île Maurice et aucun dans l'État de résidence. C'est légal puisque cela résulte d'un traité.

Les Indiens s'en plaignent systématiquement, mais ils n'ont jamais dénoncé le traité avec l'île Maurice. Il suffirait pourtant qu'ils le fassent pour que le schéma prenne fin. Mais c'est peut-être aussi un moyen qu'ont les Indiens de subventionner l'île Maurice, qui a un territoire assez largement peuplé de personnes d'origine indienne !

Le Danemark se dit attaqué, car l'investissement a lieu dans un pays qui est considéré comme étant un paradis fiscal et qui a fait l'objet d'un examen combiné (phase 1 et phase 2) par les pairs, examen qui n'était pas extraordinaire ! Voilà le type de problématiques qui se posent.

Vous trouverez aussi dans les journaux belges de ces derniers jours des remarques sur une entreprise similaire qui investit via des juridictions considérées comme étant des paradis fiscaux ou du moins associées à des paradis fiscaux dans l'esprit public.

Cette vision est assez répandue dans de nombreux pays, mais je ne peux pas vous donner un éclairage précis, car nous ne travaillons pas de façon systématique sur ce point.

Mme Nicole Bricq. - Je voudrais vous poser rapidement trois questions.

Les conventions fiscales reposent sur une partie diplomatique. Cela s'est particulièrement vu en France à la fin de l'année dernière avec l'affaire du Panama, où la diplomatie l'a emporté sur le côté purement fiscal.

Je ne vais pas revenir en arrière, mais pouvez-vous nous rappeler le calendrier de la phase 2 ? A l'issue de cette phase, quand vous aurez abouti à une notation, et donc, d'une certaine manière, à un classement, y aura-t-il un débouché opérationnel au niveau multilatéral, et lequel ?

Il me paraît important de savoir ce que l'on fera après l'impulsion qui avait été donnée par le G20 de 2009. Que feront les États au niveau multilatéral ? Chacun fera-t-il sa petite cuisine en fonction de ses propres intérêts ?

La deuxième question concerne l'échange automatique. On a une difficulté au sein de l'Union européenne et même de la zone euro avec l'Autriche, le Luxembourg, compte tenu du secret bancaire. Je ne parle même pas de la Suisse.

Trente-huit pays de l'OCDE, avez-vous dit, pratiquent l'échange automatique. Nous entendons souvent, au cours de nos travaux que, finalement, un tel échange n'est pas la panacée et qu'un bon échange sur demande peut apporter plus de renseignements. Mais, quand on regarde le bilan de la France, ce n'est pas brillant : c'est long, c'est compliqué, ce n'est pas transparent. Le bilan est donc très faible.

J'aimerais savoir si, avec les trente-huit pays de l'OCDE qui pratiquent l'échange automatique, un bilan consolidé pourra être consultable en termes de produits, d'assiette, etc. Ce serait intéressant de démontrer que l'échange automatique est tout de même le b.a.-ba, même si l'on n'y parvient pas avec tous les pays au sein de l'Union européenne.

Le troisième sujet, que vous n'avez pas du tout abordé, concerne les espérances que nous avons eues avec la législation américaine dite FATCA - Foreign Account Tax Compliance Act - pour faire bouger les lignes.

Évidemment, quand vous recevez les banquiers suisses, ils vous disent tout le mal qu'ils en pensent. Mais, avec tout ce qu'ont fait les États-Unis, notamment vis-à-vis de la Suisse, j'observe qu'au moins dans ce pays il y a eu des résultats et que le débat est ouvert. On ose maintenant parler du secret bancaire ; c'est même devenu un sujet politique.

La semaine dernière, j'étais en Autriche, où le secret bancaire est vraiment identitaire et quasiment constitutionnel. Mais ce n'est pas avec l'Autriche que nous avons le plus de problèmes.

Je voudrais connaître la perception qu'ont l'OCDE et le Forum mondial de la législation américaine. Peut-elle vraiment faire bouger les choses ?

M. Pascal Saint-Amans. - L'Autriche est effectivement très contente que l'on parle d'abord du secret bancaire de la Suisse. Cela leur permet de s'abriter ! Ils avaient un secret bancaire très strict, mais ils l'ont levé, eux aussi.

Le standard est aujourd'hui l'échange de renseignements à la demande quand l'information est vraisemblablement pertinente pour l'administration des impôts de l'État requérant. Je suis le premier à le dire, c'est un changement fondamental, une vraie révolution par rapport à ce qui se passait avant 2009, car le secret bancaire strict ne pouvait jamais être levé, sauf en cas de crime.

Aujourd'hui, contrairement à hier, le contribuable qui se cache encourt désormais un risque et, même s'il n'est jamais trouvé, ce risque a désormais un coût.

Nous verrons ce que cela donnera par la suite. Pour l'instant, il est un peu tôt pour juger de l'efficacité de ces conventions ; elles sont entrées en vigueur voilà seulement trois ans. C'est quelque peu frustrant. Mais, vous le savez mieux que moi, la démocratie prend du temps. Le rôle des parlements est de délibérer avant d'adopter un texte. La ratification d'un accord prend du temps. C'est souvent le cas en France.

Mme Nicole Bricq. - Sauf pour le Panama !

M. Pascal Saint-Amans. - Sauf pour certains... Il faut les utiliser comme de bons exemples pour la suite !

Vous avez un temps de délibération plus long que celui de Jersey, des îles Caïman, qui ratifient leurs accords en quinze jours. Ensuite, ils ont beau jeu de nous dire qu'ils sont prêts depuis un an alors que les Italiens n'ont toujours rien ratifié !

Si l'échange de renseignements à la demande a entraîné une différence énorme, il est vrai que l'échange automatique va plus loin et qu'il est plus efficace et plus dissuasif. Il constitue une étape supplémentaire très importante.

Notre étude porte sur trente-huit pays ; elle va donc au-delà de l'OCDE, qui n'en compte que trente-quatre. De très importantes masses de données sont échangées avec un succès relatif. Pour certains, cela fonctionne très bien, mais, pour d'autres, c'est plus difficile en raison des questions de détail plus compliquées à traiter : puis-je utiliser l'information qui m'est envoyée ? Ai-je besoin de la traduire en langage informatique ? Nous travaillons activement sur l'échange automatique, qui est une priorité dans les travaux que nous conduisons.

Existe-t-il un bilan consolidé public ? Non. Y aura-t-il prochainement un rapport public sur l'échange automatique de renseignements ? Oui. Cela me permet de rebondir sur FATCA.

Que constate-t-on dans le paysage aujourd'hui ? L'échange de renseignements à la demande est acté, le principe d'une coopération fiscale internationale est admis par tous les pays, à l'exception d'un seul qui refuse : le Liban.

Ce pays a un secret bancaire strict ; nous l'avons identifié. Il a été dénoncé par ses petits camarades, qui nous demandent de regarder ce que fait le Liban. Nous avons demandé à ce pays s'il voulait s'engager à appliquer le standard. Le ministre des finances a répondu que c'était compliqué, car tous les partis devaient être d'accord ; or ils ne le sont pas.

Cent sept autres pays disent qu'il faut le faire. Je me sens presque gêné quand je parle de ces questions avec le Liban, car ils ont, nous le savons tous, d'autres questions à traiter. Bref, c'est le seul pays aujourd'hui qui est un peu bloqué sur ce sujet.

L'étape suivante, c'est FATCA. Pour ceux d'entre vous qui ne la connaîtraient pas, c'est une législation unilatérale. Les États-Unis ont avec toutes les banques du monde un dispositif dit du Qualified Intermediary, c'est-à-dire d'intermédiaire qualifié.

Après les affaires Liechtenstein et UBS, les États-Unis ont compris qu'il y avait une fraude massive et qu'ils ne pouvaient faire confiance. Les intermédiaires financiers à qui des avantages fiscaux prévus par les traités avaient été accordés ont menti en assurant que cela ne profiterait pas à des citoyens américains taxables aux États-Unis. En fait, par le biais d'Anstalt, au Liechtenstein, ou de trusts, ils ont ouvert des comptes bancaires en Suisse.

Cette fraude massive étant inacceptable, les États-Unis ont mis en place un nouveau système de reporting, FATCA : toutes les informations détenues sur des citoyens américains doivent être données à l'IRS, le service des impôts américain, faute de quoi, si l'une des institutions financières refuse de coopérer, ce sont toutes les institutions financières de la chaîne qui seront pénalisées par des retenues à la source massives, 30 %, sur tous les intérêts de source américaine. C'est, en quelque sorte, une véritable bombe nucléaire fiscale envoyée sur la communauté financière mondiale.

Aujourd'hui, un certain nombre de pays comme la France, l'Italie, le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Espagne et, si l'on va plus loin, l'Inde, le Brésil et la Chine se demandent pourquoi leurs institutions financières seraient obligées de subir des contraintes très lourdes de reporting et s'il ne pourrait pas y avoir une version light de FATCA.

Moyennant quoi l'échange automatique de renseignements serait organisé sur tous les revenus concernés et les États-Unis auraient ce qu'ils veulent : ils seraient sécurisés et nous protégerions notre secteur financier d'obligations de reporting excessives.

Par une déclaration conjointe, qui est publique, le groupe des cinq pays cités a accepté, sous réserve de réciprocité - alors que les États-Unis ne pratiquent l'échange de renseignements automatiques qu'avec le Canada -, de transmettre des informations. Ainsi, le groupe bénéficiera d'un régime quelque peu allégé de FATCA.

La carotte ou le bâton ! Je constate une poussée très forte vers l'échange automatique de renseignements, sous la pression du G20, qui en fait la demande dans son dernier communiqué, et de FATCA, qui est une machine à faire avancer l'échange automatique de renseignements dans de nombreux pays.

La Suisse n'en fait pas partie. Mais, pour un certain nombre de juridictions offshore - je ne les nommerai pas - examinées voilà peu par les pairs au Brésil, l'échange de renseignements à la demande, c'était déjà hier. Maintenant, elles veulent entrer dans le nouveau jeu de l'échange automatique de renseignements.

Sans doute pourrons-nous encore progresser dans cette voie, non pas par l'établissement d'un nouveau standard sur lequel nous n'obtiendrons pas de consensus, mais par élargissement du groupe des pays pensant la même chose. C'est ainsi que cet échange automatique pourra devenir une pratique nouvelle.

Enfin, concernant le calendrier, je dirai que la phase 2 débutera à compter du second semestre. On devait commencer par la Suisse, mais l'examen est retardé, car ce pays ne passe pas en phase 2 ; sa législation n'est pas assez bonne.

Quels sont, in fine, les débouchés ? Je n'en sais rien. Ce sera au G20 d'en décider. L'OCDE est là non pour prendre des mesures de rétorsion, mais pour fournir des instruments permettant aux pays de prendre des décisions en étant informés.

Nous verrons quelle sera la dynamique. Si, à la fin, des pays ne sont pas en conformité, nous nous attendons très clairement à un exercice de naming and shaming, qui ira de soi. C'est un peu le but du jeu. Les pays qui souhaitent en tirer les conséquences le feront de façon coordonnée dans le cadre du G20 ou d'autres groupes de façon unilatérale.

Mme Nicole Bricq. - Quand finissez-vous vos travaux ?

M. Pascal Saint-Amans. - Pour les juridictions offshore, celles qui peuvent soulever des problèmes, ils s'achèveront à la fin de 2014. On aura fini l'examen par les pairs, qui prend six mois en phase 2.

M. Philippe Dominati, président. - M. d'Aubert, que nous allons recevoir dans quelques instants, nous donnera un planning très précis sur la fin de cette phase.

M. Francis Delattre. - La semaine dernière, j'avais posé une question à la direction de la législation fiscale sur le système américain. En fait, on me dit qu'il est décalé, car, culturellement, notre système repose sur les conventions bilatérales.

Selon vous, le système américain est beaucoup plus efficace et finit toujours par s'imposer. Ne devrions-nous pas commencer à réfléchir dans ce sens pour notre législation ?

Dès lors que les échanges se font pratiquement de façon automatique et correctement, vous connaissez les ressources et le capital de chaque concitoyen dans le monde là où il est installé. Il nous faut maintenant un système assez cohérent, comme l'est le système américain.

Le citoyen américain sera imposé sur le résultat, après déduction de tout ce qu'il a déjà payé et doit payer dans chaque pays d'accueil.

Nous voyons bien les limites de nos conventions multilatérales : chacun essaie d'en tirer les meilleurs avantages.

Les États-Unis ont réussi, dites-vous, à contraindre la Suisse, qui est passée du gris au rose. Mais les Allemands ont conclu avec ce pays un accord qui permet de ne pas rompre avec l'anonymat en échange de partage sur les intérêts allemands.

Tout un chacun essaie de trouver ce qui l'arrange ! Par conséquent, l'OCDE devrait travailler sur la formule la plus efficace.

En France, nous avons des paradis fiscaux tout autour de nous. Cela commence à dix kilomètres de la frontière avec la Belgique.

Aujourd'hui, il s'agit plus d'un problème de politique fiscale que d'un problème de fraude. Il faut donc choisir le dispositif le plus avantageux pour mettre un terme, avec une législation adaptée, à ces situations qui sont parfaitement choquantes.

M. Philippe Dominati, président. - Il s'agissait plus d'un apport de notre collègue à la commission d'enquête !

M. Francis Delattre. - J'ai lu dans les journaux ce matin que c'était d'actualité !

M. Pascal Saint-Amans. - Le projet TRACE - Treaty Relief and Compliance Enhancement - permettrait de multilatéraliser FATCA. Il repose sur une base volontaire.

Les États-Unis ont un pouvoir d'action que les pays européens, pris individuellement, n'ont pas. Ils peuvent imposer 30 % de retenue à la source sur tous les revenus et exclure du marché des institutions financières. Si la France essaie de le faire, ces dernières ne prendront plus de titres français dont elles peuvent se passer, ce qui n'est pas le cas des titres américains.

Les États-Unis ont donc un pouvoir de négociation que la France, toute seule, n'a pas. C'est une réalité économique qu'il faut prendre en compte.

Enfin, l'accord entre la Suisse et l'Allemagne n'est absolument pas de même nature que ce qu'il y a entre les États-Unis et la Suisse.

M. Francis Delattre. - Ils ont tout de même un accord !

M. Pascal Saint-Amans. - Les Allemands ont validé non pas le secret bancaire, mais l'anonymat. Les Suisses étaient très demandeurs. Il n'y a eu aucune pression de l'Allemagne pour obtenir cela, bien au contraire ; c'est l'inverse qui s'est produit. Ces accords menacent plus le passage à l'échange automatique qu'autre chose. Je veux juste que vous ayez en tête que nous sommes en présence de démarches assez radicalement différentes.

M. Philippe Dominati, président. - Il me reste à vous remercier pour toutes les précisions que vous nous avez données, monsieur le directeur. Vous avez pu constater l'intérêt que portent les membres de la commission d'enquête à ces sujets.

Audition de M. François d'Aubert, délégué général à la lutte contre les territoires et juridictions non coopératifs et président du groupe chargé de la revue par les pairs au sein du Forum mondial sur la transparence et l'échange d'informations à des fins fiscales (13 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Mes chers collègues, nous accueillons M. François d'Aubert, ancien ministre et conseiller-maître à la Cour des comptes, en sa qualité de délégué général à la lutte contre les territoires et juridictions non coopératifs et de président du groupe chargé de la revue par les pairs au sein du Forum mondial sur la transparence et l'échange d'informations à des fins fiscales.

Je vous rappelle, monsieur d'Aubert, que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment, et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.

En conséquence, je vais vous demander de prêter serment et de dire toute la vérité, rien que la vérité.

Levez la main droite et dites : « je le jure. »

(M. François d'Aubert prête serment.)

Je vous remercie.

Mes chers collègues, je vous propose de débuter l'audition par l'exposé liminaire de M. François d'Aubert, puis de la poursuivre par les questions du rapporteur, M. Éric Bocquet, et des membres de notre commission d'enquête.

La parole est à M. François d'Aubert.

M. François d'Aubert, délégué général à la lutte contre les territoires et juridictions non coopératifs. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens à vous faire part de mon grand plaisir de venir parler au Sénat de la lutte contre l'évasion fiscale, un sujet qui m'est très cher depuis fort longtemps.

J'aborderai le sujet de l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et de ses incidences fiscales, qui fait l'objet de votre commission d'enquête, sous l'angle de la lutte contre l'évasion fiscale, car je ne doute pas une seconde que ce soit aussi celui que vous avez choisi !

L'évasion fiscale est une plaie mondiale, qui touche plus de pays que l'on ne pourrait l'imaginer. Si l'on fait un bref tour d'horizon, la France n'est pas le seul pays européen concerné par ce problème. L'Allemagne est aussi fortement touchée : il suffit, pour s'en convaincre, de considérer le nombre de dépôts allemands et d'actifs sous gestion allemande non déclarés au Luxembourg. La Grande-Bretagne est également affectée. Quant aux États-Unis, ils sont, eux aussi, très durement frappés, en particulier dans le secteur des entreprises.

Quelles sont les causes de cette évasion fiscale ? Pourquoi ce phénomène s'est-il autant développé depuis une vingtaine d'années, sous la forme de paliers ou de vagues qui ont, chaque fois, bouleversé le paysage financier ?

Il faut, tout d'abord, considérer le problème de la fuite des capitaux, dont les origines sont très diverses. Au niveau mondial, les années quatre-vingt-dix ont été marquées par des flux financiers à hauteur de 200 milliards ou 300 milliards d'euros, pas tous illicites, mais aux « réputations » assez variées, en provenance de l'ex Union soviétique. Ces flux ont contribué au développement de centres financiers, comme Chypre, la Lettonie et Singapour, et ont également pénétré, entre autres, la Suisse.

Nous pouvons actuellement observer une vague, difficilement mesurable, en provenance de Chine, qui irrigue le monde entier, et dont les effets sont assez curieux. Ainsi les îles Vierges britanniques sont-elles devenues, non seulement le second investisseur mondial en Chine, mais également, en sens inverse, la deuxième juridiction dans laquelle investit la Chine au niveau mondial. Cela se traduit non pas, bien évidemment, par la réalisation d'investissements chinois dans les îles Caraïbes - même si l'on en recense quelques-uns, notamment aux Bahamas ! -, mais par la mise en place d'une plate-forme, qui est le rôle essentiel de bon nombre de paradis fiscaux.

Par exemple, des sociétés chinoises implantées dans les îles Vierges britanniques utilisent ce circuit pour racheter des sociétés d'exploitation minière implantées en Afrique, ce qui leur permet, en particulier, de passer au travers de la taxation des plus-values lors des échanges d'actions.

Il s'agit donc d'un problème mondial, qui se traduit concrètement par des trous dans les budgets nationaux. Tout le monde parle aujourd'hui d'endettement et de déficit. Or, parmi les causes des déficits, figurent également les moindres rentrées fiscales, ainsi que les pertes de droits et d'impôts, qui sont difficiles à mesurer.

Je me garderai bien de vous donner des chiffres. J'aimerais d'ailleurs en disposer, mais ils sont très difficiles à obtenir. En France, la cellule de régularisation a plutôt bien fonctionné, puisqu'elle a permis de récupérer un peu plus de 1,2 milliard d'euros. Ce sont de bons résultats. On a également assisté à un retour de l'épargne, comme cela se passe fréquemment à la suite de telles opérations, tout au moins lorsqu'elles se déroulent dans les mêmes conditions qu'en France, et non comme en Italie, où une amnistie a été prononcée et où l'on a observé des systèmes quelque peu bizarres : l'argent est effectivement revenu en Italie, mais les banques suisses, ou autres, dans lesquelles ces fonds étaient déposés se sont empressées d'ouvrir des filiales en Italie afin de récupérer l'agent et de le renvoyer, ensuite, dans sa « patrie » d'origine.

Il faut donc être vigilant, mais cela donne un indice des volumes, et surtout des stocks. En effet, les flux sont encore plus difficiles à mesurer que les stocks, sur lesquels il est possible de glaner, çà et là, quelques informations. Une société d'études genevoise a ainsi publié des chiffres concernant l'Union européenne, voilà deux ans, indiquant que, en Suisse, sur un peu plus de 800 milliards d'euros offshore, venant de pays de l'Union Européenne environ 85 % n'étaient pas déclarés, ces fonds provenant en priorité d'Allemagne, puis, à peu près à égalité, de France et d'Italie, et enfin du Royaume-Uni, d'Espagne, etc. Nous disposons aussi de quelques données chiffrées sur le Luxembourg, qui font apparaître la position déterminante de l'Allemagne.

S'agissant des stocks des entreprises, nous avons également quelques données, qui concernent notamment des sociétés américaines ; pour les entreprises françaises, la situation est plus compliquée et mériterait d'être approfondie. Avec la conjoncture, des éléments de gestion de trésorerie font apparaître, aujourd'hui, l'existence de nombreuses liquidités parquées dans des juridictions non coopératives ou coopératives qui sont des centres financiers internationaux, ou plus modestes. Il s'agit en réalité de bénéfices non rapatriés, ce qu'autorise la loi américaine.

Là réside toute l'ambiguïté de la situation : il existe en effet des dispositifs législatifs permettant de ne pas rapatrier les bénéfices.

Si l'on se penche sur les chiffres, on constate que ces bénéfices sont en fait réalisés à l'extérieur. S'agissant des États-Unis, le chiffre des capitaux stockés dans des paradis fiscaux avoisinait, voilà quelques mois, 1 500 milliards de dollar ; il a un peu baissé depuis. L'administration américaine n'y voyait rien d'illégal, mais cela posait tout de même un problème, de nombreuses entreprises jouant sur les marges pour favoriser l'optimisation.

De nombreuses administrations américaines se sont donc efforcées de faire revenir cet argent, alors même que les opérateurs, c'est-à-dire les entreprises, n'avaient pas envie de rapatrier leurs bénéfices aux États-Unis, découragées par l'existence d'un taux d'imposition sur les sociétés fixé à 35 %.

La lutte contre les paradis fiscaux, et particulièrement contre l'évasion fiscale, se joue sur plusieurs fronts.

Sur le front international, tout d'abord, où opère le Forum dont M. Saint-Amans, que vous venez d'auditionner et qui est grand expert, est la cheville ouvrière. D'autres instances internationales agissent aussi sur ce front, notamment l'ONU, qui s'occupe un peu de ce problème.

Nous nous battons, dans un registre assez différent, sur le front de la lutte contre le blanchiment. C'est un véritable sujet ! Il existe actuellement une sorte de fonctionnement « en silo » entre la lutte contre le blanchiment, d'une part, et celle contre l'évasion et la fraude fiscales, d'autre part. Ainsi, les règles et les recommandations en matière fiscale du groupe d'action financière, le GAFI, ne sont pas exactement équivalentes aux termes de référence du groupe chargé de la revue par les pairs, même s'il existe des ressemblances.

Un autre aspect de l'évasion de capitaux et de la circulation de flux financiers plus ou moins illicites concerne l'argent de la drogue qui, une fois blanchi, peut aussi faire l'objet d'évasion et de fraude fiscale. Ce système peut très bien fonctionner dans certains cas.

Par ailleurs, l'évasion fiscale ne peut fonctionner qu'en raison de la présence de juridictions non coopératives, de paradis fiscaux. Du fait de ma pratique du sujet, je trouve d'ailleurs ce dernier terme relativement impropre. Certes, il se justifie par l'existence, dans ces États, de taux d'imposition extrêmement bas, voire nuls. Il n'en reste pas moins que ces territoires se caractérisent surtout par le secret et la non-transparence, utilisables en matière de blanchiment et de montages douteux. Ce phénomène est apparu, sur le terrain, durant la crise, qui a permis de révéler quelques catastrophes, et notamment les escroqueries commises par Bernard Madoff. Il faut ainsi savoir que les quatre cinquièmes des fonds ayant investi de l'argent dans le système Madoff étaient implantés dans des paradis fiscaux, tels que les Caraïbes, l'Autriche ou Dublin. Là encore, l'expression « paradis fiscaux » ne permet pas de caractériser ce phénomène de circulation de flux d'argent non fiscalisés.

Il existe également un aspect boursier. De nombreux délits d'initiés, de « coups boursiers », ont en effet pour origine des regroupements d'actions concertées de sociétés qui sont tout sauf transparentes. Dans certains cas très précis, l'action concertée a été menée à partir de trois ou quatre sociétés, chacune étant implantée dans un paradis fiscal, mais quelquefois situées à des dizaines de milliers de kilomètres l'une de l'autre.

Nous sommes donc confrontés à un problème général de régulation. Ces lieux privilégiés, qui constituent autant de points de chute ou de lieux de répartition favorisant l'évasion fiscale, sont aussi des territoires non, ou extrêmement peu, régulés. Ainsi, dans les îles Caïman, quelque 1 800 milliards de dollars sont stockés au titre des hedge funds. Après une légère diminution au moment de la crise, ce phénomène a repris, car la régulation des hedge funds, qui, par définition, est très faible, y compris aux États-Unis ou au Royaume-Uni, est quasiment nulle dans les îles Caïman, où le régulateur, de surcroît, est constitué de deux ou trois personnes seulement. De même, le Luxembourg dispose d'un régulateur « modèle réduit », qui a montré toute son inefficacité à l'occasion de l'une des opérations Madoff, celle du fonds Luxalpha.

Pour lutter contre les paradis fiscaux, il faut d'abord essayer de mettre en place, dans tous ces territoires, des législations qui ne soient pas trop permissives, de faire remonter les taux d'imposition - ce qui est beaucoup plus difficile ! -, mais surtout d'assurer le maximum de transparence. Le Forum mondial sur la transparence et l'échange d'informations à des fins fiscales, ainsi que le groupe chargé de la revue par les pairs, que je préside au nom de la France jusqu'au mois de novembre prochain, y travaillent.

Le groupe chargé de la revue par les pairs effectue, en effet, une double revue de ses 107 États membres, et tout d'abord, une revue du dispositif législatif et réglementaire, en se fondant sur dix éléments de base, qui constituent un peu notre Bible. Ces termes de référence portent, pour une partie, sur l'existence même d'informations concernant les entités présentes dans le pays. Il existe toute une jungle d'entités : des trusts, des sociétés, des « limited liability companies », à une ou plusieurs personnes, ou encore des fondations. Dans ce domaine, l'inventivité et la créativité sont assez extraordinaires, et très négatives.

Les États s'engagent donc à transmettre certaines informations. Il peut s'agir de micro États, ou d'États qui n'en sont pas vraiment : il existe en effet, dans le circuit général, des États dont la souveraineté est exclusivement fiscale, voire financière. Ainsi les Caraïbes sont-elles, pour moitié, des colonies britanniques, qui ont le statut de territoires d'outre-mer britanniques, qui ne ressemblent ni à nos anciennes colonies ni à nos départements et territoires d'outre-mer.

Ces territoires ont un statut particulier. Il s'agit de colonies dont le chef d'État est la reine d'Angleterre, qui sont dirigées par un gouverneur et qui disposent, dans le même temps, d'une complète autonomie fiscale. Ces États sont représentés au sein du Forum et parlent d'égal à égal au sein de ces instances. Ils représentent donc une véritable force politique, et ils ne se laissent pas faire !

Comme à la fin des années quatre-vingt-dix, époque du lancement du Forum mondial, nous nous attaquons de nouveau à ce sujet.

Au début des années 2000, en particulier sous la présidence du président Bush aux États-Unis, la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, ainsi que celle contre le blanchiment ont reculé au profit d'une lutte contre le terrorisme et son financement. Or il s'agit de problèmes bien différents. Les terroristes préfèrent en effet utiliser des fonds légaux, et leur but n'est pas de blanchir de l'argent.

Depuis le G20 de Londres du 2 avril 2009, le Forum « revit », en choisissant un registre très précis de lutte, fondé sur l'importance, au niveau des administrations fiscales des États, de l'échange de renseignements et d'informations au travers de conventions, dès lors qu'il existe une volonté générale d'exercer un contrôle fiscal sur les flux financiers entre pays ou entre tiers, et, le cas échéant, un contrôle sur les stocks.

D'autres systèmes sont possibles.

Le dispositif européen n'est malheureusement que partiellement utilisé. Nous attendons la nouvelle directive Épargne prévoyant un système d'échange automatique d'informations de portée plus large, que certains appellent de leurs voeux.

Certains pays possédant une souveraineté un peu particulière, comme les îles Caïman, par exemple, ont ainsi passé des accords avec l'Union européenne pour opérer cet échange. Les personnes qui déposent des fonds dans ces territoires doivent savoir qu'ils sont soumis au dispositif suivant, plutôt positif : tous les ans, les autorités fiscales des îles Caïman envoient une liste de comptes de citoyens français, ainsi que les transactions financières y afférentes.

Tous les États n'ont malheureusement pas adhéré à la directive « Épargne ». C'est le cas, en particulier, des îles anglo-normandes.

D'autres actions permettent de lutter contre l'évasion fiscale, notamment celles relatives aux prix de transfert. Si le Forum ne traite pas de ce sujet, l'OCDE, ainsi que toutes les administrations fiscales, s'en préoccupent.

C'est sur les prix de transfert que nous pouvons récupérer le plus d'argent pour les collectivités publiques. Les sociétés multinationales ne sont pas les seules visées : de nombreuses entreprises mettent en place une stratégie de prix de transfert.

Il ne s'agit pas de dire que les prix de transfert sont un mal. Ce qui pose problème, c'est leur manipulation. Des bénéfices ou chiffres d'affaires atterrissent de façon quelque peu artificielle dans un pays donné, par exemple un paradis fiscal, sans qu'ils correspondent à une véritable activité entraînant une dépense. Les services fiscaux peuvent alors exercer leurs compétences et appliquer les règles qui leur sont propres.

Il est vrai que, s'agissant des prix de transfert, dans des secteurs aussi particuliers que les matières premières, le pétrole, ou la grande distribution, on assiste à des phénomènes assez curieux. Par exemple, un bien est acheté en Chine par une société immatriculée dans un paradis fiscal, à Dublin, à Luxembourg ou ailleurs, puis il est revendu à un distributeur français ; un bénéfice important est alors réalisé dans ce paradis fiscal, où le taux de l'impôt sur les sociétés est nul. Le même exercice est possible avec des plus-values sur des actions.

Certains pays se sont quelque peu spécialisés dans ce domaine. Il suffit de demander leur opinion aux autorités indiennes sur l'attitude de l'île Maurice et le round-tripping qui s'y pratique : de l'argent sort d'Inde, puis est stocké à l'île Maurice, et est ensuite réintroduit en Inde.

On peut aussi considérer la situation d'autres pays riches en matières premières. Voyez l'exemple de la Zambie : si une société implantée sur l'île Maurice achète du cuivre à une société productrice zambienne, l'ensemble du bénéfice, avant revente dans le monde entier, est stocké à l'île Maurice, où les taux d'imposition sont proches de zéro.

Tout le monde y perd ! L'île Maurice, même si l'on ne va pas pleurer sur son sort, ne récupère pas un sou - ou très peu - dans cette affaire. Le pays d'origine des matières premières, en l'occurrence la Zambie, se fait manifestement gruger, car ces produits sont achetés à un prix très faible, même si la situation s'est un peu améliorée. Enfin, le pays où ces matières premières sont revendues y perd aussi, car la fiscalité y est très faible, de même que le bénéfice entre le prix de sortie de l'île Maurice et le prix de mise sur le marché, et l'assiette. Il ne s'agit donc pas d'une bonne affaire, même si cette pratique est courante.

Dans le domaine des matières premières, des progrès ont cependant été réalisés, grâce notamment à l'initiative de transparence des industries extractives (EITI) dont la portée géographique s'élargit sans cesse. Sont ainsi déterminés, les revenus et les éléments d'information que les grandes entreprises doivent transmettre dans le cadre d'un reporting obligatoire pays par pays.

Si nous voulons établir une approche historique des grandes vagues d'évasion fiscale, force est de constater que ce phénomène est lié à la perception de l'impôt par les individus concernés qui, pour certains, estiment que les taux appliqués dans leur pays sont trop élevés ou qu'ils ne sont pas adaptés aux bénéfices des entreprises ou aux revenus exceptionnels perçus par les particuliers.

En France, la première grande vague d'évasion fiscale s'est produite après la Première Guerre mondiale, à la suite de la création de l'impôt sur le revenu par un gouvernement de droite, qui avait « généreusement » prévu une tranche d'imposition à 90 %. Cette décision fit le bonheur de la Suisse, qui bénéficiait déjà, avant le conflit, de l'évasion fiscale, puisque de grandes familles russes, notamment, y déposaient leur argent.

Les vagues d'évasion fiscale s'expliquent assez souvent par la création d'un nouvel impôt. Il est ainsi de notoriété publique que, en 1981, la création de l'impôt sur les grandes fortunes, l'IGF, a entraîné une vague, ou une « vaguelette », d'évasion fiscale.

L'alourdissement de la fiscalité est donc une cause certaine d'accélération de l'évasion fiscale. On peut ensuite tenter de taxer les revenus, les fortunes ou les patrimoines qui sont partis à l'étranger, voire de les faire revenir, mais ce n'est pas aisé.

Le paysage couvert par le Forum comporte une grande diversité d'États, que nous essayons de caractériser. Tous ces pays sont, en effet, très sensibles à leur image internationale, en particulier au regard des questions de blanchiment d'argent. Les termes que nous utilisons sont d'ailleurs bien plus vagues : notre mode de communication n'est pas aussi « lourd ».

Ainsi, deux ou trois pays qui s'étaient dénommés « la Suisse de l'Amérique latine », comme l'Uruguay ou le Costa Rica, le regrettent désormais amèrement, car ce n'est pas très bien porté à l'heure actuelle. Dans le même temps, ils ne souhaitent pas renoncer à leurs avantages.

Il est à retenir, dans le bilan du Forum, que des progrès très importants ont été accomplis sur un certain nombre de points, que M. de Saint-Amans a dû évoquer devant vous.

Par exemple, les administrations fiscales requises de certains pays ont renoncé, dans de nombreux cas, à invoquer l'intérêt domestique, alors que cet argument était auparavant souvent soulevé pour ne pas transmettre de renseignements, notamment en matière d'impôt sur le revenu.

Cet argument permettait à un pays de ne pas répondre sur un sujet, au motif qu'il ne trouvait pas d'intérêt à la question posée. Je prendrai l'exemple d'une requête adressée à l'administration fiscale de Singapour, État qui ne connaît pas l'ISF. Avant la nouvelle convention, à la requête concernant le patrimoine d'une personne, ces autorités rétorquaient qu'elles ne répondraient pas à cette question car le patrimoine de cette personne ne les intéressait pas.

Outre l'intérêt domestique, d'autres arguments étaient également soulevés. Les revues que nous réalisons visent précisément à mesurer si les motifs invoqués pour s'opposer à la transparence et à l'échange d'informations sont, ou non, en voie d'élimination.

Des progrès sont à noter. On compte désormais soixante-dix rapports établis, même s'ils sont pour l'instant, officiellement, un peu moins nombreux. En effet, onze nouveaux rapports nous ont été présentés lors d'une réunion, voilà quinze jours.

Ces rapports font apparaître la situation négative de onze pays non autorisés à passer en phase 2, qui ont été inscrits dans un tableau, utilisé par le G20 de Cannes. Parmi ces États figurent le Liechtenstein, la Suisse et, depuis la semaine dernière, deux États supplémentaires d'Amérique Centrale.

La liste de ces pays prend donc la forme d'un tableau, une sorte de guide permettant de connaître leur situation au regard de la disponibilité de l'information, les véritables propriétaires des entités économiques - ce qui revêt une singulière importance en matière de trusts ! -, ainsi que l'information comptable disponible.

Les requêtes adressées à ces pays sont très précises, de même que les recommandations.

Le premier groupe d'éléments concerne l'obtention des renseignements bancaires, et le deuxième est relatif à un problème très technique : l'accès à ces informations par les autorités fiscales.

De nombreuses autorités fiscales requises par un pays répondent qu'elles veulent bien demander tel ou tel renseignement à certaines banques, mais qu'elles n'en ont ni le droit ni les moyens. Ces dispositifs de fermeture, ces verrous, sont actuellement en train de sauter, comme nous l'observons à la lecture des rapports, qui comptent de 60 à 70 pages et sont extrêmement précis.

A l'issue des discussions dans le cadre du Forum, et d'abord au sein du groupe chargé de la revue par les pairs, qui compte trente membres, nous devons aboutir à un texte de consensus - ce qui n'est pas toujours facile ! -, dont le wording décrit, très précisément, les défauts observés dans ces pays et les améliorations en cours. Y sont également formulées des recommandations et les dispositions à prendre pour rétablir la situation. Il s'agit donc d'un dispositif très précis.

M. Philippe Dominati, président. - Vous parlez bien de soixante-dix rapports sur cent sept ?

M. François d'Aubert. - L'objectif est d'achever l'examen des cent sept rapports. Actuellement, soixante-dix d'entre eux ont été adoptés, parmi lesquels dix ont été dernièrement approuvés par le groupe de revue par les pairs, mais pas encore par le Forum. La situation évolue cependant très vite. Lors de la prochaine réunion du PRG, en mai, nous nous pencherons sur d'autres rapports. Il en restera une trentaine à examiner, mais les opérations sont lancées.

Par ailleurs, dix-huit pays ont connu simultanément les phases 1 et 2, mais il s'agit surtout d'États membres de l'OCDE, qui n'avaient pas franchement de problème d'échange de renseignements. On a également procédé ainsi pour l'île Maurice, ce que certains regrettent, et pour Jersey, ce qui n'a pas manqué de poser quelques difficultés.

Vous me pardonnerez d'être aussi circonstancié en la matière, mais je dois dire que tous ces pays sont extrêmement susceptibles et « à fleur de peau » dès que l'on évoque ces sujets. Il nous faut donc faire très attention. C'est pourquoi, par exemple, nous remplaçons les mots « paradis fiscaux » par ceux de « juridictions non coopératives », qui est le vocabulaire normal dans ce domaine, mais n'en recouvre pas moins une réalité concrète et, parfois, très grave.

Nous allons entamer la phase 2, celle de l'effectivité de l'échange d'informations, dont les règles sont également très précises, pour ne pas dire quelque peu « terre à terre ». Par exemple, les pays concernés doivent répondre dans les 90 jours à compter de la demande qui leur est faite.

Il arrive que certaines requêtes se perdent dans les sables et que les pays n'y répondent jamais. Ainsi, pendant des années, la Suisse ne nous a donné aucune réponse, lorsqu'elle ne nous opposait pas des fins de non-recevoir.

La nouvelle convention a permis d'obtenir des réponses, même si tous ne les trouvent pas satisfaisantes. Il est vrai qu'elles nécessitent des ajustements et des interprétations de vocabulaire. Ainsi en est-il de la notion de « vraisemblablement pertinent », deux mots dont l'expression anglaise foreseeably relevant ne donne pas tout à fait la traduction littérale. Certains pays sont quelque peu réfractaires à cette notion, quand ils ne tournent pas autour du pot. En effet, le pays requis a aussi son mot à dire sur les informations qui sont « vraisemblablement pertinentes ». Il serait sans doute préférable que celles-ci soient définies, exclusivement, par le pays requérant...

Ce tableau, sur lequel se fondent le Forum et le groupe chargé de la revue par les pairs, n'est en aucun cas une « naming and shaming » list, terme anglo-saxon désignant les listes noires ou grises. Je tiens à préciser, par ailleurs, que les fameuses listes noire, grise et blanche établies par l'OCDE, et dont il a beaucoup été question après le G20 de Londres, ont été remplacées par ce tableau.

Les seuls États susceptibles de figurer sur une liste noire - qui n'existe pas dans les faits ! -, tels ceux dont le G20 avait dressé la liste à Cannes, sont donc les fameux onze pays qui n'ont pas eu le droit de passer en phase 2, car ils ne remplissaient pas les conditions nécessaires.

Ces pays déploient actuellement des efforts pour remplir ces conditions, de façon à passer à la phase 2. Il est donc écrit entre les lignes, et non noir sur blanc, que le non-passage en phase 2 est une forme de sanction.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Monsieur le ministre, j'ai écouté avec beaucoup d'intérêt votre exposé. Vous nous avez en effet donné de nombreuses informations nouvelles, que nous n'avions pas eu l'occasion d'entendre ou de lire ailleurs.

Vous avez dit que l'Allemagne, qui est d'habitude surtout citée en exemple pour son excédent commercial, était très touchée par l'évasion fiscale. Mène-t-elle des actions spécifiques pour lutter contre ce phénomène ? Certes, ce pays était partie prenante des initiatives lancées par le G20 voilà quelques années, mais que fait-il, au plan national, pour résoudre ce problème d'évasion ?

Vous avez aussi évoqué certains États dont la seule souveraineté était d'ordre fiscal. Pour ma part, j'ai en tête quelques exemples, qui sont d'anciennes possessions britanniques. Pouvez-vous nous donner d'autres exemples ?

Par ailleurs, vous avez indiqué que ni la Zambie, ni l'île Maurice, ni l'Inde ne tiraient bénéfice de l'évasion fiscale liée au dispositif des prix de transfert. Or ce phénomène perdure ! Selon vous, à qui profite le crime ? Qui a intérêt à ce que ce processus se prolonge ?

Ma question suivante est quelque peu perverse. Vous nous avez dit que l'évasion fiscale s'aggravait lorsque l'impôt s'alourdissait. Je vous demande donc, en bon dialecticien que je prétends être, si, à l'inverse, ces fonds reviennent plus facilement lorsque l'impôt s'allège ? Je pense, notamment, à la cellule de « dégrisement ». Pourriez-vous nous en dire un mot ?

J'en viens à quelques questions générales relatives à votre action.

Votre groupe a-t-il recensé les principaux obstacles au plein accomplissement de la mission des examinateurs ?

Quel est, à ce jour, le bilan de cet examen par les pairs et quels en sont les principaux enseignements ?

Quelles sont les sanctions prévues lorsqu'il s'avère qu'un examen n'est pas satisfaisant ? Chaque État les définit-il à son gré, ou existe-t-il un socle commun en la matière ?

M. François d'Aubert. -En fait, l'Allemagne est toujours en déficit, mais elle a un bon excédent primaire.

Avec la France, l'Allemagne a été, en 2009, à la pointe du combat contre les paradis fiscaux.

Tout d'abord, elle a été très énergique sur les moyens à mettre en oeuvre pour essayer de récupérer des listes de comptes. Je rappelle que, à l'origine de la relance du G20, il y a l'histoire de la banque du Liechtenstein, laquelle appartient au prince du Liechtenstein. Un individu, qui travaillait d'ailleurs non pas au service informatique, mais aux archives, a subtilisé le fichier et l'a vendu aux services allemands. L'Allemagne a manifesté une volonté de fer en la matière.

Vous pourriez demander à l'administration fiscale française comment nous avons obtenu ces comptes ; je peux vous dire que nous ne les avons pas achetés. Nous n'avons pas de souci à nous faire sur ce point, car je sais que certains considèrent qu'acheter un fichier pose problème.

Les Allemands y vont donc assez fort. Certes, cela dépend de l'organisation fiscale, mais les Länder trouvent un intérêt à acheter des listes. Certaines opérations ont ainsi été lancées.

L'Allemagne a donc une attitude très dure sur ce point car elle sait qu'elle pâtit d'une importante évasion fiscale, notamment vers le Luxembourg.

Ensuite, l'Allemagne s'occupe depuis quelques mois des accords Rubik, qui ont pour origine une idée de banquiers suisses, notamment de banquiers privés - au demeurant ils sont tous d'accord sur le principe - qui consiste à allécher les trésors nationaux, les directions du budget, les services des impôts en leur assurant le versement d'une sorte de précompte. Sans être une retenue à la source, cela s'y apparente. Il s'agit d'un impôt forfaitaire sur les revenus de « l'épargne » de personnes qui ont des comptes en Suisse et dont l'anonymat est préservé. Cela s'apparente à une forme d'amnistie permanente. Je réprouve totalement ce système, qui n'a heureusement pas pris en France. En revanche, l'Allemagne et le Royaume-Uni ont signé une telle convention, quoique, en Allemagne, l'accord n'ait toujours pas été voté par le Bundesrat, qui fait de la résistance.

Outre l'aspect moral, il y a de bonnes raisons de ne pas accepter Rubik.

Premièrement, il ne permet pas forcément aux trésors nationaux de faire de bonnes affaires. Faisons un calcul simple : en Suisse, selon les chiffres couramment admis, il y aurait au minimum 300 milliards d'euros allemands non déclarés, provenant des HNWI, des high net worth individuals, ou des U-HNWI, des ultra high net worth individuals, comme on les appelle dans le secteur bancaire.

A ces dépositaires très riches, les banques ne se contentent pas de donner une rémunération de 1 % ; elles offrent généralement beaucoup plus, et de manière bien plus organisée. Si l'on estime que le rendement de ces fonds est proche de 10 %, soit environ 20 milliards d'euros, et que l'on applique le taux forfaitaire, qui est d'environ 30 % en Allemagne, de telles sommes pourraient rapporter de l'ordre de 7 milliards à 8 milliards d'euros. Or l'accord négocié par l'Allemagne ne lui rapporte que 2 milliards d'euros. Je ne suis pas absolument sûr que le Trésor allemand ait fait là une excellente affaire, si ce n'est qu'il reçoit des chèques des banques.

Deuxièmement, ces accords sont totalement contraires à la législation européenne. La doctrine qui sous-tend la directive « Épargne », c'est l'échange automatique d'informations. Or Rubik va à l'encontre de ce principe. D'ailleurs, il est considéré par la Suisse comme l'arme absolue pour éviter cet échange automatique d'informations.

Le problème vient du fait que la Suisse avait derrière elle trois pays qui avaient émis des réserves sur la première directive « Épargne ». La Belgique ne faisant plus partie de ce groupe, il n'en reste plus que deux : le Luxembourg et l'Autriche. Ces pays n'acceptent pas l'échange automatique d'informations ; ils préfèrent un système de retenue à la source. Or les calculs montrent que ce système a un rendement extrêmement faible, même si l'assiette est relativement réduite et que les « agents payeurs » ne recouvrent pas la totalité du monde financier.

De plus, Rubik est en contradiction avec l'activité du Forum, qui repose sur un système on request, à la demande, mais illimité. Tant que vos demandes respectent le foreseeably relevant, le « vraisemblablement pertinent », vous n'êtes pas limités dans leur nombre. Or, avec Rubik, les demandes sont limitées en nombre et, me semble-t-il, dans le temps, ce qui est, là encore, contraire au système d'échange d'informations.

Je m'arrête là, mais il y aurait beaucoup à dire sur Rubik, notamment qu'il ne couvre pas la question des droits de succession et comporte d'autres faiblesses intrinsèques.

J'en viens à la question des pays à souveraineté fiscale ou financière exclusive.

Dans les Caraïbes, une demi-douzaine d'îles ont choisi de rester dans la Couronne britannique, toujours dans des conditions quelque peu rocambolesques.

Les îles Caïman sont devenues un paradis fiscal parce que la Jamaïque s'est « mise à son compte » dans les années soixante, après la décolonisation. Les Jamaïcains ont tout de suite vu très grand et lancé un dollar jamaïcain. L'économie s'est complètement écrasée et un certain nombre de Jamaïquains ont fui leur pays pour aller aux îles Caïman, l'endroit le plus proche, qui était pratiquement inhabité. Ces îles dépendaient administrativement de la Jamaïque lorsqu'elle était la « centrale coloniale » britannique dans les Caraïbes.

D'autres îles ne se sont pas entendues avec leurs voisins. Je pense à Anguilla, qui est un paradis fiscal relativement méconnu, mais où il se passe tout de même des choses. La Millennium Bank y a « planté » quelques milliers d'épargnants pour 1,5 milliard de dollars pendant la crise... L'archipel d'Anguilla était normalement « marié » à Saint-Christophe-et-Niévès par une fédération dans les années 1960-1970, avant de vouloir s'en séparer ; un corps expéditionnaire a été envoyé là-bas. Anguilla est resté une colonie, alors que Saint-Christophe-et-Niévès est indépendant.

En dehors des Caraïbes, Gibraltar est également une colonie dotée d'une indépendance fiscale.

Dans le Pacifique, il y a tout un chapelet d'îles dont les situations sont relativement pittoresques. Devenir paradis fiscal, ce n'est pas très difficile. Certains pays deviennent des paradis fiscaux alors que leur souveraineté n'est utilisée que pour apparaître dans un montage financier.

Prenons l'exemple de Nauru, qui était une colonie allemande jusqu'à la Première Guerre mondiale avant d'être placée sous différents mandats, île microscopique dans le Pacifique dotée de mines de phosphate. Les habitants ont vécu sur cette richesse, placé leur argent dans des immeubles à Sidney, et puis la manne a fini par se tarir. On leur a soufflé l'idée - certainement une banque britannique, car c'est en général comme cela que ça se passe ! - de s'installer comme paradis fiscal.

A la fin des années quatre-vingt-dix, une énorme affaire de blanchiment - nous nous éloignons quelque peu du domaine fiscal - a été découverte, dans laquelle était mise en cause la mafia russe et qui a conduit au scandale de la Bank of New York. Selon le procureur russe, auraient transité par Nauru 90 milliards de dollars, un montant phénoménal !

Rien que pour la Bank of New York, 8 milliards de dollars seraient passés par là - on en a vraiment la preuve - au travers d'un montage : l'argent transitait par une société alimentée par deux banques créées à cette fin à Moscou, qui étaient des « filiales », même si ce n'était pas écrit noir sur blanc, de deux grandes banques russes. Un compte correspondant avait été ouvert dans une banque commerciale de San Francisco et l'argent finissait à la Bank of New York, investi dans de nombreuses sociétés. Nauru était juste là sur le papier par l'intermédiaire de la SIMEX Bank, qui avait enregistré un cabanon sur l'île.

En Asie du sud-est, un certain nombre d'îles ont une souveraineté assez limitée, comme Labuan qui dépend de la Fédération de Malaisie, mais qui est une petite île au large de Brunei, lequel figure, d'ailleurs, sur la liste des pays différés de phase 2, ce qui, entre nous, n'est pas très pratique, le sultan de Brunei étant sans doute le propriétaire d'une bonne part de l'hôtellerie de luxe à Paris...

Labuan est une île malaise où la finance islamique est très importante. Dubaï et la Malaisie sont aujourd'hui les deux centres principaux de la finance islamique. Ils utilisent Labuan comme paradis fiscal. Cette île est donc à la fois située dans la sphère asiatique et portée sur la finance islamique. Dans la fédération malaise, Labuan a un statut qui s'apparente à celui de micro-État.

L'organisation de certains États, qui poussent le fédéralisme plus ou moins loin, peut également être gênante. Ainsi, aux États-Unis, le Delaware, le Nevada et le Wyoming offrent des facilités d'enregistrement express d'une société en vingt-quatre heures et des exonérations fiscales bien connues de l'administration américaine. Avec ces États, l'échange de renseignements est relativement difficile.

Le tableau géographique de l'évasion fiscale est donc très varié. Le Botswana, par exemple, s'est retrouvé sur notre liste. Les experts de l'OCDE, faisant preuve d'une véritable « intelligence économique », connaissent très bien les circuits financiers. Le Botswana sert probablement de paradis fiscal à l'Afrique du Sud. Il n'y a absolument aucune transparence en la matière, bien que beaucoup d'argent circule certainement, mais il s'agit d'un État souverain.

Certains pays ont essayé, souvent à la demande de banques, de s'installer comme paradis fiscaux, mais n'ont pas réussi à y parvenir. La Barclays s'est ainsi singularisée au Ghana, il y a cinq ans, en essayant de vendre à ce pays, clé en main, un « kit du paradis fiscal ». Heureusement, l'OCDE, en la personne de Jeffrey Owens, le prédécesseur de Pascal Saint-Amans, veillait au grain. Il a mené une campagne qui a obligé le Ghana à baisser pavillon par rapport à leur projet initial. Il n'empêche que ce pays attire tout de même pas mal d'argent parce qu'il est entouré d'États pétroliers.

Nous sommes donc face à une multitude de situations. Au regard des difficultés de fonctionnement du Forum, il est assez difficile d'appliquer toujours la même jurisprudence d'un pays à l'autre. Et ce n'est d'ailleurs pas forcément souhaitable ! La Suisse, qui est un véritable centre financier international, tout comme Singapour, n'a rien à voir avec la Micronésie, qui va être probablement examinée par le Forum. Je pense particulièrement aux îles Caroline : il faudrait pratiquement refaire la guerre du Pacifique pour savoir ce qui se passe là-bas !

M. le rapporteur veut savoir à qui profite la situation de la Zambie. Aux multinationales ! Je dis cela sans aigreur idéologique sur le sujet, mais il est vrai que ce sont des grands groupes qui interviennent dans le secteur des matières premières et du trading y afférent, non seulement sur le produit, mais également par le biais des options sur le produit et des produits dérivés.

Les exploitants sont souvent suisses. Je pense en particulier à la société Glencore, qui opère un peu partout et qui est maintenant cotée à la bourse de Londres. Fondée par Mark Rich, un spécialiste du contournement des embargos, qu'on ne peut pas vraiment qualifier de bienfaiteur de l'humanité, elle fut pendant longtemps l'une des sociétés les plus secrètes du monde. Mark Rich a été gracié par le président Clinton, pour je ne sais quelles raisons ; il a aujourd'hui cédé sa société. Glencore, qui intervient dans le trading de presque toutes les matières premières, notamment du pétrole, est vraiment l'archétype de la multinationale peu avenante et opaque.

On peut aussi citer des sociétés russes, comme Gunvor. Le sujet est à aborder avec précaution. La société comprend trois associés dont deux connus, le troisième plus mystérieux et russe. Basée à Genève, elle est devenue le troisième trader en pétrole et elle est l'opérateur principal pour l'exportation de pétrole russe, avec un quasi-monopole sur les exportations par pipeline.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Quelles sont les matières premières principales de la Zambie ?

M. François d'Aubert. - Il s'agit principalement du cuivre, mais également d'autres matières premières, comme le manganèse. La Zambie a été repérée, notamment grâce à l'excellent travail effectué par les ONG. Des faits similaires doivent se passer dans les deux Congo.

J'en viens à la cellule de régularisation. De l'avis général, elle a plutôt bien marché. Son intervention était fondée sur un acte volontaire. Évidemment, tout n'est pas revenu, même tout ce qui a été imposé n'est pas revenu, mais maintenant on a des traces. Certes, il est préférable que l'épargne revienne, mais pouvoir taxer est déjà un bon résultat. Le bilan me semble donc assez largement positif. La lutte contre la fraude fiscale a permet chaque année de récupérer 14 milliards ou 15 milliards d'euros. Avec la cellule c'est 1,2 milliard d'euros qui a été ajouté. Les modes de calcul sont complexes. Alors que les délais de recouvrement peuvent être longs, les services fiscaux ont réussi à avoir, grâce à la cellule, des délais relativement brefs.

Par ailleurs, cette cellule a permis de découvrir des montages financiers assez originaux et compliqués. Il est également apparu que certaines personnes se sont manifestement « fait avoir » : alors qu'elles avaient placé en Suisse, depuis de nombreuses années, des montants relativement élevés, de l'ordre de 5 millions ou 6 millions d'euros, ou qu'elles en avaient hérité, les banques suisses leur versaient royalement 1 % par an ! Ce n'est pas un très bon rendement !

M. Éric Bocquet, rapporteur. - C'est ridicule !

M. François d'Aubert. - Je ne suis pas sûr que cette affaire ait donné une très bonne image de la banque suisse, en particulier de la banque privée. Cela soulève d'ailleurs une question importante : selon moi, s'il n'y avait pas eu, au cours des dix dernières années, un formidable renforcement du secteur du private banking dans le monde, l'évasion fiscale serait sans doute moins forte. Ce phénomène s'explique par la capacité de la banque privée à inciter à faire des montages et par la concurrence effrénée que les banques se font sur la gestion d'actifs.

Le secteur du private banking, qui est assez particulier, est très profitable, particulièrement quand il est fait en offshore. Ainsi, en 2008, une année qui a été très mauvaise pour tout le monde, le revenu net bancaire en offshore a été de 3,5 milliards d'euros pour les trois principales banques françaises, dont 1 milliard d'euros sur Singapour, 1 milliard sur le Luxembourg, et le reste sur la Suisse et d'autres pays.

Il s'agit d'un secteur très concentré, dont la profitabilité est importante. Je ne sais pas quel a été le résultat des banques en 2008, mais cela n'a pas dû être très brillant... Or le private banking ou le family office permet de gagner des sommes considérables. Il serait intéressant que vous rencontriez les banquiers privés, même s'ils ne sont pas forcément prêts à tout vous raconter. En tout cas, ce n'est pas un mauvais métier...

Pour terminer, j'en viens à la dernière question, qui portait sur les travaux du Forum. Ces travaux sont bien évidemment publics : les rapports sont publiés sur le site du Forum de l'OCDE. Certains ont même été imprimés, mais, comme le Forum n'est pas très riche, l'édition a été interrompue.

Sur les problèmes horizontaux ou transversaux, un rapport intitulé » Horizontal issues » a été rédigé récemment. Je pourrais vous le communiquer, mais, comme se pose toujours la question du statut des documents de l'OCDE, il est préférable que vous le demandiez à Pascal Saint-Amans.

Lorsqu'il s'agit de faire un diagnostic sur ce qui va bien et ce qui ne va pas bien, il faut considérer deux groupes de pays : d'un côté, les pays de loi anglo-saxonne, de common law ; de l'autre, les pays de droit dit civil ou romain. Sur certaines questions très spécifiques, il existe une grande incompréhension entre ces deux types de pays. Je pense en particulier aux trusts.

Les pays de droit civil n'aiment pas beaucoup les trusts. La France n'a pas de trusts dans son droit, mais on essaie de faire en sorte, notamment avec la nouvelle législation, de fiscaliser l'un des trois ou les trois intervenants d'un trust étranger, c'est-à-dire le settlor, le trustee et le bénéficiaire.

Mais il y a toutes sortes de trusts qui sont à la marge et sur lesquels il est difficile d'obtenir de l'information. Or nos termes de référence comprennent une obligation de divulgation de cette information lorsqu'une requête les concerne. Notre texte est plutôt meilleur, plus exigeant que celui du GAFI.

Chaque fois qu'un rapport évoque la question des trusts, nous avons des difficultés avec les pays de common law. Pour eux, il faut regarder si le trust respecte les principes fondamentaux des trusts, qui dateraient, à les entendre, du temps des Croisades... Difficile d'aller chercher dans les parchemins ! Dans ces pays, c'est le juge qui dit si le trust est conforme ou non aux principes fondamentaux. Ces questions relèvent donc complètement de la jurisprudence et chaque pays de common law a sa propre jurisprudence, ce qui est source de difficultés.

Par ailleurs, certains problèmes horizontaux ont été repérés. Je pense à la question des actions au porteur ou des warrants sur actions au porteur. Il serait bon de les interdire. Je pensais en toute honnêteté et très naïvement, j'étais d'ailleurs loin d'être le seul, qu'il n'y avait plus d'actions au porteur dans le monde. En réalité, il y en a encore à peu près pratiquement partout ! Simplement, les administrations fiscales savent généralement qui est le porteur ; toutefois, il reste certains pays où on ne le sait pas ! Nous avons donc émis des recommandations pour que l'administration fiscale connaisse au moins les propriétaires.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - A vos yeux, est-ce que private banking et shadow banking, c'est la même chose ?

M. François d'Aubert. - Non, le private banking fait un peu partie du shadow banking, mais le shadow banking renvoie plutôt aux questions de non-régulation financière.

Il n'existe pas de définition très précise du shadow banking, mais, en gros, cela correspond à tout ce qui tourne autour des dérivés. Pour l'évasion fiscale, cela concerne par exemple les hedge funds, dans lesquels des arbitrages réglementaires sont faits. En effet, dans un hedge fund, l'investisseur n'a pas le même régime fiscal que le manager, ce qui conduit à des jeux assez subtils qui sont en fait, dans les trois quarts des cas, de l'évasion fiscale. Les îles Caïman ont, par exemple, un système assez favorable pour les managers, mais moins pour les investisseurs.

Le shadow banking recouvre également les fameux « véhicules de conduit », les SPV, special purpose vehicles, qui sont des sociétés ad hoc créées en réalité pour faire de la titrisation. Elles ont causé des dégâts pendant la crise ; elles atterrissent très souvent dans des paradis fiscaux et permettent une défiscalisation de la vie financière. Cela pose un vrai problème : les produits financiers purs de court terme et tout ce qui est monétaire sont en fait complètement défiscalisés. Voilà quelle est, peut-être, la principale évasion fiscale ! Cela nous ramène à la question de la taxe Tobin.

Prenons l'exemple des bénéfices réalisés sur du très court terme, par exemple sur des placements à vingt quatre heures aux îles Caïman. Certaines sociétés new-yorkaises placent des fonds aux îles Caïman la nuit, pendant six ou douze heures, parce que Wall Street est fermé la nuit ! Quant à la place de Londres, elle joue de son avantage en termes de fuseaux horaires. En plus, les ordres peuvent être donnés à la milliseconde ! Ainsi, des volumes financiers gigantesques sont complètement défiscalisés.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Time is money !

M. François d'Aubert. - Second is money !

Mme Nathalie Goulet. - Monsieur d'Aubert, vous venez de nous faire faire un véritable tour du monde !

Pour ma part, je suis également membre de la mission d'information sur les implants mammaires, sujet certes important, mais celui de notre commission d'enquête est absolument passionnant ! Toutes les auditions sont plus intéressantes les unes que les autres ; elles nous montrent l'ampleur de la question. Je ne sais pas dans combien de temps nous devons clôturer nos travaux, mais nous avons, me semble-t-il, un lourd travail qui nous attend.

Ma première question est simple : comment coopérez-vous avec les autres organismes internationaux qui s'occupent de lutter contre l'évasion fiscale ? On a bien compris que des mesures nationales seraient absolument sans effet ou n'auraient qu'un effet faible. Quelles informations échangez-vous, soit avec les États, soit avec les autres organisations internationales ? Ces échanges sont importants. M. Saint-Amans nous a dit, précédemment, que l'OCDE ne coopérait pas avec le Parlement européen ou avec l'Union européenne, ce qui paraît un peu surprenant.

Ma deuxième question porte sur le rôle que pourrait tout de même jouer le législateur national, puisque nous sommes le législateur et qu'une commission d'enquête débouche toujours sur des préconisations.

M. François d'Aubert. - Sur la première question, je rappelle que le Forum est plus large que l'OCDE. Un système d'adhésion a été mis en place pour augmenter le nombre de membres du Forum.

S'agissant des juridictions non coopératives, la logique voudrait qu'on traite des trois domaines touchés : le fiscal, le blanchiment et le prudentiel.

Le blanchiment relève du domaine du GAFI. Il serait souhaitable qu'on réussisse à rapprocher nos termes de référence des recommandations du GAFI, et inversement. Les deux ne peuvent pas parfaitement correspondre, puisque nous n'avons pas, par exemple, de TRACFIN.

Quant au fiscal, il a une spécificité très importante : il touche à un domaine dans lequel la souveraineté des États est probablement la plus forte. Avec la justice et la police, la fiscalité constitue véritablement le noyau dur de la souveraineté d'un État. Les administrations fiscales ont du mal à coopérer avec nous ; il y a souvent des malentendus et cela ne marche pas toujours très bien.

Il faudrait coopérer davantage avec le GAFI. Cet organisme n'a pas une structure comparable à la nôtre : il n'y a qu'une trentaine de membres seulement et il existe des GAFI régionaux, organisés sous forme d'associations, qui ne fonctionnent pas tous excellemment.

Le FSB s'occupe, quant à lui, du prudentiel et de la régulation. Un groupe de travail sur les juridictions non coopératives, présidé par le directeur du Trésor français, traite des défaillances de supervision financière qui peuvent elles aussi alimenter l'évasion fiscale et le blanchiment. Ils essayent de faire accepter par certains pays des régulations qu'ils refusaient jusqu'à présent. Mais ils n'en sont pas encore au stade d'émettre des recommandations ni de former une sorte de club de pays concernés par ces questions.

Quoi qu'il en soit, la crise a permis de faire apparaître certains besoins, ne serait-ce que celui d'avoir, à défaut d'un système de régulation, des régulateurs crédibles. Sur le papier, tous les pays ont des régulateurs, qui seraient formidables. En fait, à Antigua, pendant la crise, le régulateur a laissé passer l'affaire Stanford. Il était payé par M. Stanford, lequel s'occupait, par ailleurs, de l'équipe de cricket de l'île... Il a tout de même « planté » 22 000 épargnants au travers d'un fonds bancaire fonctionnant sur le schéma de Ponzi. Aujourd'hui incarcéré, il va probablement être condamné à 200 ans de prison. Ce qu'il s'est mis dans la poche ou ce qui est parti en fumée représente tout de même 7,5 milliards de dollars. Ce petit Madoff, comme il a été appelé, était pourtant placé sous l'autorité d'un régulateur « nickel chrome » !

Quant à l'ONU, elle s'intéresse aussi à ces sujets et édicte des règles qui sont utiles. Sur la question de la corruption, les accords de Merida ont constitué un apport considérable : dans tous ces flux, beaucoup d'argent provient de la corruption, ce qui perturbe complètement l'échange de renseignements, que ce soit sur le blanchiment ou sur les questions fiscales. Les flux internationaux de corruption, qui touchent pratiquement tous les pays et qui sont de l'ordre de 50 milliards de dollars par an, sont bien évidemment défiscalisés ! Il faut regarder cela de près, et il existe une instance de l'OCDE qui s'en occupe : son système de fonctionnement est proche du nôtre, avec des recommandations et des éléments de fond, et elle marche d'ailleurs très bien.

En ce qui concerne l'Union européenne, la législation repose sur des directives : à ce niveau elle est peut-être un peu faible, mais il est toujours ardu d'obtenir le consensus. Dans ce domaine, il y a la directive « Blanchiment » et la directive Épargne ; il faudrait maintenant s'entendre, même si c'est difficile, pour faire passer la deuxième directive Épargne. Ainsi, certains pays ne sont pas du tout sur la même longueur d'ondes que les autres. Le Luxembourg, par exemple, ne veut pas de l'échange automatique d'informations ; ils y sont aussi opposés que les Suisses. Il en va de même pour l'Autriche, même si elle ne le dit pas trop !

Nous avons eu aussi quelques problèmes avec les pays de l'ancienne Europe de l'Est, qui ne sont pas toujours d'une transparence totale. Nous avions demandé à tous les pays de l'Union européenne d'adhérer au Forum ; quatre ne l'ont pas fait : la Roumanie, la Bulgarie, la Lettonie et la Lituanie. La Roumanie est d'accord pour y entrer ; je crois qu'il en ira de même pour la Lettonie et la Lituanie, mais la Bulgarie s'y est récemment opposée.

Certains pays ne sont pas tout à fait d'accord avec le système d'échange de renseignements. On a également des pays un peu plus « compliqués », comme Chypre, qui va présider l'Union européenne pendant six mois. Dans les années quatre-vingt-dix, 1 milliard de dollars en provenance de Russie transitaient chaque mois par Chypre. Est-ce que cela continue ? De l'immobilier a probablement été construit avec cet argent, qui a dû rapporter, même si on ne sait pas de quelle façon. Il reste des gisements...

Il serait important de travailler davantage avec les parlements nationaux. Je n'ai pas à dire au Parlement ce qu'il doit faire, mais il me paraîtrait important que vous vous intéressiez davantage aux conventions fiscales internationales. La situation s'est améliorée depuis deux ans. Chaque convention ne vaut peut-être pas une discussion, mais elle mérite au moins une demande d'informations très précises et décloisonnées, c'est-à-dire portant non seulement sur le fiscal, mais également sur le blanchiment et sur la manière dont la régulation est exercée dans les pays avec lesquels on signe des conventions.

Le Parlement européen fait un bon travail sur le sujet, comme le Parlement français d'ailleurs. Mais il ne peut pas y avoir de bon système de coopération si des mesures et des sanctions ne sont pas prises au niveau national.

Mme Nathalie Goulet. - Il faut voir aussi dans quelles conditions nous sont présentées les conventions internationales ! Je parle en connaissance de cause, puisque je siège à la commission des affaires étrangères. Cela dit, grâce notamment aux groupes CRC et socialiste, plusieurs débats ont été récemment demandés sur des conventions fiscales, qui valaient la peine d'être ouverts.

M. Philippe Dominati, président. - Monsieur le ministre, je vous remercie.

Audition de MM. Jérôme Fournel, directeur général des douanes et droits indirects et Jean-Paul Balzamo, sous-directeur des affaires juridiques, du contentieux, des contrôles et de la lutte contre la fraude à la direction générale des douanes et droits indirects (13 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Mes chers collègues, nous accueillons M. Jérôme Fournel, directeur général des douanes et droits indirects, et M. Jean-Paul Balzamo, sous-directeur des affaires juridiques, du contentieux, des contrôles et de la lutte contre la fraude à la direction générale des douanes et droits indirects.

Messieurs, je vous rappelle que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, vos auditions doivent se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 et 434-15 du code pénal.

En conséquence, je vais vous demander de prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

(MM. Jérôme Fournel et Jean-Paul Balzamo prêtent successivement serment.)

Je vous remercie.

Messieurs, je vous propose de commencer cette audition par un exposé liminaire. Je passerai ensuite la parole à M. le rapporteur, Éric Bocquet, avant que les autres sénateurs qui le souhaitent posent leurs questions.

Monsieur Fournel, vous avez la parole.

M. Jérôme Fournel, directeur général des douanes et droits indirects. - Monsieur le président, mesdames, messieurs, je vais essayer de brosser un bref tableau du sujet qui, à vrai dire, est multiple et peut être abordé sous différents angles. Mon propos recoupera sans doute un certain nombre de questions qui ont été posées, mais mon objectif, dans un premier temps, est une première présentation de la situation. Nous répondrons ensuite aux interrogations des membres de la commission d'enquête.

Si je veux présenter le plus simplement possible la façon dont la douane travaille sur ces questions, je dirai que trois angles d'entrée peuvent l'illustrer.

Le premier de ces angles, la liste n'est pas exhaustive, est l'évasion des capitaux. Il est appréhendé au regard de ce que l'on appelle les obligations déclaratives quant au transfert de sommes et valeurs liquides, qui répondent à deux réglementations, l'une communautaire et l'autre nationale, et imposent, lorsqu'on franchit une frontière avec plus de 10 000 euros en liquide - cette somme était de 7 500 euros auparavant -, de faire une déclaration préliminaire à la douane.

Aujourd'hui, pour vous donner un ordre de grandeur en termes de déclarations de capitaux sortants, sur près de 2 milliards d'euros, si je prends les trois dernières années - ce chiffre varie de 1,8 milliard à 2,7 milliards d'euros suivant les années -, environ 25 000 déclarations de capitaux sont faites à la douane.

On déplore évidemment des manquements à l'obligation déclarative, lorsque cette formalité n'est pas remplie et que la douane découvre un individu en possession de sommes ou valeurs supérieures à 10 000 euros. Aujourd'hui, entre 1 300 et 1 400 manquements à l'obligation déclarative font l'objet d'une constatation annuellement, pour une centaine de millions d'euros environ. En réalité, ce résultat est variable d'une année à l'autre : il était plutôt de 80 millions d'euros en 2011 alors qu'il atteignait presque 190 millions d'euros en 2009. Voilà les ordres de grandeur.

Il faut bien être conscient que cette notion de manquement à une obligation déclarative est différente de celle de blanchiment. Il peut s'agir d'un manquement sous-jacent à un blanchiment, qu'il s'agisse de fraude fiscale, de fraude douanière, de trafic illicite ou autres, comme le trafic de stupéfiants, mais c'est une notion qui est différente. Nous pourrons y revenir si vous le souhaitez.

Historiquement, ce dispositif résulte, notamment en France, de ce qui reste, après transformation, du contrôle des changes à l'époque à laquelle la douane en était chargée. Le contrôle des changes a été démantelé, mais il est resté une obligation déclarative qui s'est transformée, dans une logique qui s'apparente à de l'anti-blanchiment, même si la notion est légèrement différente, plutôt qu'au contrôle des changes.

Le deuxième type d'actions que nous menons a trait aux transactions économiques et aux enjeux fiscaux qui y sont liés.

Sont visées les questions de valorisation en douane des importations et des exportations, avec la problématique liée à la façon dont on est capable d'apprécier la valeur en douane, notamment la relation entre la valeur en douane et le prix de transfert au sein des groupes.

Sont également visés tous les cas de fraude à la TVA et les régimes particuliers qui ont été mis en place pour aider les entreprises à limiter le coût de portage de trésorerie en matière de TVA - je pense notamment au régime 42 (régime qui permet à l'importateur d'obtenir l'exonération à la TVA lorsque les marchandises importées sont destinées à être transportées dans un autre État membre. La TVA est acquittée dans l'État de destination, de mise à la consommation), ainsi que des fraudes douanières diverses : c'est le deuxième angle d'attaque.

Le troisième angle d'entrée sur l'évasion de capitaux et ce type de fraudes est celui des enquêtes. Nous avons principalement deux services spécialisés en douanes qui font ce type d'enquêtes.

En premier lieu, la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, à travers une division d'enquête, la quatrième division, située au sein de la direction des enquêtes douanières, est chargée de tout ce qui concerne les fraudes financières, notamment le blanchiment. Cette division d'enquêteurs spécialisés traite environ 100 à 200 enquêtes par an.

En second lieu, la douane judiciaire intervient, quant à elle, dans le cadre d'enquêtes judiciaires sous le contrôle du parquet. A peu près 80 enquêtes ont un rapport avec du blanchiment de droit commun, des infractions qui peuvent être liées ou non aux stupéfiants, et environ 70 enquêtes, soit un nombre assez proche, portent principalement sur des escroqueries à la TVA.

Le service national de douane judiciaire, le SNDJ, est intervenu sur plusieurs affaires fortement médiatisées au cours des dernières années.

Il est intervenu comme service judiciaire, parfois en co-saisine avec d'autres services. Je citerai les affaires HSBC, du Liechtenstein ou UBS : la douane judiciaire était le service judiciaire qui traitait, sous le contrôle des parquets, ce type d'affaires au sein de l'État.

Son action a en outre porté sur nombre d'affaires sur lesquelles il intervient toujours aujourd'hui : ce sont les affaires dites d'escroquerie à la TVA sur le marché des droits carbone, le marché CO2 : plus de 24 affaires judiciaires sont aujourd'hui sous enquête par le SNDJ sur ce champ. Ce rôle est donc très important, puisque à la fois sur le marché CO2 et sur d'autres marchés, de l'électricité et autres, des enquêtes sont en cours.

Tels sont, grosso modo, les trois grands champs d'intervention. Quand on essaie d'entrer dans ces champs, on voit, d'une part, que notre action est multiple, mais, d'autre part, que l'efficacité de celle-ci sur ces différents champs se heurte à un certain nombre de limites qu'il faut reconnaître.

Je citerai le manquement à l'obligation déclarative de capitaux, qui recouvre un certain nombre de choses. Cette notion répond parfois à une logique de blanchiment, parfois à une logique de transfert de fonds à des fins d'évasion fiscale, parfois à une logique de rapatriement de fonds au sein d'une communauté étrangère : nous avons travaillé, par exemple, sur un certain nombre d'affaires mettant en cause les communautés asiatiques ou africaines et dans lesquelles avaient lieu des rapatriements de fonds, parfois dans des logiques dites de « tontine », c'est-à-dire qu'un projet est financé par un ensemble de personnes provenant de la même communauté, parfois dans des logiques de rapatriement des sommes d'argent dans le pays d'origine, la famille y étant restée, à la suite d'affaires réalisées en France.

J'évoquerai maintenant les difficultés rencontrées sur ce champ.

La première difficulté liée aujourd'hui aux manquements à l'obligation déclarative tient à ce que l'évolution de la retenue et de la garde à vue a modifié la qualification juridique qui avait cours.

Traditionnellement, lors d'un manquement à l'obligation déclarative, on pouvait très rapidement se retrouver sur du délit de blanchiment douanier et, par conséquent, sur une infraction douanière - c'est l'article 415 -, ce qui permettait de placer les personnes en retenue.

En réalité, dans le nouveau régime de la garde à vue et de la retenue tel qu'il est issu de la récente réforme, il faut encourir une peine de prison suffisante, c'est-à-dire d'au moins un an, et sur ce type d'infractions, ce n'est plus le cas. Par conséquent, il faut être capable de faire le lien immédiatement avec un délit de blanchiment pour placer la personne en retenue.

Par conséquent, sur ces sujets, nous nous heurtons à une limite assez significative.

M. Philippe Dominati, président. - C'est un affaiblissement !

M. Jérôme Fournel. - Un deuxième type de difficultés sur les infractions que l'on constate en matière de manquement à l'obligation déclarative vient de ce que les caches utilisées par les « infracteurs » sont à peu près du même niveau que celles que l'on trouve en matière de stupéfiants. Donc, l'argent qu'il faut trouver est souvent extrêmement bien caché.

Il faut par ailleurs - ce point est un peu lié à ce que je disais en premier lieu - parvenir à caractériser le manquement à l'obligation déclarative.

Si je trouve quelqu'un - nous avons eu le cas assez récemment, lequel a d'ailleurs donné lieu à quelques débats en interne - qui circule sur le périphérique avec 800 000 euros cachés dans la roue de secours de son véhicule, je ne suis pas nécessairement face à un manquement à l'obligation déclarative. Rien ne me prouve que cette personne ait voulu franchir une frontière. Donc, l'un des premiers enjeux pour les douaniers, même s'ils ont trouvé l'argent dans la roue de secours, c'est d'arriver à démontrer qu'il y a un lien...

Mme Nathalie Goulet. - Enfin...

M. Jérôme Fournel. - En soi, porter de l'argent et le faire circuler à l'intérieur du territoire, ce n'est pas une infraction.

Mme Nathalie Goulet. - La détention frauduleuse !

M. Jacques Chiron. - Il garde son matelas avec lui !

Mme Nathalie Goulet. - Les gens sont distraits !

M. Jérôme Fournel. - Oui, mais derrière, il faut juridiquement appuyer la distraction sur quelque chose de solide. Ce qu'on essaie de faire dans ces cas-là, c'est, éventuellement, via l'article 40, de renvoyer une enquête judiciaire pour une saisie, soit de la douane judiciaire, soit d'un autre service d'ailleurs,...

Mme Nathalie Goulet. - Un garagiste !

M. Jérôme Fournel. - ... qui peut être un service de l'État, afin d'essayer d'arriver à démontrer que cet argent provient effectivement d'une opération de blanchiment et d'une infraction sous-jacente. Mais ce n'est pas si simple que cela ! Nous pourrons revenir sur cette question, qui concerne d'autres sujets.

Aujourd'hui, un certain nombre de valeurs sont en dehors du champ de la réglementation, ce qui soulève des problèmes.

La réglementation communautaire tend à privilégier le premier point touché de l'Union européenne sur l'ensemble du trajet. Les parcours peuvent être fractionnés, notamment en avion : la personne entre sur le territoire communautaire, par exemple à Madrid, puis effectue un saut de puce en avion pour aller jusqu'au bout de son trajet. En réalité, la réglementation communautaire, en imposant le premier point touché, complique les choses. Nous avons d'ailleurs eu une discussion à cet égard avec l'Union européenne.

Le deuxième point porte sur les sujets de fiscalité, les prix de transfert et la fraude liée au fonctionnement économique des échanges de marchandises, et de la fiscalité sous-jacente.

Très clairement - cela fait partie des questions que vous vous posez après avoir auditionné M. Babusiaux -, quid de la fraude à la TVA, et comment limiter cette fraude ?

Pour notre part, nous faisons un double constat : la fraude intracommunautaire, aujourd'hui, est une fraude extrêmement lourde et importante en termes de coût pour les finances publiques ; toutes les enquêtes le démontrent, même s'il est difficile d'arriver à des chiffres très précis.

En revanche, sur l'extracommunautaire, la fraude est relativement limitée, même si l'on en trouve. Pourquoi est-elle limitée ? Parce que, en réalité, nous constatons une réconciliation systématique d'un mouvement de TVA avec un flux physique à travers la déclaration de douane et le contrôle de la marchandise.

Par conséquent, il faut savoir ce que l'on veut : si c'est accroître la fraude en matière de TVA, transférons, découpons le processus entre l'assiette et le recouvrement et attribuons le à deux administrations différentes, ce qui irait à l'encontre de ce qui s'est fait partout ailleurs au cours des dernières années en matière de réconciliation de l'assiette et du recouvrement, y compris au sein de la direction générale des finances publiques.

Ensuite, une fois que ce découpage aura eu lieu, il faudra investir pour créer des systèmes qui réconcilient les informations, ce qui entraînera mécaniquement une perte de capacité de contrôle sur les flux des sociétés fictives qui se créeront et qui chercheront à échapper à la TVA ou à obtenir une déduction de TVA à laquelle ils n'ont pas droit.

Sur un tel sujet, il faut faire extrêmement attention, et indépendamment d'autres aspects sur lesquels nous pourrons aussi revenir, de nature plus économique et qui ne me paraissent pas justifier un transfert, il ne me semble pas raisonnable, objectivement, d'envisager un tel transfert, sauf à prendre des risques extrêmement importants en termes de recouvrement de la TVA extracommunautaire.

Or, quand on voit la difficulté que nous avons, sur de l'intracommunautaire, à assurer le lien entre les systèmes d'information, à obtenir l'enregistrement des acteurs économiques sur un marché comme le CO2, imaginez ce que cela pourrait donner si jamais le dispositif comportait des faiblesses, avec des sociétés hors de l'Union européenne et des capacités de contrôle d'enregistrement beaucoup plus faibles. Je crois que nous ne serions pas du tout gagnants.

Nous pourrons revenir ultérieurement sur le sujet des prix de transfert, mais je ne veux pas monopoliser la parole par mon introduction, et je conclurai en évoquant les évolutions qui nous sembleraient pertinentes.

Au fond, on peut imaginer trois types d'évolutions sur ces sujets afin d'améliorer le dispositif.

Le premier concerne aujourd'hui la lutte contre le blanchiment, car notre dispositif est extrêmement éclaté à l'échelle de l'État. En réalité, nous avons une multiplicité d'acteurs : TRACFIN - traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins - traite les déclarations de soupçon ; la direction générale des douanes et droits indirects fait un certain nombre d'enquêtes, soit judiciaires soit administratives, en sus du traitement des manquements à l'obligation déclarative et des déclarations de capitaux ; des entités comme l'Office central pour la répression de la grande délinquance financière, ou OCRGDF, procède aussi à de l'enquête à travers un office central ; la direction générale du Trésor traite les sujets diplomatiques autour du groupe d'action financière, le GAFI, et de la relation au système bancaire ; je citerai enfin la direction générale des finances publiques, etc.

Ce n'est pas un problème si chaque acteur a un métier clair et identifié, ce qui est en partie vrai : TRACFIN fait de la déclaration de soupçon, et il est tout à fait pertinent en la matière ; la direction générale du Trésor s'occupe de la relation aux banques et de l'aspect diplomatique.

Il manque, en revanche, de mon point de vue, un étage dans le système, un étage que ne joue pas le conseil, trop divers, trop éclaté, des acteurs publics et privés et dont la mise en place est en cours. Cet étage, qui ne serait pas un outil de réflexion permanente et ne serait pas immense, puisqu'il comprendrait une vingtaine ou une trentaine de personnes, aurait pour mission, non pas de faire les enquêtes lui-même - les différents services sont là pour effectuer les déclarations de soupçon et les enquêtes -, mais de réfléchir, piloter, animer la conception des actions que l'on mène en matière de lutte contre le blanchiment et l'évasion des capitaux.

Il en est de même, d'ailleurs, pour le gel des avoirs en France, par exemple de dictateurs étrangers, pour une pratique qui n'est pas du blanchiment en tant que tel, bien qu'on puisse la considérer comme une autre forme de blanchiment.

En réalité, notre dispositif de suivi, notre conception et notre connaissance exacte des avoirs détenus, si l'on veut bien se donner la peine de regarder les choses en face, sont relativement faibles. Nous disposons de ce que les banques vont nous donner à un moment donné, mais il n'existe pas une conception et une animation globale du système ; à mon sens, c'est un manque si l'on veut être plus efficace à l'avenir.

M. Philippe Dominati, président. - Quand cela se produit, comment faites vous ? Est-ce à ce moment-là que vous faites le récapitulatif des avoirs potentiels de telle ou telle personne ?

M. Jérôme Fournel. - En réalité, le système du gel des avoirs est géré principalement par la direction générale du Trésor, en lien avec les acteurs bancaires. Nous, nous pouvons apporter notre concours dans un certain nombre de cas, y compris lorsque nous disposons d'informations sur tel ou tel ; nous sommes généralement mobilisés, mais notre dispositif est plutôt a posteriori.

M. Philippe Dominati, président. - Toujours en urgence !

M. Jérôme Fournel. - Une deuxième amélioration est possible, non pas en transférant la charge du recouvrement d'une administration à une autre, mais en améliorant et en normalisant les modes d'action de nos administrations entre elles en matière de lutte contre la fraude à la TVA.

Nous oeuvrons actuellement en ce sens puisque nous avons engagé un certain nombre de travaux, y compris de liaison informatique entre la direction générale des finances publiques et la douane, afin d'assurer l'accès et la consultation systématiques des uns aux bases de données des autres. On sait par exemple que le régime 42 donne lieu à une fraude typique et importante puisqu'il permet de dédouaner dans le premier point d'entrée de l'Union européenne et de payer la TVA dans le pays de destination, ce qui crée une facilité pour la fraude. Nous travaillons donc avec la DGFIP pour que notre capacité de traçabilité soit la plus complète possible sur ces sujets et pour partager les enquêtes.

De même, inversement, nous avons mis en place, à la suite des escroqueries au carrousel de TVA, des échanges de données, que l'on peut encore améliorer, sur l'usage qui peut être fait des statistiques du commerce extérieur, notamment des déclarations d'échange de biens par les entreprises, pour repérer les anomalies qui peuvent exister d'un mois sur l'autre. Le cas typique est le suivant : lorsqu'un carrousel de TVA se monte sur un produit donné, on voit, dans les statistiques du commerce intracommunautaire, que la douane récolte au titre de sa compétence statistique et de la déclaration VIES, un pic dans les échanges intracommunautaires qui ne correspondait à rien économiquement.

Ce type de transmission d'informations systématique, et non au cas par cas, qui était un peu la tendance jusqu'à présent, est en train de se mettre en place et est, à mon avis, un système efficace.

De même, la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, qui accueille en son sein des enquêteurs de la direction nationale des enquêtes fiscales - ils sont présents à demeure -, a signé très récemment avec cette dernière un protocole pour conforter les échanges.

Nous pouvons sans doute encore avancer sur ce point. Au fond, il serait possible d'imaginer la création d'un pool d'enquêteurs communs, spécialisés sur ces questions liées à la TVA. Cela aurait beaucoup de sens.

J'en viens au troisième axe, plus compliqué à mettre en oeuvre dans la mesure où il ne dépend pas uniquement de nous : les retours d'informations sur des pays ou des envois étrangers, afin de disposer d'éléments provenant d'organismes étrangers, mais, là aussi, systématisés et non simplement sous la forme de l'assistance administrative mutuelle internationale ou de la commission rogatoire internationale, qui sont du cas par cas quand existe une enquête en cours. Des informations plus systématiques permettre de faire un tri et d'appréhender les phénomènes de fraudes auxquels nous avons affaire.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie, monsieur le directeur.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Monsieur le directeur, je poserai trois questions pour engager la réflexion et l'échange.

Dans les enquêtes que vous avez réalisées, la recherche d'évasion fiscale a-t-elle pu être un élément déclencheur, puisque c'est le sujet principal qui nous intéresse aujourd'hui ? Les constatations de la direction ont-elles porté sur des faits d'évasion fiscale internationale ? Pourriez-vous citer quelques affaires significatives et les suites qui ont été données dans ces cas précis ?

Ensuite, concernant le contrôle des prix de transfert, dès lors que votre direction dispose de données précises sur les transactions internationales qui sont menées, dans quelle mesure participe-t-elle à la recherche des pratiques abusives ? Comment sa participation peut-elle être améliorée ?

Troisième point, avec la révolution technologique que nous vivons depuis quinze ou vingt ans maintenant, les pratiques et les méthodes ont beaucoup évolué. Quel impact cela a-t-il eu sur le fonctionnement de la direction ? Quelles adaptations avez vous envisagées et mises en place pour lutter contre ces nouvelles techniques d'échange des flux ?

M. Jérôme Fournel. - Questions lourdes...

Sur la première question, je répondrai bien entendu par l'affirmative : dans le cadre des enquêtes menées, un grand nombre d'entre elles se traduisent par de la recherche de l'évasion fiscale.

Je prendrai deux ou trois exemples pour illustrer mon propos.

Le premier cas s'est produit à plusieurs reprises. A vrai dire, les premières affaires remontent aux années quatre-vingt-dix, loin dans le temps, et elles se sont prolongées dans les années deux mille et jusqu'à plus récemment.

Je vais décrire le cas typique, parce qu'il est assez simple. Une personne vend un commerce ou hérite - en l'occurrence, il s'agissait en 2006 d'un héritage avec des contrats d'assurance-vie -, puis elle cherche à échapper à la fiscalisation de ces contrats. Une fois qu'elle a reçu les chèques de remboursement des assurances-vie souscrites par son mari, elle fait quelques manipulations - c'est vraiment de la fraude fiscale proprement dite - pour inscrire des éléments au passif de son mari, qui n'a pourtant aucune raison d'avoir un tel passif. La personne fait ensuite sortir physiquement de France les sommes en questions pour les faire créditer sur un compte à Genève, spécialement ouvert à cet effet et non déclaré au fisc : nous sommes en présence d'un cas de transfert physique de capitaux non déclarés à la douane, donc typiquement d'une infraction à l'obligation déclarative...

MM. François Pillet et M. Jacques Chiron. - Une fraude !

M. Jérôme Fournel. - ... et d'une fraude fiscale.

Il faut savoir que nous adressons chaque année environ 1 500 à 2 000 bulletins de transmission d'information à la direction générale des finances publiques à partir de fraudes douanières constatées, en l'occurrence un manquement à l'obligation déclarative. Nous informons systématiquement la DGFiP pour une recherche de la fraude fiscale ; en l'espèce, cette affaire a provoqué un redressement, de la part de la DGFiP, de 900 000 euros au titre des droits de succession et de l'imposition sur le revenu. Donc, cet exemple typique de transfert d'informations est un cas extrêmement classique, comme tous ceux que je vous cite.

Nous avons également traité, dans un autre registre, un certain nombre d'affaires dans lesquelles des filiales de sociétés bancaires étaient impliquées, notamment au Luxembourg ou en Suisse : des bons de souscription ont été transférés, toujours dans le but de faire sortir de l'argent de France, après avoir été souscrits dans l'Hexagone sur la société mère ou l'une de ses filiales. Ce cas s'est produit dans de nombreuses banques qui, à un titre ou à un autre, mais pas forcément au niveau de l'état-major, ont cherché à créer ce type de bons de souscription pour les faire ensuite sortir de France : cela consistait, par des accords très informels entre des agents de ces banques à l'étranger et des filiales étrangères, à transférer les sommes et à les recréditer sur le compte à l'étranger, parfois anonymisé et d'autres fois en utilisant un prête-nom.

Dans ces affaires, les sommes ont pu atteindre plusieurs millions d'euros. D'ailleurs, certaines de ces banques - à l'époque, la réglementation fixait le seuil à 7 500 euros - avaient conseillé à leurs clients de ne jamais transporter plus de 7 500 euros ou des bons représentant cette somme lorsqu'ils effectuaient des rapatriements d'argent. En effet, à un moment donné, quand les particuliers voulaient utiliser ces fonds, ils cherchaient à les faire rentrer en France. Or l'un d'entre eux avait été tellement imprudent, alors que la recommandation de la banque était de bon sens au regard de la volonté d'échapper à la réglementation, qu'il avait été pris avec plus de 35 000 euros, me semble-t-il. C'est ainsi que l'on avait pu remonter le dispositif.

M. Jean-Paul Balzamo, sous-directeur des affaires juridiques, du contentieux, des contrôles et de la lutte contre la fraude. - Ce qui l'agaçait, en fait, c'était de faire plusieurs allers et retours. C'est souvent le genre d'erreurs que ces personnes commettent, bien qu'elles soient très bien conseillées de la part des banquiers, dont c'est, après tout, le travail.

M. François Pillet. - Ça coûte cher !

M. Jean-Paul Balzamo. - En décidant de regrouper les trajets et de ne faire qu'un seul voyage au lieu de quatre, ces clients transportent des sommes dont le montant dépasse fatalement le seuil limite.

M. Jérôme Fournel. - En l'occurrence, il revenait de Zurich avec 35 000 euros sur lui, au lieu de suivre les conseils de son banquier...

Voilà un exemple caractéristique d'une affaire ayant donné lieu à la transmission d'un BTI,...

Mme Nathalie Goulet. - Un BTI ?

M. Jérôme Fournel. - ... un bulletin de transmission d'information, à la direction générale des finances publiques. En revanche, sur cette affaire, une partie de la fraude fiscale était prescrite et n'a pu être totalement recouvrée.

Tel est le type d'affaires assez courantes que traitent les services douaniers.

Permettez-moi de citer également une affaire d'escroquerie à la TVA en matière de CO2, qui était l'une des premières à avoir donné lieu à un jugement...

M. Jean-Paul Balzamo. - C'est récent !

M. Jérôme Fournel. - ... et à des redressements de plusieurs dizaines de millions d'euros : 50 millions d'euros plus précisément.

Certes, il s'agissait d'une enquête judiciaire faite sous le contrôle du parquet par la douane judiciaire, mais l'intérêt du Trésor public était également très fort dans le recouvrement de ces sommes.

Cette enquête a fait appel à l'ensemble de la coopération internationale, y compris européenne, puisque Europol est monté très fortement en puissance sur cette affaire, et que des agents des douanes travaillent au sein d'Europol ; non seulement cela a eu des déclinaisons dans d'autres pays de l'Union européenne, mais parallèlement, cela nous a aidé à réaliser derrière des commissions rogatoires internationales qui se sont déroulées en Israël, au Liban, à Hong Kong, avec chaque fois de bons résultats, c'est-à-dire des retours positifs de la part des autorités de ces pays, et même des saisies d'avoirs criminels, puisque, en l'occurrence, plus de 20 millions d'euros, outre des immeubles et des voitures, ont été saisis, y compris à l'étranger et hors de l'Union européenne.

Par conséquent, sur ces sujets, nous marquons des points. Mais ce n'est qu'une partie de la fraude.

La deuxième question à laquelle je vais essayer de répondre est très difficile. Il s'agit des prix de transfert et de la valorisation en douane.

Un groupe de travail travaille actuellement sur ces sujets, comme tous ceux - ils sont nombreux - qui ont été mis en place à cet effet, qu'il s'agisse des groupes de l'OMC, de l'OMD, de l'OCDE, des groupes internes, notamment avec le MEDEF, afin d'essayer d'avancer sur une différence qui n'est pas aujourd'hui totalement réconciliable entre la valeur en douane d'un côté et les prix de transfert.

La difficulté provient du fait que deux logiques un peu différentes sur ces questions s'affrontent.

L'une des deux logiques, qui est une valorisation au titre de la valeur en douane, tend à retenir la valeur la plus complète possible, y compris en incorporant dans la valeur en douane la totalité des coûts de commission, de courtage, de transport, voire les coûts de recherche et développement qui existent - ce sont des réglementations internationales ou communautaires. Le prix de transfert, lui, est un prix de cession interne à un groupe et sur lequel il est possible de s'appuyer pour trouver la valeur en douane, puisque l'on cherche un prix de transaction et que, d'une certaine manière, il peut correspondre au prix de transfert.

On s'aperçoit, dans la réalité du fonctionnement des groupes que, en réalité, le même groupe qui vend à deux pays, à deux marchés distincts ou à deux sociétés différentes à l'intérieur de son propre groupe, pratique des prix de transfert différents. Le prix de transfert peut être calculé dans une optique de partage des coûts ou de répartition des bénéfices entre les sociétés d'un même groupe. Ce qui n'est pas la logique de la valeur en douane.

Normalement, même si l'on peut parfois avoir un doute sur l'évaluation de la valeur en douane et chercher à la cerner, ce qui n'est pas simple, il n'y a en revanche qu'une valeur en douane et pour la définir, nous demandons que le contrôle d'une maison mère ou entre les deux sociétés, l'exportatrice et l'importatrice, ne joue aucune influence sur la valorisation.

Nous souhaitons justement identifier la valeur indépendamment de toute logique de contrôle ou de groupe, et les travaux qui ont été menés sur la réconciliation possible entre valeur en douane et prix de transfert - des colloques entiers y sont consacrés, et je veux vous épargner de tels développements - ne sont jamais arrivés à converger complètement.

Le sujet n'est pas que français. Pour prendre un exemple, je crois que c'est l'Inde qui avait adopté une politique extrêmement allante en disant qu'elle voulait voir non plus deux valeurs, mais une seule. Simplement, après avoir dit cela, ce pays a en réalité retenu une logique d'évaluation extrêmement normative : c'est, grosso modo, le prix de vente en Inde, plus 10 % à 15 %, et il est impossible d'en bouger ; voilà le format selon lequel devront s'établir les déclarations.

Même en faisant cela, ils ne sont pas arrivés totalement à obtenir une réconciliation des deux logiques, parce qu'elles sont différentes et que la valeur en douane répond aujourd'hui à un certain nombre de cadres institutionnels de l'Organisation mondiale du commerce et de l'Organisation mondiale des douanes qui ne sont pas si simples à modifier. Pour cela, il faudrait obtenir l'accord d'un certain nombre d'États en parvenant à faire converger leur point de vue là-dessus.

La question de fond, d'ailleurs, est la suivante : est-il souhaitable de faire converger la valeur en douane et le prix de transfert, qui est lui-même utilisé, manipulé pour des raisons d'optimisation des entreprises ? Faut-il faire l'inverse, c'est-à-dire considérer que le prix de transfert ne peut être autre chose que la valeur en douane déclarée ? Évidemment, ce genre de paroles, lorsqu'on ose les prononcer, fait bondir du côté des entreprises.

Le sujet n'est pas simple. Ce qui est clair, c'est que, dans un certain nombre de cas, des enquêtes ont été menées à partir de la divergence que l'on peut observer - c'était le sens de la question posée, mais il fallait que je fasse le détour par le sujet plus général - entre des prix de transfert et des valeurs en douane, ou des valeurs en douane s'appuyant sur des prix de transfert déclarés par les entreprises, mais qui paraissaient anormaux.

La réalité m'oblige à le dire, il est extrêmement compliqué de remonter et d'identifier les fraudes à partir de là parce qu'il faut entrer dans la comptabilité des filiales et des entreprises. Ce que nous visualisons, nous, ce sont des phénomènes fréquents de minoration de valeurs dans la déclaration en douane, mais presque indépendamment du prix de transfert qui peut exister.

Ce phénomène de minoration de valeurs pour minimiser les droits de douane est très classique, sachant que, sur ces sujets, nous faisons parfois des recoupements avec la direction générale des finances publiques, et que l'on peut aboutir à des situations paradoxales. En effet, du point de vue douanier, ce que cherchent les entreprises, c'est la minoration de valeur, y compris à l'export, en sortie, pour l'entrée future dans un autre pays qui a éventuellement des droits de douane élevés. Du côté de la TVA, c'est le contraire : d'une certaine manière, il est intéressant d'augmenter sa valeur pour récupérer le plus de TVA.

En résumé, il existe des stratégies d'optimisation de la fraude. Nous avons travaillé avec la DGFIP sur certaines de ces pratiques, mais elles sont extrêmement difficiles à enrayer.

La troisième question porte sur les nouvelles fraudes et les fraudes sur Internet.

Oui, nous avons mis en place des dispositifs de lutte contre la fraude sur Internet, qui visaient, non pas seulement la fraude fiscale, mais la fraude en général, que ce soit le trafic de stupéfiants, de cigarettes et la contrefaçon.

Nous avons monté, par exemple, une cellule « cyber douane » au sein de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières ; nous avons développé un certain nombre d'enquêtes, pour assurer la veille de centaines de sites sur ces sujets chaque année. Il s'agit d'un dispositif assez massif.

Ces questions soulèvent deux ou trois problématiques.

La première résulte des difficultés liées à la matérialisation de la fraude, d'où les droits qui nous ont été octroyés, notamment par la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, la LOPPSI, tout récemment, de pratiquer des « coups d'achat », en matière de produits stupéfiants et de contrefaçons, pour pouvoir identifier le vendeur et ses pratiques, afin d'être à même, à partir de là, de matérialiser l'infraction et de la traiter, y compris judiciairement.

D'autres difficultés tiennent à l'anonymat, qui joue dans les deux sens. Cela signifie que, lorsque nous effectuons des achats, nous avons, nous aussi, besoin de nous « anonymiser » ; si c'est M. Balzamo qui achète systématiquement, il va commencer à être connu, certes comme redoutable agent des douanes, mais ce ne sera pas forcément efficace. Inversement, nous voyons de plus en plus de vendeurs entrer dans la logique de comptes bancaires « anonymisés », de cartes anonymes, qui soulèvent des questions quant à la possibilité de retirer l'information. C'est la raison pour laquelle nous développons un partenariat avec des acteurs de l'Internet comme PayPal, pour aller chercher et croiser l'information, l'objectif étant d'obtenir de l'information directe, et pour remonter jusqu'aux comptes, aux adresses IP, etc. des vendeurs.

L'autre difficulté, nous le constatons notamment sur la fraude au CO2, est liée à l'utilisation des outils informatiques, qui sont aujourd'hui des démultiplicateurs des fraudes fiscales et de la capacité à optimiser et multiplier les profits tirés d'une opération, y compris de blanchiment, de recyclage ou autres. En l'occurrence, sur l'une des fraudes au CO2, à un moment donné, nous sommes tombés sur ce type d'outils. C'est d'ailleurs à partir de là que nous avons pu tirer une partie de la pelote, si vous me permettez cette expression, autrement dit faire avancer l'enquête.

Le troisième problème, qui est d'une nature un peu différente mais qu'il faut tout de même signaler, tient au fait qu'un certain nombre de réseaux qui se sont constitués sont des réseaux cryptés d'» anonymisation » totale de l'Internet, notamment le réseau TOR. Derrière ces réseaux, on trouve des sites du type de celui qui porte le joli nom de « Route de la soie ». Croyez-moi, on y trouve absolument tout à acheter et à vendre ! Il s'agit, là aussi, de sujets difficiles à traiter.

M. Philippe Dominati, président. - Nous vous remercions de ces précisions.

M. Éric Bocquet, rapporteur. Je poserai juste une question complémentaire. Pour les personnes physiques résidant effectivement à l'étranger, quel mode de surveillance exercez-vous, monsieur le directeur ? Quels sont vos modes d'action sur ce type de situations ?

M. Jérôme Fournel. - Je dirai deux choses.

D'abord, à la différence de ce que pratique, par exemple, la direction générale des finances publiques vis-à-vis des contribuables, nous n'intervenons pas dans la fiscalité des particuliers. Par conséquent, nous n'avons pas de demande particulière pour identifier des comptes bancaires à l'étranger comme le fait la direction générale des finances publiques.

Il se trouve que de longs articles de presse sont parus voilà un an et demi ou deux ans, lorsqu'il a été question de la « cellule de dégrisement fiscal », sur les Français résidant notamment à Genève et qui se faisaient contrôler dans le train Paris-Genève, ainsi que sur les douaniers qui leur prenaient leur téléphone portable et en détachaient la carte SIM. Ce qui est vrai, c'est que nous procédons à un certain nombre de contrôles, notamment dans les trains où se trouvent des individus résidant à l'étranger.

Toutefois, objectivement, il est très peu probable qu'on atteigne à travers ce genre de dispositifs celui qui réside à l'étranger depuis longtemps. Même s'il a fraudé, il ne faut pas se faire d'illusions !

M. Jean-Paul Balzamo. - Je souhaiterais, si vous me le permettez, apporter une petite précision.

La douane, en tant que telle, reste tout de même une administration de régulation des flux des marchandises. Donc, notre objectif est totalement différent de celui de nos collègues de la DGFiP. Notre accroche est toujours sur un flux matériel, soit de marchandises soit de capitaux, et c'est à partir de là que nous pouvons avoir des indices ou des échanges d'informations.

Sur la notion de résident, notamment en Suisse, qu'est-ce qui peut amener la douane à donner des informations à nos collègues de la DGFiP ? Tout simplement une situation anormale, par exemple un véhicule dont la situation fiscale ne correspond pas à l'adresse de la personne. A partir de là, nous procédons ou non à une régularisation de sa situation selon qu'elle est conforme ou pas à la réglementation douanière, laquelle peut révéler que sa situation fiscale est anormale. Dans ce cas, de nouveau, nous transmettons, madame Goulet, le fameux BTI, le bulletin de transmission d'information.

A cet égard, je souhaiterais ajouter une observation qui me paraît importante. J'ai lu avec attention le rapport de la Cour des comptes indiquant que les échanges d'informations entre les deux administrations sont très modestes. Les chiffres qui y figurent m'ont étonné puisqu'ils ne reflètent que les informations entre deux services nationaux, sans prendre en compte tout le travail qui est réalisé par toutes les directions des douanes de France et de Navarre.

Quand il est mentionné que la DNRED, service d'enquêtes spécialisé, transfère 55 BTI à la DGFIP sur des situations fiscales particulières, on est loin du compte puisque, le directeur général l'a indiqué tout à l'heure, nous en sommes à 1 700 BTI. Nous transmettons donc bien plus que 4 BTI par mois !

En général, en cas de manquement à l'obligation déclarative de capitaux, nous procédons à une audition lors de la procédure et, lorsqu'un individu est pris avec l'argent, la main dans le sac, il ne joue plus trop au malin, si vous me permettez l'expression. Très souvent, il avoue la finalité et reconnaît la fraude fiscale. Quand nous transférons l'information à nos collègues des impôts, c'est pour eux du pain béni !

Vous le voyez, la douane n'est pas, contrairement aux services des impôts, une administration tournée précisément vers cette évasion fiscale, mais elle dispose de leviers intéressants, soit au travers du manquement à l'obligation déclarative de capitaux, soit pour remettre en cause un certain nombre d'éléments, on en a parlé tout à l'heure, sur les prix de transfert.

Heureusement, nous nous appuyons sur une réglementation, qui n'est pas celle des entreprises, le code des douanes communautaire, qui représente aussi un frein. Si l'Inde, elle, décide de retenir tel type de valeur, en France, on ne peut pas le faire parce que nous appliquons l'article 29 du code des douanes communautaire en matière de valeur. Mais, dans le même temps, c'est une force, parce que nous pouvons remettre en question la valeur déclarée. Sachez que 30 % du contentieux sur les droits et taxes redressés aujourd'hui portent sur la valeur. Cela signifie que nous examinons ce paramètre avec attention et le remettons en question. On ne le prend pas pour argent comptant - pardonnez-moi ce mauvais jeu de mots !

M. Jérôme Fournel. - J'ajouterai juste une chose sur la question des résidents.

Une coopération assez forte s'est développée avec le Royaume-Uni, l'Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique, afin de procéder à des échanges d'informations systématiques, par exemple sur les manquements à l'obligation déclarative constatés dans un pays ou un autre. Par conséquent, nous pouvons avoir à connaître du cas, non pas du Suisse, en l'occurrence, mais de l'Allemand qui est un résident fiscal allemand mais dont les intérêts sont largement en France. S'il est pris en Allemagne et qu'une information nous est transmise, nous pouvons éventuellement débuter une enquête, mais plus sous l'angle de la coopération que de l'action directe.

Mme Nathalie Goulet. - Avant de devoir quitter la réunion à dix-huit heures - veuillez m'en excuser -, je voudrais poser deux questions.

Vous avez dit que vous vous intéressiez aux entreprises et pas aux particuliers. J'ai eu, pour ma part, de longues discussions, puisque je suis membre de la commission des affaires étrangères et que je voyage beaucoup, avec les membres des bureaux des douanes de l'aéroport de Roissy, qui constitue tout de même une entité lourde. Je rejoins un peu ce qu'a dit notre collègue Éric Bocquet tout à l'heure, lorsqu'il a parlé de doubles résidents. On m'a en effet signalé un certain nombre de cas de remboursement de TVA au profit de personnes qui, manifestement, jonglaient sur deux passeports sans que quiconque puisse vérifier la réalité de leur domiciliation.

Des remboursements de TVA de 750 000 euros, ou de plusieurs fois 200 000 euros, avaient eu lieu, pour des bijoux, des bagages de luxe, enfin tout un tas de produits. C'est très bien pour la France et les entreprises qui vendent, mais, dans le même temps, rembourser des sommes importantes de TVA dans des conditions aléatoires sans que les douaniers - vous allez me le confirmer, - aient la moindre capacité de vérifier, en tout cas au moment de la déclaration ou du passage, la réalité du domicile, cela pose un réel problème.

Je vous interroge sur ce point, parce qu'il a été soulevé devant moi. Je me demande à cet égard si, dans le cadre de projets de loi de finances, nous ne pourrions pas remonter le seuil de 175 euros, qui est un peu bas. Mais il semblerait que ce soit un seuil communautaire sur lequel nous ne puissions rien faire. Pourtant, 175 euros pour le remboursement de TVA, c'est quand même très faible !

J'en viens à ma seconde question.

J'ai assisté, dans une autre vie, aux conférences du Conseil de l'Europe, notamment des procureurs. Quels moyens faudrait-il donner au parquet en matière de coopération internationale ? Les affaires étant un peu compliquées, le parquet a-t-il assez de moyens ? Je suppose que vous allez me répondre par la négative.

J'évoquerai par ailleurs la formation, parce que les juridictions judiciaires et financières sont maintenant soumises à des pressions fortes et multiples. Trouvez-vous dans les parquets la formation suffisante ? Comment fonctionne votre coopération avec les parquets, et subsidiairement la coopération internationale ?

M. Jérôme Fournel. - Sur le premier point, vous avez parfaitement raison. Il est un certain nombre de cas sur lesquels il n'est pas si simple de se prononcer. Des critères et un certain nombre de règles de conduite sont donnés aux agents, mais la situation est délicate et l'on reçoit parfois des réclamations envoyées par des particuliers, qui prétendent être non-résidents, alors que le douanier affirme le contraire. Parfois, le contentieux intervient, non dans un premier temps, mais ultérieurement.

Par exemple, une montre de 300 000 euros - c'est possible aujourd'hui - peut avoir été achetée à Paris par une personne qui est sortie de France et y est revenue à plusieurs reprises. Au cours de l'un de ses voyages, le douanier, qui surveille le vol sur lequel elle s'est trouvée - on ne contrôle pas 100 % des passagers -, repère cette montre. La personne se justifie en expliquant, entre autres, qu'elle vit en partie à New York et en partie à Paris. La question est donc complexe. De notre côté, nous pouvons y réfléchir, mais il n'est pas si évident d'essayer de simplifier les règles pour définir plus strictement les différents cas rencontrés.

Sur la question des seuils, je vous renvoie à ce que nous avons dit tout à l'heure sur l'Internet : nous nous trouvons face à une réalité absurde, et je pèse mes mots ! Les seuils communautaires sont différents sur la TVA et sur les droits de douane. Pour les envois exprès ou postaux, on applique des seuils différents pour faire payer la fiscalité et les droits de douane. Donc, les envois de valeurs négligeables le sont au regard de la réglementation douanière, mais pas nécessairement de la réglementation fiscale.

Mme Nathalie Goulet. - Que l'on traite d'ailleurs en Slovaquie !

M. Jérôme Fournel. - Je ne sais pas !

Par ailleurs, concernant le seuil de 175 euros, je vous indique que les seuils peuvent être différents suivant le type de marchandises, le moyen de transport. Cela concerne à la fois les seuils déclaratifs mais aussi les seuils de franchise quantitative, qui peuvent être différents suivant l'âge de la personne ! Objectivement, on a juste tout fait pour perdre l'usager et rendre l'application de la loi quasiment impossible. La seule manière simple et raisonnable de traiter le problème, c'est d'avoir un seuil unique et suffisamment élevé pour éviter les éléments trop faibles, tout en veillant à ce qu'il ne soit pas trop haut pour prévenir les logiques de fractionnement que l'on connaît bien et qui garantiraient une impunité à condition de faire beaucoup de voyages.

M. Jean-Paul Balzamo. - S'agissant de la magistrature, les parquets considèrent que, en matière de délinquance économique et financière, ils ne sont pas suffisamment outillés. Ce n'est pas une nouveauté ! Je crois que, chaque année, la direction des affaires criminelles et des grâces demande une enquête à ce sujet. C'est une demande récurrente, et c'est d'ailleurs pour répondre à ce besoin qu'a été créé, je le signale, le service national de douanes judiciaires, en complément des forces de police judiciaire classiques pour toute la fraude concernant la protection des intérêts financiers européens.

Mme Nathalie Goulet. - Quand a-t-il été créé ?

M. Jérôme Fournel. - Le SNDJ a été créé en 1999. En réalité, le texte de loi date de 1999, mais la création physique du service s'est faite entre 2002 et 2004, et c'est à partir de 2004 qu'il a réellement commencé à exister. Aujourd'hui, il compte effectivement plus de 220 enquêteurs judiciaires. Ce service est très particulier puisqu'il est dirigé par un magistrat. L'an dernier, il a traité près de 900 enquêtes judiciaires. Il occupe un vrai espace et est très apprécié par le parquet.

M. Jean-Paul Balzamo. - A telle enseigne, d'ailleurs, que son périmètre d'intervention a été élargi à plusieurs reprises par le législateur.

Quant à la formation que vous évoquiez, madame la sénatrice, cet aspect est pris en compte puisque, selon un protocole passé avec l'École nationale de la magistrature dans les années 1998 et 1999, plusieurs types de formation sont dispensés : une sensibilisation à la fraude douanière dans la formation initiale ; ensuite, au titre de la formation continue, en particulier pour les parquetiers et surtout ceux qui travaillent dans les pôles économiques et financiers, des formations beaucoup plus ciblées sur la fraude douanière, la fraude aux intérêts financiers de la Communauté. Cela répond à un vrai besoin parce que ces types de fraudes - la délinquance économique, les grosses fraudes - sont par nature transfrontalières et demandent un investissement en temps et en commissions rogatoires internationales très lourd, sur des thématiques et des réglementations très compliquées, et sur lesquelles les magistrats instructeurs, j'insiste sur ce point, n'ont pas l'habitude d'investiguer et devant lesquelles ils se sentent très démunis au départ.

Mme Nathalie Goulet. - Ce n'est pas la peine que vous fassiez un tel travail si l'on n'arrive pas à juger derrière !

M. Jérôme Fournel. - Il s'agit là de la capacité de traitement judiciaire grâce à des services spécialisés comme le SNDJ et à un investissement des services. La douane et la magistrature ont un programme de rencontres sur ces sujets ; il faut parcourir la carte de France de nos parquets pour bien visualiser les points de difficulté, de friction. C'est d'ailleurs dans ce cadre que la direction des affaires criminelles et des grâces formule, dans un rapport établi annuellement sur les parquets, des propositions destinées à améliorer la situation. L'une des difficultés par exemple, on le voit bien, réside dans le fait que le SNDJ - c'est un gros avantage pour lui, y compris sur ce type de fraude - a une compétence nationale, alors que les services judiciaires, éventuellement en co-saisine, ont des compétences plus territoriales. Il faut donc trouver le bon mode de fonctionnement.

A mon sens, pour progresser, il convient de continuer la logique de spécialisation, de faire grossir le service autour de cette compétence, sans l'élargir trop et, du côté des juridictions, d'adopter une même logique de spécialisation.

M. François Pillet. - Je poserai deux questions qui portent principalement sur la répression.

Au sein de l'administration fiscale, la direction générale des douanes et droits indirects est celle qui a le plus large pouvoir de transaction.

Sur la totalité des affaires d'aspect frauduleux sur lesquelles vous intervenez, quelle est la part de transactions, par exemple en volume, par rapport aux poursuites pénales ?

M. Jérôme Fournel. - Il y a 95 % de transactions et 5 % de poursuites.

M. François Pillet. - J'en viens à ma seconde question, que sous-tendait la précédente : l'exemplarité de la sanction.

Je prendrai un exemple franco-français, qui déborde donc un peu le champ d'action de votre administration ; néanmoins, il vous concerne également.

En matière de contributions indirectes, lorsqu'on se trouve face à des commercialisations de surplus de vin, vous êtes seuls aptes à déclencher les poursuites ; le parquet ne peut pas les engager, sauf en matière d'escroquerie à la TVA. C'est vous qui décidez de poursuivre, de saisir pénalement, ou tout au moins de sanctionner.

C'est encore pire, à mon avis, pour vos collègues, puisque, dans une sorte d'ambiance très nuageuse, on passe par le service d'information sur la frontière, ou SIF, pour faire croire que l'administration ne poursuit pas n'importe qui, alors qu'elle est seule à pouvoir déclencher les poursuites. Voyez-vous un inconvénient technique à ce que les parquets recouvrent la possibilité d'avoir l'initiative des poursuites, ou au moins de la partager avec vous ?

Je citerai un exemple en matière de contributions indirectes. Les parquets poursuivent, notamment en cas de dénonciation de fraude à la qualité, qui n'est pas de votre compétence. Mais cette fraude à la qualité, c'est en même temps une fraude à l'INAO parce qu'elle révèle un surplus. Vous ne poursuivez pas, vous ne transigez pas, et le parquet n'a pas la possibilité d'engager les poursuites. Vous le voyez, c'est de la pure technique de poursuites. Vous paraîtrait-il techniquement anormal que le parquet dispose de plus larges pouvoirs de poursuites dans vos domaines ?

M. Jérôme Fournel. - Techniquement, tout est faisable.

Cela étant, je souhaiterais revenir un instant sur la question précédente de Mme Goulet.

Aujourd'hui, même si nous avons des outils spécialisés, d'une manière générale, les parquets sont tout à fait ravis, comme le ministère de la justice, du pouvoir de transaction qui leur permet de ne pas être submergés par du contentieux.

M. François Pillet. - C'est très important !

M. Jérôme Fournel. - L'exemplarité est importante, vous avez raison, monsieur le sénateur, ainsi que l'effectivité. La transaction a, d'une certaine façon, une effectivité très forte. C'est pourquoi on nous demande parfois d'intervenir aujourd'hui dans des opérations qui, objectivement, sont moins douanières puisqu'elles relèvent de la logique de contrôle des flux intérieurs. Je pense par exemple aux interventions que nous effectuons dans les banlieues sur de petits trafics. Nous appuyons le rôle des autres forces de l'ordre en étant capables, avec la transaction, d'infliger une sanction là où le processus judiciaire serait long et pourrait ne rien donner. Mais cela ne nous réjouit pas, car l'objet même de la transaction, ce n'est pas de sanctionner les toutes petites fraudes.

La réalité est tout de même un peu différente.

Il arrive que l'on fasse une proposition de transaction à une personne et que celle-ci la conteste. Si nous estimons qu'elle le fait à mauvais escient, nous transmettons au parquet, lequel nous permet souvent de transiger tant que le jugement n'est pas définitif. Le parquet est ravi, car cette transmission lui donne la capacité de poursuivre, et si l'on arrive à une transaction - cela ressemble un peu à la justice américaine, me direz-vous, car c'est bien un contrat qui est passé -, elle se fait dans ce cas sous l'égide du juge : c'est lui qui l'autorise, alors que l'action judiciaire est déjà engagée. Voilà comment les choses se passent très souvent.

M. François Pillet. - Vous comprenez ce que je veux dire : dans 95 % des affaires, vous transigez,...

M. Jérôme Fournel. - Oui !

M. François Pillet. - ... et tout cela échappe à la médiatisation de la peine !

M. Jérôme Fournel. - Effectivement, mais sur ces 95 %, une part non négligeable des transactions a en réalité été examinée et autorisée par le juge. Ce sont des transactions, mais sous le contrôle de l'autorité judiciaire.

M. Jean-Paul Balzamo. - C'est logique, quand on voit la masse du contentieux douanier...

Par ailleurs, à la différence du code pénal, l'élément intentionnel doit certes exister, comme l'élément moral de l'infraction, mais le droit douanier porte avant tout sur la matérialité de l'infraction commise.

Il serait dommageable de sanctionner des infractions modestes ou qui portent sur de grosses sommes mais pour lesquelles l'élément intentionnel de fraude n'existe pas. Cela n'aurait aucun sens ! Nos rapports avec la Chancellerie n'ont jamais été gênés ; d'ailleurs, nous lui communiquons des informations en toute transparence, comme nous le faisons au Parlement.

M. Jérôme Fournel. - S'agissant de l'exemplarité, il est certain que, de fait, la publicité qui s'attache à une action en justice et à un jugement rendu au nom du peuple français fait défaut.

M. Jean-Paul Balzamo. - J'apporterai juste une précision. Sur les grosses affaires, certes, l'action en justice présente un intérêt dans la mesure où l'élément intentionnel de la fraude est avéré. Mais je sais par expérience malheureuse - cela fait maintenant trente ans que je suis dans cette maison, et Dieu sait, parce que j'étais la petite main pour créer ce SNDJ, si je crois foncièrement à l'importance d'aller en justice pour stigmatiser les fraudes importantes - que, pour les contentieux très lourds et compliqués, il n'y a pas d'exemplarité. En effet, au bout de six ou sept ans d'instruction, où est l'exemplarité ? En revanche, une réaction positive forte peut résulter d'une sanction transactionnelle qui permet d'infliger des amendes lourdes...

M. François Pillet. - La menace de l'emprisonnement n'existe pas comme avec l'article 1792 !

M. Jean-Paul Balzamo. - La peine de mort figurait même dans le code des douanes jusqu'à Napoléon III !

M. Jérôme Fournel. - Si vous écoutez les entreprises, elles nous reprochent plutôt le fait...

M. Jean-Paul Balzamo. - De trop pénaliser !

M. Jérôme Fournel. - Même si les actions en justice ne représentent que 5 % des affaires, une possibilité de pénalisation existe.

M. Jean-Paul Balzamo. - Faudrait-il s'orienter vers des sanctions purement administratives dans des cas précis ?

M. Jacques Chiron. - Je voudrais revenir sur l'Internet et le e-commerce, qui se développe de plus en plus. J'ai eu connaissance de plusieurs cas dans mon département, mais il en existe beaucoup d'autres, où l'on s'est aperçu que le paiement était effectué à des banques luxembourgeoises. Les clients s'en sont rendu compte en recevant leur relevé de banque. Sachant ce qu'on a dit sur les banquiers du Luxembourg, n'y a-t-il pas une possibilité de fraude importante ? Bref, vous êtes chez vous, vous achetez en France à une agence française, mais la véritable société est en réalité un simple compte bancaire. Que se passe-t-il pour la TVA ?

M. Jérôme Fournel. - Votre interrogation, monsieur le sénateur, regroupe plusieurs questions.

Le sujet de la fiscalisation de la société, et éventuellement de l'imposition des bénéfices réalisés par cette société, intéresse également la direction générale des finances publiques. Nous avons des exemples où, compte tenu de la localisation à l'étranger, il est extrêmement difficile de répondre à ce problème. Mais, au sein de l'Union européenne, les États ne sont pas d'accord sur les moyens de parvenir à fiscaliser, conformément à la réalité du lieu de vente, ce bénéfice qui est situé dans une résidence donnée. Les attentes sont fortes pour tenter de trouver une harmonisation sur ces sujets.

La question de la TVA est toujours très complexe quand il s'agit de l'étranger. En toute hypothèse, si l'on veut verrouiller le circuit pour assurer la collecte de la TVA, on peut imaginer que ce soit l'hébergeur ou l'éditeur qui en assume la responsabilité. Toutefois, la meilleure garantie, ce serait le « tuyau », c'est-à-dire l'intermédiaire financier : parce que ce dernier assure la transaction financière entre l'acheteur et l'éditeur, il pourrait aussi assurer le recouvrement de la TVA.

M. Jacques Chiron. - On fait payer au tuyau une taxe qui s'appellera autrement que TVA.

M. Jérôme Fournel. - La bonne solution, à mon sens, se situe dans la « tuyauterie ».

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Je formulerai deux petites questions avant de conclure.

Je crois savoir que le MEDEF avait émis des revendications sur la pratique des contrôles douaniers. En avez vous accepté ?

Enfin, avez vous été touchés par la politique de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, donc le non remplacement d'un fonctionnaire sur deux ? Cela n'a apparemment pas été le cas, nous dit-on, à la direction générale des finances publiques. Mais qu'en est-il de vos services ?

M. Jérôme Fournel. - Je commencerai par répondre à la dernière question, qui est facile.

Oui, nous avons été très lourdement touchés par la politique de diminution des effectifs puisque, aujourd'hui, entre 58 % et 65 % des départs, suivant les années, ne sont pas remplacés. Nous sommes soumis à un rythme de gain de productivité toujours plus intense, car nous perdons environ 2 % de nos effectifs chaque année. C'est extrêmement important !

Cette situation a été justifiée par l'évolution de nos modes de fonctionnement, notamment la dématérialisation accélérée de nos procédures. Historiquement, nous avions sans doute un peu de retard, mais aujourd'hui, je pense que nous avons plutôt de l'avance sur la dématérialisation, et les administrations douanières européennes sont aujourd'hui très en avance en termes d'interopérabilité de leurs systèmes d'information.

Aujourd'hui, une marchandise, par exemple du vin, qui part de Bordeaux, sort d'Europe par un port au nord de la Pologne, est suivie, tracée informatiquement tout au long de son trajet, d'État en État européen, et un retour informatique arrive, au moment de la sortie du port en Pologne, sur le bureau de douane de départ.

Par conséquent, les systèmes sur lesquels nous travaillons sont extrêmement poussés de ce point de vue, et nous sommes plutôt en avance aujourd'hui.

Cette dématérialisation a imposé des réformes de structures, qui se sont appuyées sur des changements importants concernant les métiers : pour donner un ordre de grandeur, entre 2008 et 2010, j'ai fermé une centaine de structures de dédouanement en France, sur 250. Cela a été extrêmement lourd !

Par conséquent, nous sommes totalement impactés par ces évolutions.

Votre première question, monsieur le sénateur, concernait le MEDEF.

Nous travaillons maintenant depuis plusieurs années sur une évolution de la relation que nous entretenons avec les entreprises. Il faut bien comprendre pourquoi. Nous n'avons pas seulement envie de faire plaisir aux entreprises ; nous essayons d'appuyer la compétitivité de celles-ci, c'est un fait, mais par ailleurs, nous nous situons dans une logique de partenariat : j'ai besoin d'informations, j'en collecte sur les flux physiques ; j'ai besoin de trier mes entreprises en fonction de leur qualité de dédouanement, et c'est à partir de cette analyse du risque et des informations collectées que je vais contrôler à bon escient un petit nombre d'envois. Si je cible mieux, mes contrôles sont plus efficaces, j'embête moins les entreprises, et la situation sera alors plus fluide pour elles. On est « gagnant-gagnant » !

Nous avons développé cette logique à l'égard de nos partenaires du MEDEF. Nous avons notamment instauré une charte des contrôles douaniers pour que la relation de contrôle soit un peu décomplexée ou en tout cas plus facile. Nous avons mis en place des facilités pour la personnalisation des services douaniers, pour les inscrire dans une logique de compétitivité et pour s'adresser aux différentes entreprises, cible par cible.

Bien sûr, certains sujets sont encore difficiles : je pense au caractère pénal du droit douanier et aux sanctions appliquées.

Nous avons progressé dans les échanges, me semble-t-il, puisque nous étions parvenus à un accord sur un texte qui n'a pas pu être déposé, mais qui faisait largement consensus entre le MEDEF et la douane sur la nécessité d'une évolution de la notion et de la sanction. En effet, dans un certain nombre de cas - mon propos va aller à l'inverse de ce que vous avanciez, monsieur Pillet -, il y a une matérialité d'un fait, je ne veux pas sortir de là. Cela signifie que je ne peux pas a priori, dès le départ, dire que telle infraction matérielle de sous-valorisation est une irrégularité, ou que telle infraction de sous-valorisation est commise par une entreprise qui cherche à faire des évasions. Je ne sais pas le faire a priori.

En revanche, une fois qu'a commencé l'identification de l'infraction, je peux me dire que je suis face à une irrégularité ou à quelque chose de plus sérieux, et je vais diligenter une enquête. On peut assez rapidement savoir si l'on va basculer dans une logique de poursuites - qu'une transaction ait lieu ou non, le sujet n'est pas là - parce que, pour nous, il existe une infraction lourde, ou bien si l'on est devant une infraction qui justifie à nos yeux - on en revient un peu à l'intentionnalité ou à une notion moins forte que l'infraction stricto sensu - de passer à du contraventionnel.

Notre rôle consiste à mieux discriminer, proportionner la sanction pénale entre du contraventionnel et du délictuel et éviter de s'engager systématiquement dans du délictuel. Je disais que de tels propos n'iraient pas dans votre sens ; en réalité, ce n'est pas tout à fait exact dans la mesure où, par exemple, sur un cas, je vais retenir le délit et avoir tendance à aller plus facilement en justice pour obtenir l'exemplarité que vous souhaitez, et où, en revanche, sur un autre cas, je vais décider, soit de passer outre, soit de proposer une transaction, parce que nous sommes sur une affaire qui ne présente pas de grosses difficultés.

M. Philippe Dominati, président. - Messieurs, je vous remercie de cette audition très complète et extrêmement instructive.

Audition de M. Daniel Lebègue, président de Transparence International France (20 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Nous accueillons M. Daniel Lebègue, président de Transparence International France.

Je vous rappelle, monsieur le président, que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.

En conséquence, je vais vous demander de prêter serment et de dire toute la vérité, rien que la vérité.

Levez la main droite et dites : « Je le jure. »

M. Daniel Lebègue, président de Transparence International France. - Je le jure, dans la mesure où, sur un sujet pareil, on peut détenir la vérité.

M. Philippe Dominati, président. - Ce sera votre vérité, en tout cas.

M. Daniel Lebègue. - Absolument !

(M. Daniel Lebègue prête serment).

M. Philippe Dominati, président. - Je vous propose de commencer cette audition par un exposé. Ensuite, je donnerai la parole au rapporteur et aux membres de la commission d'enquête qui souhaitent vous poser des questions.

M. Daniel Lebègue. - Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis venu accompagné de Marina Yung, chargée d'études juridiques au sein de l'association Transparence International France, qui est la section française d'une ONG très présente à l'échelle internationale puisqu'elle opère dans 110 pays dans le monde pour oeuvrer à la lutte contre la corruption, le blanchiment, la délinquance financière et, pour dire les choses de manière peut-être plus positive, afin de promouvoir de bonnes pratiques de transparence, d'intégrité dans la vie publique et dans le monde des entreprises et de la finance.

Quel bilan peut-on dresser de l'action qui a été conduite depuis 2008 - je vous dirai pourquoi je choisis cette date - à l'échelon international et dans notre pays afin de renforcer la lutte contre la fraude et l'évasion fiscale internationales ?

Pourquoi prendre l'année 2008 comme référence ? Parce que c'est au printemps de 2008 que s'est tenu à Londres le sommet du G20, au lendemain de la crise financière. Le plan d'action très complet fixé à ce moment-là par le G20 tournait autour de la lutte contre la fraude fiscale internationale, le blanchiment, avec des objectifs très ambitieux.

Le G20 a donc écrit sa feuille de route en la matière au début de 2008. A l'époque, notre ONG, comme d'autres d'ailleurs, a salué les objectifs et le plan d'action du G20, c'est-à-dire la méthode qu'il avait définie et rendue publique, parce que ces objectifs et ce plan d'action nous paraissaient correspondre à l'ampleur du sujet à traiter.

Je rappelle les objectifs que s'est donnés le G20 en avril 2008.

Premièrement, développer, renforcer la coopération et l'échange d'informations entre pays à des fins de lutte contre la fraude fiscale et le blanchiment.

Le G20 dit que cet objectif - c'est un point très important pour nous - de coopérer pour lutter contre la fraude et le blanchiment d'argent issu d'activités délictueuses ou criminelles prime sur le secret bancaire, même si nous reconnaissons la légitimité de ce dernier, chacun d'entre nous ayant droit, comme client, au secret de la part de sa banque.

L'emporte néanmoins sur le secret bancaire l'objectif de se donner les moyens, sur le plan national et international, de combattre des délits, et même des crimes dans le cas du blanchiment.

Le G20 a donné ensuite une feuille de route, préconisé une démarche. Nous allons, avec l'aide de l'OCDE, dresser les listes des États et des territoires non coopératifs - liste « noire » - ou insuffisamment coopératifs - liste « grise ».

Dans la réunion du printemps 2008, le G20 rend publiques, pour la première fois depuis des décennies, deux listes : 38 États ou territoires sont jugés insuffisamment coopératifs, 4 États sont jugés non coopératifs, soit au total 42 États ou territoires montrés du doigt par la communauté internationale comme ne jouant pas ou jouant de manière incomplète le jeu de la coopération et de l'assistance mutuelle.

Troisièmement, le G20 charge l'OCDE et le Forum mondial de définir les critères à remplir pour être jugé coopératif ou non coopératif, et de contrôler l'application des conventions d'assistance mutuelle signées entre États.

Dernier point, qui n'est pas le moins important, le G20 annonce solennellement qu'il sanctionnera les États et les territoires qui refuseront de pratiquer l'échange d'informations, l'assistance mutuelle et la coopération en matière de lutte contre la fraude fiscale et le blanchiment.

Voilà donc le communiqué du G20 d'avril 2008.

C'est un acte extrêmement fort. Je suis ces questions depuis presque quarante ans dans les différentes responsabilités que j'ai assumées successivement, notamment au ministère de l'économie et des finances, au Trésor, et je peux dire que jamais la communauté internationale n'avait manifesté, affirmé, affiché une telle volonté commune d'agir ensemble contre la fraude fiscale, le blanchiment, ni, surtout, n'en avait défini les moyens, ceux-ci nous paraissant, en 2008, adéquats, adaptés aux problèmes à traiter.

Cinq ans après ou presque, quelle appréciation peut-on porter sur ce qui a été fait au niveau international ?

Sur cette appréciation, les avis divergent fortement.

Je citerai, d'un côté, le secrétaire général de l'OCDE, Angel Gurria. L'an dernier, il rapporte devant le G20 sur le chemin parcouru, les progrès accomplis, et il a cette phrase : « La bataille pour la transparence fiscale est en passe d'être gagnée. » Pour affirmer cela, il cite un certain nombre de chiffres, dont je tiens à vous faire part.

Depuis 2008, 776 conventions fiscales nouvelles ont été signées à l'échelle du monde. L'OCDE a évalué un peu plus de 500 de ces conventions, en se posant la question de savoir si elles étaient bien conformes aux critères de coopération qu'elle avait définis.

Le principal critère qu'utilise l'OCDE, je le rappelle, c'est le fait, pour un État, d'avoir signé au moins 12 conventions d'échange d'informations fiscales avec d'autres États. Si ce critère est critiqué par certains comme trop simple et insuffisant, c'est, pour l'instant, le principal qu'utilise l'OCDE.

Il y a six mois, Angel Gurria vient dire aux dirigeants du G20 que l'OCDE a évalué 520 conventions nouvelles et que 80 % d'entre elles sont conformes à ses standards. Le secrétaire général de l'OCDE ajoute que le processus d'évaluation de l'action de la politique conduite par les États se met en place - ce que l'on appelle la revue par les pairs, peer review en anglais.

Par ailleurs, Angel Gurria, qui se targue peut-être de résultats qui ne découlent pas exclusivement ou principalement de cette dynamique qui s'est enclenchée, affirme que, au cours des trois dernières années, l'action de l'OCDE et du G20 a permis de récupérer 14 milliards d'euros de recettes fiscales dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale internationale, dont, précise-t-il, 1,8 milliard s'agissant de l'Allemagne, 1,4 milliard s'agissant des États-Unis, 1 milliard s'agissant de la France, pour citer les trois pays qui ont obtenu les taux de récupération les plus importants en chiffres absolus ; il ajoute que 100 000 contribuables ont, depuis 2008, déclaré à l'administration fiscale des actifs ou des avoirs qu'ils détenaient à l'étranger.

Voilà le côté pile, ou lumineux, de la médaille.

A l'inverse, les grandes ONG qui s'intéressent à ce sujet, dont les principales sont Oxfam, Tax Justice Network, Transparency International, le Comité catholique contre la faim et pour le développement, le CCFD, participent ensemble à une plate-forme plus large que l'on appelle la plate-forme « Paradis judiciaires et fiscaux ».

Ces ONG, avec des nuances, portent une appréciation beaucoup moins positive, c'est le moins que l'on puisse dire, et considèrent que, quatre ou cinq ans après le sommet de Londres, l'action du G20 et de l'OCDE a débouché sur un bilan très maigre.

Sans doute de nombreuses conventions fiscales ont-elles été signées et, si l'on en juge par les résultats chiffrés, selon l'OCDE, les recouvrements obtenus seraient de 14 milliards d'euros.

Cela étant, par comparaison, je vais vous communiquer les évaluations - je ne le ferai pas sous serment, monsieur le président, mais je vais donner mes sources - qui sont faites du phénomène de la fraude fiscale internationale dans trois grands pays, pour donner un ordre de grandeur.

Le Budget Office du Congrès des États-Unis, selon les dernières évaluations de 2008, a estimé, dans des rapports qui sont publics, à 100 milliards de dollars par an la perte de recettes résultant de la fraude et de l'évasion fiscales pour le Trésor américain.

Pour l'Europe, il n'y a pas de statistiques officielles dans les grands pays, mais, par chance, si je puis dire, à la fin de l'année 2008, les ministres français et allemand des finances de l'époque ont donné une conférence de presse commune, au cours de laquelle ils ont livré une estimation que je vous communique.

M. Steinbrück, alors ministre allemand des finances, a évalué à 30 milliards d'euros par an la perte de recettes pour l'Allemagne résultant de la fraude et de l'évasion fiscales, et enchaînant sur la réponse de son collègue, M. Éric Woerth, alors ministre du budget, a indiqué que, pour la France, même si l'on ne disposait pas de statistiques extrêmement précises, son évaluation était voisine du chiffre cité, à savoir 25 milliards à 30 milliards d'euros.

Les deux ministres sont allés un peu plus loin dans le chiffrage du phénomène puisqu'ils ont, l'un comme l'autre, indiqué que les deux tiers de cette perte de recettes étaient imputables à des entreprises et un tiers à des particuliers, au titre de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Dernière indication, et je n'irai pas plus loin parce que les statistiques nous manquent malheureusement, le ministre français a indiqué qu'une part significative des pertes de recettes fiscales provenant des entreprises étaient imputables à la TVA et au phénomène bien connu de fraude, ou de « carrousel », international à la TVA.

Évidemment, quand on rapproche les chiffres donnés par l'OCDE - 1 milliard d'euros récupérés par la France, 1,8 milliard d'euros par l'Allemagne, 1,4 milliard d'euros par les États-Unis -, des chiffres correspondant aux pertes de recettes fiscales annuelles pour les Trésors nationaux des trois pays, on peut noter le résultat global, certes - 14 milliards d'euros, ce n'est pas rien -, mais on est obligé de constater qu'il est très loin des pertes de recettes générées par la fraude ou l'évasion fiscales.

Deuxième point souligné par les ONG, et confirmé par l'OCDE : même si un grand nombre de nouvelles conventions fiscales ont été signées depuis 2008, il n'est pas possible, pour l'instant, d'évaluer le respect des engagements qui ont été pris par les États dans le cadre de ces conventions. L'OCDE dit - on peut le comprendre - qu'il est trop tôt pour livrer une estimation. Nous pensons pouvoir commencer à le faire d'ici à la fin de 2012.

Le nouveau ministre du budget, Valérie Pécresse, dans une conférence de presse donnée en janvier dernier, nous a déjà fourni quelques éléments intéressants et, à vrai dire, pas très rassurants. Au cours des huit premiers mois de l'année 2011, nous dit-elle - nous n'avons pas encore de chiffres pour l'ensemble de l'année -, la France, c'est-à-dire l'administration fiscale ou les magistrats qui enquêtent, a adressé 230 demandes d'informations à des pays tiers avec lesquels nous avons signé des conventions ; 30 % seulement de ces demandes ont reçu une réponse. Dans le cas de la Suisse, les chiffres sont de 80 demandes de renseignements, 20 % ayant donné lieu à réponse.

Malheureusement, ajoute notre ministre du budget, très rares sont les cas dans lesquels a été obtenue, dans les réponses fournies par nos partenaires, une information que nous n'avions pas sur l'identité réelle des personnes. En d'autres termes, on nous répond mais, pour dire les choses d'une manière claire et directe, on ne répond pas à la question posée : M. X, résident et contribuable français dispose-t-il d'un compte en banque en Suisse ? Pourriez vous nous en indiquer le montant, la nature des avoirs ? Si je comprends bien ce qu'a dit la ministre, dans neuf cas sur dix, on n'a pas obtenu de réponse, tout particulièrement de la part de la Suisse.

C'est ce constat qui a conduit notre Gouvernement à durcir le dispositif : Mme Pécresse a annoncé en janvier que le délai de poursuite en matière de fraude fiscale internationale a été porté de trois à dix ans. Je rappelle que ce délai est de vingt ans aux États-Unis et de trente ans au Royaume-Uni.

Notre police fiscale, la cellule spécialisée de Bercy, est autorisée - encore faut-il qu'elle en ait la possibilité matérielle - à enquêter dans les pays signataires de conventions fiscales avec la France ; c'est ce qu'on appelle le droit de suite.

Mme Pécresse a annoncé également, ce dont nous nous réjouissons, que la France n'entrerait pas dans le dispositif dit « Rubik » proposé par la Suisse.

Donc, un certain nombre de mesures additionnelles ont été annoncées récemment, qui vont dans le sens d'un durcissement du système de poursuites, de sanctions, de manière à rendre plus effectif, si je puis dire, l'objectif que la France s'est fixé avec tous les autres pays du G20. Je le rappelle, aucun pays ne s'est désolidarisé de cet objectif, que ce soit la Chine, l'Inde, l'Arabie Saoudite, l'Afrique du Sud ou quelque autre État.

L'objectif commun est de lutter contre la fraude fiscale et le blanchiment et de contribuer, ce faisant, à améliorer le recouvrement des recettes fiscales et à réduire les déficits publics.

Telle est, par conséquent, la deuxième objection des ONG : il existe des conventions mais, franchement, nous ne sommes pas certains que cela change grand-chose en matière d'échange effectif d'informations.

Troisièmement, les ONG - c'est également la position de la nôtre, Transparency International -, ont regretté l'étiolement, pour ne pas dire l'évanouissement, des listes d'États et de territoires non coopératifs ou insuffisamment coopératifs, puisque, vous le savez, sur la liste de l'OCDE, il n'y a pratiquement plus personne ou presque, à part le Guatemala et Nauru.

Cette liste s'est réduite comme peau de chagrin. Or nous considérons pour notre part que le fait d'établir une liste et de la rendre publique est un moyen d'action extrêmement puissant, à vrai dire le plus puissant de tous, comme le montre la sensibilité des autorités helvétiques et des banques suisses dès lors qu'on désigne leur pays parmi les États non coopératifs ou insuffisamment coopératifs.

C'est pourquoi, pour notre part, nous souhaitons que la liste des États non coopératifs soit mise à jour régulièrement, à partir des examens de l'OCDE et du Forum mondial, et qu'elle demeure aussi longtemps que son existence sera justifiée.

Enfin, nous rappelons que le G20 a annoncé son intention de sanctionner des États, des territoires et, évidemment, des sociétés et des personnes. Toute une grille de sanctions a été définie voilà déjà dix ans par l'OCDE. On sait de manière assez précise, grâce à une carte-mode d'emploi, ce que l'on pourrait faire à l'encontre de ceux qui ne jouent pas le jeu de la coopération : les sanctions fiscales ou non fiscales.

Voilà la position des principales ONG qui établissent un bilan relativement sévère ou négatif sur ce qui a été fait depuis 2008.

Pour terminer, je voudrais vous dire un mot de la position de Transparency International, et surtout des propositions que nous faisons, parce qu'il ne suffit pas d'affirmer des objectifs ou des positions de principe ; ce qui est essentiel, c'est ce que l'on fait pour atteindre les objectifs que l'on se fixe.

Pour notre part, nous avons une position plus nuancée que celle d'Oxfam, du CCFD et de Tax Justice Network. Nous considérons que la dynamique internationale qui a été initiée en 2008 sous l'égide de l'OCDE et du Forum mondial n'est pas négligeable.

D'abord, pour ceux qui s'intéressent à cette matière austère, je rappellerai que les rapports du Forum mondial comprennent dorénavant un état des lieux relativement précis et complet des législations et des pratiques de quasiment tous les pays du monde. On sait à peu près comment se fait, ou ne se fait pas, la lutte contre la fraude aux Bahamas ou à Bahreïn. Tout cela figure maintenant dans des documents officiels de référence de l'OCDE et du Forum mondial.

Ensuite, a été mis en place, dans une certaine limite, le processus d'évaluation des différents pays par leurs pairs. A ce propos, il y a du freinage, car certains pays sont plus réticents que d'autres. Pourquoi ne pas le dire, le plus réticent de tous est la Chine, qui n'aime pas l'idée que des pays étrangers évaluent sa politique, et a fortiori, que l'on demande leur avis à des acteurs de la société civile, à des ONG, des experts, des entreprises. La Chine a un peu une position de principe sur ces questions. Elle n'est pas un modèle en termes de transparence et d'action coopérative. Il reste que le Forum mondial avance, trimestre après trimestre, dans son examen. Dont acte.

Tout cela est positif. La dynamique qui s'est mise en place devrait se renforcer dans les années à venir. Mais ayant dit cela, nous relevons que l'essentiel du travail reste à faire. Sur quels points ?

En premier lieu, il existe des tentatives, principalement de la part de la Suisse, mais aussi de quelques autres pays, pour faire barrage à ce mouvement vers plus de transparence, de coopération, d'échange d'informations, et en clair, pour défendre le secret bancaire. C'est le sens de la proposition qui a été formulée par la Suisse l'an dernier, dite « Rubik » : si vous renoncez à nous demander des informations, nous sommes prêts, nous, banques suisses, autorités suisses, à prélever un impôt forfaitaire sur les comptes de vos résidents qui ont des avoirs, des comptes en Suisse, et à reverser à chacun de vos pays le produit de cette taxation forfaitaire.

Deux pays ont accepté d'entrer dans cette logique et ont signé une convention, non ratifiée pour l'instant : le Royaume-Uni et l'Allemagne.

En Allemagne, on sait que le Bundestag et le Bundesrat ne ratifieront pas le projet de convention Suisse-Allemagne pour des raisons de principe. Ils y sont totalement opposés, notamment dans la Chambre Haute. Quant au Royaume-Uni, on ne sait pas encore très bien sa position : en contrepartie d'un chèque que le Trésor britannique recevrait chaque année - de quel montant et pour quelle durée ? - de la part des autorités suisses, est-il prêt à jeter par-dessus bord le principe de l'échange d'informations et de la levée du secret bancaire ? On ne sait pas encore. Ce n'est pas décidé. En tout cas, c'est vraiment une priorité que de faire barrage à ce retour en force du secret bancaire.

Je le répète, la recherche de crimes et de délits doit primer sur le secret bancaire. C'est un principe fondamental de tout État de droit ; c'est aussi simple que cela.

Comment faire ? Deux méthodes nous paraissent adaptées pour parvenir à ce résultat.

La première, c'est la méthode dite de l'Union européenne, explicitée dans la directive européenne sur la fiscalité de l'épargne de 2005.

L'Union européenne - moins trois pays qui n'avaient pas adhéré, le Luxembourg, l'Autriche et, à l'époque, la Belgique ; celle-ci a, depuis, donné son accord -, a prévu l'échange automatique d'informations à des fins de lutte contre la fraude fiscale entre ses membres. C'est très simple.

Prenons l'exemple de la Belgique. Considérons des non-résidents belges, mais résidents d'autres pays européens, qui détiennent des comptes ou des avoirs ou des biens immobiliers ou autres en Belgique ; l'administration fiscale belge, les banques belges, les notaires belges ont évidemment une connaissance précise de ces avoirs, de ces comptes. Ils les déclarent, et la Belgique informe de manière automatique, sans qu'on ne lui demande rien, l'administration française, l'administration allemande, l'administration britannique, des comptes et avoirs détenus par des résidents de ces pays en Belgique. C'est le système dit de l'échange automatique d'informations, qui nous paraît le meilleur de tous. C'est la coopération pleine et loyale entre partenaires de bonne foi.

Le deuxième système, plus détourné mais plus brutal, plus violent dans son application, est le système américain défini par la loi américaine, dit FATCA. Dans le cas des États-Unis, c'est très simple sur le plan des principes, étant entendu que les États-Unis appliquent ce principe avec beaucoup de rigueur à l'encontre des particuliers, des investisseurs, des épargnants américains qui ont des comptes et des avoirs à l'étranger, mais l'appliquent très peu ou pas du tout à l'encontre des entreprises.

Donc, dans le système américain, c'est très simple. Dès lors que l'administration fiscale américaine, en l'occurrence l'International Revenue Service, a des doutes ou des soupçons sur le fait que M. Smith ou Mme Pearl détient des comptes au Luxembourg, en Suisse, aux Bahamas ou ailleurs, elle interroge le pays et, si elle a l'information, la banque où ces comptes sont détenus. La banque étrangère se voit présenter l'alternative suivante : soit vous jouez le jeu et vous donnez la liste complète des citoyens américains qui détiennent des avoirs, des comptes chez vous, soit, dans le cas contraire, vous vous rendez coupable d'un délit vis-à-vis de la justice américaine, et moi, État américain, j'ai le pouvoir souverain de vous autoriser ou non à travailler sur le territoire des États-Unis. Autrement dit : vous êtes Union Bank of Switzerland, vous faites 40 % de vos revenus aux États-Unis, ou bien vous me communiquez la liste de tous vos clients américains, ou bien je vous interdis d'opérations aux États-Unis. Là, je peux vous dire que ça marche ! UBS, évidemment, a mis les pouces et a fourni les informations qui lui étaient demandées, compte tenu de la gravité de l'enjeu.

Les banquiers suisses, qui sont gens avisés mais parfois un peu lents à réagir, au bout de deux ans, se sont dit que cette menace valait à l'encontre d'une banque internationale comme UBS ou le Crédit suisse, qui opèrent aux États-Unis, mais que, en revanche, les petites banques locales suisses, elles, ne risquaient rien car elles n'ont pas d'activité aux États-Unis. Aussi, deux ans après, les grandes banques suisses ont commencé, non pas de manière systématique- je ne voudrais pas laisser croire que tout le monde fraude en Suisse, même si cela se fait - à conseiller à des clients de transférer leur compte sur de petites banques, pour être hors d'atteinte de l'administration américaine. Quelle a été la réaction de l'administration américaine ? « Puisque vous utilisez la monnaie des États-Unis dans vos opérations, je peux vous interdire de travailler en dollar américain. C'est mon droit souverain de le faire. » Je peux vous dire que les banquiers suisses sont restés les bras ballants.

Donc, deux méthodes fonctionnent.

La première me semble meilleure parce qu'elle repose sur la coopération, la bonne foi, la bonne volonté : c'est la méthode européenne. Les administrations fiscales échangent les informations de manière automatique et répondent loyalement et complètement aux investigations des magistrats de pays partenaires qui mènent des enquêtes.

La seconde, la méthode américaine, que je viens d'indiquer, est évidemment plus facile pour un grand pays comme les États-Unis.

Avant d'achever mon propos, je voudrais juste évoquer brièvement deux points très importants.

Il faut casser les boîtes noires. Pour nous, Transparence International France, c'est le problème principal. Les boîtes noires, ce sont les structures juridiques du type trust, fiducie, fondation, Anstalt, qui permettent à des personnes ou à des sociétés de se dissimuler à l'abri d'une structure intermédiaire, de telle sorte que l'on ne sait plus qui est propriétaire, bénéficiaire ultime. On sait simplement qu'un trust existe au Luxembourg, aux Bahamas...

Comment faire pour ouvrir les boîtes noires ?

Nous avons mis une proposition sur la table dès 2008. A l'époque, on nous a dit que notre système était bien compliqué. Dans le monde entier, pour toutes les sociétés, il existe un registre du commerce : leurs dirigeants et leurs actionnaires sont connus. Nous proposons, de la même façon, de créer un registre des trusts et fiducies. Dans tous les pays, on enregistrerait les trusts, avec les noms de leurs gestionnaires et de leurs propriétaires. A partir de là, on pourrait échanger des informations.

C'est, mesdames, messieurs les sénateurs, le dispositif que vous venez d'adopter pour la France avec l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2011, qui institue l'obligation pour les trustees, les gestionnaires de trust, qu'ils soient en France ou à l'étranger, de déclarer l'existence du trust au fisc français, dès lors qu'un des protagonistes est français ou résident français ou bien que l'un des biens détenus est en France. Autrement dit, la France vient d'adopter le registre des trusts, et nous nous en félicitons. Nous appelons évidemment à une extension de ce mécanisme à tous les pays, européens et hors d'Europe.

Je terminerai en évoquant une question qu'on n'a pas commencé à traiter, ni en France, ni en Europe, ni aux États-Unis, celle l'usage, parfois extensif, voire abusif, que les multinationales font de l'instrument dit du « prix de transfert », c'est-à-dire le prix auquel elles facturent des prestations ou services entre sociétés du même groupe. Elles fixent un prix de convenance de manière à « loger » l'essentiel de leurs revenus dans des pays où il n'existe qu'une fiscalité très basse, voire pas de fiscalité du tout. C'est un phénomène important, même s'il n'est pas systématique.

Tout le monde a été frappé - au point que ce sujet est maintenant au coeur de la campagne électorale - lorsque l'INSEE a annoncé qu'en 2010 les sociétés du CAC 40 avaient acquitté, à l'échelle mondiale, un impôt au taux effectif de 8 %, alors que les PME avaient été, elles, effectivement imposées à 28 %.

Le phénomène est encore plus massif aux États-Unis, où le gouvernement Bush a multiplié les facilités de ce type au bénéfice, notamment, des grandes sociétés du secteur de l'énergie.

Comment y faire face ? Nous avons une deuxième proposition : demander aux multinationales, aux grandes banques, aux grands acteurs de la finance de déclarer, pays par pays, leur activité, leurs revenus et les impôts qu'ils acquittent dans chacun des pays où ils travaillent. Il y a des multinationales, des grandes banques respectables qui sont présentes dans 50, 80, 120, 150 paradis fiscaux. On aimerait simplement savoir pourquoi et connaître les avantages elles peuvent en retirer. C'est un devoir de transparence. Ce sujet figure aussi à l'agenda du G20.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Pour permettre à chacun de nos collègues de s'exprimer, je me limiterai à quatre séries de questions.

Monsieur Lebègue, pouvez-vous nous donner votre définition de l'évasion fiscale ? Cette définition est-elle unanimement partagée par les ONG ? Dans le cas contraire, quels sont les éléments qui distinguent les avis des uns et des autres sur ce sujet ?

Par ailleurs, vous avez pointé et confirmé le fait que la pratique de l'évasion fiscale entraîne des manques à gagner en termes de recettes fiscales pour les États concernés. Sur un plan plus général, il semblerait que ce phénomène ait des conséquences sur les pays en voie de développement, les pays du Sud. J'ai, me semble-t-il, entendu parler de 350 milliards de dollars. Pourriez-vous nous confirmer ce chiffre et nous dire dans quelle mesure l'évasion fiscale a un impact sur les pays en voie de développement ?

Cette pratique met également en cause la stabilité financière. Je pense ici au rôle assigné à la Banque centrale européenne par les traités, notamment celui de veiller à la stabilité de l'euro. N'y a-t-il pas un lien entre la déstabilisation financière actuelle et ces pratiques ?

Selon vous, quels sont les plus mauvais élèves en matière d'évasion fiscale ? Quelles en sont les raisons ? J'ai en tête la liste que l'OCDE a publiée et qui tend à se vider, au profit d'une évaluation réalisée par le groupe des pairs au sein du Forum mondial, que vous avez évoqué.

Enfin, j'aimerais que vous nous parliez du cas de Glencore.

Voilà quelques semaines est passé, sur France 5, un documentaire sur la Zambie. François d'Aubert en a parlé la semaine dernière, lors de son audition, sans apporter de détail. Je crois qu'il s'agit là d'un bel exemple de pratiques frauduleuses à partir d'une multinationale.

Ce sujet m'intéresse un peu plus dans la mesure où les pratiques de cette multinationale ont eu, en 2003, des impacts sur l'usine Metaleurop située à Noyelles-Godault, dans ma région du Nord-Pas-de-Calais, avec la suppression de 800 emplois. Des manipulations comptables et fiscales ont eu lieu.

Aussi aimerais-je que vous nous parliez de cette situation, d'autant que j'ai cru lire dans un article récent que la Banque européenne d'investissement avait consenti un prêt de 48 millions à Glencore. Est-ce normal, est-ce acceptable ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Daniel Lebègue.

M. Daniel Lebègue. - La fraude fiscale, c'est le fait pour une personne physique ou morale qui doit payer l'impôt sur le revenu, sur le patrimoine, sur les plus-values, de ne pas l'acquitter. C'est une définition universelle.

Certes, les Suisses avaient introduit une subtilité, mais ils étaient les seuls, et ils y ont renoncé. Selon eux, la fraude implique que l'on s'exonère du paiement de l'impôt de manière volontaire, délibérée, alors que l'on peut plaider la bonne foi pour ce qui concerne l'évasion fiscale : une personne a un compte chez UBS mais, franchement, elle ne le savait pas, elle l'avait oublié, et, d'ailleurs, elle l'a hérité de son grand-père.

Du point de vue de la loi suisse, ce fait n'était pas condamnable. C'est terminé, la Suisse s'est rangée à la position universelle, celle des Nations unies : tout citoyen ou toute personne morale redevable de l'impôt se doit de s'acquitter du paiement de celui-ci.

Il existe évidemment une autre acception de l'évasion fiscale : une personne physique ou morale qui devrait naturellement payer l'impôt choisit son domicile avec pour objectif principal, voire exclusif, de ne pas payer l'impôt. C'est notamment ce que l'on appelle « l'exil fiscal ». Une personne décide de s'installer de manière plus ou moins effective, plus ou moins réelle, en Suisse ou ailleurs - bien souvent, il s'agit de la Suisse ou de la Belgique -, tout en conservant sa nationalité française. Comme elle ne souhaite pas payer l'impôt en France, elle se place en situation d'être considérée, en vertu de la loi et des conventions existantes, comme un citoyen français résidant dans un autre pays. Je ne citerai pas de nom, mais tout le monde en a en tête.

La question que l'on peut se poser, c'est celle de savoir si M. X, célèbre chanteur qui vient de faire son retour sur scène pour la douzième fois, réside réellement dans le canton de Zoug en Suisse. Je ne sais pas, mesdames, messieurs les sénateurs, si vous connaissez ce canton, mais je puis vous dire, pour y être passé, que l'idée d'y rester plus de deux jours me rend fou. Y réside-t-il vraiment 180 jours par an ? Et que diable peut-il y faire ? C'est là une forme d'évasion fiscale ou de fuite devant l'impôt.

Le troisième concept est l'optimisation fiscale.

Il s'agit d'un mécanisme légal qui vise à utiliser au mieux les possibilités qu'offrent la réglementation et les conseils avisés de fiscalistes. Où est la frontière entre l'optimisation fiscale et la fraude fiscale ? C'est un art très particulier.

En effet, l'administration fiscale peut considérer que vous êtes allé trop loin, que vous avez franchi la ligne rouge ou jaune dans votre recherche d'optimisation, qui consiste à réduire la charge de l'impôt pour une entreprise en particulier. Dans ce cas, l'administration fiscale pourra engager la procédure de l'abus de droit fiscal, considérant que l'utilisation que vous faites de la législation ou de la jurisprudence est excessive, abusive, et vous pouvez alors subir un redressement fiscal.

Telles sont les définitions retenues.

J'ai parlé des pertes de recettes pour les pays riches, en Europe, en Amérique du Nord, mais vous avez évidemment raison de le souligner, monsieur le rapporteur, l'impact est plus lourd encore pour les pays en développement.

A vrai dire, on fait masse : il y a non seulement la perte de recettes fiscales, mais aussi la fuite de capitaux, et il n'y a plus d'argent ni d'épargne disponible pour financer les dépenses publiques, les investissements, etc. Ces sorties de capitaux correspondent en partie à la fraude fiscale ou à l'évasion fiscale, mais aussi à d'autres phénomènes que Transparence International piste, à savoir le blanchiment, l'argent issu d'activités criminelles et la corruption.

Comme chacun le sait, un responsable, un dirigeant corrompu a généralement pour premier réflexe d'essayer de mettre son argent à l'abri dans un autre pays.

En matière de chiffres, je m'exprimerai avec prudence, car la fourchette est extrêmement large.

Vous avez raison, monsieur le rapporteur, le chiffre est de 350 milliards de dollars pour la fourchette basse et de 1 500 milliards de dollars pour la fourchette haute, si l'on englobe tous les phénomènes de fuite que j'ai cités, à savoir le blanchiment, la corruption, la fraude fiscale. Ce montant n'est pas officiel, mais il apparaît dans un rapport de la Banque mondiale de 2008 ou de 2009. Il s'agit de sommes absolument considérables.

S'y ajoute cet argent qui, par définition, cherche l'obscurité et sert évidemment de matière première à ce que l'on appelle la finance de l'ombre, le shadow banking, les marchés non régulés ou mal régulés, les marchés de produits dérivés, les hedge funds, une partie du capital-investissement et du capital-risque, bref toute cette partie de la finance qui échappe encore en grande partie à toute régulation et, surtout, à la transparence. On a beaucoup de mal à suivre les volumes échangés sur les marchés dérivés, en tout cas sur les marchés non régulés de produits dérivés.

Ce facteur est de nature à contribuer à la volatilité et à l'instabilité des marchés de capitaux.

Vous m'avez également demandé quels étaient les mauvais élèves. On peut faire deux réponses.

Le mauvais élève caractéristique, c'est celui qui choisit de ne pas être coopératif parce qu'il pense qu'il va en tirer un avantage. On les appelle les free riders, c'est-à-dire...

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Les électrons libres !

M. Daniel Lebègue. - ... Oui, les électrons libres.

Un État décide de ne pas participer à la coopération internationale, car il estime qu'il va attirer des capitaux sur son territoire en offrant la protection du secret bancaire, en ne mettant en place ni régulation ni fiscalité, ou le moins possible, et ce délibérément.

Là aussi, je vais m'exprimer avec prudence. Quelques États ont la tentation de jouer ce jeu-là ; je pense au Panama, au Guatemala, à Bahreïn. Voilà des pays qui, pour l'instant, ne se sont pas montrés très ouverts ni très réceptifs à la coopération internationale, estimant qu'ils peuvent peut-être tirer un bénéfice pour eux-mêmes, pour leur économie, pour leurs banques, du fait que ce sont les grands centres offshore, les grands paradis fiscaux qui sont attaqués.

A vrai dire, même si l'attitude de ces pays est plus discrète et contournée, je pense que le risque principal vient plutôt d'États plus importants, voire de grandes places financières, qui continuent non pas à tolérer le blanchiment, la partie criminelle des opérations, mais à manifester un peu de complaisance à l'endroit de l'évasion fiscale. A cet égard, on peut citer, en Europe, la Suisse, le Luxembourg, et même la place financière de Londres avec d'anciens territoires de la Couronne britannique. Il suffit de marcher dans les rues de Londres et de regarder les plaques professionnelles des conseillers spécialisés en matière de placements financiers et de fiscalité qui garantissent la plus totale confidentialité. C'est une réalité de la place financière de Londres, et cela constitue un vrai danger pour la coopération internationale.

Enfin, concernant Glencore, là encore, je m'exprimerai avec prudence.

Même si ce groupe ne communique pas, il n'a jamais réfuté les critiques ni les attaques dont il a fait l'objet ; on peut donc dire certaines choses sans prendre trop de risques.

Le fondateur et ancien président de Glencore a été condamné par contumace - il a été gracié, mais j'ai le droit de dire qu'il a été condamné - à 220 années de prison par la justice américaine pour fraude fiscale, contournement d'embargo, violation des règles imposées par les Nations unies en matière de flux financiers, gel d'avoirs. Certes, il n'est plus président du groupe depuis quelques mois, mais il en a été l'âme.

Ce groupe est mis en cause sur tout le registre : publication de faux bilans et d'informations financières inexactes, fraude fiscale, non-respect du droit du travail dans les pays où il opère dans le secteur des mines, notamment des mines de cuivre, non-respect de l'environnement, et c'est un euphémisme tant la dégradation des forêts et des rivières en Zambie dans ce que l'on appelle la vallée du cuivre atteint - il suffit de regarder les photos - des proportions terrifiantes, vraiment terrifiantes.

Franchement, je me félicite de ce que la place financière de Paris, qui avait été sollicitée, n'ait pas accepté que la société Glencore soit cotée sur le marché Euronext. Malheureusement, elle a été cotée à la bourse de Londres : elle a le droit de vendre ses actions partout en Europe. A titre personnel - je ne risque pas d'être poursuivi en diffamation -, je déconseille à tout épargnant français d'acheter des titres Glencore.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Corinne Bouchoux.

Mme Corinne Bouchoux. - Monsieur Lebègue, l'ancienne enseignante en économie que je suis tient tout d'abord à vous remercier pour la clarté de votre propos. On a presque l'impression que tout cela est clair, lumineux, et on s'étonne de ne pas avoir pris conscience plus tôt de l'ampleur du problème.

Ma question peut sembler porter sur un point minime de ce dossier. Vous avez bien distingué les flux, les stocks, différents types d'actifs financiers et de fraude. Mais je voudrais revenir sur un pays sur lequel j'ai réalisé quelques études, à savoir la Suisse, pour poser une question très politiquement incorrecte.

Chacun le sait, il y a en Suisse un très grand nombre de coffres - je ne prendrai pas le risque d'avancer un chiffre - où sommeillent encore des oeuvres d'art, pour partie des oeuvres spoliées, pour partie des oeuvres au passé que l'on qualifiera pudiquement de « flou ».

Chaque fois que l'on interroge la Suisse sur un certain nombre de sujets fiscaux, reste dans l'ombre, on le sait très bien, la question de ces coffres. Il y a un rapport de force très compliqué entre l'Europe et les États-Unis, un pays dont les trois quarts des musées, je le rappelle, ont été constitués après 1945. On entre donc là dans une négociation culturelle diplomatique avec, d'un côté, l'évasion fiscale et, de l'autre, des oeuvres d'art et, d'une manière générale, le marché artistique.

Vous semble-t-il complètement incongru, ou saugrenu, d'essayer de rapprocher quelque peu ces deux problématiques afin d'examiner les liens qui les unissent ?

Je terminerai mon intervention en citant un cas concret que vous connaissez aussi bien que moi : la question des trusts de Wildenstein.

Avec les quatre mots clés : Suisse, trust, Wildenstein, oeuvres d'art cachées, vous avez là une partie du problème. Or pourquoi n'en parle-t-on jamais ? Notre collègue Yann Gaillard, dans un excellent rapport, a évoqué cette question il y a quelques années, mais il n'a pas pu la creuser complètement. Avez-vous un avis en la matière ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Daniel Lebègue.

M. Daniel Lebègue. - Sur ce point, mon expertise est limitée même si, lorsque j'étais directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, cet établissement financier a été le premier - et j'en suis fier - à dévoiler l'ampleur de la confiscation des biens juifs pendant la guerre, notamment des avoirs qui ont été gérés par la caisse durant cette période et qu'elle a, cela va de soi, entièrement restitués. Elle est même allée au-delà, en versant, sous des formes diverses, des indemnisations à la Fondation pour la mémoire de la Shoah en particulier.

Les banques suisses, sous la pression internationale, ne sont plus dans la situation dans laquelle elles se trouvaient il y a dix ou quinze ans. Elles ont été amenées à donner des informations, à restituer les avoirs qui étaient, comme vous l'avez dit, dans leurs coffres depuis soixante ans. Ont-elles tout restitué ? Je n'en sais rien, je ne suis pas policier, mais il y a doute sur ce point, vous avez raison.

Le système peut se reconstituer dans des circonstances moins tragiques, moins dramatiques, au travers des trusts tout simplement ; ce sont des fortunes qui trouvent refuge en Suisse !

J'ai de l'estime pour les financiers suisses, car ils ont inventé, avec les Lombards et les Lyonnais, ce dont je suis très fier, la finance moderne à la fin du Moyen Âge. Ces financiers connaissent leur métier. Ils pensent que le secret bancaire est un attribut indispensable du succès de leur place financière. A mon avis, ce sont les anciens banquiers qui parlent.

Pour ma part, je pense qu'ils ont complètement tort. Même si elle procédait à un nettoyage, la Suisse resterait, compte tenu tout simplement de son savoir-faire, une place financière très attractive, non seulement pour les Suisses, mais également pour les investisseurs du monde entier.

Quoi qu'il en soit, permettez-moi de citer un chiffre sur ce sujet qui nous tient à coeur chez Transparence International, et qui a été avancé par l'Association européenne de la gestion d'actifs, une source professionnelle sérieuse.

En Europe, les avoirs détenus à l'étranger par des personnes fortunées d'Afrique et du Moyen-Orient - il y en a même en Afrique et il y en a beaucoup au Moyen-Orient ; je parle de cette zone parce que nous avons beaucoup travaillé l'an dernier sur les pays arabes - s'élèvent à 1 500 milliards de dollars. Les professionnels du métier estiment que 15 % de ces avoirs ont été constitués de manière illicite, ce qui représente 225 milliards de dollars. Je peux vous envoyer le document si vous le souhaitez.

Ces avoirs privés ont été acquis ou constitués dans des conditions illicites par des investisseurs, des personnes privées de cette région du monde : 40 % de ces avoirs sont placés en Suisse, le reste à Londres et au Luxembourg. Ces trois places financières regroupent 85 % à 90 % du total des avoirs considérés.

Je cite ce chiffre pour montrer qu'il y a tout de même un tropisme particulier pour ceux qui souhaitent dissimuler des avoirs ou des biens qu'ils ont mal acquis, comme nous disons. Et il est vrai que c'est encore la Suisse qui semble être le lieu de prédilection pour dissimuler, mais aussi pour recycler. C'est une réalité.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Jacques Chiron.

M. Jacques Chiron. - Monsieur Lebègue, vous avez parlé de la fraude fiscale, de l'évasion fiscale, des crimes et délits et, à l'instant, des biens mal acquis. Ne pensez-vous pas que l'on pourrait être porteur de l'idée de créer une cour internationale, comme il en existe dans d'autres secteurs ?

On le sait, aujourd'hui, les grands pays ont l'équivalent de la Cour des comptes. On pourrait très bien imaginer un tribunal international dont les membres seraient désignés par pays et qui aurait à se prononcer sur la politique fiscale et sur ces biens mal acquis.

Souvent, les gouvernements bougent à partir du moment où des institutions pouvant être considérées comme hors de toute critique évoquent publiquement une question. D'ailleurs, depuis que l'on parle de ces fraudes en Europe, mais pas seulement, on voit que la population commence à réagir dans certains pays. Ce fut le cas en Suisse et en Belgique, où certains commencent à dire qu'ils paient des impôts alors que d'autres n'en paient pas. Il me semble qu'une telle autorité serait peut-être de nature à faire évoluer beaucoup plus rapidement la situation.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Michel Bécot.

M. Michel Bécot. - Permettez-moi d'aller un peu plus loin encore. Tout le monde pense à certains pays émergents dans lesquels les dirigeants ont amassé des fortunes en laissant le peuple affamé. N'y a-t-il pas là une véritable réflexion à mener ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Daniel Lebègue.

M. Daniel Lebègue. - Je comprends l'idée que vous avancez ; elle est ambitieuse et généreuse, mais on en est très loin.

L'idée que l'impôt, la gestion du budget et l'administration de la justice restent des attributs inaliénables de la souveraineté nationale est extrêmement forte, y compris en Europe. Les conditions ne sont malheureusement pas réunies pour aller dans la direction que vous indiquez.

Les magistrats avaient demandé de manière plus ponctuelle et, d'une certaine manière, plus modeste un vrai mandat d'arrêt international et européen, qui leur permettrait de mener leurs investigations dans tous les pays dans les mêmes conditions. M. Van Ruymbeke a une ou deux fois essayé d'obtenir des informations auprès de la justice britannique ; deux ans après, il n'a toujours pas obtenu de réponse. L'existence d'un mandat d'arrêt européen et international permettrait d'accélérer le cours de la justice.

Un magistrat avait même évoqué, dans le cadre de l'appel de Genève, me semble-t-il, la création d'un procureur européen auprès de la Cour de justice de l'Union européenne.

Toutefois, il ne faut pas penser que ce n'est qu'à ce prix que l'on pourra progresser. Si la coopération entre les États fonctionnait réellement au niveau européen et au niveau international, on pourrait tout à fait atteindre les objectifs qui sont les nôtres.

Par exemple, concernant les détournements qui ont pu être opérés par les dirigeants ou d'anciens dirigeants corrompus en Tunisie ou en Égypte, toutes les procédures existent, dans les traités internationaux, pour geler, séquestrer et restituer au pays d'origine les avoirs détournés. On a signé une convention des Nations unies contre la corruption, dont l'article 57 organise la restitution. Juridiquement, la France est tout à fait en mesure de rendre l'argent détourné par M. et Mme Ben Ali et leur famille à la Tunisie. Simplement, les procédures sont lentes, lourdes, compliquées ; il faudrait effectivement prévoir des modes opératoires plus simples.

Mais, pour conclure, je tiens à dire que nous allons gagner cette bataille. Dans le monde entier, les États et les gouvernements ont pour objectif, parfois pour premier objectif, de réduire les déficits et les dettes publics. Or cela n'est pas possible si on laisse ouverte la porte de la fraude et de l'évasion fiscales au niveau international. Comment demander aux citoyens, dont les uns sont aisés, mais les autres pas du tout, de faire des efforts, quels qu'ils soient, si l'on ne traite pas ce problème ?

Je connais bien Mario Monti, un homme éminemment respectable, dont l'approche est libérale. Je ne sais pas si vous avez noté quel a été son premier acte lorsqu'il a été nommé président du Conseil italien. Il a envoyé la veille de Noël à Cortina d'Ampezzo, la principale station de sports d'hiver dans laquelle se rendent notamment les Italiens les plus fortunés, la brigade fiscale et la brigade douanière. Deux cents agents de la force publique sont venus repérer les propriétés immobilières et les voitures de luxe et ont rendu visite à un certain nombre de banques. C'était la condition pour mener son action au niveau national : il allait demander des efforts considérables au peuple italien. Personne ne pourra rester, me semble-t-il, à l'écart de cette démarche.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Richard Yung.

M. Richard Yung. - Je formulerai une observation et je poserai une question.

On parle de pays du monde entier, mais, au fond, ceux où l'évasion fiscale est la plus forte sont proches de nous : le Luxembourg, la Belgique et les différentes colonies britanniques camouflées sous le manteau de Sa Très Gracieuse Majesté.

Il est frappant de constater qu'il ne semble pas y avoir de volonté, ni de progrès au niveau de l'Union européenne. Pourtant, c'est d'abord elle qui pourrait agir dans ce domaine. Les îles Caïmans, les îles Vierges... Certes, mais c'est à nos portes que cela se passe ! Or nous ne faisons pas grand-chose, voire rien, victimes d'une forme d'amnésie.

Ma question porte sur l'exil fiscal. Avec mon collègue Louis Duvernois, je représente les Français établis hors de France. Nous sommes contents d'être au coeur de la campagne électorale... Il ne se passe pas un seul jour sans qu'une proposition soit faite.

Bien sûr, nous ne sommes pas favorables au fait que des personnes transfèrent leur fortune à l'étranger dans le but, comme vous l'avez dit, d'échapper à l'impôt. C'est moralement condamnable. Mais nous représentons 2,5 millions de personnes qui, pour l'essentiel, travaillent à l'étranger, gagnent leur vie à l'étranger et payent leurs impôts à l'étranger, souvent dans le cadre des 150 conventions fiscales existantes.

Hormis le système américain, qui est, comme vous l'avez indiqué, très brutal - il semble difficile de le mettre en place en France -, quelles seraient les autres solutions ? On n'en voit pas.

Soit on est dans le cadre des conventions fiscales internationales, que l'on a laborieusement négociées au cours des vingt dernières années, et il semble peu raisonnable de dénoncer 150 conventions fiscales. Soit on invente un dispositif à l'image du dispositif américain, sachant, vous l'avez souligné, qu'il vise les personnes physiques et non pas les entreprises.

M. Daniel Lebègue. - Je ne suis pas un spécialiste de cette question...

M. Philippe Dominati, président. - Avant que vous ne répondiez, permettez-moi de donner tout de suite la parole à M. le rapporteur, car nous avons vingt minutes de retard.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Je poserai une question très courte. Il semblerait que le Bahreïn ait mis en place le régime fiscal des trusts. Cela a-t-il conduit à plus de transparence ?

M. Daniel Lebègue. - Je ne suis pas au courant. A notre connaissance, le Bahreïn n'était pas un territoire exemplaire. Les chefs d'État et de gouvernement du G20 ont même envoyé une lettre à l'Émir pour lui demander d'être plus coopératif. Si le Bahreïn a décidé de mettre en place, à l'instar de la France, un registre des trusts, je m'en féliciterai. Ce serait une bonne nouvelle, car ce petit centre financier a, semble-t-il, accueilli pas mal de fonds provenant d'anciens dirigeants du monde arabe.

Sur la question de l'exil fiscal, je ne suis pas un expert. Je m'en voudrais de contester ou de remettre en cause le consensus miraculeux qui semble se forger entre Jérôme Cahuzac, Nicolas Sarkozy, Jean-Luc Mélenchon et François Hollande. Moi, je ne fais pas la loi fiscale.

Si l'on réussit à envisager un dispositif, on sera face à deux difficultés, qui ne sont peut-être pas insolubles.

Il faut bien distinguer l'exilé fiscal, celui qui fait un choix de domicile pour échapper à l'impôt, sans aucune autre raison personnelle, ni familiale ni professionnelle, de nos expatriés. Ne touchons pas à la fiscalité des Français, insuffisamment nombreux, qui acceptent de s'expatrier pour diffuser dans le monde leur savoir-faire ou porter la dynamique commerciale de nos entreprises.

Par ailleurs, se pose le problème que vous évoquez. La proposition de François Hollande de cibler les trois pays voisins est-elle de nature à traiter 80 % des problèmes ? Je ne suis pas assez expert en la matière pour vous répondre.

Toutefois, il faut maintenir la pression sur les Suisses. Sur ce dossier, comme sur tous les autres que j'ai évoqués, c'est la clé de beaucoup de problèmes. C'est un peuple raisonnable et sage, qui fera, à un moment, je le pense, le choix de la coopération.

M. Richard Yung. - Vous avez cité le canton de Zoug, mais je vous recommande le quartier d'Oerlikon, qui est bien mieux encore pour y passer des vacances...

M. Philippe Dominati, président. - Le rapporteur veut nous emmener à l'étranger...

M. Richard Yung. - C'est une destination à pointer !

M. Philippe Dominati. - Je vous remercie, monsieur Lebègue.

Audition de MM. Laurent Gathier, secrétaire général, et Vincent Drezet, secrétaire national, du syndicat SNUI-SUD Trésor Solidaires (20 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Mes chers collègues, nous accueillons MM. Laurent Gathier et Vincent Drezet, respectivement secrétaire général et secrétaire national du syndicat SNUI-SUD Trésor Solidaires.

Je vous rappelle, messieurs, que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.

En conséquence, je vais vous demander de prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité.

Veuillez lever la main droite et dire : « Je le jure. »

(M. Laurent Gathier et M. Vincent Drezet prêtent serment successivement).

M. Philippe Dominati, président. - Messieurs, je vous propose de commencer l'audition par un exposé liminaire, puis, de répondre aux questions de notre rapporteur, M. Éric Bocquet, et des membres de la commission.

M. Laurent Gathier, secrétaire général du syndicat SNUI-SUD Trésor Solidaires. - Mesdames, messieurs, permettez-moi de vous préciser que Vincent Drezet, actuellement porte-parole de notre organisation et spécialiste des questions fiscales et de la lutte contre la fraude, a vocation à me succéder à la tête du syndicat dans un mois. Ce sont trois bonnes raisons pour abréger mon intervention au profit de la sienne.

Je voulais vous dire à quel point nous sommes heureux que cette commission ait été créée et d'y être entendus. Pour ce qui nous concerne, c'est plus qu'une formule, et ce à un double titre. D'abord, au titre de son contenu. En effet, nous pensions, depuis des années, qu'une commission parlementaire devait être créée. C'est le Sénat qui s'est engagé le premier dans cette voie, et nous en sommes heureux. Ensuite, en notre qualité d'organisation syndicale, nous nous réjouissons de la création de cette commission. A la Direction générale des finances publiques, nous sommes la première organisation syndicale : notre taux de représentativité est très élevé. C'est pour nous un véritable honneur, mieux un devoir de venir apporter notre éclairage à votre commission.

J'ajoute que, voilà une dizaine d'années, la première fois que je suis venu au Sénat - déjà en compagnie de Vincent -, c'était non pour être auditionné par une commission, mais pour répondre au souhait d'un groupe de nous rencontrer. A cette occasion, les parlementaires m'avaient interrogé pour me demander si, en ma qualité de syndicaliste et de professionnel exerçant à Bercy, je disposais de chiffres supplémentaires non seulement sur la fraude, mais également sur les éléments fiscaux. Assez démuni en chiffres, je me suis retourné vers les parlementaires pour leur dire que, en tant que citoyen, il me semblait - naïvement ! - que les parlementaires pouvaient avoir d'autres moyens d'investigation. Depuis, j'ai appris, dans le cadre de mes activités tant professionnelles que syndicales, qu'il était assez compliqué, même pour les parlementaires, d'obtenir des informations auprès de la maison à laquelle j'appartiens.

Notre syndicat est engagé de très longue date dans l'analyse de notre métier et dans le débat citoyen, plus particulièrement sur la question de la fraude. En ce sens, nous avons tenté d'obtenir que, pour développer le débat, soient constitués davantage de lieux comme celui-ci et de nouveaux outils.

C'est la question importante à nos yeux. Depuis les années quatre-vingt-dix, nous demandons la création d'un observatoire des délocalisations fiscales. Ce dernier serait dédié tant aux particuliers et aux ménages qu'aux entreprises et aux professionnels. Le Parlement, la Cour des comptes et la Direction générale des finances publiques nous paraissent avoir vocation à être rapidement initiateurs et animateurs d'un tel observatoire.

Je m'en tiendrai là pour ma part et vous invite à entendre mon camarade Vincent Drezet sur l'étude que, à défaut d'observatoire, nous avons, pour notre part, modestement tenté de lancer.

M. Vincent Drezet, secrétaire national du syndicat SNUI-SUD Trésor Solidaires. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs, je commencerai mon propos en évoquant l'étude que nous avons faite fin octobre 2010 sur les expatriations fiscales. Je poursuivrai en essayant de dresser un rapide tableau du contrôle fiscal, notamment du contrôle des expatriations fiscales. Sous le vocable « expatriations fiscales », il est vrai que nous nous sommes beaucoup centrés sur les particuliers. Pour autant, je n'oublierai pas les entreprises. En effet, l'évasion des capitaux ne concerne évidemment pas que les particuliers.

Nous avons voulu, dans un premier temps, revenir sur la question des particuliers pour la simple raison que, de tout temps, ce sujet a généré beaucoup d'idées reçues, avec des estimations plus ou moins fantaisistes avancées ici ou là.

Nous avons voulu y voir plus clair pour aller au-delà des idées reçues et prendre la mesure des difficultés auxquelles nous nous heurtons au cours du contrôle fiscal, d'abord pour détecter la fraude et, surtout, pour la prouver.

Nous nous sommes intéressés au sujet avec le regard du professionnel, en nous substituant en quelque sorte pour partie à cet observatoire des délocalisations fiscales qui n'existe pas. Nous voulions essayer de voir ce qui se passe au juste.

Nous avons recensé l'ensemble des chiffres faisant autorité qui peuvent circuler au sujet des particuliers. C'est ainsi que nous avons spontanément collecté ce que le rapporteur général de la commission des finances du Sénat disait, notamment sur l'ISF. Nous avons relevé ce que contenait le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires consacré à la fiscalité du patrimoine. En fait, nous avons tout simplement établi un état des lieux général en essayant de mettre en regard cette question des expatriations fiscales avec la fiscalité du patrimoine et les personnes potentiellement concernées par une expatriation fiscale.

C'est sur ce premier point que je voudrais insister. L'impact sur l'économie de la fiscalité du patrimoine et des expatriations fiscales a donné lieu à un certain nombre de polémiques dans lesquelles je n'entrerai pas. Tout récemment encore, ce sujet a repris un caractère d'actualité.

Nous nous sommes employés à prendre connaissance des données existantes, qui sont peu nombreuses. En tout cas, on dispose d'une faible quantité de données connues, publiques. Sous le vocable de « données publiques », je vise celles qui demandent quelque effort pour les trouver - dans les rapports parlementaires, notamment. Quoi qu'il en soit, il en existe très peu, ce qui ouvre une première interrogation.

En effet, la Direction générale des finances publiques recense chaque année - et c'est heureux ! - les contribuables, ne serait-ce que pour leur envoyer les avis d'imposition. Elle collecte l'impôt et elle reçoit les déclarations. Elle sait assez précisément - sans dire que c'est à l'unité près - quels sont en volume, voire en profil, les contribuables qui s'en vont à l'étranger. Elle le sait pour l'ISF, elle le sait pour l'impôt sur le revenu, elle le sait pour l'ensemble des impôts. Or c'est une donnée que nous n'avons pas. Nous ne connaissons pas le nombre global des expatriés. On avance le chiffre de deux millions, mais c'est une première donnée qui nous manque.

Il nous manque également une étude qualitative sur le profil et les motivations de ceux qui s'expatrient. Une mission d'information du Sénat s'est penchée sur le sujet au début des années 2000. Il y a, de temps en temps, ici ou là, des cabinets privés qui font une étude, mais on voit bien que les pouvoirs publics n'ont mis ni outils ni études sur la table.

Ensuite, nous avons constaté que, sur la question de l'ISF, on ne disposait que de statistiques. C'est sur elles que nous avons basé nos travaux. Nous nous sommes aperçus que, depuis qu'il est établi une mesure du nombre de redevables de l'ISF - c'est-à-dire, de mémoire, depuis 1997 - on constate, rapporté à ce nombre, une très grande stabilité du nombre de personnes qui s'expatrient. Ce chiffre est constant : sur le nombre total de redevables de l'ISF, ils sont entre 0,10 % et 0,15 % à partir à l'étranger. Évidemment, en valeur absolue, le chiffre augmente. Mais, toujours en valeur absolue, le nombre de redevables de l'ISF a beaucoup augmenté. Il était proche de 600 000 avant la réforme. Le premier enseignement factuel fait donc apparaître une certaine stabilité.

Ensuite, un autre enseignement factuel souligne que les chiffres relatifs aux retours d'expatriés sont stables, voire en légère augmentation, sans doute du fait de la crise. Contrairement aux départs, les retours ne sont pas mesurés annuellement. Sur ceux qui le sont, le taux varie entre 25 % et 39 %, en fait aux alentours de 30 %.

Nous avons creusé pour savoir quelles sont ces personnes et évaluer ce que leur départ peut représenter en termes de pertes budgétaires, mais aussi en termes de pertes de richesses et de bases imposables. En effet, l'impact pour l'économie française peut, au fond, être double : la perte de recettes budgétaires et la perte en bases imposables.

Après étude de ces données, il est apparu que la perte en recettes budgétaires est également assez mineure puisqu'elle représente environ 18 millions d'euros sur un rendement de 4 milliards d'euros d'ISF. Cette somme est donc relativement peu élevée.

De même, quand on regarde la composition du patrimoine imposable à l'ISF des contribuables types, on s'aperçoit que, lorsqu'il y a une expatriation, le patrimoine immobilier, par construction - si j'ose dire ! - reste en France. La tâche à laquelle il faut s'atteler consiste à apprécier l'impact de l'expatriation sur les investissements et sur les capitaux, car l'impact de l'expatriation sur l'économie française peut éventuellement être limité à l'investissement. Dans le profil des contribuables - même si c'est dur à déterminer, on le sait avec certitude - les personnes assujetties à l'ISF en France le paient sur l'ensemble de leur patrimoine mondial, donc sur des actifs financiers qui sont parfois placés à l'étranger, parfois placés en France. Lorsqu'ils s'expatrient, ces contribuables continuent à investir en France. La précision est intéressante parce qu'elle marginalise l'impact potentiel des expatriations fiscales sur l'économie française et, par suite, sur la fiscalité française.

Pour le mesurer, nous avons examiné la structure de l'ISF. Elle comporte une niche fiscale, l'exonération pour les non-résidents sur les actifs financiers placés en France. Ils sont 7 000 non-résidents à en bénéficier ; sans doute des Français expatriés, mais, là encore, il est très difficile de le savoir. Potentiellement, il y a aussi des étrangers riches qui ont investi en France. Quoi qu'il en soit, 7 000 personnes, c'est beaucoup plus que le nombre d'expatriés fiscaux tels qu'ils sont mesurés depuis 1997.

Donc, à défaut d'autres outils, d'autres statistiques, d'autres données, nous nous sommes concentrés sur l'ISF. Et il est apparu, chiffres à l'appui, que les expatriations des personnes assujetties à l'ISF n'avaient pas nécessairement un impact si important que cela sur l'économie française.

Nous avons conscience que cette étude est partielle, car elle ne concerne que les personnes assujetties à l'ISF et elle ne concerne que les départs. Nous n'avons pas les mêmes profils sur les retours, faute de savoir exactement quelles sont les personnes qui reviennent. A en croire certains témoignages, le retour trouve parfois sa raison dans une crise. C'est le cas des traders de la City. On pourrait également citer des personnes qui ont tenté leur chance dans des paradis fiscaux un peu plus exotiques, comme Dubaï. Certaines expériences font apparaître que, confrontés à la maladie ou à la naissance de leurs enfants, des expatriés ont préféré revenir en France pour y bénéficier de la protection sociale, de l'action publique et des services publics.

Enfin, il est un autre élément qui n'est pas mesuré et dont nous ignorons totalement l'ampleur : je veux parler des impatriés, des personnes qui viennent habiter en France. On le sait, il y a beaucoup d'Anglais - et pas seulement des pauvres ! - qui viennent s'installer en France, notamment dans le Sud- Ouest, mais nous n'en connaissons ni le volume ni le profil. Nous ignorons si, parmi eux, certains paient ou non l'ISF. Au-delà de la question de l'ISF, nous ne connaissons pas leur profil, nous ne savons pas s'ils investissent.

L'enseignement de cette étude, c'est qu'en réalité il est assez dur de dresser un impact des expatriations fiscales, y compris des impatriations. Nous avons voulu résumer ce qu'il y avait sur le sujet. Malheureusement, l'outil qui éclairerait le débat dans un sens ou dans l'autre reste à construire. Nous avons voulu mettre cela sur la place publique, notamment pour appeler à poursuivre ce travail.

De toute façon, au-delà du débat actuel, la question des expatriations fiscales perdurera. En effet, dans une économie ouverte, nous serons nécessairement amenés à mesurer, à avoir des études d'impact sur les choix fiscaux, sur les expatriations et les impatriations. Nous sommes de ceux qui pensent - en l'assumant complètement - que, dans l'attractivité de la France, il n'y a pas que la fiscalité : il y a aussi les facteurs publics, et ceux-ci rendent la France particulièrement attractive.

J'en ai fini avec les particuliers et j'en arrive aux entreprises. Sur ce sujet, nous disposons d'un petit peu moins de données. A l'évidence, la fuite des capitaux, l'évasion fiscale représentent, pour les entreprises, un volume budgétaire sensiblement plus important que celui des particuliers. L'OCDE et la Commission européenne estiment, à grands traits, que la moitié du commerce mondial, ce sont des prix de transfert. Certes, tous ne relèvent pas de la fraude, tous ne sont pas de l'évasion fiscale, mais, en leur sein, il est particulièrement difficile de déterminer la richesse qui s'en va illégalement.

Nous avons produit une petite étude sur le crédit impôt recherche. Nous avons également travaillé sur la question des paradis fiscaux pour montrer que nous sommes particulièrement mal outillés en matière de contrôle et, tout simplement, en termes d'évaluation de l'évasion fiscale potentielle. Si l'on fait une extrapolation du contrôle fiscal, sur une masse de fraude fiscale que nous estimons, pour notre part, entre 40 milliards et 50 milliards d'euros - nous avons peur, au vu des dernières affaires, d'être en dessous de la réalité ! - nous en sommes réduits à évaluer la fraude fiscale internationale des particuliers et des entreprises à un chiffre situé entre 15 milliards et 20 milliards d'euros, ce qui représente une somme importante.

Si nous disons avoir peur d'être en dessous de la réalité, c'est que, il faut le savoir, une poignée des seuls prix de transfert représente déjà entre 1 milliard et 2 milliards d'euros de redressements par an, ce qui est considérable. Cela veut dire que, par extension, les plus grandes entreprises, celles qui sont de dimension internationale - on en recense quand même 15 000 dans le portefeuille de la Direction des grandes entreprises, c'est-à-dire les plus grandes firmes, à la fois les têtes de pont et leurs filiales - sont susceptibles d'agir dans le champ de la mondialisation. Et on le sait, c'est une zone à risques sur les prix de transferts, sur la sous-capitalisation, sur des montages fiscaux.

Je cite au passage un exemple parce qu'il nous tient à coeur. Sur la question du crédit impôt recherche, le fait d'exploiter des redevances et tout ce qui est droit à la propriété industrielle et intellectuelle dans des paradis fiscaux est suspect à nos yeux. Nous n'arrivons pas toujours à le prouver mais, on le sait, ce sont des masses d'argent considérables qui échappent au fisc français et, par conséquent, à l'économie française.

Cela m'amène à la question du contrôle fiscal et à ses résultats face à cette situation.

Disons-le d'emblée, s'agissant des expatriés fiscaux, la fraude, c'est la fausse expatriation. Certes, pour les particuliers, il y a d'autres formes de fraude - notamment, les comptes non déclarés à l'étranger, qui font partie de l'évasion et de la fraude fiscales. Quant aux entreprises, notamment sous l'angle de la question des prix de transfert, les difficultés que nous avons sont multiples.

On manque d'accès à l'information. Il s'ensuit une mauvaise programmation du contrôle fiscal, une mauvaise sélection des dossiers et, par conséquent, un contrôle fiscal insuffisamment efficace. Nous ne dirions pas, nous, qu'il n'est pas efficace. Efficace, il l'est, mais sans doute ne l'est-il pas suffisamment au regard de la fraude et de son évolution. Cette fraude devient plus rapide, plus internationale, plus complexe, tout simplement parce qu'il est de plus en plus facile d'ouvrir des comptes à l'étranger et d'y créer des structures. Même s'il y a une obligation de les déclarer, le fait d'ouvrir un compte ou une société dans un paradis fiscal, c'est-à-dire dans un pays qui offre le secret bancaire, nous le rend invisible et nous place donc dans l'impossibilité de le détecter. C'est une évidence, aujourd'hui communément admise sur la place publique.

Notre premier enjeu, c'est donc l'accès à l'information. Il se fait notamment par les échanges d'informations dans le cadre des conventions fiscales. Il n'existe malheureusement pas un système d'échange automatique d'informations, mais, à nos yeux, il devrait exister, au moins au sein de l'Union européenne. Dans cet espace, la contrepartie de la liberté de circulation des capitaux et des personnes devrait être que les autorités publiques s'échangent spontanément les ouvertures de comptes ici et les créations de sociétés là. Par son effet dissuasif sur la fraude au sein de l'Union européenne, cette mesure stabiliserait une bonne part des budgets publics.

A défaut, nous en sommes réduits à développer l'analyse-risque et à essayer, ensuite, d'utiliser les conventions fiscales internationales. Mais, il faut le dire, compte tenu de notre mode de management et des effectifs dont nous disposons, l'assistance administrative internationale est assez peu développée. Sur 50 000 opérations de contrôle fiscal externe, la proportion d'affaires qui font apparaître un redressement de fiscalité internationale se situe entre 9 % et 10 %. On pourrait trouver le chiffre significatif mais il serait bien moindre si on enlevait la TVA intracommunautaire, impôt certes très « fraudé », mais qui ne fait pas nécessairement appel à tous les mécanismes de fraude internationale.

Pour utiliser les conventions fiscales internationales, on passe par l'assistance administrative, laquelle représente environ 2 % des 50 000 opérations de contrôle fiscal externe. Cela veut dire que l'administration n'a pas les moyens suffisants pour développer la recherche et la lutte contre la fraude internationale. Certes, des directions nationales, comme la Direction nationale des enquêtes fiscales, la Direction des vérifications nationales et internationales et la Direction nationale de vérification des situations fiscales, s'emploient à développer ce combat. On fait au mieux avec ce qu'on a, mais on n'a pas assez ! Le retour des services est unanime là-dessus !

Si l'on ne peut pas, d'abord, avoir le temps de faire de la recherche sur les dossiers - notamment les dossiers les plus complexes -, si l'on ne peut pas, ensuite, utiliser les conventions fiscales, alors, on ne pourra pas combattre la fraude de manière satisfaisante ! C'est un constat que nous dressons de longue date. Nous l'avons dressé en 2008 dans notre rapport sur la lutte contre la fraude fiscale. La Cour des comptes vient de le confirmer récemment dans son dernier rapport public sur la couverture du tissu fiscal. Il montre que l'organisation du travail est déficiente. Nous y ajoutons, parce que c'est central, les emplois qui, dans le contrôle fiscal, sont des emplois à haute valeur ajoutée. Ils ne sont pas assez nombreux et assez bien structurés pour combattre ce phénomène.

Comment peut-on faire ? Il y a évidemment la question des emplois. Nous avons coutume de dire que les emplois sont, dans notre administration, socialement justes et budgétairement rentables. Nous avons fait un petit calcul pour illustrer cela : un agent opérant dans la sphère du contrôle fiscal « produit » 1,3 million d'euros de redressement fiscal en deux ans. Autrement dit, en deux ans, il a payé toute sa carrière, retraite comprise ! L'exemple est intéressant dans le débat actuel. Il montre surtout que, même si, ensuite, on ne collecte pas tout, parce qu'il y a parfois une insolvabilité organisée, la détection de la fraude et son combat constituent un enjeu important. Il faut concentrer les efforts sur cette question.

Au titre des propositions, nous pensons qu'il importe de développer l'expertise. A l'évidence, nous sommes en concurrence non seulement avec les autres pays, mais également avec des conseillers privés, lesquels conseillent parfois en toute légalité, mais qui, de temps en temps, franchissent la ligne jaune. Il nous semble que l'on pourrait renforcer l'expertise au sein de la Direction générale des finances publiques en créant une structure centrale qui irriguerait les services et permettrait d'apporter le soutien technique qui fait défaut.

Nous sommes critiques à l'égard des orientations de la Direction générale des finances publiques, notamment sur le contrôle fiscal. Elles produisent des effets pervers. Ainsi, le tissu fiscal n'est pas couvert de manière harmonieuse, pas seulement faute de moyens, mais aussi parce qu'on n'a pas mis l'accent sur telle ou telle catégorie de population. Là aussi, il y a matière à progrès.

Enfin, sans prétendre proposer la solution miracle, je citerai la coopération envisageable avec d'autres administrations comme les douanes - et pas simplement la police pour la délinquance de banlieue -, ce qui appelle probablement un débat à l'échelle européenne.

Faute de tout cela, nous avons du mal à détecter les prix de transfert, la sous-capitalisation. Nous avons du mal à détecter des comptes bancaires ouverts à l'étranger, des fausses expatriations. Pourtant, les quelques exemples dont nous disposons sur ce type de fraude montrent son importance. Les fausses expatriations font l'objet d'environ 200 redressements par an, ce qui représente plusieurs dizaines de millions d'euros - de mémoire, aux alentours de 50 millions d'euros pour 2010 sur 193 redressements. Cela représente 2,5 millions d'euros par dossier. Autant dire que nous sommes sur un tissu fiscal particulier et souvent solvable.

Cela montre que nous sommes sur une fraude importante, injuste, coûteuse, qu'il est important de combattre dans la situation actuelle des finances publiques. Cela veut dire que, sans mettre des radars fiscaux derrière chaque expatrié - nous en sommes loin ! -, il y a peut-être une orientation particulière à définir sur cette question.

Dans le champ des propositions et des constats, je voulais avancer ces quelques éléments chiffrés pour montrer que notre sentiment en matière de contrôle fiscal est celui d'un décrochage progressif entre, d'une part, notre manière de travailler, les redressements que nous opérons et, d'autre part, l'évolution de la réalité de la fraude.

J'illustrerai mon propos par un exemple. Depuis de nombreuses années, le premier redressement fiscal en France porte sur la TVA déduite par anticipation, c'est-à-dire un pur effet de trésorerie. Je ne dis pas qu'il ne faut pas redresser. Ce que je veux souligner, c'est que ce redressement n'est pas forcément très « payant ». Simplement, c'est le premier chef de redressement. Parmi les redressements qui, pris isolément, sont d'une manière générale les plus « payants », on retrouve la fraude fiscale internationale, notamment les prix de transfert.

On le voit, un décalage existe : on fait peu de prix de transfert, peu d'expatriation, mais, chaque fois, pour le dire sommairement, cela « paie » ! Et, d'un autre côté, l'immense majorité du volume du contrôle fiscal est axée autour d'une fraude relativement ordinaire dont nous ne disons pas qu'il ne faut pas la combattre mais sur laquelle on voit qu'il y a une réorientation à programmer d'urgence.

Dans les services, nous avons le sentiment - ce n'est pas une simple question d'effectifs et je ne m'exprime pas en tant que syndicat qui veut avoir plus de moyens - qu'aujourd'hui on tourne dans le vide sur le même tissu fiscal. Si l'on ne raccroche pas le wagon, il risque de filer sans nous !

J'en ai terminé avec mon exposé liminaire et suis prêt à répondre aux questions.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Je vous remercie, messieurs, pour ces informations. Je ne sais pas si vous l'avez fait exprès et si vous maîtrisez parfaitement l'actualité, mais il se trouve que l'on nous parle aujourd'hui dans la presse des 193 « vrais-faux exilés fiscaux ». On avait déjà entendu parler d'évadés et d'exilés fiscaux ; voilà que l'on découvre désormais les faux expatriés... Il y a donc de la fraude dans l'évasion !

Il est évident que, lorsqu'il s'agit de frauder, l'imagination ne manque pas...

Au cours de vos exposés, vous avez évoqué vos moyens et décrit votre métier, ainsi que les conditions d'exercice du contrôle.

La semaine dernière, nous avons demandé à Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale à la Direction générale des finances publiques, si la RGPP avait eu un impact sur le volume des contrôles effectués par vos services. Elle nous a répondu que tel n'était pas le cas, les services fiscaux ayant été épargnés par la RGPP. Quel est votre point de vue à cet égard ?

Vous avez ensuite évoqué l'éventuelle mise en place d'un observatoire des délocalisations. Il s'agit là d'une expression nouvelle, que je n'avais encore jamais entendue. Pourriez-vous préciser en quoi consisteraient ses missions et quel serait son rôle ?

J'ai également lu dans vos publications que vous avanciez l'idée d'un serpent fiscal européen. Cela nous ramène à une autre époque ! Pourriez-vous expliciter ce dispositif ? Quels seraient ses modes opératoires et son utilité ? Des expériences de ce type ont-elles été menées, ou bien cette proposition est-elle tout à fait neuve ?

Par ailleurs, avez-vous été témoins d'intrusions ou de « conditionnements » visant à atténuer la rigueur des contrôles que vous effectuez, s'agissant aussi bien des entreprises que des particuliers ? L'article de presse que je citais évoque tout de même des contrôles assez pointus, qui vont assez loin : des vérifications portant sur les lignes téléphoniques, les comptes bancaires, le lieu de scolarisation des enfants. Tout cela nécessite en effet des moyens.

Ensuite, l'une des recommandations du rapport Bassères sur l'affaire Woerth-Bettencourt, qui a tant défrayé la chronique, vise à supprimer la tradition qui veut que soit logée au sein du cabinet du ministre du budget une équipe dédiée au traitement des situations fiscales individuelles. Pourriez-vous décrire le rôle de cette équipe, et ses éventuelles interférences avec l'administration fiscale ordinaire ?

Pour ce qui concerne l'évaluation de la fraude fiscale, nous disposons de chiffres très différents. Certains parlent de 42 milliards à 51 milliards d'euros. Le Conseil des prélèvements obligatoires évoque, pour sa part, un chiffre situé entre 30 milliards et 40 milliards d'euros. Vous expliquez cet écart d'appréciation par la non-prise en compte, par le CPO, de l'évasion fiscale internationale. Est-ce la véritable explication ? La lecture des travaux du CPO fait-elle vraiment ressortir cette différence ?

Dans le même ordre d'idée, que pensez-vous du chiffrage de 15 milliards à 20 milliards d'euros correspondant à l'évaluation de la fraude fiscale internationale ? D'où provient l'estimation des avoirs placés en Suisse par les résidents français, qui avoisinerait 90 milliards d'euros ?

Vous relevez le faible nombre de dossiers relatifs au dispositif anti abus. Pouvez vous nous préciser à quoi correspondent les chiffres que vous avancez ?

Enfin, à quoi attribuez-vous l'augmentation très nette, ces dernières années, des déclarations de comptes à l'étranger ? Estimées à 30 000 en 2007, elles s'élevaient à 75 000 en 2010. Quelles suites donner à de telles pratiques ?

M. Vincent Drezet. - Je vais m'efforcer d'apporter les réponses les plus complètes possible à toutes vos questions.

Sur la question des moyens et des effectifs, il faut lever une ambiguïté. Depuis plusieurs années, et notamment depuis l'accélération des suppressions d'emplois liées à la RGPP, nous avons perdu de nombreux emplois : 25 000 depuis 2002 sur les champs d'activité de la Direction générale des finances publiques, résultat de la fusion, en 2008, de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la comptabilité publique et du Trésor ; puis, 14 000 emplois depuis 2007, date à laquelle a été mis en place le non remplacement de deux départs à la retraite sur trois.

La DGFiP et Bercy déclarent que les effectifs, c'est-à-dire les moyens humains, du contrôle fiscal sont sanctuarisés. C'est à la fois vrai et faux.

C'est vrai en ce que le nombre de vérificateurs n'a pas bougé ; mais ceux-ci ne font pas que du contrôle fiscal. Il y a 5 000 vérificateurs en France, un ratio assez faible par rapport à celui des autres administrations fiscales européennes, comme l'ont noté les missions comparatives de l'OCDE et le rapport Strainchamps de 2001.

Même si le nombre de vérificateurs a peu bougé, en réalité, le nombre d'agents affectés au contrôle fiscal en général, au-delà du contrôle dit « externe », c'est-à-dire sur place, a baissé.

Il a diminué dans les services qui gèrent l'impôt et effectuent le « premier contrôle », c'est-à-dire la relance et, de temps en temps, de la taxation d'office, notamment pour les entreprises.

Il a également diminué dans les pôles de contrôle et d'expertise qui font à la fois de la programmation du contrôle fiscal et du contrôle sur pièces.

Le contrôle sur pièces, on l'oublie trop souvent, rapporte plus de 5 milliards d'euros en redressement, sur un total de 12 milliards d'euros en termes de droits. Il faut y ajouter 3 milliards d'euros de pénalités. Le contrôle fiscal externe, quant à lui, rapporte presque 8 milliards d'euros. C'est dire si le contrôle sur pièces est important ! Or c'est dans la sphère du contrôle sur pièces et de la programmation du contrôle fiscal que les effectifs ont diminué.

On peut donc afficher, comme le fait la DGFiP, un nombre de vérificateurs stable, mais cela ne signifie en aucun cas que le nombre d'agents travaillant dans la sphère du contrôle fiscal l'est. En effet, les effectifs dédiés au contrôle sur pièces et à la programmation ont diminué. Ils ont même baissé à tel point qu'il a fallu augmenter de nouveau les objectifs des agents chargés du contrôle fiscal externe : nous étions environ à douze milliards d'euros en 2003-2004, voire en 2005 dans certains services, et nous sommes actuellement plutôt à quatorze.

Qui plus est, les effectifs ont baissé dans les services chargés de la programmation, qui est pour nous l'élément central du dispositif, car elle permet de détecter les anomalies et d'envoyer, ensuite, un dossier en contrôle fiscal. Si le nombre d'agents chargés de la détection des anomalies diminue, le contrôle fiscal ne peut pas être de bonne qualité.

Nous assistons à un transfert. Les vérificateurs qui faisaient peu de programmation, parce qu'ils effectuaient surtout du contrôle fiscal sur place, font aujourd'hui de « l'auto-programmation » pour combler les insuffisances des services touchés par les suppressions d'emplois. Ce transfert, réalisé dans des conditions d'urgence, nuit à la qualité.

Ainsi, les effectifs du contrôle fiscal ont donc bien baissé, même si ceux des vérificateurs ont été relativement préservés ; mais pour combien de temps ?

Qui plus est, nous avons connu plusieurs restructurations. Ainsi, dans certains départements ou résidences de l'administration fiscale, plusieurs services, chargés de la programmation et du contrôle sur pièces, ont été regroupés pour absorber les suppressions d'emplois. Ces restructurations, ajoutées à ces suppressions d'emplois, ont nui à la qualité du travail et la quantité des dossiers traités.

J'en viens à la question sur l'observatoire des délocalisations fiscales.

Nous estimons, en tant qu'acteurs de notre administration, que la DGFiP, et notamment le centre des impôts des non-résidents, dispose de données dont elle pourrait faire bénéficier un tel observatoire, qui ne saurait être laissé sous la seule main de Bercy.

Il nous semblait spontanément que la Cour des comptes et le Parlement devaient être associés à ce projet, qui permettrait de dresser un état des lieux chiffrés. Nous ne nous sommes pas aventurés à spéculer sur les expatriations fiscales des contribuables non redevables de l'ISF, car il n'existe aucune donnée en la matière. Il serait donc assez intéressant de mesurer statistiquement, mais aussi qualitativement, les profils des personnes qui s'expatrient, de celles qui reviennent et des étrangers qui s'installent en France, en bref les flux entrants et sortants.

La DGFiP peut être un outil pour y parvenir, ainsi qu'un observatoire qui, par nature, est un lieu ouvert.

Ernst and Young-KPMG a déjà mené des études sur cette question, ainsi que le Sénat au début des années 2000. Nous pourrions prévoir, dans le cadre de cet observatoire, des points d'étape réguliers, sous forme de missions, ce qui permettrait d'éviter de voir circuler des évaluations plus ou moins fantaisistes qui, si elles ne sont pas fausses, sont basées sur des éléments peu fiables, par exemple sur les capitaux qui s'en vont. Cet outil serait intéressant pour le débat public et ferait autorité.

Le serpent fiscal européen est une proposition que nous portons de longue date. Il s'agit non pas, loin s'en faut, de construire un boa constrictor fiscal, mais plutôt de réduire les écarts entre fiscalités. Nous défendons en effet la thèse selon laquelle l'Union européenne et le marché unique se sont construits de manière déséquilibrée, puisque l'on s'est privé d'un attribut de souveraineté : la politique monétaire. Une forme de souveraineté fiscale a été laissée aux États, mais celle-ci est en réalité fortement impactée par le jeu de la concurrence fiscale et par quelques décisions communautaires concernant la TVA ou l'égalité de traitement des résidents de l'Union européenne, par exemple.

Il nous semblait naturel que l'Union européenne se dote d'outils communs, ce qui appelle un débat plus large, philosophique et politique. Les chantiers que nous identifions sont les suivants : la TVA intracommunautaire est actuellement largement « fraudée », comme l'a récemment indiqué la Cour des comptes ; l'impôt sur les sociétés ; les revenus de l'épargne ; la lutte contre la fraude. Il s'agit là de chantiers prioritaires, auxquels il conviendra peut-être d'ajouter, par extension, la réflexion sur d'autres impôts.

Pour ce qui concerne la TVA, il existe, à la fois, nous l'avons dit, des règles communes et un système « fraudogène », qui devait être temporaire, mais qui perdure.

S'agissant de l'impôt sur les sociétés, nous nous sommes basés en grande partie sur les travaux de la Commission européenne relatifs à l'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés, la fameuse ACCIS. Ces travaux montrent qu'une telle harmonisation, qui donne une base commune et neutralise les prix de transfert au sein de l'Union européenne, est techniquement possible. Elle peut donc permettre de consolider les budgets publics. Si ce n'est pas la solution miracle, c'est en tout cas un outil envisageable.

Pour éviter que le jeu de la concurrence fiscale, qui se fait aujourd'hui sur les assiettes, ne se déplace vers les taux, nous préconisons un taux plancher, qui pourrait d'ailleurs prendre la forme d'un impôt sur les sociétés européen ou, tout simplement, d'un engagement des États à ne pas baisser leur taux par rapport au niveau actuel. En poussant le raisonnement plus loin, nous pourrions calculer ce taux plancher en fonction d'un taux implicite d'imposition des bénéfices des sociétés sur l'excédent brut d'exploitation.

J'en viens aux revenus de l'épargne. Nous étions partisans de la révision de la directive sur l'imposition des revenus de l'épargne, car nous nous étions aperçus, en lisant plusieurs communications, que ce texte rapportait peu, tout simplement parce qu'il était contourné.

Puisque cette directive ne visait que les particuliers et les revenus d'obligations, en tout cas les placements à revenu fixe, les personnes qui voulaient y échapper, soit ont acheté des actions, car les dividendes ne rentraient pas dans le champ d'application, soit ont constitué des sociétés.

Comme la plupart des observateurs fiscaux, nous avons dit dès 2005, et même avant, qu'il fallait élargir le champ de la directive. Il existe actuellement un projet de révision de ce texte. Nous ne savons pas exactement où il en est, mais il nous semble intéressant. S'agissant de l'évasion fiscale, un tel texte permettrait de stabiliser une partie des budgets publics, tout au moins au niveau de l'Union européenne.

Enfin, pour ce qui concerne la lutte contre la fraude, nous constatons, dans l'exercice de notre métier, que tous les systèmes d'échange d'informations, par exemple en matière de TVA intracommunautaire, fonctionnent mal et qu'ils sont parfois mal alimentés. Tout cela favorise la fraude.

Le système d'information qui existe aujourd'hui au niveau de l'Union européenne mériterait d'être mieux servi. Il est certain que ce serait plus facile si nous disposions d'une assiette harmonisée. Ainsi, on n'utilise pas suffisamment certaines formes de contrôle tel le contrôle multilatéral coordonné. Ce dernier permet, par exemple, à l'occasion d'un contrôle fiscal réalisé en France, de demander à nos collègues belges de se rendre dans une société liée à celle qui est contrôlée par l'administration fiscale française.

Ces outils existent ; il faut les utiliser davantage et les améliorer.

S'agissant de la rigueur des contrôles, il n'est pas tellement dans nos habitudes de communiquer les statistiques du contrôle fiscal, mais, dans la période actuelle, il nous semblait légitime de le faire. Il existe assez peu de données, tant en interne qu'en externe. Nous faisons partie de ceux qui estiment qu'il convient d'éclairer à ces deux niveaux, notamment le Parlement, sur le détail des résultats du contrôle fiscal.

Ces chiffres, que nous avons décidé de « sortir », nous paraissaient éclairants, et, par un heureux hasard, l'article est justement publié aujourd'hui même. En outre, nous avons beaucoup à dire sur la question des expatriations.

De tout temps, le contrôle fiscal a suscité de nombreuses idées reçues, ou fausses, notamment celles qui suggèrent l'existence d'interventions politiques. Nous ne disons pas que ces interventions n'ont jamais eu lieu. Simplement, nous n'en avons pas été témoins directement : si elles existent, elles ne remontent pas jusqu'à nous.

La meilleure des garanties contre ce genre de pratiques est l'information publique sur le taux de couverture du tissu fiscal, un taux qui doit être « mesuré ». Nous soutenions, quant à nous, l'idée d'un indice de couverture du tissu fiscal. Un tel indice permettrait de prendre en compte l'ensemble des particuliers et des entreprises - non pas nominativement -, en le subdivisant par niveaux de patrimoine, afin d'assurer une couverture harmonieuse du tissu fiscal.

Cette solution n'a pas été retenue en totalité ; elle aurait cependant été plus pertinente que celle qui a été choisie à l'époque par la Direction générale des impôts et qui consiste à classer les dossiers entre les « normaux », en deçà de tant de millions d'euros de patrimoine, et « à fort enjeu », au-delà de ce niveau.

Or, on le sait bien, les effets de seuil sont pervers. Ainsi, les dossiers en deçà de 3 millions d'euros étaient « normaux » et, au-delà, « à fort enjeu ». Une personne possédant un patrimoine de 2,9 millions d'euros n'était donc pas nécessairement contrôlée, tandis qu'une autre détenant 3,1 millions d'euros était traitée comme faisant partie des plus riches.

Il nous semble donc intéressant de subdiviser. On y vient d'ailleurs progressivement puisque, sous l'influence des affaires, la DGFiP est seulement, hélas, en train de s'adapter. L'indice de couverture du tissu fiscal aurait permis une meilleure transparence du contrôle.

Je le répète, nous n'avons pas été témoins directs d'interventions politiques, sinon, par le passé, avec beaucoup de recul ou de retard. Nous restons donc vigilants car, selon nous, le contrôle fiscal doit aller jusqu'à son terme, quelle que soit la personne concernée.

Sur le rapport Bassères et le lien entre le ministère du budget et l'administration fiscale, nous sommes un peu à fronts renversés.

Pour notre part, nous sommes attachés au principe républicain selon lequel le ministre est responsable de son administration. Dans la République française, c'est un principe auquel nous sommes attachés ? Nous ne sommes donc pas partisans d'une situation qui verrait un ministre signer un contrat avec un directeur général et le laisser agir seul. Il ne nous semble pas idiot, dans le principe, que le ministre soit informé de ce qui se passe dans son administration puisqu'il en est responsable. Reste à savoir jusqu'où l'on peut aller pour ne pas créer de zones d'opacité.

Ce que nous savons de la cellule qui a été, de fait, condamnée dans le rapport Bassères, c'est que, régulièrement, des élus ou d'autres personnes écrivaient au ministre, qui demandait alors un éclairage technique à cette cellule sur le dossier dont il était saisi. Il pouvait également arriver que le ministre soit saisi, dans le cadre du Comité des affaires fiscales, afin d'accorder certaines remises gracieuses. Dans ce cas, aussi, un éclairage technique lui était nécessaire.

Sur tous ces sujets, nous ne sommes pas choqués par le fait que le ministre, qui est responsable de son administration, soit éclairé, y compris s'il est pris à partie médiatiquement sur un dossier particulier. Même s'il ne peut pas lever le secret fiscal, il ne nous semble pas absurde qu'il sache ce que fait cette administration.

Le risque, nous ne l'ignorons pas, est que l'on dise ensuite que le ministre intervient dans certains dossiers. Il faut donc faire preuve de vigilance et de transparence, qui nous semblent plus satisfaisantes que la rupture et le décrochage de l'administration par rapport à son ministre.

Il faudra voir comment fonctionne le nouveau système, mais le principe qui vient d'être réaffirmé nous semble intéressant.

Nous ferons toujours partie de ceux qui demandent plus de transparence, afin d'éviter de potentielles interventions et d'éventuels procès d'intention.

Pour ce qui concerne l'évaluation de la fraude, nous avons tout simplement fait, à l'instar du Conseil des prélèvements obligatoires qui nous a auditionnés, une extrapolation des résultats du contrôle fiscal. Comment avons-nous procédé ? Nous avons découpé régime d'imposition par régime d'imposition pour l'impôt sur les sociétés et pour la TVA et nous avons découpé l'impôt sur le revenu par revenus catégoriels. Nous avons examiné les résultats du contrôle fiscal dans chacune de ces catégories, puis fait une extrapolation en modulant le tout, le propre de la programmation du contrôle fiscal étant de détecter les anomalies et de cibler les zones à risque.

Nous avons tenté de voir, sur la base d'échantillons représentatifs, ce que donnerait un contrôle de l'ensemble des contribuables, et ce que récupérerait alors l'État, en incluant à cette analyse à la fois les omissions involontaires et l'évasion fiscale internationale.

Il est vrai que le Conseil des prélèvements obligatoires a manifestement d'abord travaillé sur le contrôle fiscal externe, et n'a pas, comme il le reconnaît dans son rapport, intégré tous les éléments constitutifs de l'évasion fiscale internationale. Le contrôle sur pièces ayant été mis de côté, une certaine forme de fraude, et donc, en réalité, de manque à gagner pour l'État, n'a pas été prise en compte. A partir d'une même méthode, nous avons donc obtenu des fourchettes différentes.

En revanche, le résultat que nous avons obtenu, soit 2,5 % du PIB, correspond à peu près à celui de la Commission européenne.

Pour la fraude fiscale internationale, l'exercice était un peu plus difficile et la fourchette obtenue plus large, car nous disposons de trop peu de résultats.

En prenant en compte tel ou tel article, ainsi que les dispositifs anti-abus, effectivement peu nombreux, prévus aux articles 209 B et 238 A du code général des impôts, nous avons tenté de dire ce que pouvait représenter un tel montant par rapport au tissu fiscal représentatif. Le résultat, j'en conviens, peut être aussi bien de 10 milliards que de 100 milliards d'euros. Lorsque nous avançons des chiffres, nous le faisons donc avec beaucoup de prudence.

Pour notre part, nous n'avons pas estimé les avoirs fiscaux placés en Suisse.

Nous avons souvent entendu dire que 80 milliards à 90 milliards d'euros d'avoirs fiscaux étaient placés en Suisse, mais nous ne nous sommes pas basés sur ce chiffre pour estimer un quelconque manque à gagner. Il serait sans doute intéressant de constater qu'une grande partie de cette base n'a pas été déclarée à l'ISF, et que, sur un taux de rendement à 3 % ou 4 %, une bonne part n'a pas été déclarée non plus. Comme nous ne disposons pas de « clés » de lecture, nous nous abstenons d'exploiter cette donnée.

Le nombre de dispositifs anti-abus est effectivement peu élevé, mais assez stable. L'article 209 B du code général des impôts, relatif au transfert de bénéfices à l'étranger, en prévoit environ une dizaine. De la même manière, l'article 238 A en prévoit de vingt à vingt sept. Cet article, relatif aux charges déductibles, autorise les transferts de bénéfices à l'étranger. Il n'y a qu'une poignée de fausses expatriations : on en comptait 201 en 2009 ; on en recense aujourd'hui 193. Ces résultats sont significatifs.

Nous regrettons que ce chiffre soit si faible, au regard de l'énergie et de l'investissement très importants, qu'il faut souligner, consacrés à ces recherches par les vérificateurs. Ils travaillent en effet seuls, ou en binôme, mais chacun avec des objectifs quantitatifs bien déterminés. Il y a donc matière, dans le domaine de la fraude fiscale internationale, à mettre en oeuvre une coopération, aujourd'hui beaucoup trop faible.

Enfin, la hausse des déclarations de comptes à l'étranger est directement liée à la série des régularisations qui ont lieu, certaines dans le cadre de la cellule de régularisation. On peut aussi espérer qu'à l'avenir, mais ce sera soumis au contrôle fiscal, les contribuables concernés rempliront le formulaire n° 3916 sur les déclarations de comptes à l'étranger.

Cette efficacité est subordonnée à plusieurs facteurs. Lorsque le ministre du budget avait développé sa stratégie et décidé de mettre en place une cellule de régularisation, en interne, nous avions dit « Chiche ! », sans porter de jugement de valeur. Nous avions étudié la question afin de savoir s'il ne s'agissait pas d'une amnistie déguisée, et conclu que tel n'était pas le cas, même si une telle mesure était effectivement dérogatoire. Nous étions certes quelque peu gênés et n'avons pas soutenu cette initiative, mais, dans le même temps, nous nous disions : si cette cellule permettait un renforcement du contrôle fiscal, après tout, pourquoi pas ?

Le bilan que nous dressons est le suivant.

Des moyens juridiques ont été mis en place, parmi lesquels figurent certains de ceux que nous avions réclamés, comme la fameuse Brigade nationale de répression de la délinquance fiscale, la BNRDF.

Cependant, faute qu'on soit allé au bout du dispositif, nous ne sommes pas, aujourd'hui, dans une stratégie d'actualisation de ces moyens juridiques. Je pense, par exemple, à la liste noire nationale, qui devrait permettre de faire le bilan des conventions fiscales, c'est-à-dire à la fois du nombre de demandes et du nombre de retours.

Malheureusement, faute de données et d'une transparence suffisante, nous ne sommes pas capables de dire exactement ce qu'il en est. Nos collègues de la Direction nationale des enquêtes fiscales, de la Direction des vérifications nationales et internationales et de la Direction nationale de vérification des situations fiscales ont surtout dû travailler plus et plus rapidement, sans que se produise de rotation de long terme, ce que nous regrettons.

M. Louis Duvernois. - Je voudrais vous poser deux questions de portée générale.

Vous avez évoqué à plusieurs reprises la nécessité, de votre point de vue, de créer un observatoire des délocalisations fiscales.

Nous vivons à l'ère de la mondialisation, qui entraîne non seulement le développement économique ou les délocalisations, mais aussi la mobilité internationale.

Je prendrai un exemple. Les communautés françaises expatriées à l'étranger augmentent d'année en année de 5 % sur une population d'un peu plus de 2 millions, ce qui est un chiffre considérable. L'inquiétude monte au sein de ces communautés, car des amalgames sont régulièrement faits dans la presse, qui ne maîtrise pas toujours - c'est le moins que l'on puisse dire ! - ces questions de haute technicité que vous venez d'évoquer.

Dans leur immense majorité, ces populations s'expatrient de façon totalement volontaire. Je ne dispose pas de statistiques précises, mais je dirai que peut-être 1 % de ces nouveaux expatriés sont des évadés fiscaux. Et la proportion est peut-être moindre. Sur une population de cette importance, un chiffre aussi faible doit nous conduire à nous interroger.

Nous avons signé 134 conventions fiscales, avec autant de pays. Ces 134 pays seront bientôt 135, avec Andorre. Ces textes ont pour but de légaliser la présence de nos compatriotes à l'étranger, mais aussi de les protéger en vertu de la règle excluant la double imposition. La France est naturellement signataire de bonne foi de ces conventions fiscales.

Lorsque l'on vous écoute, on entend les expressions suivantes : « faute d'outils pour contrôler ou assurer un suivi » ; « manque d'informations » ; « difficultés d'accès à l'information »... Ce ne sont pas mes termes, ce sont les vôtres ! Vous avez dit également que l'outil restait à construire.

Compte tenu de vos remarques et de l'analyse que vous faites de la situation, doit-on considérer que tous les services et unités administratives que vous avez cités ne travaillent pas nécessairement en synergie, et qu'il en va également ainsi à l'intérieur d'un service lui-même très centralisé, au sein du ministère de l'économie et des finances, et qui est, me semble-t-il - mais peut-être mon interprétation est-elle abusive -, assez jaloux de ses prérogatives ?

Vous avez dit en effet, et cela m'a paru important, qu'il n'appartenait pas uniquement à Bercy de gérer l'observatoire des délocalisations fiscales, mais qu'il convenait aussi, dans la République qui nous gouverne, que la Cour des comptes et le Parlement le contrôlent. La création d'un tel observatoire représenterait-elle une réelle avancée ?

J'en viens à ma deuxième question.

Souvent, en France, lorsqu'on est à court d'idées, on copie les Américains. J'ai vécu longtemps aux États-Unis et je pourrais vous citer de multiples exemples en ce domaine. Ainsi s'est-on mis en tête d'imiter l'exit tax, mais « à la française ».

En effet, comme l'a rappelé précédemment l'un de mes collègues, l'exit tax appliquée stricto sensu, c'est-à-dire à l'américaine, ne correspond pas à la culture nationale française. On pourrait importer un système aussi contraignant pour les particuliers, et non, cela a été dit, pour les entreprises, qui sont soumises à un autre système d'imposition.

J'entends ici ou là, et ce sujet a également été abordé au sein de cette commission d'enquête, notamment face à d'autres intervenants, que la question de la nationalité n'apparaît pas dans le droit fiscal français puisque l'imposition a toujours lieu là où sont perçus les revenus ; je parle sous votre contrôle !

En introduisant la clause ou l'élément appréciatif nouveau de la nationalité, ne risque-t-on pas de modifier sensiblement l'esprit et les conditions d'application de la fiscalité sur notre territoire ?

En effet, comme je l'expliquais, nombre de nos concitoyens s'expatrient volontairement, pour des raisons tout à fait légitimes, essentiellement économiques ou de réorganisation de leur projet professionnel. Ils sont alors soumis à la règle de l'absence de double imposition, au terme des conventions fiscales signées avec les pays dans lesquels ils s'installent.

Si jamais on introduit cette idée de la nationalité dans notre droit fiscal, n'aura-t-elle pas, à l'avenir, des conséquences ou des incidences que l'on peut imaginer dommageables, à terme, pour l'économie de notre pays ?

M. Vincent Drezet. - Nous ressassons que les expatriations sont, en général, très rarement liées à des raisons fiscales.

Vous avez évoqué le contexte de mobilité. Les expatriés que nous avons rencontrés, y compris les expatriés fiscaux véritablement sortis de France « pour payer moins d'impôts », ont en effet toujours une motivation personnelle et professionnelle pour partir. Il est donc vrai qu'il ne faut pas jeter l'anathème sur les expatriés. En tout cas, la mobilité lorsqu'elle est choisie et non subie, est même plutôt, selon notre organisation syndicale, une richesse en tant que telle.

S'il faut veiller à éviter les amalgames, nous ciblons, quant à nous, surtout les expatriés « fiscaux », ou supposés tels. Comme nous le disons dans notre rapport et nos diverses publications, nous ne faisons pas partie de ceux qui pensent que tous les redevables français de l'ISF qui quittent notre pays sont nécessairement des évadés ou des expatriés fiscaux. Il s'agit simplement, pour nous, d'un tissu fiscal particulier. Et comme les données qui y ont trait sont les seules données dont nous disposons, nous considérons qu'il est intéressant de s'y plonger.

Le présent débat porte sur les incidences fiscales et les expatriations. Dès lors que nous ressentons un grand manque d'évaluation qualitative, et pas simplement dans le débat public, nous essayons d'apporter notre petite pierre à l'édifice de cette question des expatriés fiscaux.

Si nous déplorons le manque d'outils, c'est parce que nous axons essentiellement notre réflexion sur le contrôle fiscal.

Nous ne nous situons pas dans la logique du « tout-sécuritaire fiscal ». Nous voulons simplement nous doter d'un outil permettant de détecter les expatriations fiscales, y compris légales, afin de pouvoir les analyser : c'est le premier objectif de l'outil.

Son deuxième objectif est l'identification des formes de fraude susceptibles de se développer, en vue d'en informer les pouvoirs publics.

Nous ne faisons pas de corporatisme. Il ne s'agit pas de dire : « Tout à Bercy, et si possible à la DGFiP ! » Simplement, le point de départ est là parce que, statistiquement, c'est là que ça se passe.

Nous ajoutons qu'il faut assurer la publicité de ces données, dans un objectif de transparence. Tout ne peut donc pas rester à Bercy, sauf à faire perdurer le système actuel, dont nous ne sommes pas satisfaits.

Il faut donc que les données sortent de Bercy, puis soient pilotées et contrôlées. Sans avoir l'organigramme en tête, nous nous sommes dits, spontanément, que la représentation nationale ainsi que le corps de contrôle public de l'État ne pouvaient pas ne pas être associés à ce dispositif. Il est bien évident que « Bercy » au sens large dispose des outils, notamment des outils statistiques.

Nous ne sommes probablement pas sur la même ligne que Bercy sur cette question ; ce ne sera ni la première ni la dernière fois !

Mettre sur la table un certain nombre d'éléments dont dispose Bercy serait d'ores et déjà, pour nous, une avancée.

La question des « délocalisations fiscales » - on avait, dans un premier temps, employé ce terme-là - a beaucoup porté, il y a quelques années, sur les prix de transfert, car des affaires célèbres s'étaient produites avec la Suisse.

Doter les pouvoirs publics d'un outil n'a pas pour objectif de contrôler tout le monde ou de faire peur, mais d'évaluer le phénomène pour en proposer une nouvelle lecture qualitative. S'il y a une avancée à faire, c'est bien là.

Dans le débat démocratique, il y a, sur la question de l'ISF, les « pro », les « anti », et ceux qui disent, comme nous, qu'il faudrait mettre en place une autre forme d'imposition du patrimoine. Si nous avions un outil supplémentaire pour faire les études d'impact, nous pourrions l'intégrer dans le débat public, sans pour autant qu'il nous contraigne. Ce serait une avancée assez importante.

Pour ce qui concerne le principe de nationalité, nous avons dit dernièrement, en commentant les récentes propositions, que deux principes philosophiques totalement différents étaient en cause, même si le jeu des conventions fiscales en atténue les différences.

Le propre des conventions fiscales est d'éviter les doubles impositions, avant même de lutter contre la fraude. En réalité, par le biais de ces conventions, la double imposition est limitée, et non annulée. Par exemple, dans le système américain, on a le choix de déduire, soit de ses revenus ceux qui sont perçus à l'étranger - même si la déduction est plafonnée -, soit de son impôt américain, sous forme de crédit d'impôt, les impôts payés à l'étranger sur des revenus de source étrangère. Ces ressemblances sont intéressantes à analyser.

Des différences subsistent cependant. Passer d'un système à l'autre représenterait un véritable changement culturel et poserait un problème juridique compliqué, car cela impliquerait, par souci de cohérence, de revisiter l'ensemble des conventions fiscales ; sinon, ces règles seront nécessairement contournées. Par ailleurs, nous risquerions de nous heurter à la jurisprudence européenne.

Il nous semble également, sans avoir expertisé le dispositif, que cela irait à l'encontre de la réalité économique, dans la mesure où la fiscalité est fondée sur le principe suivant : l'imposition a lieu dans le pays où sont perçus les revenus. Nous sommes donc extrêmement réservés sur cette question. Elle présente cependant l'intérêt, selon nous, de mettre au coeur du débat non seulement la question de la mobilité, mais aussi celle des départs pour raisons fiscales.

Si nous ne nous dotons pas d'outil permettant d'éclairer le débat public, mais aussi de mieux contrôler et d'éviter que ceux qui s'expatrient, comme les 193 vrais-faux expatriés fiscaux, ne le fassent réellement, nous ne pourrons pas aller au bout du compte. Nous apportons cet éclairage technique, tout en sachant pertinemment qu'une telle réforme représenterait un changement philosophique très important. Or les changements brutaux s'accommodent mal des évolutions historiques, qui s'inscrivent dans la durée.

M. Philippe Dominati, président. - Les chiffres donnés par M. Duvernois, soit 4 000 expatriés pour raisons fiscales, soit environ 1 % du total des expatriés français, vous semblent exacts ?

M. Vincent Drezet. - Tout à fait. Là encore, je m'en tiens aux outils : 300 à 800 expatriés fiscaux redevables de l'ISF représentent à l'évidence, sur plusieurs années, un effectif de quelques milliers, pas des centaines de milliers.

Même si l'on admet que des contribuables non redevables de l'ISF se sont aussi expatriés pour des raisons fiscales - je ne parle pas des faux expatriés fiscaux ! -, cela représente une part marginale.

Pour cette raison, nous avons souvent déploré la dramatisation de ces questions, alors même que nous observions une mobilité tout à fait classique au sein d'une économie ouverte, mobilité qu'il ne s'agissait pas d'empêcher.

Nous pensions aussi que, à cause de quelques milliers de personnes qui n'allaient pas modifier la structure de la fiscalité française, il eût été dommage de ne pas se doter d'outils publics, notamment ceux de la lutte contre la fraude. Malheureusement, le nombre des faux expatriés fiscaux français ne se limite pas à 200.

M. Jacques Chiron. - On parle beaucoup du prélèvement de l'impôt à la source. Qu'en pensez-vous ?

Ce prélèvement de l'impôt à la source, qui concernerait surtout les salariés, ne permettrait-il pas d'orienter une partie des effectifs de l'administration fiscale, d'une manière plus efficace, vers ce que vous appelez du « productif fiscal » ?

Par ailleurs, le e-commerce ne suscite-t-il pas une fraude à la TVA que nous ne sommes même pas susceptibles d'évaluer ? Un travail est-il fait sur ce sujet ? Pourrait on imaginer des systèmes, qui ne s'appelleraient pas forcément « TVA », permettant de prélever directement « sur le tuyau », c'est-à-dire sur ce qui permet le e-commerce ?

M. Vincent Drezet. - Je commencerai par la deuxième question, et je serai bref.

La question du e-commerce défraie la chronique et la DNEF travaille sur cette question depuis quelques années. Il est certain que l'on pourrait, en modifiant la législation, imposer directement cette activité. Cela supposerait toutefois, par construction, une réforme profonde de la TVA, car il serait difficile de ne cibler qu'une seule forme de commerce, fût il électronique. L'enjeu est là !

Les domiciliations de ceux qui commercent avec la France, notamment à partir de paradis fiscaux, ainsi que l'accompagnement des structures, comme la présence de commissionnaires - qui sont, en réalité, ce que l'on appelle fiscalement des « établissements stables » -, ont des conséquences en termes d'impôt sur les sociétés et de TVA.

Des progrès ont été accomplis dans la détection de cette fraude, mais de façon empirique : on a compris ce qui se passait une fois la fraude réalisée. C'est d'ailleurs pourquoi nous proposons une structuration de l'expertise fiscale.

Je vous donnerai un exemple assez éclairant : la Direction nationale des enquêtes fiscales rédigeait, de longue date, des guides et des fiches techniques dont la qualité était très appréciée de nos collègues. Faute d'orientations, mais aussi de moyens, ces fiches techniques et ces guides n'ont plus été établis, même si ces agents continuaient à faire leur métier, l'expertise.

On s'est alors aperçu qu'au sein de plusieurs directions spécialisées dans le contrôle fiscal, il y avait de vrais experts de la fiscalité patrimoniale - qui représente également un véritable enjeu ! - et de la fiscalité internationale. Or toutes ces compétences ne sont pas coordonnées ! Cela signifie, concrètement, que le vérificateur n'ayant pas la chance de travailler avec des experts, même s'il collabore avec des personnes qui connaissent leur travail, ne peut bénéficier d'un soutien technique. Mieux vaudrait anticiper l'évolution de la fraude.

Nous nous sommes notamment fondés sur ce qui s'est produit dans le commerce électronique pour annoncer les mutations économiques à venir. D'ores et déjà, en matière de gestion patrimoniale, de telles mutations ont eu lieu, suivies d'évolutions juridiques.

Force est de constater qu'il existe de nouvelles formes de fraude dans le secteur de l'e-commerce.

Nous ne faisons pas partie des « fanatiques » de la retenue à la source, et non pas, contrairement à ce que l'on peut croire, pour de simples raisons de défense de nos effectifs.

Mettre en place une retenue à la source, dans les conditions actuelles, serait particulièrement complexe. Même le Conseil des prélèvements obligatoires le dit. Ce système suppose en effet d'être imposé en année n sur ses revenus de l'année n.

Au-delà de la question de l'année « blanche » ou de l'année de double imposition, si l'on veut que la retenue à la source corresponde à ce que souhaite le contribuable, c'est-à-dire l'ajustement de son taux de retenue à l'évolution de ses revenus, il faut pouvoir ajuster ce taux à chaque réduction d'impôt, à chaque exonération, à chaque nouvel enfant, divorce ou mariage. Or plusieurs millions de changements de situations se produisent par an ! Nos services seraient submergés de sollicitations visant à ajuster le taux de retenue, qu'il faudrait communiquer à l'employeur. Compte tenu du système fiscal actuel, la contrainte serait très forte, à la fois pour le contribuable, pour nos services et pour l'employeur.

Cela étant dit, nous n'avons pas de tabous sur la redistribution de gains de productivité vers les services à haute valeur ajoutée, qu'il s'agisse de l'expertise, de la programmation, du contrôle fiscal et, dans un autre domaine, du conseil aux collectivités locales.

Nous aimerions pouvoir parler de redistribution des gains de productivité. Si nous travaillions à effectifs constants et si nous faisions un bilan de tout ce qui a changé dans nos métiers, qui sont nombreux, nous pourrions mener ce débat au-delà de la question de la retenue à la source.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Pour boucler la boucle, je souhaite revenir sur l'article que je citais initialement relatif aux vrais-faux exilés fiscaux. Pouvez-vous nous dire comment ce dispositif s'organise concrètement ? Dans votre secteur, quels services sont impliqués ? Comment se passe leur collaboration avec les services belges, cités dans l'article ? Ne pourrait-on, à l'avenir, généraliser ce type de collaboration ?

M. Vincent Drezet. - Globalement, que ce soit avec la Belgique, l'Allemagne ou la plupart des pays, la collaboration se passe plutôt bien. Les conventions fiscales ne posent pas de problème, même si le délai de réponse est souvent long.

Les services impliqués sont ceux chargés du contrôle fiscal externe : les brigades départementales, impliquées seulement à la marge ; les DIRCOFI, directions spécialisées chargées du contrôle fiscal, qui sont nos directions de structure interrégionale ; nos directions nationales, et notamment la DNVSF, la Direction nationale des vérifications de situations fiscales, qui réalise les fameux ESFP, ces examens de la situation fiscale personnelle, et contrôle, dans ce cadre, environ 1 000 comptes bancaires de particuliers. L'activité se concentre donc plutôt sur les deux derniers niveaux, qui s'occupent des fausses domiciliations.

Il faut ensuite, encore une fois, du temps pour traiter les dossiers, à la lumière des risques inhérents à ce tissu fiscal « à risque ». Parfois, on n'observe ni discordance, ni anomalie, ni problème. En revanche, lorsqu'on en rencontre, il faut se plonger dans le contrôle fiscal. Ce premier niveau est déterminant.

Le contrôle fiscal implique de réunir les éléments de fait, qui sont parfois évidents. De temps en temps, ils sont plus complexes ; on ne peut donc prouver toutes les domiciliations fiscales. La difficulté est de réunir ces éléments de fait qui nous permettront de requalifier les dossiers.

Souvent, quand on pense aux critères de domiciliation, on cite les fameux six mois de résidence en France. Or ce critère n'est pas le seul. Il faut aussi prendre en compte, entre autres, le centre des intérêts personnels, économiques. Il faut donc passer en revue le nombre d'activités où apparaît le nom du contribuable vérifié et, éventuellement, par le biais du droit de communication, tenter d'obtenir auprès d'autres autorités ou entreprises publiques des informations sur sa situation personnelle. Le contrôle est donc assez approfondi. Tout cela ne s'improvise pas ! Un contrôle sur pièces peut donner lieu à quelques recoupements, mais seulement une fois le contrôle lancé.

Il faut aussi observer que, s'agissant des 193 expatriés fiscaux, ce type de contrôle rentre dans la sphère des fameux ESFP.

On faisait 5 000 ESFP voilà cinq ans ; on en réalise moins de 4 000 aujourd'hui, car cette procédure est jugée inquisitoire. Or c'est la seule procédure de contrôle fiscal externe des particuliers dont nous disposons. Certes douloureuse pour le contribuable, elle est également très longue et complexe pour le vérificateur, mais représente parfois le seul moyen d'identifier les fausses expatriations et les différentes fraudes des particuliers.

Ensuite, ce sont des éléments de fait, et il y a parfois du contentieux sur ces questions-là. Il faut simplement prouver la réalité des choses. Rien ne se décrète en la matière : nous devons apporter la preuve de ce que nous avançons.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie, messieurs, de cet exposé très complet.

Audition de MM. Jacques Cossart, secrétaire général du conseil scientifique de l'Association pour la taxation des transactions financières et pour l'action citoyenne (ATTAC), Thomas Coutrot, coprésident d'ATTAC et Gérard Gourguechon, vice-président du conseil scientifique d'ATTAC (20 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Mes chers collègues, nous accueillons MM. Jacques Cossart, Thomas Coutrot et Gérard Gourguechon, respectivement secrétaire général du conseil scientifique, coprésident et vice-président du conseil scientifique d'ATTAC, l'Association pour la taxation des transactions financières et pour l'action citoyenne.

Je vous rappelle, messieurs, que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.

En conséquence, je vais vous demander de prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité.

Veuillez lever la main droite et dire : « Je le jure. »

(MM. Jacques Cossart, Thomas Coutrot et Gérard Gourguechon prêtent serment successivement.)

M. Philippe Dominati, président. - Je vous propose de commencer l'audition par un exposé liminaire d'une trentaine de minutes, avant de passer aux questions de notre rapporteur et des membres de la commission.

Monsieur Coutrot, vous avez la parole.

M. Thomas Coutrot, coprésident d'ATTAC. - Monsieur le président, je vous remercie de nous avoir invités à cette audition. Je rappelle, car certains d'entre vous ne le savent peut-être pas, qu'ATTAC est une association créée en 1998, dont le but était, à l'époque, de promouvoir l'idée d'une taxation des transactions financières, c'est-à-dire en fait la taxe Tobin. Nous partions du constat que la libéralisation des marchés financiers avait abouti à une succession de crises de plus en plus graves, comme la crise asiatique de 1997 et la crise russe, qui menaçaient l'équilibre social au niveau mondial. L'idée était de réintroduire des mécanismes de stabilisation et de contrôle des marchés financiers et de s'opposer à la libéralisation entamée au début des années quatre-vingt, laquelle a conduit à la très grande instabilité financière perceptible dans les années quatre-vingt-dix.

Depuis lors, chacun a pu le constater, cette instabilité n'a fait que s'aggraver, jusqu'à aboutir à la situation catastrophique actuelle de l'économie européenne, sur laquelle il n'est pas utile de s'étendre.

Depuis sa création, ATTAC a étendu son champ d'intervention bien au-delà de la taxation des transactions financières. Cette question a d'ailleurs eu le sort que vous connaissez : elle est devenue une idée quasiment consensuelle dans la société française et européenne, à l'exception du Royaume-Uni, qui continue à faire de la résistance. Nous avons poussé plus loin notre analyse ainsi que notre critique du libéralisme financier et de la libéralisation des marchés, nous intéressant en particulier aux questions de fiscalité, de gouvernance d'entreprise et de croissance économique. Aujourd'hui, nous commençons même à nous interroger sur la démocratie.

A l'origine, ATTAC avait été fondée pour essayer d'aider les citoyens à récupérer un pouvoir sur leur vie, pouvoir que les marchés financiers avaient largement confisqué. Aujourd'hui, cette question est, bien évidemment, plus d'actualité que jamais.

Nous ne pouvons que vous féliciter d'avoir créé cette commission d'enquête sur un sujet aussi important que l'évasion des capitaux. C'est une très bonne nouvelle que le Sénat s'intéresse à cette question, et ce pour deux raisons.

Tout d'abord, les déficits publics - un problème majeur pour les pays européens - résultent en grande partie d'une politique organisée au cours des décennies qui viennent de s'écouler, politique de création de niches fiscales, d'exonérations fiscales et de réductions d'impôt pesant sur les entreprises et les contribuables aisés, mais aussi, il faut bien le reconnaître, d'un manque de volonté politique pour combattre les mécanismes d'évasion fiscale, lesquels ne sont pas tous forcément organisés. En tout cas, les niches fiscales, c'est de l'évasion fiscale organisée, mais organisée par les pouvoirs publics. Avant de demander des efforts aux contribuables, il faut pouvoir dire que l'on a sérieusement combattu l'évasion fiscale.

Ensuite, il est manifeste qu'il faut envisager aujourd'hui une réforme fiscale. On pourrait même parler de « contre-contre-réforme » fiscale, puisqu'il y a une contre-réforme fiscale depuis vingt ans. Maintenant, il importe de redonner un caractère progressiste à notre système fiscal et d'instaurer, comme un certain nombre de forces politiques françaises et nous-mêmes le proposons, un revenu maximum.

Ce revenu maximum doit témoigner du fait que la société française et plus largement la société européenne n'acceptent plus l'enrichissement illimité d'une minorité de personnes au détriment de l'ensemble de la société.

Instaurer des politiques de redistribution fiscale, y compris des politiques relativement audacieuses, comme celle qui vise à instaurer un revenu maximum, pose bien évidemment la question, majeure, de l'évasion fiscale. Il ne sert à rien d'instaurer une réforme fiscale progressiste si elle provoque immédiatement une fuite massive des capitaux et un affaissement de la base fiscale. Je le répète, il n'est pas utile d'en discuter si l'on ne débat pas, en même temps, de mécanismes de lutte sérieuse contre l'évasion des capitaux.

Nous avons donc deux motifs de nous réjouir de cette discussion aujourd'hui.

Notre constat, c'est que, avec le traité de Maastricht, la zone euro a été construite non seulement sur la libre circulation des capitaux à l'intérieur de la zone euro, ce qui pouvait, dans une certaine mesure, se concevoir et se justifier, mais surtout sur la liberté de circulation intégrale entre la zone euro et l'extérieur. Cela s'est traduit par une intégration de la zone euro dans les marchés financiers internationaux, une liberté totale de circulation et la suppression complète de tout mécanisme de contrôle des changes.

La suppression du contrôle des changes n'était pas nécessaire pour créer l'euro, mais elle a été conçue pour imposer aux pays de la zone euro la discipline des marchés financiers internationaux et faire participer l'euro à l'intégration du marché international des changes, qui est aujourd'hui l'un des plus grands marchés de spéculation financière du monde, voire le plus important de ces marchés.

Ces choix politiques de libéralisation des mouvements de capitaux à l'intérieur de la zone euro et surtout avec l'extérieur de la zone euro sont, selon nous, à la racine des phénomènes d'évasion fiscale. Il faudra reconsidérer profondément la manière dont l'euro a été conçu si l'on veut véritablement venir à bout de l'évasion fiscale en Europe.

La crise de la zone euro atteint aujourd'hui un tel degré de gravité qu'il n'est plus utopique de songer, si l'on veut que l'euro survive, à refonder, dans les années qui viennent, les traités qui l'ont établi, en particulier sur la question de la liberté de circulation et de la suppression du contrôle des changes avec l'extérieur.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Gérard Gourguechon.

M. Gérard Gourguechon, vice-président du conseil scientifique d'ATTAC. - Nous nous réjouissons de la mise en place de votre commission d'enquête.

Comme nous, vous n'allez pas vous étonner du fait que l'évasion fiscale, notamment en matière de capitaux et d'actifs placés hors de France, ait atteint un tel niveau aujourd'hui. Pour ATTAC, c'est en partie le résultat de décisions prises aux niveaux franco-français, européen et mondial, avec la course entre les territoires pour attirer les capitaux les plus mobiles résultant d'une liberté totale donnée à ces capitaux de circuler sur la planète sans limites ni contrôles.

Aujourd'hui, en France, en Allemagne et dans nombre de pays, les budgets doivent permettre le maintien des services publics, d'une défense, d'une armée et d'un État de droit ; ils restent donc encore assez importants. Ces États sont forcément en concurrence avec des territoires, notamment offshore. Nous estimons que l'environnement mis en place favorise la course à l'attractivité des territoires pour attirer des capitaux.

Nous tenons tout d'abord à relativiser le phénomène de fuite des capitaux et des bases fiscales. Vous le savez aussi bien que nous, la France reste tout de même un territoire attractif pour les capitaux : elle se situe à la dixième place au niveau mondial en termes d'investissements directs étrangers. En ce qui concerne les personnes physiques, une étude du Crédit Suisse, qui date de deux ou trois ans, montre que la France est le troisième pays en termes de nombre de millionnaires en dollars, après les États-Unis et le Japon, et avant l'Allemagne, la Grande-Bretagne, l'Italie ou l'Espagne.

Le territoire français reste donc encore attractif pour les capitaux des multinationales, des investisseurs et des fonds financiers et également, quoi qu'on en dise, pour les grosses fortunes personnelles.

Reste que l'expatriation fiscale, devenue un sujet de la campagne présidentielle depuis quelques jours, est un phénomène qu'il faut juguler. Il est difficile d'en mesurer l'ampleur, car il n'y a pas de données précises dans ce domaine. Même si l'on se permettait de vouloir taxer les exilés fiscaux, il serait malaisé de faire la différence entre déménagement normal et exil fiscal. Mythe ou réalité, la vérité est probablement entre les deux.

En tout état de cause, les personnes physiques qui s'installent en Belgique, en Suisse ou ailleurs, causent certes des pertes budgétaires importantes pour le budget français, mais ces dernières sont certainement nettement moins considérables que les pertes résultant des opérations des multinationales, notamment au travers du prix de transfert vers leurs filiales - c'est d'ailleurs la caractéristique d'une multinationale ! -, lesquelles se situent souvent dans des paradis fiscaux.

Je ne m'étendrai pas sur le prix de transfert, mais je rappelle qu'il permet de minorer l'imposition d'une société dans les pays à fiscalité moyenne ou forte, en déplaçant les profits ou les matières imposables dans les territoires ou les juridictions à fiscalité réduite.

En tout cas, il faut limiter le phénomène d'évasion fiscale. C'est tout l'intérêt de votre commission. Il faut savoir que, pour les investisseurs comme pour les personnes physiques, le niveau d'imposition n'est pas le seul critère d'installation ; sinon, la France ne serait pas le troisième territoire pour le nombre de millionnaires en dollars ou le dixième en matière d'investissements étrangers directs.

Je voudrais revenir quelques instants sur les méthodes et les stratégies utilisées par les multinationales et par les grosses fortunes pour réduire leurs impôts. Pour ce faire, les multinationales développent leurs filiales et utilisent la technique des prix de transfert. Les administrations fiscales rencontrent ensuite des difficultés énormes, lorsqu'elles les contrôlent, pour prouver que tel prix est anormal.

Sous couvert d'optimisation fiscale, il est fait recours aux paradis fiscaux, qui prolifèrent depuis une vingtaine d'années. Malgré les discours et les déclarations entendus depuis le G20 de Londres en avril 2009, ils restent une réalité, sur laquelle nous reviendrons tout à l'heure, notamment avec les normes de l'OCDE et ses listes officielles de paradis fiscaux.

Les particuliers, quant à eux, utilisent des montages juridiques et la délocalisation fiscale. La plupart des pays, sauf deux, dont les États-Unis, utilisent la résidence comme critère de taxation des personnes physiques.

Dans votre questionnaire, vous nous avez interrogés sur les incidences fiscales.

Première incidence : des capitaux, des revenus, des profits d'activités échappent plus ou moins à l'impôt sur le territoire national, car des dispositions nationales, européennes ou internationales le permettent.

Ce sont les facteurs les plus mobiles qui peuvent utiliser ces facilités théoriquement offertes à tous, mais utilisées, de fait, par une minorité, que ce soit en France, en Europe ou dans le monde : il s'agit des capitaux importants, des multinationales, des grosses fortunes et des gros revenus. Les multinationales du CAC 40 payent environ, semble-t-il, 8 % d'impôt sur les sociétés, alors que le taux officiel est de 33 %, et ce grâce aux niches fiscales, mais surtout aux prix de transfert. La perte pour le budget de l'État est énorme. La part de production des multinationales dans le PIB national étant de plus en plus importante, cela conduit à assécher très fortement le budget de l'État.

A l'opposé, les salariés, les retraités, les artisans, les PME et la majorité de la population qui vit sur le territoire national ne peuvent avoir recours à ces facilités offertes par la législation à une minorité.

Seconde incidence fiscale : à l'intérieur du territoire français, les taux d'imposition sont réduits pour les capitaux et les revenus que je viens d'évoquer. On nous tient le discours selon lequel le territoire français doit rester attractif pour ces capitaux et individus, ce qui implique de baisser le taux d'imposition. Ainsi, le taux de l'impôt sur les sociétés en France, qui était de 50 % en 1985-1986, a commencé à baisser lors de la première cohabitation Mitterrand-Chirac, puis, après diverses alternances, a fini par atteindre 33 %, au motif, vrai ou organisé, de la nécessité d'assurer l'attractivité de notre territoire pour les capitaux, plus précisément pour les sièges de sociétés.

Cette situation augmente encore le manque à percevoir pour le budget de l'État. En contrepartie, les gouvernements de France, d'Allemagne et de la plupart des pays ont tenu des discours qui, sous des habillages variés, avaient pour but de justifier l'augmentation d'autres impôts frappant les facteurs les moins mobiles, pour tenter de compenser, tout du moins en partie, cette perte budgétaire. En l'occurrence, il s'agit d'augmenter les impôts frappant la consommation pour compenser la baisse de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu. Le même discours a conduit à baisser le taux d'imposition des très hauts revenus : de 65 % du temps de Valéry Giscard d'Estaing, le taux de la plus haute tranche est maintenant de 41 %.

On se retrouve donc avec des impositions réduites et d'autres majorées, notamment la TVA, qui entraîne l'accroissement de l'injustice fiscale. L'augmentation de la TVA est soit qualifiée de « sociale », soit justifiée par la rigueur, l'austérité et la nécessité de rembourser la dette.

De plus, cette situation fragilise les budgets publics, ce qui conduit à une réduction du champ d'intervention du collectif, que ce soit l'État, les communes ou les régions, et donc de la puissance publique à tous les niveaux : moins de services publics, moins de solidarité dans le pays, moins d'investissements publics, rendus plus difficiles, avec les conséquences en cascade que cela peut entraîner sur le développement économique du pays...

Je pense aussi à la réduction des aides publiques aux secteurs, zones ou populations en difficulté, aides qui peuvent parfois être un élément dynamique dans le développement économique et la croissance.

Voilà quelles sont les conséquences d'un système fiscal et législatif qui facilite le « déplacement » des capitaux et qui, vu d'ici, équivaut à une « fuite » des capitaux.

Des mesures doivent être prises, y compris au niveau franco-français, pour rendre plus difficile le recours aux paradis fiscaux pour les multinationales. D'autres intervenants ont déjà dû vous le dire.

Prenons l'exemple du reporting pays par pays. La France pourrait déjà demander aux multinationales, aux entreprises françaises, dans un premier temps celles pour lesquelles les marchés publics sont ouverts, de publier, lorsqu'elles ont des filiales à l'étranger, la liste de ces filiales, les capitaux investis dans les différents pays, les masses salariales dans chacun des pays où elles ont des filiales et les profits réalisés. Ce serait un élément de contrôle.

On pourrait ainsi vérifier si des filiales installées en Suisse correspondent à des activités réellement implantées là-bas. Si, par exemple, Renault a des filiales en Suisse et que l'entreprise y emploie également des salariés, cela signifie que l'entreprise a bien dans ce pays une activité réelle, sur laquelle on ne peut rien trouver à redire. Si, en revanche, elle y réalise un important chiffre d'affaires alors que sa masse salariale est très réduite, c'est que, manifestement, l'objectif fiscal prime l'objectif de la production et du commerce.

Le reporting pays par pays nous paraît donc être un élément important. Il s'agit de renverser la charge de la preuve. Si les multinationales n'ont rien à se reprocher, alors, qu'elles soient plus transparentes ! L'objectif de transparence est souvent avancé lorsqu'on évoque la gestion des entreprises ; il faudrait lui donner un aspect concret.

Il faut aussi rendre l'échange d'informations automatique. Pour l'OCDE et le G20, un pays, un territoire, une juridiction qui signe des accords avec douze pays ou territoires disparaît de la liste des paradis fiscaux. De cette façon, les listes noires et grises s'évaporent très rapidement. En l'espace de deux ans, il n'est plus resté que deux ou trois territoires. La même chose s'était passée en 1998-2000.

Ainsi, à la veille de la crise financière et bancaire de 2007-2008, il n'y avait plus officiellement que trois territoires sur la planète qui étaient des paradis fiscaux : le Liechtenstein, Monaco et Andorre. Et on est reparti dans la même gymnastique !

Nous ne sommes pas les seuls à dire que cette gymnastique a, en réalité, permis de blanchir des paradis fiscaux, plutôt que les rendre transparents. Signer des conventions bilatérales avec douze pays sur 200, cela veut aussi dire que, pour les 188 autres, le territoire reste encore un paradis fiscal. Et, pour autant, il disparaît de la liste des paradis fiscaux. Cela nous paraît tout à fait insuffisant.

La France a aujourd'hui sa propre liste des paradis fiscaux, mais les normes qu'elle retient nous paraissent nettement insuffisantes : au lieu de trois ou quatre paradis fiscaux, je crois que, avec ces mêmes normes, nous en avons listé dix ou douze. Cela étant, pour ATTAC et d'autres, il resterait sur la planète une soixantaine de territoires qui peuvent être qualifiés de paradis fiscaux.

Il faut aussi rendre plus difficile pour les particuliers le recours à l'attractivité des territoires, c'est-à-dire le fait de profiter de la concurrence fiscale dans un but d'optimisation. Aux termes de l'article 4 B du code général des impôts - et la plupart des pays ont des dispositions équivalentes -, si l'on réside plus de 183 jours en France, on est considéré comme résident, et donc en principe soumis à l'impôt sur le revenu en France. Évidemment, il revient aux administrations fiscales de prouver que le contribuable vit plus de 183 jours dans le pays, par des techniques administratives qui ne sont pas toujours faciles à mettre en oeuvre.

Nous pouvons nous référer à ce que la France a fait en 1963, quand Monaco est devenu un territoire étranger fictif pour les résidents français. Un résident français qui habite à Monaco est considéré, sur le plan fiscal, comme résidant en France.

La réflexion devrait être ouverte pour renégocier les conventions signées avec la Belgique, la Suisse et le Luxembourg, qui sont des pays aussi proches que Monaco, afin que les ressortissants français qui résident dans ces pays soient considérés, à l'instar de ceux vivant à Monaco, comme relevant du code général des impôts français.

A ATTAC, nous débattons aussi de la possibilité de considérer à terme l'Union européenne comme un seul et même territoire sur le plan fiscal. Nous devrons en discuter au niveau européen, mais pourquoi ne pas y songer dès lors que les capitaux circulent librement dans l'Union européenne et qu'il en va pratiquement de même pour les personnes ? Certes, cela ne se fera pas du jour au lendemain, mais nous devrions nous orienter vers cette piste. Cela nécessitera la mise en place progressive d'une harmonisation fiscale par le biais d'un serpent fiscal.

D'ores et déjà, avec des administrations fiscales restant nationales, on pourrait faire en sorte que, à terme, la concurrence entre systèmes fiscaux de pays à économies différentes soit atténuée par un système d'imposition applicable aux résidents de l'Union européenne en fonction de leur nationalité.

Il faut aussi circonscrire l'activité des paradis fiscaux, une tâche difficile à réaliser au seul niveau franco-français. Il faudrait obtenir que chaque paradis fiscal, et donc chaque pays, établisse un registre des trusts, avec les noms des donneurs d'ordre. En France, nous avons le FICOBA, le fichier national des comptes bancaires et assimilés, qu'il faudrait élargir, sur le modèle de ce qui a été fait aux États-Unis.

Aujourd'hui, toutes les banques qui sont installées sur le territoire national français, c'est-à-dire les banques françaises, bien entendu, mais aussi les banques étrangères, sont tenues de déclarer l'ouverture de tout compte en France auprès du FICOBA, qui centralise ces informations. On pourrait prévoir que toutes les banques installées en France déclarent également au FICOBA l'ouverture de comptes par les ressortissants français dans leurs filiales à l'étranger. C'est le système qu'appliquent les États-Unis.

Pour terminer, je souhaite insister, comme ont dû le faire nos prédécesseurs à cette table, les représentants du syndicat des impôts, sur l'importance des moyens juridiques et humains donnés aux administrations financières, fiscales et douanières, à la police ainsi qu'aux magistrats spécialisés dans la criminalité financière, pour exercer pleinement leur rôle. En matière de contrôle fiscal, notamment des multinationales, nous avons besoin d'hommes et de femmes pour faire et appliquer une législation, qui est aujourd'hui, au demeurant, nettement insuffisante.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Jacques Cossart.

M. Jacques Cossart, secrétaire général du conseil scientifique d'ATTAC. - Je voudrais revenir sur deux points qui ont été abordés par mes collègues et qui sont, à mes yeux, particulièrement importants.

Nous avons connu et nous connaissons en France des réformes fiscales ; j'espère que nous en connaîtrons encore d'autres, mais de véritables cette fois-ci ! Mais nous ne ferons pas de réforme fiscale qui aille dans le bon sens sans nous attaquer aux prix de transfert.

Gérard Gourguechon vient d'aborder cette question. Selon nos calculs, depuis dix ans, 800 milliards d'euros sont passés dans les prix de transfert ! Tous ne relèvent pas de pratiques répréhensibles, mais on estime que 50 % de ce montant, soit 400 milliards d'euros, sont sur la sellette et ont entraîné des conséquences dommageables.

Une question tout aussi fondamentale, rappelée à l'instant par Gérard Gourguechon, est celle de la coopération fiscale. Il est inutile de vouloir mettre en place quoi que ce soit à l'intérieur de l'Union européenne, voire sur la planète - pourquoi n'irions-nous pas devant l'ONU pour réclamer une évolution en ce sens ? -, sans coopération fiscale. Il est évident que, si je suis installé dans un pays et qu'on me propose ailleurs un avantage fiscal, je vais bien entendu en profiter, sauf si je suis particulièrement vertueux. Mais je vous recommande, messieurs les sénateurs, de ne pas trop croire au caractère vertueux des individus...

M. Philippe Dominati, président. -La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Des initiatives parlementaires ont été lancées il y a quelque temps ; je pense surtout à celles envisagées au Parlement européen, et il me semble que vous les avez soutenues. Pourriez vous préciser lesquelles vous ont particulièrement intéressés du point de vue du combat contre l'évasion fiscale ?

La publication des comptes des grands groupes pays par pays a été évoquée ; nous avons eu l'occasion d'aborder cette question avec d'autres intervenants, et certaines semblaient perplexes quant à l'efficacité de ce dispositif. Pensez-vous qu'il s'agit de la bonne solution ? Si oui, quelles sont les modalités de mise en oeuvre de cette publication qui pourrait effectivement, à mes yeux, être un outil ?

Quels sont, d'après votre expérience et vos investigations de terrain, les paradis fiscaux ou les montages qui sont aujourd'hui les plus efficaces et les plus prisés ? Avez-vous des indices de l'accroissement de l'activité de paradis fiscaux correspondants à des pays en développement ou émergents ?

Vous avez parlé de coopération fiscale, qui semble être, effectivement, un outil intéressant. Elle suppose une harmonisation fiscale au sein des pays concernés. Cette harmonisation vous paraît-elle perfectible ? Quelles seraient les étapes à franchir pour la mise en oeuvre d'une harmonisation permettant de « casser » la concurrence, l'une des causes de cette course à l'échalote effrénée entre les territoires à fiscalité dite « privilégiée » ?

J'ai lu dans certaines de vos publications que vous établissiez un lien entre évasion fiscale et crise financière. Pourriez-vous nous apporter des précisions sur ce point ?

En quoi le rétablissement du contrôle des changes vous paraît-il efficace, alors que les vecteurs de l'évasion fiscale semblent plutôt y être, de manière générale, insensibles ?

M. Gérard Gourguechon. - A ATTAC, nous n'avons pas débattu collectivement de la question de la coopération et de l'harmonisation fiscales. Selon moi, il peut y avoir coopération entre administrations fiscales sans qu'il y ait, pour autant, de rapprochements forts en termes de législation fiscale.

L'administration fiscale française coopère avec l'administration fiscale allemande ou polonaise, même si le système fiscal français est différent de ceux de ces pays. La collaboration entre les polices et les systèmes judiciaires peut se faire sans que chacun ait, pour autant, la même législation. Par exemple, nous coopérons avec les États-Unis, bien que, contrairement à nous, ils appliquent encore la peine de mort.

On peut donc faire de la coopération fiscale sans avoir forcément une harmonisation fiscale. Cette dernière est, bien entendu, un plus. Au sein de l'Union européenne, notamment, il faut, à terme, un rapprochement des fiscalités. C'est d'ailleurs déjà le cas aujourd'hui, mais elle est organisée par les marchés puisque chaque territoire veut être attractif pour les capitaux. Ainsi, depuis vingt ou trente ans, on assiste, de fait, à une certaine harmonisation, avec, partout, baisse des taux de l'impôt sur les sociétés et augmentation des taux de TVA pour augmenter l'attractivité des territoires, mais cela se fait sous la pression des marchés financiers. Le pilote de l'avion, c'est moins le politique et la démocratie que les capitaux.

En 1963, le Président de la République déclarait que la politique de la France ne se faisait pas « à la corbeille ». Aujourd'hui, on le voit bien, les choses sont très différentes, nombre de réformes ayant été mises en oeuvre dans le but de sauvegarder notre triple A, que nous avons néanmoins fini par perdre. Comme le disait Thomas Coutrot, il s'agit d'un revirement important, qui explique notre détermination à lutter contre la finance pour rétablir la démocratie politique.

La coopération fiscale et l'harmonisation fiscale ne sont donc pas forcément liées. L'harmonisation fiscale est une étape que doit atteindre l'Union européenne. Il y a quelques années, lorsqu'il fallait choisir entre approfondissement et élargissement, c'est ce dernier qui a été retenu : ont été intégrés dans l'Union européenne des pays dont les économies étaient fort différentes de celles des six pays d'origine, le Benelux, l'Italie, l'Allemagne et la France. Cela a, bien entendu, attisé la concurrence fiscale, sociale et environnementale au sein même de l'Union européenne.

Nous ne parviendrons pas à l'harmonisation fiscale du jour au lendemain. A l'image du serpent monétaire, il faudrait un serpent fiscal européen, pour que, à terme, diminue l'écart entre les différentes impositions et qu'on arrive à des fiscalités voisines, notamment pour les impôts les plus importants, comme celui sur les sociétés. Ce rapprochement est moins important s'agissant des impôts sur la consommation, dont l'assiette n'est pas délocalisable.

J'en viens à votre question sur les paradis fiscaux. Nous ne sommes pas vraiment en mesure, et je ne sais d'ailleurs pas si quelqu'un l'est, de vous dire quels sont les paradis fiscaux qui se développent le plus. ATTAC fait partie d'un réseau que vous connaissez certainement, la Plateforme paradis fiscaux et judiciaires (avec le CCFD, le Secours catholique, Transparence International, etc.), et participe également, au niveau international, à Tax Justice Network. Certains de nos camarades de ces réseaux sont plus pointus que nous sur ces questions, et ATTAC reprend souvent leurs études sur le classement, la dangerosité et les méfaits des paradis fiscaux.

Lorsque sont parues les listes des paradis fiscaux en avril 2009, Jersey et certains autres paradis fiscaux qui sont en liaison première avec la City n'y figuraient pas. De même, le Delaware n'y était pas, ainsi que des paradis fiscaux à la disposition du capitalisme chinois. Des esprits malveillants, mais également des banquiers et des journalistes économiques suisses - à l'époque, on « tapait » beaucoup sur leur pays ! -, n'ont pas manqué de dire que cette liste de paradis fiscaux était quelque peu « géopolitique », sous l'influence de la City, de Wall Street et de la Chine.

En fait, il s'agissait de répartir autrement la finance offshore, pour que les paradis fiscaux de l'Europe continentale prennent moins de parts de marché de la finance offshore. Voilà ce qu'ont pu dire et disent encore des banquiers et des journaux suisses.

Sur la réalité de l'activité des paradis fiscaux, nous faisons confiance aux études relativement ciblées de Tax Justice Network.

Je terminerai en évoquant le lien entre l'évasion fiscale et la crise financière. Des capitaux importants sont placés dans des paradis fiscaux et, aujourd'hui, tout réseau bancaire qui veut une place à l'international est « obligé » d'avoir des filiales installées dans les territoires offshore. Sinon, dans la concurrence internationale pour attirer des capitaux, il sera battu.

De nombreux capitaux transitent par les paradis fiscaux n'imposant que peu ou pas de contraintes fiscales, environnementales, sociales. Ces capitaux, qui sont, encore plus que d'autres, disposés à spéculer, participent fortement à l'instabilité financière : voilà le lien que nous faisons entre évasion fiscale et crise financière.

L'une des causes de la crise financière de 2007-2008 était la facilité de circulation, au niveau mondial, des capitaux, qui passaient très rapidement d'un pays à l'autre sans se stabiliser. L'évasion fiscale, c'est-à-dire le fait qu'une partie importante de la finance internationale soit délocalisée dans des territoires offshore, participe de cette instabilité.

M. Thomas Coutrot. - L'immobilier américain, avec la crise des subprimes, a été le point de départ de la crise financière, mais cela n'explique pas la violence et la propagation de cette crise. Au moment de la crise des subprimes, Patrick Artus estimait qu'elle n'emporterait pas de conséquences mondiales dans la mesure où les pertes annuelles des banques américaines dues à l'effondrement de ce segment de l'économie ne représentaient que 35 milliards de dollars.

Et pourtant, les conséquences furent majeures, et ce pour deux raisons : la titrisation, qui fait que les produits financiers toxiques sont disséminés dans les actifs de nombreux acteurs financiers, et les hedge funds, qui sont très majoritairement implantés dans des paradis fiscaux opaques et qui, par leur comportement spéculatif, contribuent de façon très forte à la propagation et à l'amplification des crises.

Ce n'est donc pas à cause des paradis fiscaux et de l'évasion fiscale que la crise a commencé, mais ils ont permis son amplification.

Sur les initiatives du Parlement européen, j'ai surtout suivi celles relatives à l'encadrement des hedge funds, les négociations sur ce point et la réglementation sur les produits dérivés. Tout ce qui peut permettre une plus grande transparence et une plus grande organisation des marchés financiers va évidemment dans le sens d'une politique fiscale plus sérieuse.

En elle-même, la transparence n'est pas une garantie de stabilité. Certains marchés peuvent être parfaitement transparents et, en même temps, explosifs, extrêmement instables parce qu'ils sont dans des logiques mimétiques de boom et de krach.

Ce qui pose véritablement problème aujourd'hui, c'est non pas seulement le manque de transparence des marchés financiers, mais leur liquidité excessive. Pour réduire considérablement cette liquidité, il faudrait mettre beaucoup plus de sable dans les rouages de la spéculation qu'il n'y en a actuellement.

M. Jacques Cossart. - Monsieur le rapporteur, vous avez posé la question des transnationales et des déclarations ; elle est très liée à celle des paradis fiscaux qui vient d'être évoquée. Selon un cabinet d'étude de Washington qui s'appelle le FMI, le « chiffre d'affaires » transitant par les paradis fiscaux représentait, en 2010, la bagatelle d'environ 2 500 milliards de dollars...

Ce montant recouvre des opérations criminelles tout à fait « traditionnelles », mais aussi, beaucoup plus largement, une activité économique normale. Toute grande banque française dispose d'au moins une cinquantaine de guichets dans plusieurs paradis fiscaux. Il est donc tout à fait normal que le législateur ait des exigences à l'égard de ces grandes transnationales.

Vous avez posé, monsieur le rapporteur, une question sur les déclarations : aujourd'hui, nous dit-on, tout serait impossible à cause de la mondialisation... C'est totalement faux !

Selon la CNUCED, il y a dans le monde de 70 000 à 75 000 transnationales. Savez-vous combien d'entre elles pèsent véritablement sur l'économie internationale ? Seulement 150, dont 100 non financières et 50 financières. Avec la puissance de feu dont disposent nos administrations, il leur est tout à fait possible de contrôler ces 150 transnationales ! En 2011, ces sociétés contrôlaient des avoirs équivalents à 130 % du PIB mondial, qui est de 60 000 milliards de dollars.

Si on laisse de côté les 70 000 « petites » transnationales que l'on s'occupe des 150 dont je viens de vous parler, nous contrôlerons 95 % des échanges mondiaux. Il faudra contraindre les transnationales à nous dire ce qu'elles font !

Nous avons en France une transnationale puissante : Total. Gérard Gourguechon faisait remarquer que le groupe Total avait consolidé environ 700 filiales. Seules 200 d'entre elles sont officiellement déclarées. Il s'agit d'éléments excessivement faciles à contrôler si l'on donne aux fonctionnaires des instructions et des moyens pour le faire.

Monsieur le rapporteur, je tiens à apaiser vos craintes : nous pouvons facilement nous attaquer à cela, car tout est parfaitement répertorié. Je peux d'ailleurs vous indiquer un moyen relativement facile, et je suis toujours très étonné que l'on n'y recoure pas. Nous disposons d'une instance internationale qui a connaissance, seconde après seconde, de l'ensemble des transferts financiers : la Banque des règlements internationaux, la BRI.

Ce n'est pas prévu dans son statut actuellement, mais, par l'intermédiaire de la Banque de France ou de la Banque centrale européenne, nous pourrions demander au conseil d'administration de la BRI de rendre compte auprès des gouvernements ou, si l'on préfère, des banques centrales de ce qui se passe au juste. Nous connaîtrons alors pertinemment l'ensemble des opérations.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Je n'ai pas dit que je partageais le point de vue dont j'ai fait état. Il s'agissait d'une réaction exprimée par M. Saint-Amans.

M. Jacques Cossart. - C'était une provocation !

M. Louis Duvernois. - En vous écoutant avec attention, nous nous rendons compte que le problème que vous évoquez, qui est déjà relativement ancien puisque ATTAC, comme vous l'avez rappelé, a été créé en 1998, revêt un caractère d'actualité que l'on pourrait qualifier de prioritaire, dans le contexte de la crise économique et financière que nous vivons.

On pourrait considérer que les idées que vous défendez sont l'expression d'un objectif partagé. Sans être ironique ni porter un jugement sur votre activité, force est de reconnaître, et vous le dites d'ailleurs indirectement, que vous rencontrez des obstacles liés probablement, pour plusieurs raisons, à des intérêts financiers énormes - vous avez évoqué quelques multinationales ! -, portant sur des sommes considérables.

La crise actuelle devrait logiquement soulever l'intérêt, tout au moins chez nos gouvernants, et ce dans un esprit de démocratie. Or une bonne idée peut parfois s'avérer contraire aux objectifs poursuivis. Je prendrai l'exemple concret de la taxe carbone, sujet qui, j'en suis bien conscient, n'a aucun rapport avec celui de la taxation des transactions financières.

Cette taxe carbone a des incidences négatives sur la construction et la vente d'Airbus dans certains pays dont les marchés sont porteurs pour cette compagnie. La taxe carbone a donc des effets nuisibles pour cette compagnie, mais elle relève d'une idée qui peut se comprendre, après tout. Or non seulement elle n'est pas comprise, mais elle est combattue, sur une base strictement financière.

Sans faire un parallèle avec la taxation des transactions financières, j'observe qu'il s'agit tout de même, dans les deux cas, de taxer, dans un cas le carbone, dans l'autre les transactions financières internationales.

Ma question peut paraître simpliste : quelle appréciation portez-vous sur l'action que vous menez dans le contexte actuel ? Avez-vous le sentiment d'avancer ou bien de rencontrer, malgré l'intérêt de cette taxe, que j'ai souligné, les mêmes difficultés qu'à vos débuts, même si le contexte opérationnel est fort différent ?

M. Jacques Cossart. - Peut-être vous souvenez-vous, monsieur le sénateur, que M. Chirac, lorsqu'il était Président de la République, avait désigné en 2005 une commission, présidée par l'excellent inspecteur général des finances Jean-Pierre Landau et chargée de lui proposer des idées de nouvelles taxations internationales. Il se trouve que je représentais ATTAC parmi la dizaine d'économistes réunis au sein cette commission. J'étais d'ailleurs à peu près le seul de ma « configuration », mais j'y ai rencontré des personnes de très grande qualité.

Nous avions produit un rapport, transformé ensuite en rapport politique par le Président de la République, qui l'avait soumis en décembre 2005 à l'Assemblée générale des Nations unies. Il avait été adopté par 118 chefs d'État. Lorsqu'on expose clairement les questions, on peut donc, me semble-t-il, recueillir un assentiment. Pour répondre à votre question, cet épisode figure parmi les succès que nous avons pu rencontrer.

Nous disions dans ce rapport, et cela répond directement à la question que vous posiez sur la taxe carbone, que nous ne parviendrions pas à mettre en place une telle taxe sans nous organiser au niveau mondial, dans le cadre des Nations unies. Encore faut-il préciser que M. Chirac était parvenu à instaurer une taxe, certes modeste, sur les billets d'avion, ce qui montre bien qu'une fiscalité de type international n'est pas du tout impossible.

L'autre aspect que je voudrais souligner, et dont Thomas Coutrot pourrait parler mieux que moi, c'est la progression de nos idées, que nous observons dans l'ensemble du mouvement altermondialiste, dans l'ensemble des mouvements internationaux. En 1998, nous étions particulièrement isolés lorsque nous parlions de taxation internationale ; aujourd'hui, ces idées sont très répandues.

Pour autant, vous avez raison, monsieur le sénateur : des obstacles se dressent devant nous. C'est la raison pour laquelle nous sommes très heureux que le législateur français se penche sur cette question. En effet, vous avez le pouvoir, tandis que, nous, nous ne l'avons pas !

M. Thomas Coutrot. - On dit parfois que les idées d'ATTAC sont radicales, mais la réalité l'est bien plus !

Ce qui se passe aujourd'hui dans le monde, et en particulier en Europe, est d'une radicalité extrême. La Banque centrale européenne a mis un peu d'huile dans les rouages et calmé la crise financière européenne pour quelques semaines, voire quelques mois, mais les causes structurelles de la crise sont toujours là, et ce sont les mêmes que celles que nous dénonçons depuis plus de dix ans.

Au premier rang de ces causes figurent la libre circulation intégrale des capitaux entre la zone euro et le reste de la planète, et le dumping fiscal, autrement dit la concurrence fiscale, à l'intérieur de la zone euro. Ce sont deux des causes majeures de la crise financière et de la crise de la zone euro dans lesquelles nous continuons à nous enfoncer.

Malheureusement, la sortie de crise la plus probable est l'éclatement de la zone euro, qui entraînera le retour aux monnaies nationales, des guerres commerciales et des déchirements intra-européens, ainsi qu'une liquidation du peu de coopération fiscale qui s'est développée depuis plusieurs années.

Si nous voulons éviter cette issue, il faudra procéder à une révision profonde de la manière dont on conçoit la zone euro, la sphère financière, la fiscalité et, plus généralement, la gouvernance des entreprises.

Nos idées paraissent peut-être radicales, mais la taxe Tobin semblait également l'être voilà douze ans, et s'apparentait même à une utopie assez extrême ; or, aujourd'hui, c'est une idée banale, prise en charge par le mouvement syndical international, le mouvement écologiste, et le mouvement international de solidarité avec les pays du Sud. Le mouvement social mondial pour la taxation des transactions financières dépasse donc très largement le cadre d'ATTAC - tant mieux ! -, et les propositions dont nous sommes aujourd'hui porteurs sont amenées à connaître le même sort.

M. Gérard Gourguechon. - J'ajouterai un point. Jacques Cossart et Thomas Coutrot ont évoqué l'évolution de notre discours depuis 1998 sur la taxation des transactions financières.

Dans un autre domaine, les paradis fiscaux, nous étions également assez seuls dans la période 1998-2000.

Je prendrai un exemple concret. En 2005, ATTAC a soutenu les Objectifs du Millénaire pour le développement, avec d'autres : le CCFD, le Secours catholique, Transparency International, Survie, Sherpa, Agir ici, Oxfam France, entre autres, des associations qui n'ont pas forcément le même profil que nous, mais dont je considère que les représentants sont des camarades.

Avec les membres de ce réseau, au sein duquel je représente ATTAC, nous nous sommes penchés sur les paradis fiscaux, et notamment sur les problèmes plus particuliers des rapports Nord-Sud, de la Françafrique et de l'aide au développement. Selon nous, tant que des paradis fiscaux pomperont l'argent et les richesses des pays sous-développés, permettant, entre autres, le développement de la corruption, nous n'arriverons pas à sortir de ce trou sans fond.

Depuis 2005, la Plateforme paradis fiscaux et judiciaires, à laquelle ATTAC participe, s'emploie à démontrer que l'opposition aux paradis fiscaux est plutôt une idée qui progresse. Certes, les choses n'avancent pas vite : nous avons évoqué les étapes de 1998 et 2005, et nous sommes déjà en 2012...

Certains gouvernants ou membres de la classe politique utilisent nos mots. Or, en face de ces mots, il n'y a pas la chose : nous ne sommes pas dupes ! Néanmoins, nos concitoyens s'habituent à ce que ces mots soient prononcés ; reste à les remplir avec des réalités.

Au risque de paraître très prétentieux, je rappelle que 1789 fut précédé par le siècle des Lumières. Nous n'avons pas des siècles devant nous, mais nous avons tout de même quelques années encore...

M. Éric Bocquet, rapporteur. -Vous avez pointé, à juste titre selon moi, les dispositions du traité européen sur la libre circulation des capitaux. Faudrait-il, selon vous, en passer par une véritable renégociation de cet aspect du traité, ou du traité dans son ensemble, ou bien encore mettre en place une tout autre logique ? S'agirait-il seulement de l'amender ?

Quels outils permettraient de réguler ces flux financiers, dont tout le monde parle aujourd'hui ? Quant à la volonté, c'est une autre affaire...

M. Thomas Coutrot. - Pour l'instant, les réformes de la gouvernance européenne vont exactement dans le mauvais sens, car elles continuent à aggraver les vices fondamentaux du traité de Maastricht, que radicalise même le pacte budgétaire adopté par les chefs d'État, avec, entre autres, la réduction forcenée des déficits et les sanctions automatiques. On accélère pour aller plus vite dans le mur !

A un moment donné, il faudra s'apercevoir qu'on est dans le mur et qu'il faut reconstruire autre chose. La réflexion accumulée au sein des groupes de travail, des cercles militants et des mouvements associatifs comme ATTAC peut alors être utile.

Je crois vraiment que les questions fondamentales sont celles d'une coopération et d'une harmonisation budgétaires, d'un budget européen et d'une fiscalité européenne, et qu'il faut prévoir, à la fois, une taxation sur les transactions financières, une taxe carbone et une taxe sur les bénéfices des sociétés multinationales.

La question du contrôle des mouvements de capitaux entre la zone euro et l'extérieur devra figurer parmi les fondamentaux d'un nouveau traité, pour refonder une Europe solidaire qui soit une Europe du développement des droits et de la protection des populations, au lieu d'être le vecteur d'une mondialisation libérale qui est en train d'exploser sous nos yeux.

M. Philippe Dominati, président. - Messieurs, je vous remercie.

Audition de M. Philippe Steing, secrétaire général du Haut conseil du commissariat aux comptes (27 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Mes chers collègues, nous accueillons M. Philippe Steing, secrétaire général du Haut conseil du commissariat aux comptes.

Je vous rappelle, monsieur le secrétaire général, que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.

En conséquence, je vais vous demander de prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, et, pour ce faire, de lever la main droite et de dire : « Je le jure. »

(M. Philippe Steing prête serment.)

Je vous remercie.

M. Philippe Dominati, président. - Mes chers collègues, je vous propose de débuter l'audition par l'exposé liminaire de M. Philippe Steing, puis de la poursuivre par les questions du rapporteur, M. Éric Bocquet, et des membres de notre commission d'enquête.

Vous avez la parole, monsieur le secrétaire général.

M. Philippe Steing, secrétaire général du Haut conseil du commissariat aux comptes. - Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je commencerai par rappeler brièvement les missions du Haut conseil avant d'en venir aux missions du commissaire aux comptes et à son rôle éventuel en matière d'évasion fiscale. Pour appuyer mon propos, je mets à votre disposition un document qui synthétise les missions du Haut conseil et donne quelques éléments d'information concernant la mission du commissaire aux comptes.

Le Haut conseil du commissariat aux comptes a été créé en 2003, à la suite notamment de l'affaire Enron. Nous sommes une autorité publique indépendante, instituée auprès du garde des sceaux, qui a en charge la surveillance de la profession de commissaire aux comptes.

A ce titre, nous émettons un avis sur les normes d'exercice professionnel encadrant la mission de commissaire aux comptes, ainsi que sur le code de déontologie avant son homologation par décret en Conseil d'État. Nous émettons périodiquement des avis sur des situations déontologiques rencontrées par les commissaires aux comptes, l'une des préoccupations du législateur de l'époque étant non seulement de surveiller la profession de commissaire aux comptes mais aussi de renforcer son indépendance.

Nous sommes également chargés de la supervision des contrôles. Nous réalisons nous-mêmes le contrôle des commissaires aux comptes, notamment des plus importants cabinets d'audit. Nous supervisons les contrôles des commissaires aux comptes « délégués » à la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, qui apporte son concours à cette mission.

Nous sommes en outre une instance d'appel en matière disciplinaire et en matière d'inscription des commissaires aux comptes. Nous sommes aussi saisis en appel des contestations d'honoraires entre les commissaires aux comptes et les entités qu'ils auditent.

Telles sont, rappelées à grands traits, les missions du Haut conseil du commissariat aux comptes.

Je rappelle que nous menons parallèlement un travail au niveau international et européen : nous participons à la coordination regroupant les superviseurs nationaux instituée auprès de la Commission européenne ; nous sommes également membres d'un forum international des régulateurs d'audit. A ce titre, nous participons à la normalisation du métier d'auditeur, pour reprendre l'expression anglo-saxonne.

La mission principale du commissaire aux comptes, rappelée dans le code de commerce, est de certifier les comptes.

La traduction concrète de cette notion juridique est explicitée dans les normes d'exercice professionnel. A ce titre, le commissaire aux comptes doit s'assurer que les comptes de l'entité qu'il audite ne comportent pas d'anomalies significatives de nature à induire en erreur le lecteur des comptes. Nous ne sommes donc ni dans le cadre de l'exhaustivité, ni dans celui d'une obligation de résultat.

Le commissaire aux comptes doit mettre en oeuvre des obligations de moyens décrites précisément dans les normes d'exercice professionnel et homologuées par le garde des sceaux depuis la loi de sécurité financière. Il doit mettre en oeuvre un certain nombre de diligences, suivre une démarche, des procédures conformes aux normes d'exercice professionnel. A l'issue de ce processus, il est à même de déterminer si les comptes comportent ou non des anomalies significatives. Il peut, dès lors, certifier les comptes, émettre des réserves sur un point qui ne serait pas conforme ou encore refuser la certification en cas d'anomalies de nature à induire en erreur le lecteur des comptes.

J'en viens maintenant à la question des fraudes fiscales et à la façon dont elle est appréhendée par le commissaire aux comptes.

Détecter les fraudes n'est pas le coeur de métier du commissaire aux comptes, qui n'a pas de démarche « active » en la matière ; il n'est pas tenu de mener des investigations. En revanche, dans la mesure où il occupe une place privilégiée en étudiant les comptes, il a une obligation de vigilance sur un certain nombre de points. Une norme d'exercice professionnel définit le type de vigilance que le commissaire aux comptes doit exercer au regard des risques de fraude.

Une fraude, une erreur fiscale peuvent induire des anomalies significatives dans les comptes. C'est sous cet angle que la notion de risque fiscal ou de fraude est appréhendée par le commissaire aux comptes. Dans son approche d'audit, il procède à l'analyse du risque de fraudes et, en fonction du résultat, met en oeuvre un certain nombre de diligences. S'agissant, par exemple, d'un groupe possédant plusieurs filiales éparpillées dans des pays sensibles ou en présence de conventions un peu curieuses, le commissaire aux comptes va organiser des entretiens avec les instances de gouvernance de l'entreprise pour déterminer comment celle-ci s'est organisée face à ce risque. C'est un peu la même chose pour le risque fiscal.

En l'absence de contexte de risque de fraude ou de risque fiscal, il n'engagera pas d'investigations pour les détecter. Il peut toutefois en découvrir au cours des procédures d'audit.

Voilà comment le commissaire aux comptes peut être amené à analyser la question des risques de fraude, des litiges fiscaux. Mme Marjolein Doblado, qui m'accompagne, a participé à des missions de commissariat aux comptes avant de rejoindre le Haut conseil, où elle exerce les fonctions de directrice technique. Je l'invite, le cas échéant, à compléter mes propos.

La notion d'évasion fiscale n'a pas de sens, en tant que telle, pour un commissaire aux comptes. Il n'engage pas de procédures en fonction de cette notion. Dans sa pratique, il connaît la question de l'» optimisation fiscale », qui s'en rapproche.

Le commissaire aux comptes regarde si l'optimisation fiscale, les « montages fiscaux » ne génèrent pas d'erreurs significatives dans les comptes. L'entité peut opérer un choix fiscal, opter pour des montages juridiques de sociétés, de filiales ou d'activités localisées ici et là, choisir d'implanter une activité et de payer un impôt dans tel endroit, sous telle forme, etc. Parfois c'est clair, parfois se posent des questions d'interprétation. Si un montage d'optimisation fiscale comporte un risque provisionné conformément aux normes comptables, le commissaire aux comptes constate la justesse des comptes. Il ne le remet pas en cause. En revanche, si ce montage tend vers la fraude, il le signalera, mettra en oeuvre des procédures et, au besoin, révélera un fait délictueux.

Le commissaire aux comptes a l'obligation de révéler les faits délictueux. C'est une particularité assez unique des auditeurs français, que nous essayons de promouvoir au sein des coordinations européennes et internationales.

En partant de mécanismes d'optimisation fiscale, de risques fiscaux, de conformités de montages juridiques et fiscaux ne devant pas induire d'erreurs dans les comptes, le commissaire aux comptes peut intervenir sur des fraudes.

Lorsqu'un commissaire aux comptes audite un groupe comprenant des localisations à l'extérieur du pays d'origine, il a une obligation de vigilance à l'égard des parties liées. Il doit vérifier que toutes les entités sont bien prises en compte et que, au plan de la consolidation, des satellites ne se promènent pas en électrons libres. A partir de cette notion de parties liées, une norme d'exercice professionnel lui impose une vigilance quant à la pertinence du périmètre présenté par l'entité.

Si une société développe une marque avec différentes localisations, par exemple, les commissaires aux comptes vont consulter les licences, les prestations, les documentations produites par l'entité pour s'assurer que les prix de transferts ne sont pas en décalage total avec la pratique. Il leur est difficile, en revanche, de déterminer si ce sont les prix vraiment pratiqués. Nous savons que certaines techniques permettent, en droit des sociétés, d'implanter une activité dans un endroit et le siège social ailleurs. Le commissaire aux comptes réalise certaines vérifications pour s'assurer que le siège n'est pas fictif et déploie un minimum d'activités. Souvent, les sièges administratifs comportent un secrétariat, même si l'activité opérationnelle s'effectue dans un autre pays. Ces procédures étant régulières, le commissaire aux comptes ne procède pas à des investigations pour essayer de détecter une fraude.

Il peut s'interroger également en cas de problème d'identification de bénéficiaire.

Il ne faut pas oublier l'aspect blanchiment qui peut également être sous-jacent à une pratique fiscale. Le législateur a renforcé les obligations des commissaires aux comptes et des contrôleurs externes, y compris celles des autorités de surveillance comme la nôtre, en matière de blanchiment. Nous avons demandé l'homologation d'une norme relative au blanchiment pour encadrer l'obligation de déclaration de soupçon qui incombe au commissaire aux comptes.

En partant de l'évasion fiscale, on en arrive à des problèmes de fraude, de faits délictueux éventuels, de blanchiment. En cas de fraude, tout un arsenal de mesures est prévu. Dans la sphère de l'optimisation fiscale, le commissaire aux comptes vérifie surtout que les montages ne comportent pas d'anomalies significatives qui les empêcheraient de certifier les comptes.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Doblado.

Mme Marjolein Doblado, directrice technique au Haut conseil du commissariat aux comptes. - Le commissaire aux comptes va s'assurer que toutes les informations figurent dans les comptes et que l'ensemble des charges ont été prises en compte. S'il constate des irrégularités ou des faits délictueux au cours de sa mission, il les déclare. Dans le cadre de ses obligations en matière de blanchiment, il pourra, le cas échéant, transmettre une déclaration de soupçon à TRACFIN, l'organisme chargé du traitement du renseignement et de l'action contre les circuits financiers clandestins.

M. Philippe Dominati, président. - Nous allons maintenant passer aux questions. Vous avez la parole, monsieur le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Dans le document que vous nous avez remis, monsieur le secrétaire général, j'ai relevé que vous étiez en relation avec des autorités analogues dans d'autres pays. Disposez-vous d'un cadre commun d'évaluation des comptes d'une entreprise ? Comment avez vous construit cette relation au niveau européen et international ? Vous paraît-il possible et judicieux d'établir des mesures de coordination, d'harmonisation en droit interne ou européen ?

Vous avez évoqué le renforcement de l'indépendance du commissaire aux comptes dans votre propos introductif. Est-ce à dire qu'elle était auparavant insuffisante, voire parfois sujette à caution ? Je me permets de poser la question. Je m'interroge sur la relation entre le commissaire aux comptes et l'entreprise qui l'a désigné et donc le rémunère. Sans vouloir jeter le discrédit ou la suspicion de manière systématique, je me demande comment on peut éviter le risque que cette relation nuise à un examen sincère, entier et authentique des comptes ?

S'agissant du contrôle des groupes disposant d'entités dans différents territoires, y compris parfois dans des paradis fiscaux non coopératifs, pensez vous qu'il serait judicieux et possible de mettre en place des mesures de coordination, d'harmonisation en droit interne et en droit européen ? Serait-il opportun de procéder à un reporting pays par pays, de manière à avoir accès à tous les documents ? Lors des contrôles, l'entreprise joue-t-elle le jeu ? Avez vous accès aux documents de toutes les entités, où qu'elles se trouvent ? Quelle démarche adoptez-vous en particulier à l'égard des trusts ?

De quels outils efficaces disposez-vous pour détecter les anomalies ? Vous évoquez des erreurs, des anomalies significatives, pourriez-vous nous en donner quelques exemples ? Une fois l'anomalie ou l'erreur détectée, où s'arrête votre travail et que se passe-t-il dans la phase suivante ?

En ce qui concerne la lutte contre le blanchiment d'argent, la Cour des comptes, dans son rapport de février 2012, signale « l'implication très hétérogène selon les professions » dans la détection et le signalement des opérations suspectes. Le rapport précise qu'en 2010 les commissaires aux comptes ont effectué 46 déclarations de soupçon contre 674 pour les notaires. Quels commentaires pouvez-vous faire sur ce point ?

M. Philippe Steing. - La fonction d'auditeur, ses missions et obligations sont encadrées depuis plusieurs années par des normes d'exercice professionnel, ou normes ISA, d'inspiration anglo-saxonne. Elles ont été créées à la suite de mises en cause d'auditeurs. D'aucuns ont trouvé opportun d'encadrer leurs missions et de définir ce que l'on attend des auditeurs et les obligations auxquelles ils doivent se soumettre.

La France dispose de son propre jeu de normes d'exercice professionnel, homologué par un arrêté réglementaire. Dans de nombreux pays, c'est l'IAASB, ou International Auditing and Assurance Standards Board, qui a proposé de normaliser la démarche de l'auditeur. Cette initiative privée née dans les années soixante-dix est devenue la référence, à tel point que la huitième directive tend à homologuer les normes ISA. Le commissaire européen Michel Barnier, dans son projet de réforme de l'audit, propose que les ISA deviennent les normes d'exercice professionnel de référence.

La France s'est fortement inspirée de ces ISA dans sa réglementation. L'approche diffère sur la forme : les Français publient un arrêté synthétique rappelant strictement les obligations sans les commenter. Les Anglo-Saxons commentant la règle, les normes et les doctrines comptent une trentaine de pages. Au-delà de quelques spécificités françaises sur le fond, la démarche d'audit est la même : nos normes d'exercice professionnel sont similaires aux normes d'exercice professionnel internationales.

A ce titre, on observe une harmonisation du rôle du commissaire aux comptes. Dans sa proposition de réforme, M. Barnier tend à renforcer plus encore l'harmonisation des missions d'auditeur en proposant un passeport européen. La Commission européenne a mis en place une coordination qui va voir ses pouvoirs renforcés pour harmoniser les pratiques du commissariat aux comptes.

Au niveau international, en l'absence de cadre juridique contraignant, ce sont les régulateurs d'audit, de leur propre initiative, qui ont trouvé nécessaire d'harmoniser les missions du commissaire aux comptes et les méthodes de contrôle.

Le constat est le suivant : les grands cabinets d'audit et les grands groupes étant internationaux, il est vain d'envisager une régulation purement locale ; celle-ci est en tout cas insuffisante. Face aux grands réseaux, aux sociétés, aux marchés boursiers internationalisés, il convient d'harmoniser les règles, celles qui encadrent la mission des commissaires aux comptes comme celles qui s'imposent aux régulateurs contrôlant la qualité du travail de ceux-ci. Nous essayons par conséquent d'harmoniser la démarche, le rôle, les missions du commissaire aux comptes.

Le rapport entre l'entité et le commissaire aux comptes est un grand sujet pour les pouvoirs publics : l'auditeur étant rémunéré par l'entité qu'il contrôle, est-il suffisamment indépendant ? Les carences de l'audit, dans certaines affaires, ont mis en lumière un manque d'indépendance. Les problèmes relevaient moins de compétences techniques que d'un défaut d'indépendance.

La France, avec la loi de sécurité financière, puis l'Europe ont souhaité organiser un contrôle de cette profession. Pour notre part, nous avions mis l'accent sur cette question de l'indépendance, qui figure d'ailleurs en bonne place dans la réforme de l'audit proposée par M. Barnier. Voilà dix ou quinze ans, nos homologues ne considéraient pas cette question comme cruciale. Aujourd'hui, tout le monde y est sensible et bien des pays s'accordent à reconnaître avec nous que l'indépendance est l'un des critères de qualité de la mission de commissaire aux comptes.

C'est ainsi que le cumul des missions de conseil et d'audit a été interdit. Les contraintes sont plus ou moins strictes selon les pays : la France a prévu des interdictions strictes, d'autres États se fondent sur des notions de risque. Notre code de déontologie rappelle les prestations que peuvent fournir les commissaires aux comptes, celles qui leur sont interdites et celles qui nécessitent d'importantes mesures de sauvegarde.

Cette question de l'indépendance du commissaire aux comptes à l'égard de l'entité est un vrai sujet, elle fait partie de notre quotidien. Compte tenu de ce lien, nous vérifions la compétence, la qualité de la démarche et des travaux de l'auditeur. Nous contrôlons attentivement que des prestations incompatibles ou mettant en cause l'indépendance des commissaires aux comptes n'ont pas été réalisées.

La notion de groupe est également au coeur de nos préoccupations. La fonction de régulateur d'audit est relativement récente et nous ne détenons pas de solution miracle. Au sein de la coordination européenne, nous commençons à envisager la possibilité pour les régulateurs d'audit de partager des informations et de mener des inspections conjointes au sein de l'Union européenne - voire avec d'autres pays, mais c'est plus compliqué - afin d'appréhender les groupes.

Il est assez courant, par exemple, qu'un grand réseau audite la tête de groupe d'une holding tandis que des associés à ce réseau auditent les filiales localisées dans différents pays. Il faudrait parvenir à rassembler les informations, à harmoniser les contrôles, voire à réaliser des contrôles conjoints pour détecter les défaillances, les carences dans la qualité des audits. Cette démarche, embryonnaire, n'est pas facile à mettre en oeuvre. Elle est conforme à la philosophie de la directive, qui est de chercher à appréhender la notion de groupe via des harmonisations, des contrôles conjoints, des échanges d'informations, des rapprochements entre régulateurs.

Les risques fiscaux - je parle sous le contrôle de Mme Doblado - ne font pas l'objet d'une approche ou d'une réflexion commune. Depuis environ un an et demi, les régulateurs d'audit se sont focalisés sur la crise financière et la question des dettes souveraines. Il leur est apparu essentiel de déterminer la façon dont les commissaires aux comptes appréhendaient les questions liées aux dettes souveraines, comment ils auditaient la variation des instruments financiers, les modèles de valorisation des entreprises, etc. Pour l'instant, le risque d'optimisation fiscale n'est pas un thème majeur pour les coordinations.

Mme Marjolein Doblado. - Les contrôleurs légaux, en Europe, sont soumis aux normes professionnelles, souvent aux normes ISAs. Pour des raisons d'indépendance, leur mission est fortement encadrée : les travaux que le commissaire aux comptes doit réaliser sont précisément définis pour que l'entité ne puisse pas influer sur sa façon de travailler. Un certain nombre de règles édictées par les normes d'exercice professionnel se retrouvent dans les normes ISA au niveau européen et international.

Les questions de fraudes, comme l'indiquait Philippe Steing en introduction, sont également abordées via la norme spécifique d'exercice professionnel relative à la prise en considération de la possibilité de fraudes. Sur ce point, le référentiel européen est relativement précis, à l'exception de la révélation des faits délictueux, qui n'est pas prévue dans les pays avec lesquels nous travaillons.

En application de la troisième directive européenne relative à la lutte contre le blanchiment, les commissaires aux comptes sont soumis à une obligation de déclaration de soupçon. Une norme française - il n'y a pas de norme au niveau européen - définit les obligations des commissaires aux comptes en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux.

Vous évoquiez la question du reporting pays par pays. Il paraît intéressant de noter que le commissaire aux comptes certifie les comptes au niveau d'une entité juridique dans le pays dans lequel il intervient. Il peut travailler au niveau d'une SA en France. Si cette SA est détenue par une autre société située dans un autre pays, son commissaire aux comptes sera un commissaire aux comptes qui intervient dans le pays. Les montages faisant intervenir différents pays nécessitent l'intervention de plusieurs commissaires aux comptes, sachant que le commissaire aux comptes qui certifie les comptes du groupe est celui du pays de la holding dans lequel les comptes sont établis. La structure est calquée sur la structure juridique du groupe. Dans ce cadre, les différents commissaires aux comptes peuvent échanger des informations, chacun certifiant les comptes de la société sur laquelle il intervient et, éventuellement, de la consolidation établie à partir de celle-ci.

Le commissaire aux comptes va par exemple s'assurer que les redevances facturées à la société pour des prestations intragroupes, des marques, des brevets correspondent à des prestations réelles. Il vérifiera que des transferts de résultat ne sont pas opérés via des montages qui ne seraient pas légaux ou qui ne correspondraient pas à une situation réelle.

Chaque commissaire aux comptes sera vigilant au niveau de l'entité juridique qu'il audite. Celui qui intervient au niveau de l'ensemble du groupe - il s'agit parfois du même - s'assurera à la fois que chaque entité a intégré l'ensemble des prestations et des charges qui lui sont liées et que, in fine, une bonne traduction des opérations économiques a été effectuée au niveau des comptes du groupe.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Lorsque l'audit est achevé, quelles sont les suites données aux erreurs ou anomalies que vous avez détectées ?

Mme Marjolein Doblado. - Le commissaire aux comptes, au cours de sa mission, s'assure que l'ensemble des charges et des produits est bien pris en compte. Il peut constater qu'il manque une charge importante dans l'exercice en recoupant des informations, en examinant les opérations, ou alerté par les entretiens qu'il a menés, par les réponses de tiers à des courriers, les « circularisations », dans notre jargon. Dans la pratique, il contacte alors l'entité pour qu'elle corrige l'oubli ou l'erreur. Dans ce cas, il a fait son travail de détection. et si la charge est intégrée, il peut certifier les comptes. S'il s'aperçoit qu'une charge fiscale significative, par exemple, n'a pas été prise en compte et que l'entité ne souhaite pas y remédier, il émettra dans son rapport une opinion avec réserve. Ce n'est pas la situation la plus courante. En effet, l'obtention d'une certification sans réserve est ressentie comme une nécessité par l'entreprise. Si le commissaire aux comptes signale qu'il ne pourra pas certifier les comptes, l'entité s'exécute le plus souvent de façon à obtenir une certification sans réserve, qui est la garantie que les comptes ne contiennent pas d'anomalies significatives.

M. Philippe Steing. - En tant que régulateurs et contrôleurs, nous vérifions que le commissaire aux comptes n'a pas oublié de relever une anomalie significative qui aurait dû faire l'objet d'une réserve. En cas de carence, nous pouvons engager une action disciplinaire pour non-respect des normes d'exercice professionnel.

Le commissaire aux comptes a donc des suites à donner face à une anomalie significative. Si elle n'a pas été détectée, nous essayons de comprendre pourquoi. Le cas échéant, le commissaire aux comptes pourra être sanctionné civilement, disciplinairement.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Bouchoux.

Mme Corinne Bouchoux. - Monsieur le secrétaire général, je formulerai à la fois une remarque et une question.

En siégeant bénévolement, au début des années deux mille, au sein du conseil d'administration d'un grand groupe de presse, j'ai constaté avec stupéfaction que ses membres, tous d'illustres gérants ou directeurs de grands groupes au plan national voire international, arrivaient les mains dans les poches sans avoir consulté les budgets et la certification des comptes qui leur étaient présentés. A l'époque, j'avais été la seule à recourir aux services d'une personne capable de m'éclairer. J'avais constaté que, dans n'importe quel collège de France, on examine avec plus de curiosité et de pugnacité ce qui nous est présenté.

Dans cette entreprise, très honnête au demeurant, s'appliquait le principe de la « confiance mutuelle » : toutes ces personnes se connaissaient, siégeaient dans d'autres conseils d'administration et n'avaient pas l'ombre d'un doute sur l'absence de problème. Je m'étais renseignée pour savoir comment cela se passait dans les autres pays, et l'on m'avait expliqué qu'en Allemagne les actionnaires pratiquaient le système du « dialogue critique ». Il existe à cet égard des études anthropologiques et d'économistes sur l'attitude des actionnaires.

J'en viens à ma question. Vous arrivez en bout de chaîne, vous contrôlez que les commissaires aux comptes ont bien vérifié la sincérité et la régularité des comptes, ne pensez-vous pas que la culture de cooptation, cette « confiance mutuelle » qui règne en France, puisse expliquer un certain nombre de soucis, le travail des commissaires aux comptes étant d'autant plus difficile que les comptes dont ils certifient la régularité, la sincérité n'ont pas suffisamment été examinés par les actionnaires ? Que pensez-vous des pratiques des actionnaires qui siègent dans de nombreux conseils d'administration et qui n'ont matériellement pas le temps d'éplucher les comptes de toutes les entreprises concernées ?

M. Philippe Steing. - Je ne me prononcerai pas sur les missions des actionnaires, mais notre préoccupation au sujet de l'indépendance des commissaires aux comptes répond partiellement à votre interrogation, en ce sens que cette indépendance peut avoir une incidence sur la capacité, pour les actionnaires, d'avoir une meilleure connaissance du contenu des comptes.

Nous élaborons des règles éthiques, déontologiques. Nous nous efforçons également d'améliorer les règles de nomination des commissaires aux comptes. Vous avez évoqué la cooptation. L'un des objets de la réforme de l'audit est justement d'assurer une meilleure transparence au moment de la nomination.

Aujourd'hui, l'Autorité des marchés financiers, l'AMF, et l'Autorité de contrôle prudentiel, l'ACP, peuvent émettre un avis sur les nominations proposées par l'assemblée générale. Nous contribuons à forger les avis de ces entités puisque nos rapports de contrôle sont transmis à l'AMF et à l'ACP. Cela fait partie du renforcement de la réglementation sur la nomination des commissaires aux comptes.

Vous avez parlé d'esprit critique. Nous sommes un certain nombre de régulateurs, à l'échelon européen, voire mondial, à partager le constat selon lequel il faut non seulement être vigilant quant à l'indépendance des commissaires aux comptes, mais aussi renforcer leur esprit critique. S'agissant de la question des dettes souveraines, en particulier, nous nous sommes parfois demandé si le commissaire aux comptes avait été assez loin dans ses entretiens avec l'entité sur les hypothèses de valorisation qu'elle proposait.

Ma réponse est certes éloignée de votre question, mais, en tant que régulateurs d'audit, nous travaillons sur l'indépendance, la transparence au moment des nominations, l'esprit critique.

La question du décalage, expectation gap, pour reprendre l'expression anglo-saxonne, fait également partie de la réforme de l'audit. Le décalage entre ce que font les commissaires aux comptes, ce qu'ils disent dans le rapport d'audit et ce qui est compris par les entités est un vrai sujet.

Les régulateurs réfléchissent en outre au contenu du rapport d'audit. Aujourd'hui, grosso modo, l'auditeur indique dans son rapport s'il certifie ou non les comptes, même s'il apporte quelques explications. En France, nous avons introduit la notion de justification des appréciations. Nous avons demandé que les rapports d'audit soient motivés sur certains points pour savoir sur quelles zones de risque le commissaire aux comptes a fait porter ses travaux. Aux niveaux européen et international, une réflexion est engagée pour savoir comment mieux informer les actionnaires sur le contenu du rapport d'audit, les méthodes employées par l'auditeur : la méthode par sondage, sur quel cycle, quel poste comptable, etc.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Mme Nathalie Goulet. - Monsieur le secrétaire général, j'ai parcouru le document que vous nous avez distribué. Je note que les procédures d'alerte existent mais qu'elles ne sont guère développées. Vous avez indiqué dans votre exposé que vous commenciez à appréhender la notion de groupe. Cette commission d'enquête porte sur l'évasion des capitaux et vous nous parlez, en gros, de fraude fiscale. Quelle est donc votre appréhension de la fraude ?

Si vous commencez seulement à appréhender la notion de groupe, nous pouvons légitimement nous interroger sur l'évasion de capital, alors que vous contrôlez 609 cabinets détenant des mandats d'entités d'intérêt public, ou EIP, c'est-à-dire des établissements de crédits, des organismes de sécurité sociale, des compagnies d'assurance, c'est-à-dire ceux qui ont contribué à la dette souveraine, mais aussi 6 275 cabinets, soit 90% du portefeuille, qui contrôlent des petites et moyennes entreprises.

Pourriez-vous nous expliquer la différence de contrôle selon que le cabinet détient ou non des mandats d'entités d'intérêt public ?

En matière d'évasion fiscale, suivez-vous une procédure d'alerte ou notez-vous simplement un problème dans la constitution des bilans, du contrôle ? Je tiens à préciser que l'évasion fiscale se distingue de la fraude ou du manque de provisions qui a une incidence fiscale. La fraude fiscale n'est pas forcément liée à de l'évasion. Nous savons également que des groupes montent de toutes pièces certaines faillites frauduleuses qui donnent lieu à de l'évasion fiscale.

M. Philippe Steing. - Lorsque j'évoquais l'appréhension de la notion de groupe, c'était au regard de l'harmonisation des méthodes d'évaluation des régulateurs à l'échelle européenne et internationale. Je ne parlais pas de la France, et je parlais du régulateur et non de l'auditeur. En France, la notion de groupe est appréhendée juridiquement, quoique partiellement, dans le code de commerce. Il y a des comptes consolidés, un auditeur de la tête de groupe, des auditeurs de filiales.

Nous essayons de mettre en place une coordination ayant pour vocation de couvrir l'ensemble des réseaux. Des réseaux comme KPMG ou Ernst & Young, par exemple, auditent une société en France, une filiale en Allemagne, une autre en Angleterre. Les régulateurs d'audit peuvent contrôler l'auditeur de chaque entité chacun dans leur coin, mais ils commencent à organiser des réunions communes afin de partager certains constats sur l'action d'un réseau lorsqu'il audite un groupe.

Je laisserai Mme Doblado répondre sur les systèmes d'alerte, qui sont relativement avancés, notamment en France.

J'en viens à la notion d'EIP - entité d'intérêt public -, qui est une notion pertinente pour le régulateur. C'est la huitième directive relative au contrôle légal des comptes qui établit la distinction entre EIP et non-EIP. L'intensité du contrôle par le régulateur varie selon que l'on se trouve en présence d'une EIP ou non. En France, le Haut conseil se réserve le contrôle des commissaires aux comptes qui auditent des entités d'intérêt public, à savoir les marchés cotés, les établissements bancaires, les sociétés d'assurance, les mutuelles, les associations faisant appel à la générosité publique. Il faut savoir que les pays européens n'ont pas tous le même périmètre. Certains États réduisent les EIP aux marchés réglementés et aux établissements de crédit. La réforme proposée ne reprend d'ailleurs pas le périmètre que nous connaissons en France.

Les méthodes de contrôle par le régulateur varient donc selon que le commissaire aux comptes audite une EIP ou une non-EIP.

Mme Marjolein Doblado. - La procédure d'alerte est une spécificité française surprenante pour certains de nos homologues européens. Le commissaire aux comptes est tenu de prévenir les dirigeants, puis le tribunal de commerce lorsqu'il relève, à l'occasion de l'exercice de sa mission, des faits de nature à compromettre à court terme la continuité de l'exploitation de l'entité.

Le commissaire aux comptes, en examinant les comptes régulièrement, porte un regard extérieur et peut déceler des difficultés que ne voient pas les dirigeants plongés en permanence dans leur activité. Dans de petites entités, un garage ou une petite société, par exemple - la situation se présente différemment dans les grands groupes -, il prévient le dirigeant de la nécessité de prendre des mesures de sauvegarde, de prévoir un plan de redressement, de se mettre en situation de poursuivre son activité. A défaut de prise de telles mesures, il prévient le président du tribunal de commerce afin d'anticiper un plan de sauvegarde.

Le commissaire aux comptes déclenche rarement une telle procédure d'alerte ; il doit pour cela être confronté à une situation réellement grave.

Le commissaire aux comptes est par ailleurs tenu de déclarer ses soupçons aux pouvoirs publics en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux. Une norme d'exercice professionnel spécifique a été homologuée en 2010. S'il relève des opérations suspectes, il est dans l'obligation de les déclarer. Cette obligation est relativement nouvelle, mais les commissaires aux comptes sont de plus en plus sensibilisés à la question et le nombre de déclarations - quarante-six pour l'exercice 2010 - augmente régulièrement.

Mme Nathalie Goulet. - Pourriez-vous nous préciser si les déclarations de soupçon sont centralisées ?

Mme Marjolein Doblado. - Les déclarations de soupçon sont envoyées à TRACFIN, l'organisme dédié qui est chargé de les exploiter.

M. Philippe Steing. - L'évasion fiscale ne se traduit pas nécessairement par des fraudes fiscales, et inversement, vous avez tout à fait raison. Le commissaire aux comptes ne travaille pas avec la notion d'évasion fiscale, qui reste à définir. Il vérifie que l'optimisation fiscale se traduit correctement dans les charges. En cas d'anomalies, de fraude fiscale, il met en oeuvre une série de diligences. Si une entité décide de loger une activité, une marque dans un autre pays, pensant que l'impôt va être inférieur, et si elle ne prend pas la précaution de provisionner un compte pour le risque de redressement fiscal, le commissaire pourra ne pas certifier les comptes pour défaut d'appréhension de risque fiscal. En revanche, si un « montage » fiscal est licite et que l'entité a eu la prudence de provisionner le risque encouru, le commissaire aux comptes ne pourra que constater l'absence d'anomalies significatives dans les comptes. Telles sont les limites de l'exercice.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. François Pillet.

M. François Pillet. - Le coeur de mission du commissaire aux comptes est d'être l'oeil et le protecteur de l'actionnaire avant d'être la vigie d'État. Le législateur français est sans doute plus avisé que les autres puisqu'il est l'un des seuls, vous l'avez rappelé, à prévoir que le commissaire aux comptes attire l'attention du procureur de la République sur les fraudes. Lorsqu'il n'y a pas de fraude mais utilisation de mécanismes parfaitement légaux qui peuvent être dangereux pour l'entité et que l'actionnaire doit connaître à ce titre, le commissaire aux comptes le signale dans son rapport.

Ce qui m'intéresse est de savoir quelle est la portée du rapport du commissaire aux comptes. Qui peut y accéder et comment ? Pourrait-on concevoir un accès élargi et automatique à ce rapport ? Un actionnaire pourrait très bien le communiquer au procureur de la République.

Par ailleurs, pensez-vous que votre profession pourrait évoluer pour devenir un collaborateur occasionnel de l'État à rémunération privée ?

Ma deuxième question est d'ordre plus technique. Lorsque l'on s'est ému du fait que les experts comptables puissent être également commissaires aux comptes, les deux activités ont été séparées au sein de sociétés distinctes. Est-ce une hypothèse d'école de penser que certaines sociétés restent encore porteuses de parts et d'intérêts mutuels, ce qui peut provoquer un conflit d'intérêts alors qu'il n'en apparaît matériellement aucun ?

Quant aux inquiétudes concernant l'indépendance du commissaire aux comptes, elles me semblent pouvoir être atténuées par les responsabilités qu'il a à l'égard des actionnaires et même des tiers.

Mme Marjolein Doblado. - Les opérations passées au sein d'un groupe n'apparaissent pas dans le rapport général du commissaire aux comptes sur la certification des comptes. En revanche, dans le cadre de son rapport sur les conventions réglementées, il va porter à la connaissance des actionnaires l'ensemble de ces conventions qui ont été conclues entre la société dont il certifie les comptes et des sociétés qui ont, par exemple, des dirigeants communs.

Ce rapport spécifique est informatif pour les actionnaires, qui disposent de cette information dont l'exactitude est vérifiée puisque le commissaire aux comptes la consigne dans son rapport. Il confirme cette information d'une source extérieure, indépendante. C'est une information que l'actionnaire peut ensuite exploiter. Le rôle du commissaire aux comptes est donc de signaler les conventions particulières conclues. Cela ne concerne pas celles qui ont été conclues à conditions courantes. Ne sont concernées que les conventions particulières qui auraient été conclues à des taux qui ne seraient pas ceux que l'on rencontre habituellement dans des échanges entre sociétés de groupes différents qui n'auraient pas de liens privilégiés. Il s'agit donc d'un rapport particulier, sur lequel le commissaire aux comptes doit être vigilant, et qu'il doit émettre pour l'ensemble des sociétés sur lesquelles il intervient.

M. Philippe Steing. - Quant à la notion de commissaire aux comptes payé par l'entité, versus collaborateur de l'État, c'est une vraie question que certains se posent aujourd'hui dans le monde. C'est le système qui est paru à ce jour le plus efficace. Il nécessite la mise en place de règles strictes pour protéger l'indépendance du commissaire aux comptes. En France, comme dans d'autres pays, le commissaire aux comptes ne peut pas proposer un certain nombre de prestations, notamment de conseil, à l'entité dont il certifie les comptes. Il existe une liste de prestations que ne peut pas effectuer le commissaire aux comptes, en tant que professionnel, auprès d'entités dont il certifie les comptes. Nos homologues partagent ce point de vue. Aux États-Unis, des cabinets d'audit qui avaient participé à une optimisation fiscale « agressive » ont ainsi été mis en cause. En France, nous avons réglé le problème en amont en interdisant le conseil, notamment le conseil fiscal. Si d'autres pays s'interrogent sur ce point, c'est parce qu'ils sont plus souples sur la possibilité, pour les auditeurs, d'agir dans le domaine fiscal et qu'ils sont ensuite obligés d'intervenir.

La question du conflit d'intérêts, vous avez raison de le relever, est notre lot quotidien. Nous rendrons d'ailleurs dans quelques jours un avis décrivant une situation de conflit d'intérêts via des structures d'expertise comptable et de commissariat aux comptes. Nous sommes très vigilants sur cette question lors de nos contrôles. Nous avons constaté que ceux qui exercent en tant que commissaire aux comptes ici, expert comptable ailleurs, peuvent finir par avoir la même entité cliente. Nous parvenons à éviter les conflits d'intérêts de manière frontale, mais on rencontre parfois des équipes quasi communes via des participations dans des sociétés d'exercice professionnel. C'est un sujet de préoccupation. Les contrôleurs traitent ces questions d'indépendance sur un pied d'égalité quelle que soit la taille du cabinet d'audit.

M. François Pillet. - Prônez-vous l'interdiction totale, pour une société d'expertise comptable, d'avoir une partie de son capital détenue par une société d'audit ?

M. Philippe Steing. - Si une même structure juridique regroupe l'expertise comptable et le commissariat aux comptes, nous vérifions strictement qu'il n'y ait pas de prestations communes pour une même entité. J'ai récemment adressé un signalement au parquet général sur un problème de conflit d'intérêts. On peut aussi rencontrer des sociétés distinctes qui finissent par faire participer les mêmes équipes.

Le régulateur français est extrêmement attentif à la question de l'indépendance, qui lui paraît essentielle. Elle le devient aussi pour nos homologues étrangers. Cependant, vous avez raison de souligner les risques qui sont identifiés. En tout cas, les régulateurs d'audit s'assurent de l'absence de conflit d'intérêts.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Premièrement, est-il fréquent de proposer aux dirigeants des rectifications concernant des erreurs fiscales ? Quelle est la fréquence des signalements qui vont au-delà de la rectification suggérée ?

Deuxièmement, une entreprise comprend des actionnaires mais aussi des salariés. Les instances représentatives du personnel, les comités d'entreprises ont-ils accès au rapport des commissaires aux comptes ?

Troisièmement, ne serait-il pas opportun de prévoir un volet sur la fiscalité dans le descriptif qu'une entreprise doit obligatoirement présenter au conseil d'administration, afin de garantir une meilleure transparence sur les arbitrages fiscaux et les impositions versées - je pense notamment à la TVA ?

Pour conclure, vous avez évoqué les conventions réglementées. Nous savons qu'une partie de l'évasion fiscale procède de la convention passée entre une entreprise productrice en France et une holding étrangère. C'est en jouant sur l'équilibre de celle-ci, en faisant remonter l'essentiel du profit vers la holding que l'on prive les capacités fiscales françaises. Ces conventions sont-elles systématiquement présentées dans les conventions annexes figurant dans les comptes ? Le fait que cette convention puisse à terme fragiliser la pérennité ou l'autonomie de l'entreprise au regard de son développement fait-il l'objet d'une estimation ?

Mme Marjolein Doblado. - Nous ne disposons pas de statistiques sur le nombre de signalements ou en tout cas de propositions de modifications formulées par les commissaires aux comptes à la suite d'erreurs constatées dans les comptes. Comme je l'indiquais préalablement, une part du travail est réalisée en amont de la publication des comptes. En cas d'erreurs ou de montages un peu limite, un dialogue s'instaure et ceux-ci sont généralement corrigés. Ils ne se retrouvent donc pas dans les comptes publiés.

En cas d'anomalies significatives, le commissaire aux comptes ne peut pas certifier les comptes. Je ne dispose pas de statistiques sur le nombre de signalements, mais ceux-ci sont assez rares, les entreprises ayant intérêt à obtenir la certification sans réserve de leurs comptes, ne serait-ce que vis-à-vis de leur banquier. Comme le souligne Philippe Steing, nous vérifions que les éléments relevés au cours de la mission ont bien été intégrés dans les comptes, permettant in fine une certification sans réserve.

M. Philippe Steing. - J'ajoute que les entreprises ont peur de la réserve et s'efforcent de rectifier les erreurs signalées par le commissaire aux comptes. Le risque, c'est que le commissaire aux comptes accepte de certifier les comptes alors que l'entité n'a pas rectifié l'erreur. Les contrôleurs sont vigilants sur ce point. Il nous arrive parfois de constater que des réserves auraient dû être émises. Le risque est assez faible, mais nous ne possédons pas de données statistiques précises sur ce point. Il serait en tout cas envisageable, d'un point de vue conceptuel, de mettre en place un outil statistique.

Mme Marjolein Doblado. - Les rapports, avec les comptes, sont publiés au greffe et sont, à ce titre, accessibles aux salariés dès lors que la société respecte ses obligations. Cependant, la question du contenu du rapport du commissaire aux comptes est actuellement débattue au niveau européen. Est-il suffisamment riche, ne devrait-il pas contenir plus d'informations ? Traduit-il l'ensemble des travaux réalisés par le commissaire aux comptes au cours de son intervention ? Un rapport de deux pages peut en effet clore un important travail, y compris pour de grands groupes.

En France, nous avons fait un pas par rapport à d'autres pays : le commissaire aux comptes doit justifier ses appréciations. On lui demande d'expliquer, sur des points importants, pourquoi il a certifié les comptes. Outre le fait de mentionner si les comptes sont corrects ou non, le rapport du commissaire aux comptes comporte quelques informations qui attirent l'attention des lecteurs sur les éléments importants de l'annexe.

Le rapport ne contient pas de volet spécifique sur les options fiscales, sauf en cas de problème. Certaines informations importantes peuvent figurer en annexe si elles ont une incidence significative sur les comptes de l'entité, voire si elles sont susceptibles de faire l'objet d'une justification d'appréciation. Cependant, le fait de produire une information particulière sur l'appréciation des règles fiscales choisies par l'entité ne constitue pas la règle générale.

M. Philippe Steing. - Nous avons un débat plus général sur le rôle du commissaire aux comptes. La réforme de l'audit proposée par le commissaire Barnier comprend un volet d'extension de la mission du commissaire aux comptes. Cette position n'est pas partagée. Les entreprises s'opposent à toute immixtion du commissaire aux comptes dans la gestion de l'entreprise. La question se pose sur le contrôle interne, l'optimisation fiscale. Le commissaire aux comptes vérifie que ces montages ne comportent pas de risques d'anomalies significatives. S'ils sont réguliers, il ne peut aller au-delà : cela relève de la responsabilité de l'entreprise.

Les conventions réglementées déclenchent un processus de vérifications. La loi relative aux nouvelles régulations économiques a corseté la législation en matière de conventions réglementées, mais, aujourd'hui, les conventions dites « normales » ne passent plus au crible de l'examen du commissaire aux comptes. Il convient donc de s'assurer que les conventions sont bien qualifiées.

Mme Marjolein Doblado. - Si le commissaire aux comptes constate, au cours de sa mission, que des conventions réglementées n'ont pas été déclarées comme telles, il avertit l'entité qu'il doit rapporter sur ce type de conventions. Il n'a pas pour mission de porter une appréciation sur le contenu. Il donne l'information mais ne la juge pas. Elle est disponible pour les actionnaires, qui peuvent éventuellement engager une action.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Louis Duvernois.

M. Louis Duvernois. - La mondialisation accrue des échanges économiques et financiers, la mobilité professionnelle qu'elle entraîne conduisent les entreprises à réaliser des montages financiers, des suivis budgétaires, des investissements qui se complexifient à l'échelle internationale. Vous avez souligné à plusieurs reprises que la recherche d'indépendance était un sujet prioritaire au sein de votre profession. Vous avez également indiqué que les commissaires aux comptes ne mènent pas véritablement d'investigations, mais exercent des « vigilances », pour reprendre votre expression, au regard des risques de fraude et d'erreur fiscale.

Partant de ces deux observations - mondialisation accrue et recherche d'indépendance -, considérez-vous que la législation et autres réglementations qui encadrent votre profession est satisfaisante ? Alors que le commissaire européen Michel Barnier réfléchit à une réforme de l'audit, ne serait-il pas opportun d'accompagner cette réflexion en adaptant la législation et la réglementation, de manière à mieux coller à l'évolution d'un monde complexe, qui a besoin d'être mieux encadré ; j'en reviens par là à la préoccupation première de notre commission d'enquête, à savoir l'évasion des capitaux et des actifs hors du territoire national ?

M. Philippe Steing. - Selon moi, la réglementation qui encadre le commissariat aux comptes est excellente. Nous disposons depuis longtemps d'une réglementation très détaillée, efficace, même s'il est possible de l'améliorer à la marge.

Tous les pays ne sont pas au même niveau. Si le modèle français s'appliquait partout, je ne pense pas qu'une réforme de l'audit aurait été engagée au niveau européen. De nombreux pays nous ont d'ailleurs reproché notre arsenal législatif et réglementaire. Il y a quelques années, la Commission européenne a même menacé l'État français d'une action en manquement à cause de son code de déontologie, qui était jugé trop dur et non proportionné à l'objectif visé. Nous avons été amenés à l'assouplir sur deux points, considérés comme quasiment contraires à la liberté de prestations.

Nos règles d'encadrement sont néanmoins demeurées très fortes : nos normes d'exercice professionnel, inspirées des ISA, font l'objet d'une homologation réglementaire, ce qui est peu courant. Le non-respect d'un règlement est passible d'une sanction professionnelle. Le commissaire aux comptes doit révéler les faits délictueux ; sa responsabilité, y compris pénale, est engagée.

La réforme de l'audit vise, par exemple, à renforcer les liens entre les régulateurs et les commissaires aux comptes, ce qui est déjà le cas dans notre pays. Je le répète, le commissaire européen a en tête d'autres pays.

Aujourd'hui, notre effort doit porter sur le respect de ces dispositifs, et donc sur la qualité et l'efficacité des contrôles, sur les ressources requises pour s'assurer du bon exercice du commissariat aux comptes. Nous disposons des textes nécessaires. C'est à nous de mettre en place les contrôles efficaces. C'est ce que nous sommes en train de mettre en place. Depuis 2009, un financement nous permet de réaliser une partie des contrôles.

M. Yann Gaillard. - Je suis quelque peu étonné par la teneur de la discussion : je pensais que la mission du commissaire aux comptes était de redresser la qualité de gestion d'une entreprise et de faire connaître leurs erreurs aux dirigeants, et non de lutter contre l'évasion fiscale.

M. Philippe Steing. - C'est exactement ce que j'ai dit au début de mon propos, à savoir que la mission du commissaire aux comptes est de détecter les anomalies significatives en exerçant des vigilances, dans le cadre de la démarche d'audit, sur les risques de fraude.

M. Francis Delattre. - Connaissez-vous le pourcentage de poursuites ou de vérifications engagées par le parquet à la suite de la révélation de faits délictueux, qui sont déjà relativement graves puisqu'ils sont passibles d'un an de privation de liberté ? Surtout - mais il est sans doute compliqué de répondre - avez-vous le sentiment que les parquets ont l'ingénierie suffisante pour donner des suites concrètes à des vérifications qui sont d'une très grande complexité ?

M. Philippe Steing. - Je n'ai pas répondu tout à l'heure à la question relative aux déclarations de soupçon. Vous avez évoqué le faible nombre de déclarations de soupçon transmises par les commissaires aux comptes par comparaison avec les notaires. Je souligne qu'il ne s'agit pas du même métier. Une partie des déclarations de soupçon est en quelque sorte « absorbée » par les faits délictueux. Un commissaire aux comptes qui estime être en présence d'un délit constitué révèle un fait délictueux au lieu de déclarer un soupçon. Il faut donc relativiser la portée de ces chiffres.

Voilà un an environ, nous avons été évalués par le GAFI, ou Groupe d'action financière, l'organisation internationale de lutte contre le blanchiment. Nous avons des objectifs d'amélioration en la matière. Nous mettons en place des actions de sensibilisation des professionnels, dont les commissaires aux comptes.

Les faits délictueux révélés se sont élevés à 886 sur une année.

Mme Marjolein Doblado. - Nous avons demandé ces chiffres pour disposer d'un ordre de grandeur, mais nous ne savons pas quelle est la part imputable à des actions de fraude fiscale.

M. Philippe Steing. - Nous n'avons pas de retour concernant le traitement par les parquets. Avec la présidente du Haut conseil, nous souhaitons renforcer les liens entre l'autorité publique que nous représentons et les parquets. Les commissaires aux comptes ont un certain nombre d'obligations qui touchent au domaine pénal ; nous en avons également. Si je m'aperçois, lors d'un contrôle, qu'un soupçon n'a pas été déclaré, je suis tenu de le faire.

Dans le cadre d'une action de sensibilisation des professionnels sur ces questions, j'ai souhaité un retour de la part des parquets, ce qui peut favoriser le bon exercice des déclarations de soupçon et des révélations de faits délictueux. A défaut, face à un cas concret, le professionnel peut se demander s'il faut le qualifier. Le professionnel peut aussi faire une erreur de qualification. Le fait de déterminer si un fait est délictueux n'est pas forcément facile pour lui ; ce n'est pas son métier premier, il n'est pas procureur. Nous invitons d'ailleurs les parquets et les compagnies régionales à dialoguer. La Chancellerie pourrait sans doute vous donner plus d'informations sur ce point

Nous sensibilisons les professionnels ; nous sommes très attentifs, lors de nos contrôles, à ce que le commissaire aux comptes déclare les soupçons, révèle les faits. Mais nous ne disposons pas d'analyse ou d'étude statistique sur les suites qui sont données.

M. Éric Bocquet, rapporteur. -Ma question portait sur les éléments statistiques. Notre commission souhaite disposer de données chiffrées précises, de statistiques globales concernant toutes les réserves formulées par les commissaires aux comptes dans leurs audits en lien avec l'évasion fiscale.

M. Philippe Steing. - Je vais en faire la demande.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie, monsieur le secrétaire général, d'avoir répondu à nos nombreuses questions, qui reflètent tout l'intérêt que portent les parlementaires à votre profession.

Audition de M. Bernard Petit, sous-directeur, contrôleur général de lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financières à la direction centrale de la police judiciaire (27 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Mes chers collègues, nous accueillons M. Bernard Petit, sous-directeur, contrôleur général de la sous-direction de la lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière à la direction centrale de la police judiciaire.

Monsieur le directeur, je vous rappelle que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 et 434-15 du code pénal. En conséquence, je vais vous demander de prêter serment.

Prêtez serment, monsieur Petit, de dire toute la vérité, rien que la vérité. S'il vous plaît, levez la main droite et dites : « Je le jure. »

(M. Bernard Petit prête serment.)

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie.

Monsieur Petit, après avoir entendu votre exposé liminaire, je donnerai la parole au rapporteur de cette commission d'enquête, M. Éric Bocquet, puis aux membres de notre commission qui souhaitent vous interroger.

La parole est à M. Bernard Petit.

M. Bernard Petit, sous-directeur, contrôleur général de la lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière à la direction centrale de la police judiciaire. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, messieurs les sénateurs, je suis sous-directeur chargé de la lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière à la direction centrale de la police judiciaire, la DCPJ. Ma sous-direction comprend essentiellement des services opérationnels, en charge d'enquêtes et d'investigations spécialisées par champ thématique, comme le trafic des stupéfiants, les vols à main armée, la traite des êtres humains mais aussi la corruption, la délinquance financière, le blanchiment, la cyber criminalité et, depuis quelque temps, la fraude fiscale.

Cette sous-direction comprend également des services transversaux qui relient l'ensemble de ces unités réparties par champ thématique. Deux d'entre eux sont particulièrement importants : tout d'abord, le service d'information et d'analyse stratégique sur le crime organisé ou SIRASCO, est un service de renseignement, qui fournit du renseignement opérationnel et stratégique et qui permet d'enrichir, de valider et de conforter des renseignements et des synthèses ; ensuite, le service interministériel d'assistance technique, ou SIAT, est chargé des infiltrations, c'est-à-dire des agents undercover, et de la gestion des sources, autrement dit de la gestion des informateurs, pour l'ensemble de la police nationale.

Cette sous-direction regroupe environ 700 personnes, principalement des policiers, mais aussi des gendarmes, des inspecteurs des impôts, des douaniers, des informaticiens, des techniciens de police scientifique.

Tel est le portrait de cette sous-direction, qui peut paraître hétéroclite aux personnes extérieures au sérail de la police.

Vous m'avez convoqué pour témoigner devant votre commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales. Avec votre accord, je vais m'efforcer, dans ma présentation générale, de répondre aux six questions précises que vous m'avez adressées, étant bien entendu que j'entrerai ensuite dans le détail des différents sujets, si vous le souhaitez.

Permettez-moi tout d'abord de rappeler que ma sous-direction a un spectre d'activités très large, dont la fraude fiscale ne constitue qu'une partie. Toutefois, et je vais m'efforcer de vous le démontrer, ce sujet n'est pas sans lien avec le reste de nos activités.

Vous m'avez demandé quelles sont les données quantitatives qui permettent de chiffrer l'activité et les résultats de mon service en matière de lutte contre la fraude fiscale internationale.

Nous disposons de treize entités distinctes - je vous remettrai les organigrammes permettant de situer exactement ces unités au sein de la DCPJ - et, actuellement, dans ma sous-direction, trois unités s'intéressent à la fraude fiscale.

La première est la brigade nationale d'enquête économique, la BNEE, la deuxième la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale ou BNRDF, et la troisième est composée des groupes d'intervention régionaux, les GIR, sur lesquels je serai bref, car sans doute auditionnerez-vous le responsable national des GIR.

Premièrement, jusqu'à la création de la BNRDF en 2010, la fraude fiscale n'était visée par l'activité de mes services que de manière ponctuelle, à l'occasion de la poursuite d'infractions pénales comme les abus de biens sociaux, la corruption ou encore les escroqueries en bande organisée. A travers ces infractions, nous révélions des fraudes fiscales qui étaient rapportées à la DGFiP via cette unité spécialisée, placée au sein de ma sous-direction depuis 1948, et que l'on appelle la BNEE.

Les agents de la BNEE sont présents à la fois dans les services centraux et dans les services territoriaux de la police judiciaire. Cette unité est dirigée par un administrateur des finances, assisté de deux adjoints qui sont inspecteurs divisionnaires. Elle comprend quarante-sept inspecteurs des impôts répartis sur vingt et un sites en France. Ainsi, un détachement est placé auprès de chaque direction interrégionale de police judiciaire - qu'il s'agisse de services régionaux de police judiciaire, les SRPJ ou des directions régionales de police judiciaire, les DRPJ - sauf aux Antilles-Guyane et à la DRPJ d'Ajaccio. Dans ces deux cas, notre système compense cette absence par un autre biais, étant donné que la DRPJ d'Ajaccio et la PJ Antilles-Guyane sont souvent co-saisies, dans le cadre des affaires relevant de leur ressort, avec les unités centrales qui, elles, disposent d'inspecteurs des impôts en leur sein. Le cas échéant, elles peuvent également faire appel aux GIR.

Cinq agents de la BNEE sont en permanence à Nanterre, au siège de la sous-direction. Tous les offices et toutes les divisions de la sous-direction font appel à ces personnels qui effectuent les recherches fiscales, contribuent à l'identification du patrimoine des mis en cause et qui, naturellement, nous apportent leur expertise lors de l'examen des facturations et des comptabilités.

En contrepartie, bien évidemment, lorsque la fraude fiscale apparaît à travers les infractions d'abus de biens sociaux, de corruption, de fausses facturations, ces agents de la BNEE signalent à la DGFiP la possibilité d'un redressement fiscal pour les intéressés. Ils nous aident dans le déroulement de nos enquêtes en apportant leur expertise et, parallèlement, ils font le pont avec la DGFiP, pour que, dans le temps de l'enquête, les services des impôts puissent lancer le contrôle fiscal sur les personnes mises en cause.

Vous m'avez demandé quelques données chiffrées, je vais tâcher de vous les fournir.

Les agents de la BNEE, répartis dans l'ensemble des services de police judiciaire sur le territoire national, ont participé à 491 perquisitions et à 1 480 auditions en 2011 : ils sont donc très sollicités, ils sont réellement intégrés à notre activité. En retour, ces personnels informent l'administration fiscale des éléments découverts lors de ces enquêtes et permettent, ce faisant, les redressements fiscaux. Ainsi, on a compté 600 signalements en 2011 : 50 % concernent des personnes physiques, 50 % des personnes morales. Les droits et pénalités exigés ont représenté plus de 170 millions d'euros en 2011.

A mon niveau, je ne peux pas détailler la répartition entre le national et l'international. De même, nous ne suivons plus le taux de recouvrement des pénalités exigées, lequel relève de la DGFiP.

Deuxièmement, la BNRDF, créée par le décret du 4 novembre 2010, se consacre tout particulièrement à la fraude fiscale. Cette unité a débuté ses investigations immédiatement après sa création ; il n'y a pas eu de temps mort, elle a tout de suite engagé des enquêtes. Actuellement, elle est composée de vingt-deux enquêteurs, à savoir neuf officiers de police judiciaire, qui sont spécialisés en matière économique et financière, et treize officiers fiscaux judiciaires - c'est une appellation nouvelle, choisie par les autorités françaises. La BNRDF est dirigée par un commissaire de police issu des GIR et constitue l'une des brigades de la division nationale des investigations financières et fiscales, la DNIFF, dont elle est, si j'ose dire, une sous-partie. Au sein de la DNIFF figure également la brigade centrale de lutte contre la corruption.

A ce jour, 77 plaintes pénales ont été reçues pour enquête, émanant de plusieurs parquets couvrant l'ensemble du territoire national. Ces 77 plaintes ont été regroupées en 55 dossiers judiciaires, en raison des liens qui existaient entre certaines plaintes. Lorsqu'elle engage des procédures, la DGFiP raisonne sur la personne : une plainte par personne. Or, si les deux personnes faisant l'objet d'une plainte sont mari et femme, par exemple, nous considérons qu'il s'agit d'un seul dossier.

Ces enquêtes ont ceci de particulier qu'elles ont pour origine exclusive la DGFiP. C'est donc cette dernière qui décide s'il faut porter au pénal ce type d'enquêtes. La BNRDF n'exerce donc aucune initiative en la matière : nous ne pouvons pas engager nos propres enquêtes, nous sommes entièrement tributaires de Bercy, qui nous dit : « Enquêtez sur ce sujet ». Même si nous disposons de renseignements sur une fraude, il nous faut la dénoncer à Bercy, afin que la DGFiP décide de porter cette affaire au pénal. Il s'agit tout de même d'un long processus.

Sur ces 55 dossiers, 49 enquêtes sont toujours en cours, 39 sont diligentées en enquête préliminaire, 10 sur commission rogatoire. Depuis sa création, la BNRDF a déjà effectué 93 perquisitions, 64 gardes à vue et 67 personnes sont directement mises en cause par les enquêtes.

L'enjeu fiscal des dossiers a été estimé à plus de 240 millions d'euros de droits fraudés. Bien évidemment, les dossiers sont d'inégale importance : certains, dont la presse s'est fait l'écho, représentent un volume très important ; d'autres sont plus modestes. A ce jour, 5,6 millions d'euros ont d'ores et déjà été saisis.

La BNRDF a achevé six procédures, ce qui signifie qu'elle a remis six dossiers ; à ce jour, les poursuites n'ont pas encore été engagées par les tribunaux. Ces dossiers ont été communiqués à la DGFiP pour qu'elle développe, parallèlement, sa propre procédure fiscale.

Au-delà de ces chiffres, la BNRDF a, au minimum, confirmé à chaque fois les présomptions de fraude ayant conduit l'administration fiscale à déposer plainte au pénal. Dans la majorité des cas, les investigations ont permis de découvrir d'autres faits ayant des conséquences fiscales : des comptes bancaires à l'étranger dissimulés, différents du compte qui est à l'origine de la plainte ; des biens immobiliers dissimulés, des recettes occultes, beaucoup de faux, de la corruption. Systématiquement, dès que l'on diligente une enquête fiscale, on découvre d'autres infractions graves, liées à la fraude fiscale.

Troisièmement, les GIR se consacrent également à la lutte contre la fraude fiscale ; toutefois, je suis un peu embarrassé pour vous parler de ce sujet. Pourquoi ? Parce que les GIR sont répartis sur l'ensemble du territoire. Ils sont au nombre de trente-sept et emploient quarante et un fonctionnaires. Ils ont été mis en place par une circulaire interministérielle du 22 mai 2002. Les fonctionnaires des GIR travaillent toujours en co-saisine avec un service d'enquête territorial. Le GIR est en quelque sorte un apport, un composant supplémentaire de l'enquête, qui travaille surtout sur les aspects financiers, les fraudes, le patrimoine et, bien évidemment, les fraudes fiscales qui sont à la clé.

J'évoque les GIR uniquement parce que la coordination nationale des GIR dépend de ma sous-direction. Il en résulte que très régulièrement - au moins une fois par semaine - j'ai une réunion avec la coordination nationale pour faire le point sur l'activité des GIR sur le territoire français.

Toujours dans le souci de vous communiquer des éléments chiffrés permettant de mesurer objectivement l'activité des différents services, je vous indique que 811 informations ou propositions de vérification fiscale ont été transmises aux services fiscaux en 2011.

Dans les GIR, le représentant des impôts conseille, apporte son expertise, comme c'est le cas à la BNEE, mais il a aussi pour mission de signaler à la DGFiP les cas où un redressement fiscal est susceptible d'être envisagé, en raison d'une fraude révélée à l'occasion de l'enquête.

En outre, les agents DGFiP des GIR sont à l'origine de 25 millions d'euros de droits et pénalités réalisés en 2010 sur la base de 162 contrôles fiscaux externes. Selon les dernières informations que j'ai pu obtenir, ces chiffres sont en hausse en 2011, avec 34 millions d'euros pour 216 contrôles.

Les données chiffrées que je vous ai livrées sont liées à l'activité des trois unités de ma sous-direction qui s'intéressent à la fraude fiscale : les GIR, la BNEE et, bien évidemment, la BNRDF qui vient d'être créée.

Ensuite, vous m'avez demandé d'aborder le déroulement concret des investigations.

Pour les GIR et la BNEE je serai très bref, voire très réducteur : au sein de ces services, les agents des impôts nous apportent un plus dans l'enquête et, en même temps, opèrent le lien avec l'administration des impôts. Autrement dit, l'agent des Bercy présents dans le service examine les facturations et la comptabilité, révèle l'existence d'une infraction au regard du code des impôts, nous aide à construire notre infraction pénale et le déroulé de notre procédure pénale et, dans le même temps, il avise la DGFiP en lui signalant les points au sujet desquels un contrôle doit être envisagé.

C'est ainsi que fonctionne la BNEE, au sein de toutes les unités de police judiciaire. C'est également ainsi que fonctionnent les GIR, qui, eux, sont placés au niveau régional et qui travaillent avec toutes les unités, qu'il s'agisse d'unités de police judiciaire ou non, ils opèrent de la même manière avec les sûretés départementales, les sûretés urbaines ou les brigades et les sections de recherches de gendarmerie. Vous le constatez, la BNEE et les GIR n'occupent pas tout à fait le même créneau.

Je vais à présent m'efforcer de détailler l'action de la BNRDF, qui constitue un peu la nouveauté du dispositif français.

Les enquêteurs de la BNRDF, qu'ils soient policiers ou inspecteurs des impôts, ont un déroulé d'enquête qui s'aligne grosso modo sur l'enquête de police judiciaire ; la dominante est bel et bien la police judiciaire. Pourquoi ? Parce qu'il s'agit d'un changement radical par rapport à toutes les unités.

N'étant pas un spécialiste des services fiscaux, je dispose en permanence de la liste des unités de Bercy avec lesquelles nous sommes appelés à travailler ; cette liste comprend la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services, la DGCIS, la direction des vérifications nationales et internationales, la DVNI et la direction nationale des enquêtes fiscales, la DNEF.

Nombre d'unités sont concernées. Toutefois, au sein de la BNRDF, nous appliquons avant tout des règles de procédure pénale et le savoir-faire de la police judiciaire. Tout simplement - pardonnez-moi, messieurs les sénateurs, de me montrer peut-être un peu réducteur, mais j'aurai ainsi le temps de répondre à vos questions - les brigades fiscales se fondent avant tout sur un système déclaratif : avez-vous un compte à l'étranger ? Avez-vous déclaré les revenus de telle ou telle activité ?

La police judiciaire, elle, ne procède pas sur un mode déclaratif ; elle conduit une investigation qui est tout de suite assez intrusive, avec toutes les limites qu'il convient d'y apporter. On organise des interceptions téléphoniques, des interceptions de courriels, des filatures, des surveillances, des exploitations de disques durs, ... Il s'agit d'une véritable investigation procédurale judiciaire classique.

Je prends la liberté de vous donner un exemple : nos camarades des impôts qui ont intégré cette unité et qui nous apportent leur savoir-faire, lequel est fondamental, ont l'habitude de convoquer les intéressés. Or certaines personnes ne se rendent pas aux convocations, ne défèrent pas, et sont mises en redressement : dès lors, la plainte est déposée.

Si nous estimons que la personne ne viendra pas, nous pouvons, nous, aller la chercher : cela change beaucoup de choses dans le rapport que nous avons avec l'intéressé et dans l'audition de ce dernier, même si ces méthodes sont un peu désagréables. Le budget « timbres » de la BNRDF est réduit ! Ce sont ces petits détails qui permettent de mesurer la différence.

Après que nous avons procédé à une interception de courriels, il est difficile pour la personne concernée de nier qu'elle possède un compte au Luxembourg alors qu'un de ses courriels fait état d'une correspondance avec un banquier au Luxembourg ! Nous réunissons des indices comme celui-là. Ces procédés vont au-delà de la collecte matérielle simple des éléments d'enquête, c'est une démarche de police judiciaire, d'investigation, parfois intrusive, qui permet de collecter, y compris contre la volonté de l'intéressé, des éléments qui vont le mettre en difficulté. Ainsi, l'enquête change d'échelle et de gabarit.

La BNRDF a tout de suite trouvé sa bonne marche, ses personnels travaillent en bonne entente, et font des choses très simples, comme la police judiciaire : ils convoquent ou vont chercher des personnes, procèdent à des perquisitions avec l'appui de certaines unités qui sont au sein de la sous-direction, opèrent des perquisitions informatiques, avec des moyens techniques particuliers. Ainsi, les personnes sont un peu plus disertes que dans le cadre d'une procédure purement administrative. Elles peuvent être placées en garde à vue, ce qui n'est pas drôle ! La BNRDF exerce donc une activité de brigade de police judiciaire, qui est « assez différente » du mode de fonctionnement habituel des brigades du fisc.

Je reviendrai sur le déroulement précis des opérations ; le document écrit que je vous remettrai détaillera d'ailleurs l'ensemble de ces processus.

Outre le fait que la BNRDF est entièrement tributaire de la DGFiP et de la plainte déposée au préalable au pénal, trente-sept de nos cinquante-cinq dossiers concernent des contribuables qui ne déclarent pas des comptes bancaires à l'étranger. Bien évidemment, nous avons recours à la liste HSBC, que vous connaissez. Ainsi, nous travaillons beaucoup sur les comptes bancaires à l'étranger, potentiellement alimentés par des fonds détournés d'activités commerciales. On a les plus-values réalisées sur les opérations financières non fiscalisées en France, à travers le montage financier impliquant des sociétés étrangères. On a également beaucoup de transferts de fonds à l'étranger, qui ne nous semblent pas correspondre à des opérations économiquement licites ou justifiées.

Vous me demandez si une classification géographique est possible : la réponse est négative. Pourquoi ? Parce que nos enquêtes couvrent à peu près l'ensemble du territoire : Nice, Marseille, Bordeaux, Lyon, Strasbourg, Beauvais, Paris, ... Une grande part de la fraude s'observe en région parisienne, et Paris occupe une place très importante.

Concernant la classification sociologique, voilà les constats que nous pouvons modestement tirer - cette brigade n'existe que depuis un an - et qu'illustrent l'activité du GIR, celle de la BNEE ainsi que celle de l'ensemble des autres unités de la sous-direction.

Les personnes visées appartiennent toutes à une classe plutôt aisée - même si certains bénéficiaires de minima sociaux peuvent percevoir, à l'étranger, des biens extrêmement importants. Il s'agit rarement de jeunes adultes : nous avons toujours affaire à des individus d'âge moyen, voire avancé. Ce sont majoritairement des hommes : bien souvent, les femmes sont simplement associées au titre d'épouse, parfois bénéficiaires des comptes. Il s'agit majoritairement de personnes ayant assumé des activités commerciales déclarées, dont elles ont détourné une partie des revenus.

Nos enquêtes - et il s'agit également d'une grande différente avec les contrôles menés par les unités de Bercy - nous conduisent à nous intéresser à des délinquants de droit commun, dont les activités sont totalement occultes et illégales. La DGFiP n'accède pas à ces personnes ; ce n'est pas illogique, car il faut tout de même se fonder sur une activité de départ. On se penche alors sur des personnes percevant de très gros revenus. Je rappelle que, en France, le chiffre d'affaires du trafic de stupéfiants est estimé à environ 3 milliards d'euros : il s'agit donc d'individus très riches, avec de très gros capitaux, et que l'on peut cerner en faisant le lien avec les autres unités. Ainsi, très vite, on peut déboucher sur du fiscal.

Je le répète, la classification économique met au jour des personnes percevant d'importants revenus ; dans leur grande majorité, elles sont à la tête de sociétés commerciales et utilisent des circuits financiers assez complexes pour dissimuler leurs revenus.

La BNRDF n'a encore obtenu aucune condamnation pénale. Pourquoi ? Parce qu'elle n'a qu'un an d'activité et que les affaires qui ont été rendues, les dossiers qui ont été restitués à l'autorité judiciaire n'ont pas encore fait l'objet d'une phase de jugement.

Du reste, à ce titre, de petits points de débat commencent à se dessiner - encore une fois, nous sommes en phase d'apprentissage ! De fait, certains parquets souhaiteraient disposer avant l'audience d'une évaluation de la DGFiP quant aux droits qui pourraient être exigés, aux redressements qui pourraient être proposés. Un débat est en cours entre les parquets et la DGFiP. Le parquet financier ou bien la DGFiP vous expliqueront sans doute la source de ces discussions, je n'entrerai pas dans le détail, sauf si vous le souhaitez.

Vous m'avez également adressé la question suivante : « La Cour des comptes a récemment diagnostiqué un cloisonnement entre les services de l'État, au sein de la DGFiP ainsi qu'entre TRACFIN, la cellule anti-blanchiment et la DNEF ? Pouvez-vous préciser, s'agissant de la lutte contre la fraude fiscale, les liens opérationnels entre toutes les entités qui dépendent de votre sous-direction et les brigades ? » En d'autres termes, vous me demandez quel est le lien entre la BNEE, que j'ai évoquée, la BNRDF qui vient d'être créée, les GIR - mais vous avez vite compris qu'ils s'inscrivent dans les enquêtes - et des unités comme l'office des stupéfiants, l'office chargé des vols à main armée ou celui qui se consacre à la traite des êtres humains ?

Il n'y a pas réellement de cloisonnement, sinon par nature, en ce sens que les treize offices existant au sein de la sous-direction travaillent tous ensemble, et ce sans aucune difficulté. De fait, nous tenons, le vendredi, une réunion hebdomadaire qui nous permet de faire le point sur l'activité opérationnelle et l'activité stratégique. Chacun expose les grandes difficultés qu'il rencontre et évoque les dossiers les plus lourds dont il est chargé. Puis, l'assistance requise est systématique puisque, en principe, nous travaillons toujours en task force.

Je prends un exemple, pour être très concret : la BNRDF a besoin de prendre en filature un spécialiste fiscal qui vient du Luxembourg pour rencontrer quelques personnes. Les agents de la BNRDF ne sont qu'une vingtaine, comme je vous l'ai indiqué. Vont-ils pouvoir tenir ce banquier, cet homme d'affaire pendant quatre ou cinq jours, H24, à Paris ? Une unité de vingt personnes n'est pas capable de le faire. Cela ne pose aucun problème ; au cours de la réunion hebdomadaire, nous allons requérir la brigade de recherche et d'intervention financière, la BRI financière, qui ne fait que des filatures, des surveillances et des observations. Nous allons prendre en filature H24 ce spécialiste de l'évasion des capitaux pendant une semaine, en notant tous ses contacts, ses rendez-vous, pour voir avec qui il travaille, jusqu'à ce qu'il entre en contact avec l'individu qui nous intéresse.

La BNRDF va donc aller chercher la BRI financière qui est placée à l'Office central pour la répression de la grande délinquance financière, l'OCRGDF.

Je prends un autre exemple, la BNRDF travaille en co-saisine avec d'autres services, notamment l'OCRGDF. Je cite un cas simple, sans entrer dans les détails ; aujourd'hui, nous suivons un dossier où, à partir d'une plainte de la DGFiP, nous menons une enquête fiscale sur un monsieur qui est suspecté de frauder le fisc et d'exporter des capitaux à l'étranger, pour lui-même et pour d'autres. Il a été avéré que ce monsieur fait l'objet d'une autre enquête, mobilisant des moyens lourds, en raison de son alliance avec le crime organisé, parce qu'il blanchit les capitaux de groupes criminels implantés en France. L'enquête fiscale prend un coup d'accélérateur fantastique, puisque la documentation accumulée en matière de criminalité organisée est beaucoup plus importante que les renseignements fiscaux qui nous parviennent. Ainsi, nous disposons tout d'un coup d'une vision beaucoup plus complète et « contextualisée » de l'activité de ce monsieur. Partant, nous pouvons distinguer pourquoi il est en contact avec quinze personnes et pas seulement avec une seule ; pourquoi il n'est pas possible d'identifier l'origine de tous les fonds. Certains de ces fonds ne sont pas à lui, d'autres appartiennent pour partie à des personnes liées au crime organisé. Dès lors, la BNRDF va travailler avec l'OCRGDF.

Cela signifie également que les enquêteurs antiblanchiment de l'OCRGDF vont constituer une task force avec ceux de la BNRDF : trois agents de la BNRDF et trois agents de l'OCRGDF vont constituer un groupe pour travailler sur le dossier de ce monsieur, en lien avec l'enquête menée par l'OCRGDF. Encore une fois, s'il y a besoin de filatures et de surveillance, ces agents contacteront la BRI financière, qui mettra à leur disposition douze hommes et femmes qui feront, H24, des filatures et des surveillances, et qui apporteront une masse d'informations non négligeable.

De fait, vous imaginez que, si on trouve un complice, à la fraude ou au blanchiment, on pourra travailler sur ce dernier. Je reviendrai sur ce point. Il s'agit d'un des apports de la procédure pénale et des unités de police judiciaire : nous ne travaillons pas uniquement sur le fraudeur. C'est un point sur lequel nous avons, au début, eu un peu de mal à nous ajuster. Nous travaillons à la fois sur les fraudeurs et sur les circuits qu'ils utilisent, ce qui peut se révéler assez intéressant.

La BNRDF bénéficie donc du soutien opérationnel de toutes les unités de la sous-direction, mais aussi de l'ensemble des services territoriaux. Si elle doit enquêter à Bordeaux, il n'y a aucun souci. Trois personnes peuvent se rendre sur place, en train ou en voiture. A leur arrivée, elles seront reçues par un groupe de la division économique et financière de la PJ de Bordeaux qui va les prendre en main et leur offrir son assistance. Ils restent les pilotes et les patrons mais trois ou quatre spécialistes des affaires économiques et financières viennent les épauler.

Bien sûr, ces renforts assureront la logistique ; ils auront préparé les adresses, les convocations ou bien l'opération pour aller chercher quelqu'un. Bien sûr, ils vont prêter les voitures, le bureau, le matériel informatique, ... Mais ils vont également apporter leurs connaissances territoriales : en amont, ils auront procédé aux recherches d'antécédents sur les personnes, ils se seront rapprochés de leur inspecteur des impôts, en poste à la BNEE, détaché à Bordeaux. C'est un travail d'équipe et il ne faut pas négliger le soutien des agents territoriaux qui est très important : la BNRDF, ce n'est pas vingt deux fonctionnaires perdus à Paris, qui partent en province tout seuls ! Ils bénéficient du soutien de la police judiciaire.

Par ailleurs, quels sont les liens entre cette sous-direction et les services chargés du budget ?

Le premier lien, très ancien, remonte à 1948 : c'est la BNEE qui, depuis cette date, a déployé ses effectifs au sein de la DGPJ. Comme je vous l'ai indiqué, leur chef et un de leurs adjoints sont basés à Nanterre, au sein même de ma sous-direction, deux étages au-dessus du mien, tandis que le reste des effectifs est réparti dans tous les SRPJ, les DRPJ, les directions interrégionales de police judiciaire, DIPJ, et les antennes de police judiciaire. Ils constituent autant de points de contact sur les enquêtes. Depuis 1948, nous avons l'habitude de travailler avec la BNEE, qui constitue le pont avec la DGFiP. Il y a donc longtemps que nous travaillons avec les services des impôts, à travers la BNEE.

La BNRDF est placée exactement dans la même situation puisque les officiers fiscaux judiciaires, c'est-à-dire les inspecteurs des impôts détachés par Bercy au sein de cette unité, font, eux aussi, le lien avec Bercy, et sont notamment en contact avec la DGFiP.

A ce titre, permettez-moi d'apporter un petit détail, qui sera sans doute évoqué par d'autres que moi. De manière assez surprenante, les agents de la BNEE peuvent consulter les fichiers aux impôts, effectuer les recherches en direct. Ils disposent ainsi d'une réactivité et une efficacité remarquables, d'autant qu'ils savent très bien ce que nous cherchons. En revanche, ceux de la BNRDF ont encore un petit boulet au pied, puisqu'ils ne peuvent pas consulter les fichiers des impôts. Ils ne sont donc pas dans la même situation que la BNEE : il leur faut se tourner vers leurs collègues de la direction nationale d'enquêtes fiscales, la DNEF, à Bercy, pour procéder à la consultation du fichier.

Vous êtes à la BNEE à Nanterre, au milieu des offices, vous consultez les fichiers ; vous êtes à la BNRDF, vous-même inspecteur des impôts, vous ne pouvez pas consulter directement ces données, vous devez demander à des collègues de Bercy qui procèdent aux recherches pour vous. C'est un détail, qui figure au titre des imperfections propres aux créations d'organismes nouveaux.

Enfin, vous m'avez demandé d'aborder les pistes d'amélioration dans le fonctionnement de ces réseaux administratifs. Il me semble avoir déjà signalé deux points qu'il serait possible assez aisé d'améliorer. Je vais m'efforcer de ne pas être trop long.

A mon sens, un point est capital : c'est le principe de polyvalence, que nous avons mis en oeuvre. Lors des enquêtes, l'OCRGDF demande systématiquement à la BNRDF d'affecter un représentant à l'examen de ses dossiers, afin de déterminer si, pour le fisc, il n'y a pas une activité à contrôler, des redressements à opérer.

Dans les affaires de stupéfiants, l'OCRDGF place un observateur pour repérer un éventuel blanchiment ou une possible fraude. Si cet observateur constate un blanchiment, des placements à l'étranger, il s'y intéressera bien évidemment. Il sera co-saisi pour mener à bien les investigations avec l'Office central des stupéfiants. Mais si le dossier comporte quelque chose qui concerne les impôts, on appelle la BNEE ou la BNRDF : la BNEE s'il s'agit simplement de signaler à Bercy des points où des redressements peuvent être envisagés ; la BNRDF si on a affaire à un dossier que l'on pressent relever d'une fraude organisée, avec des circuits complexes.

Ce principe de polyvalence, ce travail en task force constitue un point primordial : dans ma sous-direction, cette méthode est systématique et, actuellement, elle se répand de plus en plus en province.

Les liens entre les personnels, les officiers fiscaux judiciaires et les officiers de police judiciaire travaillant au sein de la BNRDF sont très étroits. Sans doute la DGFiP sera-t-elle également entendue sur le sujet et vous apportera-t-elle la même réponse : la BNRDF est une très belle unité, qui fonctionne très bien, qui s'est mis au travail immédiatement. Les agents issus des deux administrations, de cultures différentes, s'entendent très bien : à mon sens, les personnels des impôts éprouvent beaucoup de satisfaction à travailler dans cette unité qui permet de porter l'investigation à son terme, d'aller « au bout du bout » sans jamais être bloqué par un refus de coopération internationale. C'est très important, mentalement, pour les membres de cette brigade.

Nos agents disposent de moyens modernes et opérationnels. Ils sont, à mes yeux, très satisfaits et, je le constate à travers des demandes tout à fait anecdotiques, l'alchimie opère entre ces personnes. C'est, je le répète, une très belle unité.

L'un des adjoints de M. Parini, M. Gautier qui, sauf erreur de ma part, était numéro 2 à la DGFiP, jusqu'à son départ, récemment, m'indiquait qu'il souhaitait affecter de nouveaux personnels des impôts au sein de la BNRDF, car cette unité présente une grande rentabilité.

Mme Valérie Pécresse, lors de sa venue, a également annoncé qu'elle entendait augmenter les effectifs de la BNRDF. La police judiciaire sera bien évidemment amenée à mettre au pot, si je puis m'exprimer ainsi. Le tout est de nous donner le temps d'analyser les résultats obtenus, les imperfections et les petits points à améliorer, même si, j'insiste sur ce point, cette brigade est très prometteuse.

Néanmoins, cette unité ne peut pas être prospective : elle ne peut que réagir à une plainte émanant de la DGFiP, au terme d'un processus assez long, qui est détaillé dans ce document.

Ce point mérite d'être souligné. La DGFiP commence une enquête, elle amorce un contrôle fiscal. Au moment où elle estime qu'elle fait face à une fraude très complexe, qui ne permettra pas d'aboutir dans des délais raisonnables ou qui, peut-être, n'aboutira pas du tout, faute de coopération avec le pays étranger concerné, elle présente le dossier devant la commission des infractions fiscales, la CIF, qui donne son accord pour le dépôt d'une plainte au pénal.

Il faut noter que ce dépôt de plainte au pénal est effectué par le service territorial des impôts du lieu du domicile du mis en cause, étant entendu, comme je vous l'ai indiqué, qu'il y a une plainte par mis en cause. Cette plainte est déposée par les agents des impôts auprès du parquet du lieu du domicile.

Fort heureusement, nous disposons d'une circulaire de la chancellerie et tout un travail est mis en oeuvre pour faire connaître la BNRDF sur le territoire. En principe, le procureur saisit la BNRDF qui dispose des outils, des moyens, des personnels qui ont les connaissances. Mais rien n'empêcherait un procureur de saisir un commissariat, une section de recherches de gendarmerie, un service de sûreté départementale ! Le procureur n'a pas d'obligation absolue de faire appel à nous.

D'ores et déjà, il conviendrait de canaliser cette procédure : il serait normal que ces plaintes assez extraordinaires - si vous me permettez cette expression - de la DGFiP, soient traitées quasi automatiquement par notre unité. Lorsque nous apprenons qu'un dossier est passé en CIF, qu'un des adjoints de la DGFiP nous indique que « le procureur de Nice est saisi », nous ne devrions pas être obligés de « bétonner », de contacter ledit procureur pour lui rappeler qu'il existe une brigade nationale. La DGFiP fait de même, par ses réseaux territoriaux, mais ce processus n'est pas automatique, ce qui nous demande, malgré tout, un effort.

Quand bien même aurions-nous des renseignements sur une fraude fiscale d'envergure avec des circuits financiers complexes - j'ai évoqué il y a quelques instants une unité spéciale, le SIRASCO, qui fait du renseignement, ainsi que le CIAT, qui gère l'ensemble des ressources humaines de la police judiciaire et qui, surtout, enregistre ces sources pour l'ensemble de la police nationale - la BNRDF ne pourrait pas se saisir de ces renseignements pour enquêter. Il nous faudrait sans doute suivre un circuit spécifique, habiller cela par un blanc ou par l'amorce d'une enquête préliminaire nous permettant de dénoncer les faits via la BNEE afin que la DGFiP soit saisie. Cette dernière pourrait alors décider de porter plainte au pénal ou bien tenter, par ses propres moyens, une investigation aboutissant à une proposition de redressement.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie.

M. Francis Delattre. - C'est kafkaïen !

M. Bernard Petit. - C'est un peu compliqué, en effet.

J'ajouterai un dernier point, et je vous prie de me pardonner d'être un peu long,...

M. Philippe Dominati, président. - Je vous en prie, vous êtes très précis.

M. Francis Delattre. - Et passionnant !

M. Bernard Petit. - La BNRDF profite des outils de la coopération de police. A côté des outils de coopération opérationnelle que sont les accords de Schengen, Interpol et Europol, il existe une panoplie d'autres outils importants : les officiers de liaison chez nos homologues, les officiers de liaison français à l'étranger, les attachés de sécurité, les plates-formes de travail, en Afrique, en Amérique du Sud, dans les Antilles, ... Lorsque la BNRDF est saisie, elle a accès à tous ces « tuyaux » de la coopération internationale.

Ensuite, et surtout lorsqu'elle est co-saisie, par exemple avec l'OCRGDF ou avec l'Office pour la lutte contre le crime organisé, l'OCLO, qui se charge notamment des vols à main armée, la BNRDF avance avec des infractions multiples, à savoir la fraude fiscale mais aussi l'escroquerie en bande organisée, le carrousel de TVA, l'extorsion de fonds, le racket, la traite des êtres humains, ce qui facilite grandement la coopération avec les États étrangers. Ces derniers ont parfois le bon goût ou la courtoisie de ne considérer que la traite des êtres humains, le racket, l'extorsion ou le carrousel de TVA, en étant un peu moins regardants sur la fraude fiscale, quant aux données qu'ils nous communiquent pour notre enquête.

Vous le savez, si vous demandez à certains pays une entraide judiciaire portant uniquement sur la fraude fiscale, et surtout s'il n'y a pas de manoeuvre dolosive caractérisée, les autorités de ce pays peuvent considérer que vous ne les abordez que pour des questions d'évasion de capitaux et, dans ce cas, on ne vous répond pas : vos homologues jugent que l'infraction n'est pas caractérisée. Je reviendrai sur ce point si vous le souhaitez.

Bref, dans le cadre des coopérations, nous utilisons nos propres canaux, que nous connaissons par coeur, avec nos correspondants. Nous avons noué, de très longue date, des liens de confiance avec nos homologues à l'étranger. Nous avançons avec d'autres infractions et la coopération n'a pas tout à fait le même régime que dans les cas habituels.

J'évoquerai maintenant quelques pistes d'amélioration - j'en ai dressé une liste sommaire.

Tout d'abord, je relève que la DGFiP doit avoir des présomptions de fraude. Or, je le répète, elle est très mal positionnée pour émettre des présomptions de fraude pour des personnes dont les activités sont totalement illicites et qui, pourtant, lèsent le fisc, en exportant, dans ce cadre, des capitaux à l'étranger, et en y constituant des patrimoines criminels extrêmement importants qui ne sont jamais imposés.

Ensuite, je l'ai évoqué auparavant, il n'y a pas de liaison ferme entre la procédure pénale que nous menons et les procédures de la DGFiP. Ainsi, la DGFiP continue parfois à conduire ses enquêtes fiscales propres alors même que la BNRDF est saisie. Très souvent, les impôts ont porté plainte au pénal, parce que l'enquête fiscale propre, menée avec les moyens de l'administration fiscale, ne permet pas d'envisager un aboutissement. Ainsi, il est impératif de passer au pénal pour développer des moyens d'investigation nouveaux, plus forts, plus coercitifs, et pour bénéficier d'une coopération internationale plus efficace. Mais pendant ce temps, l'enquête se poursuit.

Ainsi, on essaie de vider quelque peu le contenu du pénal pour le remettre dans le fiscal, ce n'est tout de même pas tout à fait l'esprit des textes et de la pratique. De surcroît les enquêtes peuvent se télescoper. Je prends un exemple même si, malheureusement, je ne peux pas citer les noms des personnes concernées.

M. Yann Gaillard. - C'est dommage !

M. Bernard Petit. - Une recherche fiscale est actuellement menée par Bercy et par la BNRDF sur un monsieur qui est impliqué dans une fraude fiscale assez élevée. Une plainte a été déposée contre lui au pénal, l'enquête commence. Très vite, on s'aperçoit que ce monsieur est lié à un groupe d'affairistes qui sont eux-mêmes impliqués dans d'importants carrousels de TVA.

La démarche administrative va profiter de notre enquête pénale : l'enquête fiscale continue de vivre grâce aux éléments que l'on capte au pénal. Mais, à un moment donné, pour accroître notre efficacité, nous allons opérer une réquisition par le fiscal sur une institution, pour obtenir des renseignements sur des comptes bancaires et sur des liens entre les personnes. Et là - nous ne le savons pas encore, mais nous l'apprenons très vite, lors des écoutes téléphoniques - nous constatons que la personne sur laquelle nous enquêtons est celle qui détient la société : elle a donc accès aux réquisitions du fisc, elle sait que l'enquête fiscale suit son cours et elle comprend que l'investigation porte sur elle. Il y a donc là un léger télescopage. On comprend bien qu'il convient d'harmoniser ces procédures.

J'ajoute un point très important : selon la procédure classique lancée par la DGFiP, après l'avis de la CIF, la personne est avisée qu'elle fait l'objet d'une enquête et qu'une plainte est déposée au pénal contre elle. La BNRDF ne s'inscrit pas dans cette logique : la personne n'est pas avisée. Nous disposons donc d'un gain de temps et d'un effet de surprise assez importants, surtout durant les premiers mois.

Ces petits points, qui peuvent s'analyser comme un télescopage d'enquêtes, nuisent gravement à notre efficacité puisque nous perdons l'effet de surprise. De fait, c'est un signal d'alarme qui retentit : « Attention, il y a une enquête en cours, qui sont ces gens ? »

Ces faits ouvrent quelques pistes d'améliorations.

La BNRDF évite que le contribuable soit informé du dépôt de plainte afin que les enquêteurs puissent mener leurs investigations en utilisant tous les atouts de la procédure pénale et bénéficier d'un effet de surprise envers le contribuable fraudeur. Cet avantage est perdu lorsque la personne est déjà en procédure pénale, dans la mesure où, dès lors, elle est avisée qu'une enquête porte sur elle. Ainsi, elle fera beaucoup plus attention à ses rencontres dans Paris, à ses coups de téléphone, à ses courriels, ...

Il faudrait presque opérer un choix entre le pénal et le fiscal, car on ne peut pas mener les deux procédures de front ! Sur ce point, il y a, non seulement chez nous au sein de la police judiciaire, mais aussi dans l'administration fiscale, une petite révolution culturelle à mener : pourquoi deux entités de l'État doivent-elles travailler en parallèle sur les mêmes dossiers ? C'est une véritable question qu'il convient de se poser.

Je le répète, nous travaillons également sur les complices des fraudeurs. A ce jour, la BNRDF travaille sur un fraudeur qui lui a été désigné par une plainte, mais aussi sur un professionnel qui, accomplissant une prestation à la demande de son client, prend pour habitude d'outrepasser les missions qui lui incombent et incite son client à frauder, en lui conseillant des actions qu'il sait être frauduleuses. Dans ce cas, la BNRDF élargit son spectre et considère les complices : elle ne s'arrête pas au seul intéressé.

J'ajoute, et ce point est une constante des réunions que nous organisons depuis un an, que la DGFiP est très attachée à ce que les enquêtes concernent la fraude fiscale. Mais, au-delà, les enquêtes pénales permettent de découvrir d'autres faits à caractère pénal, dont les enquêteurs doivent rendre compte aux magistrats. Il s'agit de fausses factures, d'abus de biens sociaux commis dans les sociétés, d'effets de blanchiment, etc.

La DGFiP et les unités de Bercy enquêtent sur les fraudes fiscales ; on ne nous signale pas suffisamment les infractions connexes révélées à l'occasion de ces fraudes. C'est, en creux, ce que je vous ai indiqué il y a quelques instants pour la BNRDF.

Pour notre part, lorsque nous réalisons une enquête pénale, la BNEE est en permanence avec nous - vous l'avez vu, compte tenu du nombre de perquisitions et d'auditions, elle est toujours avec nous ! - chaque fois qu'un élément fiscal émerge. C'est en quelque sorte la seconde lame du rasoir, qui coupe dès lors qu'il y a besoin d'un redressement fiscal. Ainsi, les agents de la BNEE agissent dans tous les domaines : proxénétisme, stupéfiants, vol à main armée, trafic d'objets d'art...

Lorsque les brigades de Bercy mènent leurs enquêtes, elles découvrent également des infractions connexes ; normalement, celles-ci doivent être dénoncées au procureur de la République sur la base de l'article 40 du code de procédure pénale.

Messieurs les sénateurs, je suis conscient du sujet de votre commission d'enquête, mais je me permets de souligner que cette situation n'est pas normale. Les services de l'État doivent être solidaires les uns des autres. Il faut dénoncer, sur la base de l'article 40 du code de procédure pénale, les infractions connexes, qui ne sont pas des fraudes fiscales mais qui peuvent également expliquer l'origine des capitaux et cette volonté d'envoyer ces derniers à l'étranger. Il faut absolument que les divers services de l'État prennent l'habitude d'agir ensemble, et de prendre en compte les questions qui, thématiquement, stricto sensu, ne relèvent pas exactement de leur activité. J'espère être clair sur ce point.

Vous m'avez également adressé une autre série de questions. Toutefois, monsieur le président, comme j'ai conscience d'avoir été un peu long, je vous demande si vous souhaitez que je poursuive mon propos ?

M. Philippe Dominati, président. - Monsieur Petit, si vous le voulez bien, je vais donner la parole au rapporteur. Son intervention vous donnera sans doute l'occasion approfondir certains points.

Vous avez la parole, monsieur le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Monsieur Petit, vous avez certes été un peu long, mais vous avez répondu à l'ensemble des questions dans leur globalité. J'apprécie cette démarche qui nous permet à présent d'aborder d'autres sujets.

Premièrement, qui menaient les enquêtes financières avant la création de la BNRDF ? La création de cette brigade constitue-t-elle un plus en termes d'efficacité ?

Deuxièmement, pour nous recentrer sur notre sujet, quelle part de votre activité représente la fraude fiscale internationale sur l'ensemble des enquêtes que vous conduisez ?

Troisièmement, disposez-vous d'un modèle, d'une typologie des montages financiers utilisés pour la pratique de l'évasion fiscale internationale, au vu de votre expérience ?

Quatrièmement, vous avez cité un cas où se mêlaient évasion fiscale et blanchiment. Est-ce une situation unique, atypique, ou, d'une manière générale, l'évasion est-elle nécessairement multiforme, dans les situations que vous observez ? C'est une question qui m'intéresse.

Cinquièmement, je vous remercie d'avoir décrit de manière très précise la collaboration judiciaire ? Vous déclarez qu'il n'y a « pas de blocage » de la coopération internationale, ce qui n'est pas inintéressant. Menez-vous des enquêtes conjointes avec vos homologues étrangers ? Cette coopération vous semble-t-elle, ou non, satisfaisante ? Comment serait-il possible de l'améliorer ?

Sixièmement, enfin, le questionnaire faisait état d'un recours aux informateurs. Qui sont-ils ? Apparemment, ils sont rémunérés : dans quel cadre ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Bernard Petit.

M. Bernard Petit. - Monsieur le rapporteur, si vous me le permettez, je vais d'emblée éliminer la question des informateurs. Oui, ces auxiliaires existent, on les nomme « informateurs » dans la police, « aviseurs » à la douane. Ces personnes fournissent des renseignements opérationnels permettant de révéler une infraction, d'en identifier les auteurs et, si possible, d'arrêter ces derniers. Ces informateurs sont effectivement rémunérés. Il existe un bureau central des sources qui identifie ces personnes, et qui, sur la base de l'algorithme utilisé par Europol, pour l'ensemble des polices européennes, codifie leurs données personnelles à partir d'une formule mathématique afin de leur garantir un complet anonymat.

Selon la règle dite du « service fait » - on reste tout de même dans l'administration - lorsque le renseignement fourni a permis une intervention importante, notamment la résolution d'une affaire, l'arrestation de personnes ou la prise en compte d'une équipe qui s'apprêtait à commettre une infraction grave, une rémunération est versée à cette source.

En matière fiscale, nous n'utilisons pas encore les informateurs rémunérés. Nous recourons à des informateurs qui « contextualisent » les infractions. Nous disposons de quelques informateurs qui nous renseignent sur certains groupes ayant recours à des professionnels du blanchiment, de l'exportation des fonds. Bien évidemment, ces professionnels occultent totalement le fisc, qui n'est même pas pris en compte dans le paysage : il s'agit simplement d'exporter des capitaux, de les blanchir, ... Nous travaillons sur les renseignements qui nous sont apportés. Pour au moins deux affaires, dont une en cours, nous sommes retombés sur des contrôles fiscaux.

Cette pratique est appelée à se développer à très court terme : nous serons conduits à recruter des sources dans des milieux financiers précis et à les rémunérer en fonction des renseignements qu'elles nous fourniront. Il s'agit là d'une évolution normale.

M. Yann Gaillard. - Cette rémunération est-elle imposable ?

M. Bernard Petit. - C'est une bonne question, mais la réponse est non. La rémunération est très variable, et soumise à l'appréciation de plusieurs personnes, sur la base des résultats. Je le répète, c'est le principe du service fait qui s'applique : la rémunération n'est pas donnée à quelqu'un qui va vous fournir un renseignement, elle est versée contre services sonnants et trébuchants immédiats ! Toutefois, pour des raisons de confidentialité, je ne vois pas comment rendre ces rémunérations imposables, si ce n'est par un prélèvement à la source...

Comment les enquêtes financières étaient-elles menées avant la création de la BNRDF ? On oublie la BNEE qui est au sein des unités spéciales et qui mène les enquêtes. Elle glane tout ce qu'elle peut, au fur et à mesure, pour transmettre des informations à la DGFiP.

Avant la création de la BNRDF, l'enquête était confiée à un service territorial : un service de police judiciaire, une sûreté, un commissariat au sein duquel il y a une sûreté, c'est-à-dire une unité de police judiciaire, une section de recherches de gendarmerie...

L'enquêteur accomplissait un travail que je qualifierais de moyen : il s'agissait d'organiser quelques auditions, celle de l'intéressé, celle de sa compagne, ou de son compagnon, voire celle du comptable. Bref, il fallait vérifier que la procédure était prête pour l'audience. L'enquête consistait à s'assurer qu'il n'y avait pas un large hiatus entre la personne, l'époux ou l'épouse, la société, le comptable ? Il fallait contrôler qu'une déclaration de dernière minute ne surgisse pas avant que l'affaire ne passe en audience.

Ce travail n'était ni faramineux en volume ni spécialement intéressant. La procédure était la suivante : l'enquête fiscale était menée par les services du fisc. Faute d'accord possible avec l'intéressé, le dossier passait devant la CIF. On avisait l'intéressé que l'on portait plainte. La plainte était déposée auprès du procureur du lieu du domicile de l'intéressé. Le procureur saisissait, par exemple, la sûreté urbaine de Bordeaux. On entend la personne : « Bonjour, c'est bien vous ». On convoquait le comptable. Cela s'arrêtait là. Cette investigation était simple, si simple qu'elle était confiée à une unité généraliste.

La BNRDF, quant à elle, travaille sur la fraude fiscale complexe, supposant une véritable investigation.

J'en viens à la part de la fraude fiscale internationale dans notre activité. Ma réponse sera nécessairement tendancieuse. Pourquoi ? Parce que je travaille au sein de la sous-direction crime organisé, délinquance financière, et parce que je me consacre surtout au crime organisé. Ainsi, nous avons une vision permanente sur l'international. Vous n'avez pas un trafic de stupéfiants ou un réseau de traite des êtres humains à l'échelle nationale ! Même les braqueurs de centres forts ont des connexions internationales. Il n'y a pas un réseau, pas une organisation criminelle qui n'ait des attaches avec l'Espagne, le Maroc, les Pays-Bas, mais aussi l'Amérique latine ou certains pays d'Afrique pour ce qui concerne les stupéfiants. Pour la traite des êtres humains, il faut prendre en compte tous les pays d'Amérique du sud. Tous ces criminels ont des attaches à l'étranger !

Je vais m'efforcer d'être très prosaïque. Un individu qui se livre au trafic de stupéfiants et qui est plutôt versé dans la cocaïne, revend sa drogue sur le territoire national, à Paris. Un jour venant, il va tenter de gagner un peu plus d'argent en captant un produit, en remontant le plus possible vers le producteur pour que ses approvisionnements lui coûtent moins cher à l'achat et qu'il obtienne une plus grande marge bénéficiaire à la revente. Par exemple, il va décider d'aller en République dominicaine, où l'offre de cocaïne est importante. Il va donc pouvoir organiser l'importation lui-même. Tous mes exemples s'appuient sur des pratiques et des cas que nous connaissons bien.

La pratique montre que cette personne va d'abord thésauriser en France, puis, du fait de l'afflux de capitaux, elle va chercher à faire évaporer cet argent. Ainsi, elle fera sans doute des acquisitions et des placements en République dominicaine. Pourquoi ? Parce que c'est un peu son « lieu de travail », si j'ose dire. Elle va chercher à s'établir et à se « poser » là-bas. C'est là qu'elle trouvera des facilités avec les banques, là qu'elle rencontrera un spécialiste qui lui expliquera où placer de l'argent encore plus loin qu'en République dominicaine. Ce spécialiste lui apprendra ensuite comment ouvrir un compte sans jamais recevoir un seul relevé bancaire, de façon à ne jamais être traçable, comment ordonner des virements, des paiements, ou permettre des retraits, des décaissements en cash sans le moindre papier, simplement à partir d'un nom ou d'un numéro de compte.

C'est l'activité qui est tournée vers une zone géographique à l'étranger et qui prédispose plutôt à telle ou telle orientation. Pour la fraude à la taxe carbone, qui a fait beaucoup de mal à tous les États de l'Union européenne, les fraudeurs témoignaient d'une remarquable maîtrise des circuits financiers internationaux. Ils procédaient via des envois qui passaient par des pays de l'Est ou par Chypre, qui allaient jusqu'en Chine populaire, puis transitaient par des places financières comme Hong Kong ou Singapour et, parfois, revenaient ensuite dans des pays européens.

Ces systèmes attestent une maîtrise des flux, via l'Internet-banking, qui est très importante ! Ces questions internationales, nous les observons donc tous les jours. Dans ce domaine, vous ne pesez rien si vous ne prenez pas la mesure de la dimension internationale.

Les enquêtes de la BNRDF illustrent que l'international joue un rôle majeur, ne serait-ce que pour des fraudes sur différentes générations, pour des successions : comptes bancaires à l'étranger dissimulés, sans référent de banque, sans document, sans relevé de compte, sans parler des consolidations de patrimoine hors de nos frontières. Là encore, on voit des personnes acquérir des immeubles, des hôtels, des terrains de golf dans le cadre de fiducies, de trustees à l'étranger, tant d'obstacles pour déterminer qui est le propriétaire ou le bénéficiaire économique du bien.

Malheureusement, et parce que l'activité de la BNRDF est très récente - encore une fois, cette brigade n'a qu'une année de fonctionnement derrière elle, il faut le souligner même si nous sommes tous très contents de cette unité - nous n'avons pas encore mis en oeuvre les items qui nous permettront de distinguer très nettement le national de l'international.

A mon sens, à l'heure actuelle, la DGFiP est mieux placée que nous pour évoquer l'incidence de la fraude fiscale, dans sa dimension internationale.

Pour ce qui concerne la typologie des montages pour l'évasion des capitaux, à la suite de la fraude, je souligne qu'il s'agit d'un exercice en soi. On observe toutes sortes de cas. D'entrée de jeu, je vous indique une tendance très récente, que l'on observe en Italie, en France, et que les Allemands commencent à constater : que des personnes exercent une activité licite et souhaitent échapper au fisc en exportant leurs capitaux, ou qu'elles exportent leurs fonds dans le cadre d'une activité illicite, on observe partout, depuis la fin de l'année 2011 et surtout depuis le début de l'année 2012, circuler d'énormes sommes d'argent liquide.

Naguère, on voyait peu l'argent circuler : les fraudeurs utilisaient les circuits bancaires, les décaissements, les compensations, selon un système très organisé. Je prends un exemple des situations que l'on observait fréquemment - c'est un modus operandi au sujet duquel il ne faut pas faire trop de publicité. Des fraudeurs montent un carrousel de TVA ou encore passent de faux ordres de virement, à savoir une escroquerie d'envergure. Après six mois de travail, les bandits parviennent, grâce à des sources ouvertes, je le précise, à tout connaître d'une entreprise : le nom du PDG, celui du secrétaire général, les investissements en cours, les projets. Ils se font remettre les comptes rendus des conseils d'administrations. Ils ont accès aux noms et signatures des administrateurs.

Passés six mois, quand ils ont tout compris de la société, lorsqu'ils ont déterminé qui est qui et qui fait quoi, ils passent à l'attaque. Quelqu'un appelle une filiale à l'étranger en déclarant : « la maison-mère a besoin de 1 million d'euros immédiatement, nous allons subir un contrôle fiscal et il nous faut provisionner des sommes. Il faut donc que vous débitiez cette somme de ce compte pour le créditer sur celui-ci. » Quoi qu'il en soit, ces attaques sont bien menées, une fois sur cent elles fonctionnent : un responsable fait le clic et lâche le million d'euros sur le compte indiqué.

Cette méthode est très sophistiquée. Les fraudeurs utilisent des plateformes de dématérialisation des appels téléphoniques. Ainsi, vous appelez un numéro en 06 ou en 07, vous croyez que vous téléphonez en France mais tel n'est pas le cas ; votre interlocuteur parle très bien le français, mais il n'est pas Français pour autant. Et puis, le 06 ou le 07 n'est qu'un numéro acheté, sans la moindre assise sur le territoire national !

Une fois lâché, le million d'euros part à l'étranger, par exemple, en Chine. Cela ne signifie pas que les bandits, français ou étrangers, qui sont à l'origine de cette attaque, vont se précipiter en Chine pour donner un ordre et récupérer l'argent. Peut-être vont-ils décaisser l'argent à Paris même. Pourquoi ? Parce qu'ils auront conclu un accord avec des membres de la communauté chinoise, qui ont accepté d'ouvrir le compte à Hong Kong ou à Shanghai. Le million d'euros va, dès lors, à Shanghai, ce qui soulage bien la personne qui a ouvert le compte, car cela lui permet d'exporter des capitaux qu'elle ne savait pas envoyer à l'étranger, et qui sont issus du travail clandestin.

Ce faisant, cette personne, qui fraude le fisc « à mort » peut exporter cet argent sans rien faire, puisque c'est la société licite, légale, qui a parfois pignon sur rue et que vous connaissez, qui fait le clic pour envoyer le million d'euros. Du coup, ce million d'euros devient celui du commerçant, qui voulait blanchir son travail clandestin et échapper ainsi au fisc. C'est fait !

Quant aux bandits qui ont organisé l'attaque, ils vont voir la personne en question - dans mon exemple, le commerçant chinois - et ils récupèrent le million d'euros en liquide. Ainsi, tout le monde est gagnant : le bandit parce qu'il a encaissé un million d'euros ; le commerçant parce qu'il peut distribuer de l'argent aux personnes qui travaillent avec lui, qui lui ont permis de s'établir et de prospérer dans notre pays.

On a donc deux fraudes au fisc : celle du commerçant, qui peut décaisser ou du moins transférer un million d'euros, ce qu'il ne savait pas faire, car il avait peur d'être signalé par TRACFIN, et le bandit français qui touche du liquide qu'il va pouvoir répartir.

Voilà un exemple typique des montages complexes auxquels nous avons affaire, et qui font appel à des individus maîtrisant parfaitement ces méthodes. Ensuite, il nous faut déterminer pourquoi ils connaissent telle ou telle personne, et pourquoi cette personne a la capacité d'ouvrir le compte à Shanghai ou à Hong Kong. Cela, l'enquête vous l'apprend et, ensuite, vous comprenez comment fonctionne ce système. Comme vous pouvez le constater, ces montages sont un peu complexes !

Toutefois, je le répète, depuis le début de cette année, on constate que les fraudeurs circulent avec des valises de billets. En Italie, les organisations qui fraudent le fisc, qui récoltent de l'argent par le racket, la captation de marchés publics, la corruption, ont vu leur mode de fonctionnement se dégrader violemment, les outils financiers se resserrant avec force autour d'eux. Partant, les plus prosaïques, les plus « paysans » d'entre eux - si vous me permettez cette expression -, ceux qui voulaient palper les billets, se portent un peu mieux que ceux qui font constamment l'objet de signalements, qui ont des enquêtes sur le dos.

Ainsi, on observe un retour du « sonnant et trébuchant » au détriment des circuits : j'ignore si ce phénomène durera toute l'année, mais le constat est très net. Très récemment - je le mentionne, car la presse s'en est fait l'écho - dans une affaire de stupéfiants, à Lyon, nous avons vu un homme récupérer sous nos yeux, dans un premier temps plus de 500 000 euros, puis, dans un second temps, une somme similaire, soit 1 million d'euros en billets de banque, entassés dans un sac à dos qu'il s'apprêtait à remettre à un complice qui partait à l'étranger.

Cet homme est ce que l'on appelle un collecteur de fonds. Dans le trafic des stupéfiants, vous avez des « nourrices », qui gardent l'argent de tout le monde pour un temps donné, puis des collecteurs de fonds qui ramassent l'argent de toutes les nourrices pour le faire passer à l'étranger.

Naguère, le système ne fonctionnait pas nécessairement ainsi : on employait des moyens plus sophistiqués pour exporter l'argent sans matérialisation, sans sacs. Ces méthodes nous rendaient la tâche plus difficile, car il n'y avait rien à voir ! Tout se passait avec des clics ou des appels téléphoniques. Désormais, on voit réapparaître les collecteurs de fonds, les nourrices, les sacs à dos, ce qui nous facilite la tâche : on voit les sacs vides, puis les sacs pleins...

Ainsi, on observe toute la typologie, qui va du très simple - la valise de billets - au très complexe - les transferts, les faux ordres de virement. Il s'agit là de méthodes très pointues, mises en oeuvre par des équipes qui comptent de grands techniciens des circuits financiers.

Si vous le souhaitez, je travaillerai sur une typologie afin de vous remettre un document sur ce sujet.

Enfin, concernant l'entraide judiciaire, je serais peut-être un peu excessif si je vous affirmais que tout va bien, car tel n'est évidemment pas le cas. Mais ce qu'il faut comprendre, c'est que notre manière d'aborder les questions sur l'entraide judiciaire revient souvent à adosser la fraude fiscale sur d'autres infractions.

Je prends un autre exemple : vous aurez du mal à obtenir des informations sur le placement d'argent qui ne découle que de la fraude fiscale, s'il n'y a pas de manoeuvres frauduleuses. En effet, un strict cas de fraude fiscale se limite, de l'autre côté de la frontière, à une évasion de capitaux, et vous ne bénéficiez donc pas de l'entraide. En revanche, si vous abordez ce sujet dans le cadre des manoeuvres frauduleuses, vous disposez d'une réponse selon les conventions qui ont été signées, et si le pays est coopérant ou non.

Voilà pourquoi il est intéressant de travailler en task force, y compris en mixant les infractions : dans le cadre des actions de police judiciaire, si vous abordez votre partenaire en lui précisant qu'il s'agit d'abus de biens sociaux, de fausses facturations et de corruption d'agents publics, français ou à l'étranger, vous obtenez une coopération. Là, vous ne jouez pas sur la seule fraude fiscale, vous vous appuyez aussi sur l'infraction connexe et, dès lors, vous obtenez des informations !

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Pillet.

M. François Pillet. - Monsieur le directeur, je vous remercie de ces informations très intéressantes. Elles se situent sur un terrain pragmatique, de technique juridique. Je suis personnellement satisfait d'entendre que le monopole du lancement des poursuites pénales, qui est confié à l'administration, via la CIF, est de nature à handicaper vos propres recherches.

M. Bernard Petit. - Nous ne pouvons pas mener d'investigations de notre propre initiative : nous sommes tributaires de la DGFiP,...

M. François Pillet. - Donc c'est une perte de temps.

M. Bernard Petit. - ... donc il y a nécessairement un temps supplémentaire, et une appréciation différente. Je vous avoue que je ne connais pas suffisamment Bercy pour déterminer les raisons qui conduisent la CIF à répondre oui à l'un, non à l'autre, ni pour savoir quels sont les dossiers présentés.

M. Francis Delattre. - Il y a une cellule au cabinet du ministre.

M. François Pillet. - Outre que, d'un point de vue philosophique, il est critiquable de laisser à l'administration le choix de ses victimes, cette méthode est techniquement contre-productive, vous l'avez très nettement démontré.

Sur le plan de la pure technique procédurale, comme vous l'avez montré, lorsque les dispositions du code de procédure pénale et celles du livre des procédures fiscales s'entrechoquent, problèmes peuvent en résulter. Avez-vous véritablement éprouvé des difficultés lorsque l'administration, parallèlement à vos techniques d'enquête policières, utilise, par exemple, les visites domiciliaires ou le droit de communication ? Ces situations peuvent elles créer de véritables champs de mines d'irrégularités procédurales ?

M. Bernard Petit. - C'est un risque pesé, mesuré et discuté entre nous, puis avec les magistrats. Mais nous gardons effectivement ces enjeux présents à l'esprit, et nous leur accordons une grande attention. Ces questions font l'objet d'une concertation, d'un dialogue assez étroit.

Je vous l'ai indiqué, tous les vendredis après-midi, j'organise des réunions, auxquelles s'ajoutent des rendez-vous ad hoc sur certains dossiers chauds. Aujourd'hui, quelques dossiers liés à la fraude fiscale, et qui ont débouché sur d'autres infractions, sont devenus célèbres et sont évoqués dans la presse. Ils font l'objet d'importantes réunions spécifiques, au cours desquelles nous étudions les questions procédurales de nature à soulever de possibles difficultés juridiques. Ensuite, lorsque nous avons en tête une question précise, nous dialoguons également avec le juge d'instruction qui porte l'affaire, qui donne son point de vue et qui, au total, aura le dernier mot. En réalité, c'est un dialogue.

Toutefois, vous avez raison, ces questions peuvent poser de véritables difficultés. C'est pourquoi je me permets de l'affirmer avec beaucoup de liberté : j'ai toujours du mal à comprendre pourquoi, lorsqu'une affaire passe au pénal, l'administration fiscale ne se porte pas partie civile, pour demander des dommages et intérêts correspondant aux droits qu'elle aurait souhaité recouvrer si elle avait engagé sa procédure !

M. François Pillet. - Je suis tout à fait d'accord.

M. Bernard Petit. - Je vous dis cela à titre personnel, cela n'a rien d'institutionnel. Je peine à comprendre la logique du raisonnement : on décide de passer au pénal parce que la procédure fiscale ne permet pas d'aboutir. Soit, mais on doit dès lors l'assumer pleinement : une fois que vous avez porté plainte au pénal, pourquoi poursuivre une procédure fiscale qui ne pourra pas aboutir ? C'est précisément parce que l'on sait qu'elle ne pourra pas aboutir que l'on porte plainte au pénal. Certes, ce faisant, vous allez glaner quelques informations du pénal pour alimenter ou faire vivoter la procédure fiscale ? Soit, mais on s'expose ainsi aux risques de télescopage que j'ai mentionnés, aux risques juridiques que cela peut entraîner. A l'inverse, une harmonisation de la pratique serait préférable en termes d'efficacité.

Encore une fois, dans ma maison, nous sommes très pragmatiques, et même un peu au « ras des pâquerettes ». Notre position est la suivante : allons au pénal du début jusqu'à la fin puisque l'on a décidé de s'engager dans cette voie. Sous un certain angle, c'est également une question de loyauté à l'égard de la personne contrôlée, qui n'est pas attaquée sur tous les fronts avec des règles du jeu différentes. Enfin, si l'audience aboutit à une condamnation, l'administration fiscale demande des dommages et intérêts correspondant aux droits qu'elle estime juste de recouvrer, et l'affaire est réglée.

M. François Pillet. - Permettez-moi encore deux questions, monsieur Petit.

Vous avez évoqué les chiffres de la fraude : s'agit-il de contributions indirectes, de la TVA ou de l'impôt direct ?

Vous avez mentionné de nombreux services, utilisé beaucoup de sigles : cette arborescence de services n'est-elle pas de nature à nuire à l'efficacité de votre action ?

M. Bernard Petit. - Je ne suis pas le mieux placé pour répondre dans le détail à votre première question. En effet, les travaux de votre commission supposent des chiffres et des données précises. Je ne dispose pas du détail permettant d'opérer un distinguo. Beaucoup de données, une fois traitées, sont transmises à la DGFiP : c'est cette dernière qui en assure le suivi statistique de fond, mais aussi l'interprétation.

Rappelez-vous que, durant de longues années, et jusqu'il y a encore deux ans, nous étudiions, pour notre part, des infractions fiscales qui découlaient d'infractions principales, de droit commun, que nous signalions à la DGFiP : nous souhaitions « raser court les bandits » au niveau du fisc, au-delà de l'infraction principale. Ce n'est que depuis la création de la BNRDF que nous prenons en compte la fraude fiscale à titre principal. Nous n'avons pas encore les items appropriés dans les statistiques, mais, si les relations avec Bercy et en particulier avec la DGFiP continuent ainsi, nos outils s'étofferont et, lorsque la prochaine commission d'enquête sénatoriale se réunira sur ce sujet, je viendrai vous détailler l'ensemble de ces chiffres.

En ce qui concerne l'arborescence des services, sachez que je dispose en permanence d'une liste des services fiscaux et des sigles utilisés à Bercy, liste qui m'est très utile lorsque l'adjoint de M. Parini me téléphone.

M. Philippe Dominati, président. - Nous entendrons M. Parini cette après-midi, peut-être sera-t-il muni de sa propre liste.

M. Bernard Petit. - Chez nous, les dénominations sont également multiples et nous sommes dans la même logique : peut-être M. Parini aura-t-il sa liste « police » !

Plus sérieusement, Monsieur le sénateur, vous avez raison, les sigles sont nombreux et il est parfois difficile de s'y retrouver. Par exemple, une unité spéciale traite le trafic des stupéfiants. Toutefois, si nous disposons de nombreux tuyaux d'orgue, nous comptons également des services transversaux - je n'en ai cité que deux, mais il y en a davantage - dont la mission, très importante, consiste à relier l'ensemble des services.

M. Jacques Chiron. - A l'origine, la BNRDF a-t-elle été créée pour lutter contre les trafiquants de drogue ?

M. Bernard Petit. - J'aurais tendance à vous répondre « joker », surtout si M. Parini est auditionné cette après-midi...

A mes yeux, la création de cette unité procède de la volonté de Bercy de se doter d'un outil performant, qui améliore les résultats de la lutte contre la fraude : l'idée était de passer au pénal et à la procédure.

Ensuite, un débat, parfois vif, s'est instauré entre la DGFiP et la direction générale de la police nationale, la DGPN. La DGFiP voulait disposer d'officiers de police judiciaire - même s'ils disposent de compétences fiscales indéniables et indispensables, les officiers fiscaux judiciaires ressemblent beaucoup, j'espère l'avoir démontré, à des officiers de police judiciaire -, quelle que soit leur dénomination, au sein de la police et, en l'occurrence, au sein de la police judiciaire. Son but était de prévenir la création, inéluctable à terme, d'une unité de coordination entre les officiers fiscaux judiciaires et les officiers de police judiciaire.

Par ailleurs, comme nous avons tenté de l'expliquer à Bercy, officier de police judiciaire, c'est un véritable métier. La mise sur écoute, par exemple, nécessite un travail préalable qui ne s'improvise pas. Il est bien évident qu'on ne prend pas une telle décision sans raison. Il faut déterminer qui est le titulaire de la ligne téléphonique, quels en sont les utilisateurs, travailler sur la géolocalisation, sur les fadettes, avant de déterminer s'il faut, ou non, placer une ligne sur écoute ! Voilà un exemple de nature strictement technique.

Dans le même ordre d'idée, pour organiser une filature, il ne suffit pas de suivre une voiture ! Dans les films, cela paraît facile, dans la réalité c'est un peu plus compliqué. L'utilisation de la radio paraît elle aussi très simple, mais il est plus compliqué de faire en sorte que la bonne personne s'exprime seule au bon moment, indique la direction à suivre à chacune des six voitures, par exemple, engagées dans la filature ! Même pour une filature le long des quais de Seine, il faut bien distinguer le périphérique intérieur du périphérique extérieur... Une confusion, l'incapacité de dire dans quel sens vous roulez, peuvent ruiner toute une filature. Ces questions simples, au « ras des pâquerettes », font la différence opérationnelle sur le terrain.

Et cela, nos camarades de Bercy, il leur faudra un petit peu de temps pour l'apprendre ! D'ailleurs, c'est normal. Je le souligne en toute honnêteté, je ne suis pas tout à fait persuadé que les agents de mes services soient si à l'aise que cela avec le code des impôts !

C'est pour l'ensemble de ces raisons que cette unité est placée au sein de la police judiciaire. Si vous observez la date de la création de la BNRDF et la date du début des premières enquêtes, vous constatez que cette brigade a fonctionné immédiatement. Elle a été créée avant tout pour lutter contre la grande fraude fiscale, non contre le trafic des stupéfiants ou contre le proxénétisme, qui font l'objet d'offices spécifiques.

Le fait que la BNRDF soit au sein de la police judiciaire est un véritable atout. En effet, ce sont les mêmes circuits qui permettent la fraude et organisent l'exportation des capitaux. Il existe un tuyau dans lequel circulent des fonds de diverses origines : trafic de stupéfiants, traite des êtres humains, fraude fiscale.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Monsieur Petit, je retiens volontiers votre proposition de travailler sur les montages financiers relatifs à l'évasion fiscale qui ont pu être repérés au cours des enquêtes que vous avez menées.

En réponse à une question d'un de nos collègues, vous avez évoqué des dossiers mentionnés par la presse. De quels dossiers s'agit-il ? Pouvez vous les nommer ?

M. Bernard Petit. - La presse s'est fait l'écho de certains dossiers relatifs à des montages financiers, à des exportations de fonds à l'étranger ou à des successions dissimulées. Je pense à l'affaire Wildenstein que tout le monde connaît. Lorsque vous examinez la liste HSBC, vous dénombrez une dizaine de cas assez emblématiques.

Je songe à un cas particulier qui a attiré mon attention. Une personne physique a fait l'objet d'un contrôle fiscal et d'un contrôle au titre de sa SCI par deux unités différentes de Bercy. Cette personne figure sur la liste HSBC, elle possède donc un compte bancaire à l'étranger, garni d'une somme rondelette. Pourtant, les procédures engagées ne donnent rien.

La BNRDF lance son propre contrôle. Cette personne est interpelée, entendue, placée en garde à vue après plusieurs mois d'enquête au cours desquels on a déterminé son environnement, le lieu où il habite, ses fréquentations, ce qu'il dit, comment il reçoit ses courriels. Et la personne, qui n'a pas pu être inquiétée par Bercy, nous affirme alors : « oui, j'ai deux comptes, j'ai de l'argent, mais je peux vous expliquer, car le terrain... » Mais dans les faits, c'est fini pour elle. Les sommes placées vont être confisquées, une partie sera rapatriée. La personne va être placée sous contrôle judiciaire et devoir acquitter une caution très élevée. On va même opérer une saisie chez son notaire, lequel sera lui-même entendu, pour son plus grand embarras. Ces enquêtes font beaucoup de dégâts, car elles sont de nature différente !

Le fait d'avoir placé cette unité au sein de cette sous-direction a entièrement changé le braquet : nous évoluons dans un monde entièrement différent. Même si la BNRDF enquête sur cette personne, cela signifie que tous les offices, sur les champs thématiques d'infractions, ont été consultés sur la base de son nom pour savoir si elle faisait l'objet d'une enquête.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Pouvez-vous nous indiquer la durée moyenne d'une enquête fiscale ? Ces contrôles sont-ils plus longs lorsqu'ils s'étendent à l'international ? Dans une année, combien de dossiers êtes-vous en capacité de traiter avec les moyens dont vous disposez actuellement ?

M. Bernard Petit. - Je vous ai d'ores et déjà indiqué que sept dossiers ont été restitués à l'autorité judiciaire pour audience, au cours de l'année dernière.

Je dispose d'un tableau, que je ne souhaite pas vous communiquer dans son intégralité, synthétisant l'état d'avancement des enquêtes : certains dossiers sont avancés à 40 %, 65 %, d'autres à 75 %, 80 %. Ces contrôles vont aboutir au premier trimestre, au plus tard au second. On observe bien le degré d'avancement des dossiers, qui est tout de même très important. Les enquêtes s'étendent sur un an, un an et demi au maximum, sinon elles perdent leur sens ! C'est un autre aspect de l'enquête judiciaire : il faut aller vite, faute de quoi les contrôles n'ont plus d'intérêt.

Les opérations sont bien évidemment plus longues lorsqu'elles s'étendent à l'international.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Combien de dossiers traitez-vous ainsi chaque année ?

M. Bernard Petit. - Grosso modo, nous avons vingt-deux fonctionnaires et un peu moins de quatre-vingts dossiers en cours : il me semble que c'est un portage qu'il faut conserver, sauf à augmenter les effectifs. Cette charge de travail me semble la bonne. Nous avons remis sept dossiers, sept ou huit autres vont suivre, nous allons donc pouvoir en reprendre entre quinze à vingt.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Delattre.

M. Francis Delattre. - Nous sommes nombreux à avoir beaucoup espéré des GIR, et la manière dont vous les avez traités au cours de votre exposé, à la marge, nous désespère quelque peu. Quarante et un fonctionnaires issus des services fiscaux au sein des GIR, cela me semble tout à fait insuffisant.

En banlieue parisienne - comme, sans doute d'ailleurs, dans beaucoup d'autres banlieues - l'économie souterraine est un véritable cancer. Les GIR étaient un bon outil pour lutter contre ce fléau, et ils ont obtenu des résultats ! Le problème tient au fait que ces groupements sont véritablement impliqués dans un dixième des affaires. Or le blanchiment est notoire et concerne de nombreux commerces : les chich kebab, les sandwicheries et, à présent, les laveries automatiques.

Cette situation soulève non seulement un problème économique, mais aussi un véritable enjeu de société. Deux vies économiques cohabitent, au vu et su de tout le monde, ce qui scandalise tous ceux qui travaillent normalement. Je suis surpris d'observer que, comme tant d'autres à Paris, vous sous-estimez la réalité de l'économie souterraine, que vous évaluez à 3 milliards d'euros. Je demande à voir, d'autant que ce phénomène prend de l'ampleur, avec des exportations de capitaux !

Pour ma part, je connais un secteur où les habitants savent que l'argent part au Maroc : ce doit être vrai, puisque tout le monde le dit, y compris les forces de police locales. Faute d'avoir les moyens de réagir, on envisage de recourir au GIR. On en parle avec le procureur, avec le préfet, mais le GIR est accaparé par d'autres opérations et ne peut pas intervenir.

Certes, Monsieur Petit, cette question ne relève pas du champ d'action de notre commission d'enquête, mais pourriez-vous, sur ce dossier, expliquer que le GIR constitue, pour nous, rien moins que le messie pour lutter efficacement contre ces trafics qui s'organisent au vu et su de tout le monde ? La situation devient insupportable !

M. Bernard Petit. - Monsieur le sénateur, la situation en région parisienne, notamment en banlieue, est en effet très préoccupante. Je n'ai pas d'observation particulière à formuler à ce propos.

Toutefois, je précise que, sur l'ensemble du territoire, les GIR emploient 500 personnes, parmi lesquelles 41 inspecteurs des impôts. Rappelez-vous que les inspecteurs des impôts des GIR sont avant tout là pour aider à l'évaluation des patrimoines criminels !

Permettez-moi de prendre un exemple. Vous enquêtez sur un groupe de bandits à Bobigny. Dans ce cadre, vous mobilisez essentiellement la division de police judiciaire de la Seine-Saint-Denis. L'intérêt de celle-ci, c'est de s'allier avec le GIR, qui va prendre en charge le volet patrimonial et financier, c'est-à-dire conduire ce que l'on appelle une enquête patrimoniale : ces personnes ont-elles des commerces, des maisons, des biens à l'étranger, ... ?

Il n'est pas rare que, dans le cadre de cette enquête, le GIR fasse appelle à la plateforme d'identification des avoirs criminels, la PIAC, qui est basée au sein de l'OCRGDF.

La mission de cette plate-forme, qui compte également des personnels des impôts, est d'identifier le patrimoine des personnes sur lesquelles portent des investigations. La PIAC peut donc, dans des délais assez courts, indiquer qui possède des comptes en banque, qui détient des coffres, quels sont les biens et les impositions des personnes concernées, déterminer si celles-ci possèdent des biens immobiliers, ...

Ainsi, le GIR apporte des éléments à l'enquête. Dans une affaire de vols de voitures par exemple, il dira : « attention, le trafic doit être important, car les voleurs ont acheté un petit immeuble de quatre étages ; ils payent des impôts à tel endroit ; l'un d'eux possède une maison dans le Midi et, a priori, il a fait l'objet d'un signalement Tracfin pour l'exportation de 100 000 euros non déclarés à la frontière franco-espagnole lorsqu'il se rendait en Espagne, avant même d'atteindre le Maroc », pour reprendre à grands traits l'exemple que vous citiez.

Les GIR apportent donc des éléments pour identifier les patrimoines et aider aux investigations financières. Pendant très longtemps, tous les services de police ou de gendarmerie enquêtaient d'abord sur un champ thématique constituant l'objet principal de l'activité criminelle : le vol de voitures, le trafic de stupéfiants, les attaques à main armée,...

M. Francis Delattre. - C'est fiscalement qu'il faut toucher les trafiquants !

M. Bernard Petit. - Certes, Monsieur le sénateur, mais l'inspecteur des impôts du GIR est là pour signaler à la DGFiP une fraude fiscale éventuelle de M. X ou de Mme Y, pour lui indiquer qu'une enquête pour fraude fiscale doit être diligentée : le GIR ne mène pas d'enquête de lui-même. De ce point de vue, il est comparable à la BNEE, qui intervient, après l'enquête, pour signaler les lieux. Voilà l'objet essentiel du GIR !

M. Francis Delattre. - Dans les Yvelines et le Val d'Oise, il y a en tout et pour tout un agent à mi-temps du GIR. C'est bien insuffisant pour identifier les trafics !

M. Bernard Petit. - Les agents du GIR ont tout de même effectué 7 188 signalements !

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Dans le même ordre d'idées, vous avez indiqué que vous pouviez traiter 80 dossiers par an. Si l'on rapporte ce chiffre à la liste HSBC, qui comporte quelque 3 000 noms, cela représente quarante ans de travail, ... c'est long !

M. Bernard Petit. - Parmi les noms figurant sur la liste HSBC, seule une partie des cas sont intéressants. Certaines personnes ont déjà « négocié », si j'ose dire, et en outre, toutes les situations ne relèvent pas d'une fraude avérée.

M. Philippe Dominati, président. - Actuellement, parvenez-vous à traiter l'ensemble des cas issus de la liste HSBC ? Y-a-t-il des stocks ?

M. Bernard Petit. - M. Parini vous expliquera cela beaucoup mieux que moi. L'une de nos revendications, c'est de nous voir confier d'autres dossiers, d'autres affaires pour aller de l'avant ! Dans la mesure où nous sommes tributaires de la saisine de la DGFiP,...

M. Jacques Chiron. - Exactement, on en revient là !

M. Bernard Petit. - Nous frappons à leur porte en les implorant de nous donner du boulot !

M. Philippe Dominati, président. - Il n'y a donc pas de stock.

Monsieur Petit, je vous remercie de cette intéressante audition.

Audition de MM. Philippe Parini, directeur général des finances publiques chargé de la fiscalité, Jean-Marc Fenet, directeur général adjoint des finances publiques chargé de la fiscalité et Jean-Louis Gauthier, conservateur général des hypothèques, ancien chef du service du contrôle fiscal de la direction générales des finances publiques (27 mars 2012)

M. Philippe Dominati, président. - Mes chers collègues, nous allons procéder à l'audition de MM. Philippe Parini, directeur général des finances publiques, Jean-Marc Fenet, directeur général adjoint chargé de la fiscalité et Jean-Louis Gautier, conservateur des hypothèques, ancien chef du service du contrôle fiscal de la direction générale des finances publiques.

Messieurs, je vous rappelle que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment. Tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 et 434-15 du code pénal.

En conséquence, je vais vous demander de bien vouloir prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Pour ce faire, vous lèverez la main droite et direz : « Je le jure. »

(MM. Philippe Parini, Jean-Marc Fenet et Jean-Louis Gautier prêtent serment.)

M. Parini, je vous propose d'effectuer un exposé préliminaire avant de passer aux questions de M. le rapporteur, puis des autres membres de la commission d'enquête.

M. Philippe Parini, directeur général des finances publiques. - Mon propos liminaire sera bref puisque vous avez eu l'amabilité de nous communiquer des questions précises, auxquelles nous allons nous efforcer de répondre.

Je veux simplement faire des présentations plus complètes, car seuls deux noms ont été cités, outre le mien, alors que nous sommes venus à quatre. Cela vous permettra d'ailleurs de connaître l'organigramme de la direction générale des finances publiques, la DGFiP.

Je suis le directeur général des finances publiques ; à mes côtés se tiennent Jean-Marc Fenet, directeur général adjoint en charge des questions fiscales - pour faire court, disons qu'il dirige ce qui correspond à l'ancienne direction générale des impôts -, puis Jean-Louis Gautier, ancien responsable du contrôle fiscal, aujourd'hui conservateur des hypothèques, et Alexandre Gardette, son successeur à la tête du contrôle fiscal depuis une quinzaine de jours.

Nous vous répondrons donc à plusieurs voix.

A titre de préambule, j'aborderai de manière assez générale l'organisation de la DGFiP pour lutter contre la fraude fiscale internationale.

Administrativement, c'est le service du contrôle fiscal qui est en charge de ces affaires. Cette situation de service est assez récente : il y a encore quelques mois, c'était une simple sous-direction. A ma demande, le ministre a accepté de renforcer ses moyens et d'en faire un service à part entière.

Une telle organisation existe depuis de longues années : elle existait au sein de la direction générale des impôts ; elle a été conservée telle quelle, dans son organisation, ses prérogatives et ses modes de fonctionnement, lorsque la DGI et le Trésor public ont fusionné.

La fusion n'a donc pas eu d'incidence directe sur le fonctionnement du contrôle fiscal. Elle a eu des incidences indirectes, dont nous espérons des résultats, notamment une meilleure synergie entre le contrôle et le recouvrement, une même administration, en l'occurrence celle qui est dirigée par Jean-Marc Fenet, étant désormais en charge des deux missions. Mais, s'agissant de l'exercice proprement dit du contrôle fiscal, la continuité s'est imposée.

Il existe donc un service du contrôle fiscal au sein du pôle fiscal de la DGFiP, à Bercy. Ce dernier a des « bras » nationaux, régionaux, ou plutôt interrégionaux, et départementaux.

A l'échelon national, trois directions spécialisées ont été progressivement créées au cours des années : la première s'occupe des grandes entreprises, la deuxième des particuliers et la dernière du renseignement.

Notre organisation repose également sur dix directions du contrôle fiscal, les DIRCOFI, compétentes à l'échelon interrégional.

Enfin, nous disposons de directions départementales des finances publiques, autrefois dénommées directions des services fiscaux. Là encore, la fonction de contrôle fiscal est bien identifiée au sein de ces structures.

Comment se fait la répartition entre ces trois niveaux de compétence ? La politique générale est fixée par le service et présentée au ministre. Plusieurs de vos questions portant sur cette articulation, j'y reviendrai précisément plus tard. Les trois directions nationales sont composées de spécialistes extrêmement pointus, recrutés en fonction de profils très précis, qui sont compétents pour évoquer les dossiers soit particulièrement complexes, soit porteurs d'enjeux très importants, voire les deux.

Les directions interrégionales s'intéressent au « milieu du panier », c'est-à-dire les dossiers de montants financiers intermédiaires. Les directions départementales ont pour vocation d'assurer la couverture du territoire. Elles peuvent traiter de petits dossiers, mais elles ont surtout pour mission de s'assurer que l'égalité républicaine est respectée sur le territoire et que tout contribuable accomplit ses obligations en matière fiscale. Elles réalisent donc un certain nombre de contrôles.

Telle est l'organisation administrative de la lutte contre la fraude fiscale.

La politique du contrôle fiscal a été formalisée voilà une dizaine d'années. Je suis personnellement chargé d'en présenter chaque année les grandes orientations nationales, pour validation, au ministre du budget. Nos moyens n'étant pas illimités et les contrôles prenant du temps, nous devons en effet définir des priorités.

Nous poursuivons trois objectifs, lesquels sont ensuite déclinés de manière très précise. L'exercice du contrôle fiscal se fait à partir d'éléments objectifs, extrêmement professionnels, avec un reporting très précis de la part de ceux qui le mettent en oeuvre. Le déclenchement de contrôles fiscaux se fait, non pas de manière aléatoire, mais à partir d'axes de programmation soigneusement prédéfinis.

Les trois objectifs, qui mobilisent chacun, en gros, un tiers de nos moyens, et ne sont donc pas hiérarchisés, sont les suivants.

Tout d'abord, nous devons assurer la couverture républicaine du territoire, c'est-à-dire que nous devons être en mesure d'engager des contrôles fiscaux en tout point du territoire, quels que soient les types d'activités et de contribuables. Aucune profession n'est, en tant que telle, suivie ou stigmatisée, et nous devons intervenir dans tous les domaines, de sorte qu'aucun contribuable, personne physique ou personne morale, ne puisse penser qu'il est à l'abri d'un contrôle éventuel. Évidemment, comme le pays compte des dizaines de millions de foyers fiscaux et des millions d'entreprises, ce contrôle de proximité n'intervient pas à répétition chez le même contribuable.

Ensuite, le deuxième objectif, qui s'impose bien sûr aux trois échelons territoriaux, mais qui est surtout mis en oeuvre aux niveaux interrégional et national, est d'engager des opérations de contrôle sur des types de fraudes identifiés - en jargon administratif, nous parlons de secteurs « fraudogènes » -, car nous savons, même si nous nous gardons de toute stigmatisation, que certaines activités permettent plus facilement, par leur nature même, d'éluder l'impôt. Ce champ du contrôle vise aussi des fraudes dites complexes, par exemple la fraude à la TVA, qui emprunte des montages sophistiqués.

Cette deuxième rubrique englobe l'objet spécifique de votre commission d'enquête, monsieur le président, c'est-à-dire la fraude internationale, assimilée pour nous à une fraude complexe.

Enfin, le troisième objectif, est de suivre spécifiquement les contribuables, personnes physiques comme morales, à enjeux financiers importants. En effet, la pratique du contrôle fiscal doit aussi se traduire par des résultats tangibles en termes financiers. En 2010, nous avons ainsi pu récupérer 16 milliards d'euros de droits et pénalités.

Cette programmation annuelle a été formalisée, dans ses grands principes, voilà une dizaine d'années. Depuis que je suis directeur général, elle est discutée de manière extrêmement précise au sein de la direction ; nous disposons pour cela d'une batterie d'indicateurs. J'ai décidé de présenter systématiquement cette programmation au ministre - avant, c'était plus ou moins le cas -, car je considère qu'elle fait partie des orientations générales de la politique fiscale. Le Gouvernement peut ainsi décider d'ajouter une priorité nouvelle à ce que nous envisageons ! Elle est ensuite présentée, de manière détaillée, à tous les responsables interrégionaux et départementaux.

En outre, depuis quelques années, nous nous sommes collectivement efforcés à la fois de conserver et de renforcer le contrôle fiscal.

Le conserver suppose d'abord de garantir, tant qualitativement que quantitativement, une sorte de filière dédiée. Ainsi, alors même que la DGFiP faisait d'importants efforts de productivité, en vertu de la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, les agents chargés des contrôles fiscaux approfondis n'ont pas été touchés par ces économies. Nous avons également veillé à ce que la qualité des formations ainsi que le niveau de recrutement soient préservés. Par exemple, un chef de brigade, responsable du contrôle fiscal local, doit être un inspecteur principal, c'est-à-dire un agent qui a subi une sélection extrêmement rigoureuse. Ces fonctionnaires font partie de nos meilleurs éléments et évoluent dans le cadre d'une filière bien précise.

Par ailleurs, nous avons demandé et obtenu des ministres successifs, tout particulièrement de M. Woerth, le renforcement de nos moyens juridiques. Pour lutter contre des fraudes complexes, très organisées, « volontaristes », il nous a fallu améliorer nos moyens juridiques d'investigation. Personnellement, j'ai le sentiment que la plupart des textes concernant les contrôles fiscaux de ces quinze ou vingt dernières années - je ne parle pas des cinq dernières années - ont eu surtout pour vocation de garantir les droits des contribuables, ce qui est très bien armé par les textes.

Il y a donc eu beaucoup de textes, et c'était bien parce que cela plaçait l'administration et le contribuable dans une situation d'égalité. Mais face à des personnes, éventuellement bien conseillées, qui sont décidées à frauder le fisc, nous avions besoin de moyens d'investigation supplémentaires. Nous commençons à les avoir - je pense notamment à la police fiscale. A mon sens, les voies de progrès pour l'avenir sont dans le renforcement de ces moyens, nous permettant de disposer des informations. En effet, la fraude fiscale, qu'elle se déroule uniquement en France ou qu'elle passe par l'étranger, ne prospère que grâce au secret, et le meilleur moyen de lutter contre la fraude est d'avoir de la transparence et de l'information. Il est donc indispensable pour nous de disposer des moyens d'information nous permettant de poser des questions et, le cas échéant, d'aller plus loin.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Je vais reprendre un certain nombre de questions, elles-mêmes subdivisées en sous-questions, que j'ai préalablement transmises à nos interlocuteurs.

Premièrement, quelle définition donneriez-vous de l'évasion fiscale internationale ? Il y a en effet matière à débat sur ce point et les acceptions peuvent varier. Les faits d'évasion fiscale internationale sont-ils répertoriés comme tels par votre direction et pour quelles utilisations ? Quelles évaluations en proposeriez-vous ?

Deuxièmement, monsieur le directeur, vous avez dit, dans votre propos introductif, que certaines activités permettaient d'éluder l'impôt. Pourriez-vous détailler lesquelles ?

Troisièmement, disposez-vous d'une « anatomie » de la fraude et de l'évasion fiscales internationales ? Quels en sont, à vos yeux, les principaux vecteurs ? Avez-vous nourri le fichier tenu par l'OCDE sur ce point ? L'utilisez-vous fréquemment dans votre travail d'investigation ?

Quatrièmement, il serait intéressant que vous donniez quelques éléments statistiques qui seraient utiles à l'information et à la réflexion de la commission d'enquête. A votre connaissance, combien y a-t-il d'exilés fiscaux français aujourd'hui ? Quels sont les flux et les stocks du capital ayant fui la France pour des raisons fiscales ? Sur quelles bases ?

Je voudrais également vous soumettre une série de questions sur la « liste des 3 000 », selon l'expression généralement utilisée.

Tout d'abord, pourriez-vous décrire le processus d'acquisition de cette liste ? Ensuite, la DGFiP a-t-elle été destinataire de tels fichiers dans le passé ? Plus généralement, la DGFiP tient-elle compte de signalements extérieurs ? Quelles actions l'administration fiscale a-t-elle entreprises à la suite de la réception de cette liste ? Quel bilan peut-on en tirer ? Quels sont les montants en jeu ? Le manque à gagner fiscal a-t-il été systématiquement évalué ? Quelles sommes ont été récupérées ou devraient l'être ? Un magistrat ayant indiqué dernièrement que cette liste comporterait non pas 3 000 mais 8 000 références, quelle est votre position sur le sujet ?

Ensuite, le taux de 8 %, selon l'estimation du Conseil des prélèvements obligatoires, concernant l'imposition des grandes entreprises, pour l'essentiel celles qui sont regroupées au sein de ce qu'on appelle le « CAC 40 », vous semble-t-il refléter la réalité ? Comment l'expliquez-vous ? Disposiez-vous de cette information avant sa divulgation, qui remonte à 2009 ? Les ministres du budget en ont-ils été saisis à l'époque ?

Par ailleurs, avez-vous organisé un suivi particulier des niches fiscales, lesquelles sont aussi des outils de l'évasion fiscale, ou du moins d'optimisation fiscale ? Dans quelles conditions les applications des dispositions relatives au bouclier fiscal, par exemple, ont-elles été systématiquement contrôlées ?

En outre, je souhaiterais que vous puissiez communiquer sur la cellule dite de « dégrisement ». Quels dispositifs fiscaux et comptables vous paraissent les plus en cause dans les pratiques fiscales internationales reprochables ?

Enfin, pourriez-vous indiquer le montant moyen des droits rappelés et des sanctions prononcées dans le cadre des contrôles fiscaux réalisés par la direction nationale de vérification des situations fiscales (DNVSF) au cours des dix dernières années, notamment ? Comment expliquer qu'alors que le délit général de fraude fiscale est sanctionné, au maximum, d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 37 500 euros, la durée médiane des peines d'emprisonnement prononcées soit de 6 mois environ et le montant de l'amende médiane de 5 000 euros seulement ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Nicole Bricq.

Mme Nicole Bricq. - Je souhaiterais poser trois questions très précises.

Premièrement, comment se fait-il, alors que nous sommes le 27 mars 2012, que nous n'ayons toujours pas eu communication de l'annexe budgétaire créée par l'article 136 de la loi de finances pour 2011, annexe qui est censée faire le point sur le contrôle des filiales à l'étranger ? Au travers de ces renseignements sur le nombre de renseignements demandés et obtenus, nous serions en mesure d'avoir une meilleure appréciation de la question des prix de transfert. Faut-il voir un lien entre cette absence d'information du Parlement et le fait que la France n'ait pas encore publié la liste des territoires non coopératifs, bien qu'on nous annonce sans cesse que cette publication est imminente ? La Parlement avait pourtant évoqué ce sujet à l'occasion de la discussion de la convention fiscale avec le Panama.

Deuxièmement, êtes-vous en mesure de nous dire quel est le produit des sanctions fiscales résultant du contrôle automatique, à l'échange de renseignements automatique ? On ne le sait pas ! Or cela nous permettrait d'apprécier l'efficacité des mesures qui sont prises. Vous nous avez dit que beaucoup d'outils avaient été mis en place. Je rappelle qu'ici, en 2009, nous avons voté, majorité et opposition confondues, les dispositions que nous proposait le Gouvernement à cet égard dans un projet de loi de finances rectificative.

Troisièmement, je souhaite vous interroger au sujet de la déclaration commune qu'ont faite la France et d'autres pays concernant la réglementation américaine FATCA. Comment la condition de réciprocité est-elle envisagée en la matière ? Sous quelle forme les États-Unis ont-ils répondu ? Le sujet est d'importance pour concrétiser au niveau international les décisions prises au G20 de 2009 pour lutter contre l'évasion fiscale et les paradis fiscaux.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Jean-Marc Fenet.

M. Jean-Marc Fenet, directeur général adjoint des finances publiques. - Je commencerai en faisant masse des premières questions posées, qui tournaient autour de la définition de l'évasion fiscale internationale et de l'anatomie des différentes sortes de fraudes qui sont dans notre viseur.

Il n'y a pas de définition homologuée de ce qu'est l'évasion fiscale, que ce soit d'ailleurs au niveau national ou au niveau international. On peut la qualifier par opposition au civisme, cela va de soi, mais également en la distinguant de l'optimisation fiscale, qui est, si j'ose dire, le « bon côté du fleuve », l'évasion étant le mauvais côté. L'optimisation révèle en quelque sorte l'habileté du contribuable à gérer au mieux sa situation, mais toujours en conformité avec la législation en vigueur. De l'autre côté du fleuve, l'évasion fiscale suppose, elle, un certain degré d'occultation, de distorsion par rapport à la réalité, de sous-évaluation, bref, de malhonnêteté, pour prendre une formulation morale.

Bien évidemment, une fois posée cette définition, qui vaut au niveau tant international qu'au niveau national, il faut déterminer comment elle s'incarne dans les faits.

Pour ce qui est de la fraude internationale, il faut sans doute considérer différents segments : il y a « des » fraudes internationales, comme il y a du reste aussi, sans doute, « des » fraudes nationales.

S'agissant des entreprises, on peut distinguer plusieurs types de comportements frauduleux différents.

En premier lieu, sont concernés les impôts directs des grands groupes transnationaux : c'est toute la problématique des prix de transfert, qui permet en quelque sorte de déplacer du résultat fiscal en fonction des taux d'imposition touchant les différentes entités nationales, notamment par surévaluation ou sous-évaluation de facturations internes. J'ai la faiblesse de penser que nous avons une action extrêmement rigoureuse sur ce phénomène bien connu et répertorié.

Ces grands groupes sont également à l'origine d'un autre type de fraudes : il s'agit de montages, pouvant impliquer des paradis fiscaux, destinés à réduire le résultat imposable en France par le jeu de contrats juridiques ne correspondant pas toujours à la réalité des opérations économiques. Ainsi, la répartition des résultats ou des masses financière ne coïncide pas celle des activités opérationnelles.

Dans ces deux cas, nous disposons de l'arsenal juridique du code général des impôts, dont la mise en oeuvre est plus ou moins complexe. Nous avons surtout des équipes très compétentes, réunies dans la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI) et les directions interrégionales, dans une moindre mesure. Ces équipes sont spécialisées par secteur d'activité : brigades « banques », brigades « grande distribution », etc. Elles peuvent en outre bénéficier, en tant que de besoin, du soutien d'équipes de spécialistes de la fiscalité internationale. Il s'agit d'une action qui est donc assez vigoureuse, notamment au niveau des prix de transfert. Dans ce domaine, comme dans tous les autres, aucun pays au monde ne peut avoir la prétention de combattre la fraude dans sa totalité, mais je crois que, à cet égard, la comparaison internationale est plutôt avantageuse pour la France.

Voilà pour le premier « paquet » concernant les entreprises.

Le deuxième paquet relatif à la fraude internationale concernant les entreprises porte sur la question de la domiciliation. Le recours à la fausse domiciliation est un phénomène bien connu pour les particuliers, mais il est aussi le fait de personnes morales. Des entreprises entretiennent l'apparence d'un établissement à l'étranger alors que, en réalité, elles réalisent la totalité de leurs opérations en France et devraient donc être assujetties en totalité à la fiscalité française. Notre action consiste alors en une « redomiciliation », de sorte que la loi fiscale française s'applique à leur encontre.

Le troisième paquet concernant les entreprises recouvre toute la fraude à la TVA, notamment au niveau européen, au travers du système dit du « carrousel ». Ce phénomène, qui tend à se développer, nous inquiète beaucoup parce que les enjeux financiers sont très importants. On est là à la frontière entre l'évasion fiscale et l'économie mafieuse : il ne s'agit plus vraiment de fraude en « col blanc ».

Il s'agit en outre d'une fraude extrêmement complexe. Jusqu'à ces dernières années, nous souffrions d'une certaine inégalité dans le combat que nous menions contre cette fraude. D'un côté, les fraudeurs étaient extrêmement mobiles entre les pays européens. De l'autre, les administrations nationales péchaient dans la communication d'informations. Les États n'étaient pas armés juridiquement pour contrer des sociétés taxis agissant entre plusieurs pays à la vitesse des clics. Cependant, il me semble qu'une partie de cet écart a été comblée depuis quelques années.

La fraude aux quotas carbone a également beaucoup défrayé la chronique, en France comme dans la plupart de ses grands voisins européens. A cet égard, je rappelle que notre pays a été le premier à mettre fin à cette fraude en changeant le régime fiscal de ces quotas, dès le milieu de l'année 2009, alors que l'Allemagne ne l'a fait qu'un an plus tard.

Nous avons tiré de cet épisode un certain nombre d'enseignements sur ces secteurs immatériels, qui sont plus compliqués à appréhender. Il ne vous a sans doute pas échappé que, à l'occasion du collectif budgétaire du mois de février 2012, ont été votées des dispositions de nature à empêcher le développement de fraudes carrousel à partir des quotas de gaz et d'électricité en Europe ou des minutes téléphoniques prépayées. Ces secteurs nous apparaissent en effet particulièrement « fraudogènes ». Il s'agit d'une action totalement préventive. En l'espèce, la direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF), qui est un peu notre « tête chercheuse », notre service de renseignement, a joué tout son rôle de veille sur le développement de ces nouveaux secteurs.

S'agissant des particuliers, le phénomène est un peu mieux connu. Pour l'essentiel, on recense deux grandes sources de fraudes. La première est la fausse domiciliation, la seconde, le placement d'avoirs et d'actifs non déclarés à l'étranger, sujet sur lequel la DGFiP est très active depuis les années 2007-2008-2009. Nous avons véritablement commencé à nous emparer de ce sujet avec la transmission, par des administrations fiscales « soeurs », d'un premier fichier qui concernait le Liechtenstein. Puis est intervenue l'affaire du fichier HSBC. Entre-temps, l'OCDE a fait pression, il y a eu les paquets de mesures nationales que nous avons pu prendre dans ce domaine. Là, c'est notre direction spécialisée sur les grands comptes particuliers, la DNVSF, qui est en première ligne.

Je tiens à rappeler l'importance de l'information obtenue soit du contribuable, qui peut être désireux de régulariser sa situation, soit de l'assistance internationale, découlant des instruments juridiques internationaux. Ce n'est pas toujours simple ; il faut parfois aller chercher cette information « avec les dents ». Nous pouvons aussi constituer nos propres sources d'informations en créant des fichiers, tels que le fichier Evafisc, grâce à notre droit de communication que nous exerçons auprès des banques ou des opérateurs de cartes bancaires.

Enfin, madame Bricq, je n'avais pas l'impression que nous étions particulièrement en retard pour communiquer l'annexe budgétaire prévue à l'article 136 de la loi de finances pour 2011.

Mme Nicole Bricq. - Nous aurions dû l'avoir pour la discussion de la loi de finances pour 2012 !

M. Jean-Marc Fenet. - Je ne pense pas que nous soyons en retard par rapport à la pratique des années précédentes. Il y a toujours un petit décalage entre les dates prévues dans la loi pour la transmission d'un document et la possibilité de sa transmission effective. En l'espèce, nous venons juste d'achever les travaux nécessaires à la constitution de cette annexe. Sa communication au Parlement est donc imminente. Sachez toutefois que même nos ministres ne l'ont pas encore reçue.

Mme Nicole Bricq. - Alors...

M. Jean-Marc Fenet. - Par ailleurs, je tiens à vous dire que nous allons bien évidemment publier, pour la troisième année, la liste des pays non coopératifs, aujourd'hui au nombre de 18, si je ne m'abuse. Elle est censée prendre effet, de manière rétroactive, au 1er janvier de chaque année. Je n'ai pas le calendrier en tête, mais il me semble que, l'année dernière, nous l'avions publiée au cours du premier trimestre.

Mme Nicole Bricq. - Il vous reste donc trois jours !

M. Jean-Marc Fenet. - J'en viens au dispositif FATCA. Je rappelle qu'il s'agit de la législation adoptée par les États-Unis pour imposer aux institutions financières étrangères de leur communiquer systématiquement la situation financière des citoyens américains résidant à l'étranger. C'est un peu l'anti-Rubik.

La France, à l'instar d'autres pays européens, a accepté d'adapter sa législation pour répondre à cette nouvelle situation. Néanmoins, il est nécessaire de « mettre en musique » ce dispositif, qui n'est pas immédiatement opérationnel : il ne suffit pas d'appuyer sur un bouton. Il faut notamment adapter les applications informatiques, car nous ne pouvons pas sortir, tel quel, l'état des comptes des résidents américains sur le sol français. Mais nous nous sommes engagés à le faire et nous le ferons.

Mme Nicole Bricq. - Les États-Unis sont-ils d'accord pour appliquer le principe de réciprocité en la matière ?

M. Jean-Marc Fenet. - Oui, ils le sont.

M. Philippe Parini. - Je tiens à dire que nous avons été et demeurons très actifs au sein des instances de l'OCDE sur ces questions de lutte contre la fraude, contre les paradis fiscaux et le secret bancaire, qui est à la source de l'évasion fiscale, au moins individuelle. Nous avons trouvé des alliés pour faire des propositions. Tout cela a conduit l'OCDE à changer de braquet dans sa démarche. C'est, somme toute quelque chose d'assez récent. Nous sommes donc très actifs, très présents, et nous veillons à faire des propositions, en commençant par nous les appliquer à nous-mêmes, notamment au travers de conventions permettant la transmission d'informations.

Nous sommes donc partie prenante à l'action tout à fait remarquable que mène l'OCDE dans ce domaine.

M. Jean-Marc Fenet. - A titre d'illustration, je souhaite rappeler que fonctionne, au sein de l'OCDE, un groupe de travail sur les pratiques fiscales agressives, au sein duquel nous sommes très actifs.

Il existe également un Forum mondial des administrations fiscales, dont la DGFiP est vice-présidente, la présidence étant assurée par l'IRS américaine.

De plus, nous codirigeons, avec nos collègues américains, un réseau informel, comptant une quarantaine de pays, sur les placements offshore non déclarés.

M. Jean-Louis Gautier, conservateur des hypothèques, ancien responsable du contrôle fiscal à la DGFiP. - Je prends la suite sur les questions tournant autour de la « liste des 3 000 ».

Tout d'abord, je tiens à rappeler que cette liste n'a pas été achetée, comme on a pu parfois l'entendre dire. Au début de l'été 2009, elle nous a été transmise officiellement par le procureur de Ni