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Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis

18 juillet 2012 : Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis ( rapport d'information )

C. LA DÉPARTEMENTALISATION : UN PROCESSUS CONTINU

La départementalisation est, comme l'ont rappelé vos rapporteurs en introduction, un processus long. L'extension et l'adaptation du droit commun à Mayotte n'ont pas pris fin lors de la naissance officielle du Département de Mayotte. Au contraire, l'évolution institutionnelle continue, avec notamment la préparation de Mayotte à l'application, à partir de 2014, de la fiscalité de droit commun, au changement de statut au niveau européen, à l'intégration des agents mahorais dans la fonction publique de droit commun et enfin, au rapprochement entre les dispositions applicables à Mayotte et le droit commun.

1. L'entrée dans la fiscalité de droit commun en 2014
a) La difficile réforme du cadastre

De la réforme du cadastre dépend le niveau des recettes fiscales des collectivités territoriales. Cette question revêt une importance particulière à Mayotte en raison de son entrée dans la fiscalité de droit commun le 1er janvier 2014.

Cette réforme tarde pourtant à se mettre en place, en raison d'un manque de volontarisme de la part des services de l'État. Cette situation est néfaste à l'économie du département. Depuis 2000, un important travail de topographie du territoire a toutefois été réalisé, qui a d'ailleurs fait l'objet d'une informatisation. M. Héric Jean-Baptiste, alors directeur des services fiscaux, a indiqué à vos rapporteurs que la fiabilisation du cadastre était bloquée depuis deux ans, en raison des difficultés, d'une part, d'évaluation de la valeur des parcelles de terrain, qui est l'élément indispensable pour pouvoir réaliser des transactions immobilières et mettre en place les impôts locaux à Mayotte et, d'autre part, d'identification des propriétaires des parcelles. La direction régionale des services fiscaux de Mayotte a évalué 70 000 locaux et 52 000 parcelles à identifier.

S'agissant de cette deuxième difficulté, on rappellera en effet qu'un décret du 4 février 1911, qui reposait sur l'article 5 du traité de cession de Mayotte à la France de 184148(*), régissait la propriété dite coutumière jusqu'en 2008, date de son abrogation. Ce texte n'obligeait pas l'immatriculation des parcelles par les habitants ; par conséquent, les Mahorais se sont contentés d'occuper ces parcelles sans pour autant disposer de titres de propriété.

Une autre difficulté de fiabilisation du cadastre est liée aux dispositions du décret du 9 septembre 200949(*). Celui-ci autorise désormais l'État à déclasser le domaine public légal dit de la zone des cinquante pas géométriques au profit des collectivités territoriales ou des particuliers sous certaines conditions. La zone des cinquante pas géométriques est un statut juridique s'appliquant aux parcelles de terrain situées sur le littoral des départements d'outre-mer et qui définit les conditions particulières d'appartenance de ces parcelles au domaine public maritime artificiel. Ainsi, les terrains situés dans cette zone appartiennent désormais à l'État. Le préfet de Mayotte s'est d'ailleurs vu reconnaître un pouvoir d'expulsion des populations vivant dans cette zone. Les Mahorais ayant toujours occupé ces terrains dans le cadre du décret précité du 4 février 1911 doivent dès lors les acheter pour en conserver la propriété.

M. Thomas Degos, préfet de Mayotte, a indiqué à vos rapporteurs que la régularisation de ces parcelles se fait par le paiement par les occupants d'un prix inférieur à ceux du marché, ce que conteste l'association Oudaika Hakiza Wamaore, entendue par vos rapporteurs. Vos rapporteurs ont été sensibilisés à certaines situations dramatiques, impliquant des Mahorais qui sont aujourd'hui dans l'incapacité de produire les titres de propriétés demandés ou de s'acquitter du paiement de celles-ci. C'est pourquoi ils appellent au règlement humain des situations individuelles nées de l'application de la règle des cinquante pas géométriques.

b) La fiscalité locale de droit commun

Initialement prévue par la loi précitée du 11 juillet 2001 pour entrer en vigueur le 1er janvier 2008, la mise en place de la fiscalité de droit commun a été reportée à Mayotte au 1er janvier 2014. Selon M. Jean-Baptiste, le report du passage à la fiscalité de droit commun de 2008 à 2014 se justifiait par l'absence de réflexion sur les conditions dans lesquelles devait s'opérer ce passage.

Actuellement, la fiscalité perçue par les collectivités territoriales est régie par le code des impôts de Mayotte, en application depuis le 1er janvier 1983. A ce jour, l'ensemble des impôts perçus dans le département sont versés au conseil général, y compris les impôts d'État (impôt sur le revenu des personnes physiques, impôt sur les sociétés, droits d'enregistrement et droits de douane). Les collectivités mahoraises percevront, à partir de 2014, les impôts locaux de droit commun50(*).

La réussite du passage de Mayotte dans la fiscalité de droit commun repose en grande partie sur le succès de la fiabilisation du cadastre. En effet, le support des quatre taxes locales (taxe d'habitation, taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti, contribution économique territoriale) est le bâti et le non bâti, d'où la nécessité de procéder à l'évaluation des locaux et terrains à Mayotte. L'absence de fiabilisation ne permet pas de prévoir le niveau des ressources fiscales dont bénéficieront les collectivités à partir de 2014.

Le gouvernement indiquait en 201151(*) que, compte-tenu de la complexité des travaux préalables de régularisation et de valorisation foncières, les simulations sur les nouvelles recettes fiscales devant revenir aux collectivités territoriales (taxe d'habitation et taxes foncières, principalement) ne pourraient intervenir qu'en 2013.

Par ailleurs, le sujet soulève une autre difficulté : les mahorais peuvent être propriétaires de leurs biens sans disposer toutefois des revenus nécessaires pour s'acquitter des taxes inhérentes à ces biens.

M. Jean-Baptiste a exprimé son scepticisme sur le rendement des nouvelles taxes qui s'appliqueront à Mayotte en 2014. Selon lui, il est peu probable que les nouvelles impositions rapportent 60 millions d'euros, qui est le niveau actuel des impôts perçus par les collectivités, d'où la nécessité d'une compensation budgétaire de la part de l'État. Même si la détermination de la valeur des terrains cadastrés est menée à son terme, il n'en demeurera pas moins que les produits des impôts locaux risquent d'être très insuffisants au regard de la faible faculté contributive de la majorité des contribuables de Mayotte52(*).

c) La « révolution » de l'octroi de mer

La mise en place de l'octroi de mer, à partir du 1er janvier 2014, représente une révolution fiscale à Mayotte. Sa création, sur proposition du Sénat et de votre commission des lois, permet de renforcer l'alignement fiscal de Mayotte sur les autres départements d'outre-mer.

Compte-tenu de l'intégration de l'octroi de mer dans le système douanier communautaire, sa mise en oeuvre suppose préalablement que Mayotte fasse partie du territoire douanier de l'Union européenne, c'est-à-dire qu'elle accède au statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne.

L'octroi de mer pourrait représenter 50 millions d'euros par an. L'essentiel de cette ressource alimentera, non les recettes du conseil général, mais le budget des communes, d'où l'importance du recensement car une part fixe de l'octroi de mer dépendra de la population. Il existera toutefois un octroi de mer régional dont une partie pourrait être reversé au conseil général, sur le modèle de la Guyane.

L'octroi de mer représente à la fois un outil fiscal et un outil économique, d'où l'importance d'identifier les secteurs qui bénéficieront d'exonérations ou de l'application de taxes préférentielles.

L'octroi de mer

L'octroi de mer est une des plus anciennes taxes du système fiscal français. Son origine remonte en effet au XVIIème siècle. Le régime de l'octroi de mer a été consolidé par la loi n° 2004-639 du 2 juillet 200453(*) pour une durée de dix ans.

L'octroi de mer est une taxe à laquelle est soumise toute personne qui exerce de manière indépendante une activité de production en Guadeloupe, Guyane, Martinique et à la Réunion, quels que soient son statut juridique et sa situation au regard des autres impôts. Cette taxe frappe l'importation de marchandises ainsi que les livraisons de biens effectuées à titre onéreux par des personnes qui exercent des activités de production dans l'une de ces quatre collectivités.

La loi précitée a déterminé une série d'exonérations qui peuvent différer selon le territoire concerné. Sont ainsi exonérées les livraisons dans la région de La Réunion de biens expédiés ou transportés hors de cette région par l'assujetti, par l'acquéreur qui n'est pas établi dans cette région, les livraisons dans le territoire du marché unique antillais de biens expédiés ou transportés hors de ce territoire par l'assujetti, par l'acquéreur qui n'est pas établi dans ce territoire (exonération qui ne s'applique pas aux livraisons de biens expédiés ou transportés hors de ce territoire à destination de la région de Guyane), les livraisons dans la région de Guyane de biens expédiés ou transportés hors de cette région par l'assujetti, par l'acquéreur qui n'est pas établi dans cette région (exonération qui ne s'applique pas aux biens expédiés ou transportés hors de cette région à destination du territoire du marché unique antillais) ainsi que les importations dans la région de Guyane de produits dont la livraison a été taxée dans l'une des régions formant le marché unique antillais et les importations dans le territoire du marché unique antillais de biens dont la livraison a été taxée dans la région de Guyane.

Sont également exonérées de l'octroi de mer les livraisons de biens faites par des personnes dont le chiffre d'affaires relatif à l'activité de production est inférieur à 550 000 euros pour l'année civile précédente (montant qui s'apprécie en faisant abstraction de la taxe sur la valeur ajoutée et de l'octroi de mer lui-même).

Toutefois, lorsqu'une telle exonération a pour effet d'impliquer une réduction d'un taux d'octroi de mer perçu à l'importation, les conseils régionaux peuvent ne pas procéder à une exonération afin d'éviter cette réduction de taux.

En outre, les conseils régionaux peuvent exonérer l'importation de certaines marchandises (matériels d'équipement destinés à l'industrie hôtelière et touristique ainsi que de produits, matériaux de construction, engrais et outillages industriels et agricoles figurant sur la liste prévue au a du 5° du 1 de l'article 295 du code général des impôts et qui sont destinés à une personne exerçant une activité économique au sens de l'article 256 A du même code, matières premières destinées à des activités locales de production, équipements destinés à l'accomplissement des missions régaliennes de l'État, équipements sanitaires destinés aux établissements de santé publics ou privés, biens réimportés, dans l'état dans lequel ils ont été exportés, par la personne qui les a exportés et qui bénéficient de la franchise des droits de douane ou en bénéficieraient s'ils étaient soumis à des droits de douane, etc.).

Les conseils régionaux peuvent également exonérer les livraisons des autres types de biens à condition qu'ils soient produits localement par des entreprises, sous la forme d'un taux réduit ou d'un taux zéro.

Les taux de l'octroi de mer sont fixés par délibération du conseil régional. Toutefois un mécanisme d'élasticité est prévu, c'est-à-dire que la différence entre ce taux et l'éventuel taux réduit ou taux zéro que le conseil régional décide d'appliquer est limitée.

2. L'intégration des agents mahorais dans la fonction publique de droit commun

Le principe du droit à l'intégration des agents publics de la collectivité départementale, des communes et des établissements publics administratifs de Mayotte dans la fonction publique de droit commun est posé depuis 1976. L'article 14 de la loi précitée du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte prévoyait qu'un décret devait déterminer les conditions d'intégration des fonctionnaires et agents territoriaux de nationalité française résidant à Mayotte dans les cadres de l'État, de Mayotte et des communes. Ce principe a de nouveau été posé par l'article 64-1 de la loi statutaire précitée du 11 juillet 2001, selon lequel les agents publics de la collectivité départementale, des communes et des EPA de Mayotte doivent être intégrés au plus tard le 31 décembre 2010.

Nos collègues, Jean-Jacques Hyest, Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne, avaient souligné en 2008 les difficultés d'intégration directe des agents mahorais dans les corps de la fonction publique ainsi que celles liées aux corps transitoires, considérés comme le support d'une fonction publique « au rabais ». L'ensemble de ces questions semble, quoique de façon plus atténuée, toujours d'actualité.

Ainsi, vos rapporteurs ont été, à de multiples reprises, informés des revendications des agents de divers organismes (agence régionale de santé, caisse d'allocations familiales, caisse de sécurité sociale, personnels hospitaliers), qui aspirent à leur intégration dans la fonction publique de droit commun afin de bénéficier des mêmes droits que les fonctionnaires métropolitains. Il s'agit d'une demande très forte des fonctionnaires locaux, reposant sur une aspiration profonde à l'égalité républicaine.

Au-delà de la question des statuts, se pose la question des régimes de retraite pour les agents de la fonction publique mahoraise, de l'indemnité d'éloignement et de la prise en compte de l'ancienneté. Vos rapporteurs estiment que tous ces sujets méritent une réflexion globale et rapide afin de proposer des solutions appropriées, l'objectif étant d'aller au bout de la logique de la départementalisation.

L'exemple de la situation des surveillants de la maison d'arrêt de Majicavo est à cet égard révélatrice des difficultés liées à l'intégration des agents locaux dans la fonction publique de droit commun. La départementalisation a introduit une distinction dans le statut des surveillants pénitentiaires entre ceux relevant du statut local et ceux relevant du statut de droit commun. Le statut local est un statut provisoire s'appliquant aux 32 surveillants mahorais de la maison d'arrêt (sur 47 surveillants au total), destiné à assurer leur intégration progressive dans le statut de droit commun dans la fonction publique. Il était prévu initialement que ce statut dérogatoire prenne fin en 2010. Il a pourtant été prolongé de sept ans, soit 2017. Or, ce statut provisoire ne permet pas aux agents mahorais de bénéficier des mêmes droits en matière de rémunération, d'avancement ou de retraite que les agents relevant du droit commun, alors que les missions sont identiques à celles exercées par les surveillants métropolitains. La prolongation de ce statut provisoire, en 2010, a repoussé l'intégration des surveillants dans la fonction publique de droit commun, ce qui est source de frustrations, d'inquiétudes et de déception. Les représentants syndicaux ont été sensibles à la promesse faite par l'ancien Garde des Sceaux, M. Michel Mercier, lors de sa visite de la maison d'arrêt le 9 avril 2011, selon laquelle la situation statutaire des surveillants de la maison d'arrêt de Majicavo serait régularisée avant 2014.

Vos rapporteurs ont attiré l'attention de l'ancien Garde des Sceaux sur cette question. M. Michel Mercier avait répondu à vos rapporteurs qu'il avait saisi le ministre de la fonction publique afin que « soit étudiée la possibilité d'accélérer la phase transitoire et l'intégration des agents dans le corps d'encadrement et d'application du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire au plus tard en 2014 au lieu de 2017. Il s'agit d'un dossier très complexe dont la direction générale de l'administration et de la fonction publique poursuivent l'instruction ».

Selon M. Gilbert Marceau, directeur de la maison d'arrêt de Majicavo, le coût de l'intégration des surveillants mahorais dans le statut de droit commun de la fonction publique s'élèverait par an à environ 27 000 euros, représentant les avancements d'échelons des surveillants mahorais. Au vu de la faiblesse de son coût, vos rapporteurs estiment que l'intégration doit être réalisée rapidement, pour des raisons de justice sociale et de reconnaissance du travail des surveillants mahorais.

Proposition n° 6 :

Intégrer rapidement les surveillants mahorais de la maison d'arrêt
de Majicavo dans le corps d'encadrement de droit commun.

On rappellera que cette question se pose également pour les agents territoriaux. Avant la départementalisation, ils appartenaient à la fonction publique mahoraise qui disposait de son propre système d'indices. Aujourd'hui, ces agents sont intégrés dans la fonction publique de droit commun. Toutefois, les élus locaux rencontrés par vos rapporteurs ont indiqué que ces agents, dans le cadre de leur intégration, ne bénéficient pas d'une augmentation de leur salaire (traitement + primes) alors que leurs cotisations sociales ont fortement augmenté, passant de 18 à 33 %. Sur ce sujet également, vos rapporteurs estiment qu'une réflexion mériterait d'être conduite.

3. Le rapprochement des dispositions applicables à Mayotte vers le droit commun

Bien que Mayotte soit un département d'outre-mer depuis le 31 mars 2011, tout le droit commun antérieur à cette date doit faire l'objet d'une application explicite à Mayotte, ce qui se traduit par une « départementalisation progressive et adaptée » pour le champ du droit commun.

On rappellera que la loi du 7 décembre 2010 de départementalisation a distingué les domaines pour lesquels l'application du droit commun était écartée, de ceux où le droit commun était appliqué et adapté soit immédiatement, soit par le biais d'ordonnances.

Les domaines pour lesquels le législateur a écarté, sans report, l'application de droit commun à Mayotte concernent :

- le transfert des routes nationales ;

- la compétence départementale en matière de construction et d'entretien des collèges et la compétence régionale en matière de construction et d'entretien des lycées ;

- la gestion des personnels correspondant hors enseignants.

Il en est de même pour les prestations sociales départementales qui n'existent pas actuellement à Mayotte. Toutefois, ce domaine figure dans le champ des ordonnances prévues par la loi : il est en effet prévu que ces ordonnances mettent en place les prestations initialement à un niveau inférieur à celui de la métropole et organisent leur montée en charge progressive, comme pour les cotisations de sécurité sociale.

La loi a procédé à une série de modifications ponctuelles d'inégale importance dans le droit en vigueur, consistant en diverses applications ou adaptations immédiates à Mayotte (service public de l'électricité, plans d'élimination des déchets, servitudes de passage sur le littoral, magasins généraux, professions du spectacle, code du travail maritime, ...).

La loi du 7 décembre 2010 prévoit en revanche le recours aux ordonnances pour étendre et adapter les législations en vigueur à Mayotte. Ces ordonnances interviennent dans des domaines aussi variés que la législation du travail, du logement, de l'action sociale, etc., comme le présente le tableau suivant. Ainsi, comme l'avait relevé l'un de vos rapporteurs54(*), « de très vastes pans de la législation française sont concernés, qui pourront amener à supprimer des législations locales (code du travail applicable à Mayotte par exemple) ». A ce jour, la majorité des ordonnances a été prise dans le délai imparti par la loi (dix-huit mois).

Ordonnances prises sur le fondement de l'article 30 de la loi n° 2010-1487
du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte

Ordonnances devant être prises (art. 30)

Ordonnances prises

1° Deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales

Ordonnance n° 2011-1708 du 1er décembre 2011 relative à l'application à Mayotte des deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales.

2° Code général de la propriété des personnes publiques

 

3° Code forestier et autres textes de valeur législative relatifs à la forêt

Ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier.

4° Code rural et de la pêche maritime et autres dispositions législatives applicables aux matières régies par ce code

- Ordonnance n° 2011-864 du 22 juillet 2011 relative à la protection et à la mise en valeur des terres agricoles dans les départements d'outre-mer, dans le Département de Mayotte et à Saint-Martin ;

- Ordonnance n° 2012-789 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation de certaines dispositions du code rural et de la pêche maritime et d'autres dispositions législatives à Mayotte ;

- Ordonnance n° 2011-864 du 22 juillet 2011 relative à la protection et à la mise en valeur des terres agricoles dans les départements d'outre-mer, dans le Département de Mayotte et à Saint-Martin.

5° Législation relative aux attributions préférentielles en matière agricole au sens des articles 831 à 834 du code civil

 

6° Code de l'action sociale et des familles

- Ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement ;

- Ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l'action sociale et des familles au Département de Mayotte.

7° Législation relative à la protection sociale des handicapés et à l'action sociale en faveur des handicapés

Ordonnance n° 2011-1929 du 22 décembre 2011 portant adaptation à Mayotte des modalités de tarification des établissements et services médico-sociaux qui accueillent les personnes handicapées.

8° Législation relative à la couverture des risques vieillesse, chômage, maladie, maternité, invalidité et accidents du travail, aux prestations familiales ainsi qu'aux organismes compétents en la matière

Ordonnance n° 2011-1923 du 22 décembre 2011 relative à l'évolution de la sécurité sociale à Mayotte dans le cadre de la départementalisation.

9° Législation du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle

- Ordonnance n° 2011-1636 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du contrat unique d'insertion au Département de Mayotte ;

- Ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au Département de Mayotte ;

- Ordonnance n° 2012-788 du 31 mai 2012 modifiant les livres III et VII du code du travail applicable à Mayotte.

10° Code de l'urbanisme

- Ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement ;

- Ordonnance n° 2012-787 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de l'urbanisme.

11° Code de la construction et de l'habitation

Ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement.

12° Loi n° 46-942 du 7 mai 1946 instituant l'ordre des géomètres-experts

Ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement.

13° Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis

Ordonnance n° 2012-578 du 26 avril 2012 relative à l'application à Mayotte du code de commerce, de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis et de la loi n° 85-677 du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation.

14° Loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la suppression de l'habitat insalubre

Ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement.

15° Loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière

Ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement.

16° Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986

Ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement.

17° Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement

Ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement.

18° Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

Ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement.

19° Code de commerce

Ordonnance n° 2012-578 du 26 avril 2012 relative à l'application à Mayotte du code de commerce, de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis et de la loi n° 85-677 du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation.

20° Loi n° 85-677 du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation

Ordonnance n° 2012-578 du 26 avril 2012 relative à l'application à Mayotte du code de commerce, de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis et de la loi n° 85-677 du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation.

21° Code de l'organisation judiciaire et autres textes législatifs régissant l'organisation judiciaire

Ordonnance n° 2011-337 du 29 mars 2011 modifiant l'organisation judiciaire dans le Département de Mayotte.

22° Loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique

Ordonnance n° 2012-395 du 23 mars 2012 relative à l'application à Mayotte de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

23° Législation relative à la profession d'huissier de justice

Ordonnance n° 2012-579 du 26 avril 2012 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dans le Département de Mayotte.

24° Loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques

Ordonnance n° 2012-579 du 26 avril 2012 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dans le Département de Mayotte.

25° Législation relative au travail maritime, à l'exception du code du travail maritime, à la profession de marin, à la protection sociale des marins et aux titres de navigation maritime, à l'exception du code du travail maritime

 

26° Législation relative au service public de l'électricité.

Ordonnance n° 2012-510 du 18 avril 2012 portant adaptation de la législation relative au service public de l'électricité dans le Département de Mayotte.

27° Fonction publique

Ordonnance n° 2012-790 du 31 mai 2012 modifiant l'article 64-1 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

4. La « rupéisation » de Mayotte

Parallèlement à la départementalisation, le conseil général de Mayotte a souhaité accéder au statut européen de région ultrapériphérique (RUP). Ce processus, dit de « rupéisation », est tout à fait indépendant, d'un point de vue juridique, du processus de départementalisation et de l'évolution en droit interne du statut du territoire concerné. Toutefois, force est de reconnaître que le rapprochement de Mayotte du droit commun facilite ce processus, concernant l'application à Mayotte du droit communautaire. Il devra consister à vérifier en quelque sorte la reprise de l'acquis communautaire par Mayotte, comme dans le cadre d'un processus d'adhésion à l'Union européenne. Plus exactement, la France devra montrer que le droit communautaire en vigueur s'applique pleinement à Mayotte.

a) Les droits particuliers afférents aux RUP

L'article 299-2 du traité instituant les Communautés européennes reconnaît la spécificité des départements d'outre-mer français. Appartenant à l'Union européenne, les régions ultrapériphériques se caractérisent par « leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits » (Art. 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne - TFUE).

Actuellement, neuf régions sont éligibles au statut RUP dont six sont françaises : la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, la Réunion, Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Pour la période 2007-2013, l'ensemble des régions ultrapériphériques bénéficie de 11 milliards d'euros d'aide de l'Union européenne, au travers de plusieurs programmes :

- POSEI : programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité ;

- FEADER : fonds européen agricole pour le développement rural ;

- FEP : fonds européen pour la pêche ;

- FSE : fonds social européen ;

- FEDER : fonds européen de développement régional.

En 2004, l'Union européenne, par le biais d'un partenariat entre les institutions européennes, les États membres et les régions ultrapériphériques, s'est donné pour objectif de réduire le déficit d'accessibilité et de renforcer la compétitivité et l'insertion régionale des RUP. En octobre 2008, l'Union a élaboré deux autres objectifs : prendre en compte les difficultés rencontrées par ces régions (liées à la mondialisation, au changement climatique, aux flux migratoires...) et valoriser leurs atouts (dans les secteurs de l'agroalimentaire ou de l'aérospatiale par exemple).

Article 349 du traité instituant la Communauté européenne

« Compte tenu de la situation économique et sociale structurelle de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique, de la Réunion, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application des traités à ces régions, y compris les politiques communes. Lorsque les mesures spécifiques en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen.

« Les mesures visées au premier alinéa portent notamment sur les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, les conditions d'approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides d'État, et les conditions d'accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de l'Union.

« Le Conseil arrête les mesures visées au premier alinéa en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique de l'Union, y compris le marché intérieur et les politiques communes. »

Article 355 du traité instituant la Communauté européenne

« Outre les dispositions de l'article 52 du traité sur l'Union européenne relatives au champ d'application territoriale des traités, les dispositions suivantes s'appliquent :

« 1. Les dispositions des traités sont applicables à la Guadeloupe, à la Guyane française, à la Martinique, à la Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, aux Açores, à Madère et aux îles Canaries, conformément à l'article 349.

« 2. Les pays et territoires d'outre-mer dont la liste figure à l'annexe II font l'objet du régime spécial d'association défini dans la quatrième partie.

« (...)

« 6. Le Conseil européen, sur initiative de l'État membre concerné, peut adopter une décision modifiant le statut à l'égard de l'Union d'un pays ou territoire danois, français ou néerlandais visé aux paragraphes 1 et 2. Le Conseil européen statue à l'unanimité, après consultation de la Commission. »

Actuellement, Mayotte dispose du statut de pays et territoires d'outre-mer (PTOM), dont la liste figure à l'annexe II du traité instituant la Communauté européenne. Les PTOM n'appartiennent pas au territoire de l'Union européenne, malgré leur lien de dépendance à l'égard d'un État membre. De ce fait, le droit communautaire ne s'y applique pas. En revanche, les PTOM bénéficient d'un régime d'association avec l'Union européenne.

b) Le calendrier de mise en oeuvre

L'accession de Mayotte au statut de RUP suppose l'accord unanime des États membres de l'Union européenne, conformément à la procédure prévue par la clause dite « passerelle » du paragraphe 6 de l'article 355 du traité.

En octobre 2011, le président de la République, M. Nicolas Sarkozy, a saisi le président du Conseil européen d'une demande tendant à inscrire à l'ordre du jour du Conseil européen des 28 et 29 juin 2012 l'accession de Mayotte au statut RUP.

L'État a ainsi indiqué aux commissaires compétents les modalités de rapprochement par voie d'ordonnances entre le droit applicable à Mayotte et celui applicable en métropole. Certaines dérogations, en particulier en matière de droit d'asile et de statut des étrangers, pourraient être maintenues, eu égard à la situation spécifique de l'île. En effet, les recours devant le tribunal administratif (comme pour les arrêtés de reconduite à la frontière) n'ont pas d'effet suspensif à Mayotte et le délai de rétention dans un centre de rétention administrative peut être plus long que dans le droit commun. Une autre particularité que la France souhaite maintenir est l'obligation, pour un Comorien en situation régulière vivant à Mayotte, d'obtenir un visa pour se rendre en métropole ou dans un autre DOM.

L'objectif est que Mayotte bénéficie, dès le 1er janvier 2014, des instruments et de l'aide européens lui permettant d'assurer son développement économique et social et de rattraper son retard s'agissant d'infrastructures et d'équipements collectifs.

Initialement prévue lors du conseil européen des 28 et 29 juin 2012, l'adoption du nouveau statut de Mayotte comme région ultrapériphérique de l'Union européenne a été reportée, une réserve parlementaire n'ayant pu être levée à temps55(*). Le conseil européen s'est finalement prononcé en faveur de la « rupéisation » de Mayotte le 11 juillet 2012, ce dont se félicitent vos rapporteurs.

c) Les avantages pour Mayotte

En bénéficiant du statut de région ultrapériphérique, Mayotte pourra bénéficier de mesures spécifiques de la part de l'Union européenne. Elle sera par ailleurs éligible aux fonds structurels européens, notamment le fonds social européen (FSE) et le FEDER. On estime à 500 millions d'euros le montant des subventions européennes que pourrait recevoir Mayotte entre 2014 et 2020, ce qui lui permettrait de rattraper son retard économique et de programmer un certain nombre d'investissements nécessaires à sa croissance.

C'est pourquoi vos rapporteurs estiment indispensable de rendre effectif l'accès de Mayotte au statut de région ultrapériphérique au 1er janvier 2014, compte-tenu des enjeux économiques et sociaux actuels de ce département.

Proposition n° 7 :

Rendre effectif l'accès de Mayotte
au statut de région ultrapériphérique au 1er janvier 2014.

En contrepartie, la « rupéisation » exige de la part de Mayotte d'importants efforts en matière de préservation de l'environnement et de développement de l'économie de marché.

Vos rapporteurs s'étonnent qu'aucune formation ne soit encore prévue à destination des élus locaux et des fonctionnaires mahorais pour la gestion des fonds européens et la connaissance des procédures administratives européennes qui requièrent des connaissances spécifiques. C'est pourquoi vos rapporteurs estiment indispensable de mettre en place une politique rapide de formation adaptée aux enjeux de la rupéisation de Mayotte.

Proposition n° 8 :

Mettre en place une politique de formation à destination
des élus locaux et des fonctionnaires qui soit adaptée
aux enjeux de l'accès de Mayotte au statut de région ultrapériphérique.


* 48 L'article 5 stipule le respect des propriétés coutumières des Mahorais.

* 49 Décret n° 2009-1104 du 9 septembre 2009 pris pour l'application des articles L. 5331-6-2 à L. 5331-6-5 du code général de la propriété des personnes publiques portant des dispositions applicables à Mayotte.

* 50 La question des nouvelles recettes fiscales des collectivités territoriales mahoraise sera abordée plus longuement dans la troisième partie du présent rapport.

* 51 Réponse du Ministère chargé de l'outre-mer à la question écrite n° 16916 de M. Soibahadine Ibrahim Ramadani, JO Sénat, 24/03/2011, p. 736.

* 52 Cette question sera traitée par vos rapporteurs dans la troisième partie du présent rapport.

* 53 Loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer, complété par le décret n° 2004-1550 du 30 décembre 2004 pris pour l'application de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer.

* 54 Rapport n° 17 (2010-2011) de M. Christian Cointat, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif au Département de Mayotte, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l10-017/l10-017.html.

* 55 Les réserves parlementaires visent à garantir le droit de regard des parlements nationaux sur les décisions du Conseil de l'Union européenne. Certains parlements nationaux posent des réserves systématiques qui sont ensuite levées lorsque les projets de décisions sont partagés par le Conseil. La réserve parlementaire n'ayant pu être levée était celle de la Grande-Bretagne.