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Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis

18 juillet 2012 : Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis ( rapport d'information )

D. LA PERSISTANCE D'UNE FORTE IMMIGRATION ILLÉGALE

1. Un phénomène difficile à mesurer

Par définition, il est difficile d'établir une comptabilisation exacte du nombre de clandestins sur un territoire. A Mayotte, comme l'a indiqué M. François Lucas, directeur du secrétariat général à l'immigration et à l'intégration, la difficulté est plus grande qu'ailleurs. Les flux migratoires sont en effet plus complexes à surveiller en raison de l'insularité de ce territoire. Selon les estimations, la population immigrée clandestine à Mayotte pourrait s'élever entre 50 000 et 60 000 personnes, dont 90 % d'origine comorienne, soit environ un tiers de la population officielle de Mayotte.

Un contexte à la fois historique, géographique et économique favorise l'immigration des Comoriens à Mayotte.

Malgré la scission issue des résultats du référendum d'autodétermination de 1974, les relations, notamment familiales, se sont poursuivies entre les Comores et Mayotte. Du point de vue géographique, Mayotte se situe à moins de 70 kilomètres de l'île d'Anjouan. Cette proximité rend possibles les traversées en bateau.

Le facteur principal demeure lié à l'attractivité de Mayotte dans son ensemble régional, en raison d'un niveau de vie par habitant plus élevé que celui des pays voisins, proches culturellement et linguistiquement. Bien que le PIB de Mayotte ne représente qu'un cinquième de celui de la métropole, l'écart de développement avec les trois autres îles de l'archipel des Comores ne cesse de se creuser, rendant l'attrait migratoire pour Mayotte de plus en plus fort. Le produit intérieur brut (PIB) par habitant de Mayotte (6 575 euros par habitant en 2010) est huit fois supérieur à celui des Comores (760 euros en 2010). Si, dès avant la départementalisation, l'attractivité de Mayotte n'était plus à démontrer, l'évolution institutionnelle l'a renforcée, avec la mise en place du RSA et, plus généralement, des prestations sociales qui contrastent avec la situation des Comores, qui se caractérise par une extrême misère. Ainsi, Mayotte représente un îlot de richesse dans un environnement régional extrêmement pauvre.

Ainsi, l'immigration clandestine à Mayotte est principalement d'ordre économique et repose sur trois piliers :

- la santé : la majorité des personnes venant à Mayotte souhaite bénéficier de la qualité du système de santé mahorais, notamment pour les accouchements, et bénéficier, pour leurs enfants, de la nationalité française. Mamoudzou est ainsi qualifiée de « première maternité de France », voire même d'Europe ;

- le travail : les immigrés souhaitent travailler, parfois dans des conditions difficiles, afin de bénéficier d'un salaire qui, même faible, leur permet de nourrir leur famille ;

- l'éducation, dans l'espoir de donner à leurs enfants les chances d'une vie meilleure.

Pour atteindre Mayotte, les immigrés ont recours à des kwassas kwassas, barques de fortune qui transportent, depuis l'île voisine d'Anjouan, des clandestins dans des conditions d'hygiène et de sécurité déplorables, à l'origine de fréquents naufrages à l'issue tragique. Mesurant 10 mètres de long sur un mètre de large, ces embarcations accueillent jusqu'à 50 personnes, qui naviguent au niveau de la mer, alors qu'elles ne devraient transporter que huit ou neuf personnes si les normes de sécurité étaient respectées. Le voyage dure en moyenne vingt-cinq heures. On constate chaque année un nombre élevé de naufrages, de noyades et de disparitions. Ce bras de mer est souvent considéré comme un « cimetière de kwassas kwassas ». L'évaluation du nombre de décès lors de ces traversées est difficile : les chiffres varient, selon les estimations, entre 7 000 et 10 000 morts depuis 1995.

Exemple récent de tragédie liée aux « kwassa kwassa »

« La préfecture de Mayotte a décidé samedi soir de lever définitivement le dispositif de recherches d'éventuels rescapés du naufrage vendredi d'une embarcation de type "kwassa kwassa" (pirogue) au cours duquel 7 personnes ont péri, dont 4 enfants, et 4 autres ont disparu.

L'embarcation aurait chaviré entre 02H00 et 03H00 du matin (entre 01H00 et 02H00 heure de Paris) avec 24 personnes à bord, en provenance de l'île d'Anjouan.

Samedi à 19H00 (18H00 heure de Paris), le bilan était de 7 morts, 13 rescapés et 4 disparus, a précisé la préfecture du 101e département français, en annonçant que le procureur de la République venait d'ordonner l'ouverture d'une enquête judiciaire pour déterminer les causes du naufrages et permettre aux familles de venir identifier les corps des naufragés.

Il s'agit du deuxième drame d'une ampleur similaire en moins de deux mois.

Le 19 mai une pirogue du même type chargée de clandestins comoriens, qui tentait d'accoster à Mayotte, avait fait naufrage. Bilan: 5 morts, 15 disparus et 19 rescapés, qui avaient réussi à s'agripper à l'embarcation toute une nuit. Le 21 mai, la préfecture de Mayotte avait annoncé la fin des recherches pour tenter de retrouver les 15 disparus.

Vendredi la préfecture avait déclenché le plan Secmar mobilisant des moyens aériens et nautiques de secours en mer.

Le ministre des Outre-mer Victorin Lurel s'est déclaré attristé par ce nouveau drame, auquel il a réagi depuis la Réunion où il a entamé vendredi une visite de trois jours. »

Source : Dépêche AFP du 15 juillet 2012.

Il existe une véritable filière d'immigration illégale, souvent organisée depuis l'île d'Anjouan. Un kwassa kwassa rapporte environ 300 euros par passager : il est donc rentabilisé même s'il est intercepté. Ces barques sont souvent pilotées par des mineurs en raison de l'impunité pénale dont ils bénéficient, ce qui permet de préserver les responsables de filières de poursuites pénales. M. Philippe Faisandier a cependant indiqué que trois responsables de filières avaient été interpellés en 2011.

2. Les limites de la politique actuelle de reconduite à la frontière : le fantasme du chiffre

Le coût des reconduites à la frontière d'immigrés clandestins s'élèverait, chaque année, entre 50 et 70 millions d'euros, à Mayotte.

Le nombre de reconduites à la frontière y est élevé : il représente à lui-seul près de 50 % de l'objectif national. 26 405 reconduites ont été opérées en 2010, soit une hausse de + 32 % par rapport à 2009. Ce chiffre s'élevait à 24 278 personnes en 2011. Ainsi, en 10 ans, l'équivalent de la population mahoraise aurait été expulsé. La moyenne des reconduites par jour est de 57,5 mais s'échelonne en réalité entre 40 et 140, voire 300 certains jours.

L'aspect répressif de la politique d'immigration a été renforcé avec l'installation d'un quatrième radar en août 2011 et le développement des moyens d'interception en mer, avec un bateau de marine et un bateau des douanes. Toutefois, la police aux frontières (PAF) n'a pas disposé de moyens nautiques pendant plusieurs mois en raison de leur réparation. Le nombre d'interceptions marines est fortement corrélé aux conditions météorologiques. En effet, lorsque la houle est forte, les radars sont inopérants pour détecter les kwassas kwassas.

Les personnes interceptées sont retenues dans le centre de rétention administrative (CRA) de Mamoudzou, en attente d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF), décision administrative du préfet, à leur encontre. Ils ne sont pas poursuivis car il s'agit d'étrangers en situation irrégulière. Les procédures pénales s'appliquent seulement aux passeurs ou aux aidants. Cependant, comme le constate la Cour des comptes76(*), « la réponse judiciaire, en particulier vis-à-vis des passeurs, se heurte à deux limites. D'une part, les délais de jugement sont de plusieurs années en raison de la faiblesse des effectifs de magistrats [...]. D'autre part, tout durcissement du régime d'incarcération est rendu difficile par la surpopulation de la maison d'arrêt de Majicavo ».

Le retour des clandestins dans leur pays d'origine est réalisé par bateaux et, depuis août 2011, par avions également.

Le problème des « réitérants » a pour effet de fausser les chiffres officiels des reconduites à la frontière. Est qualifiée de réitérante toute personne qui, après avoir été reconduite à la frontière, revient ensuite sur le territoire d'où elle a été expulsée. Il n'existe pas, comme le constate la Cour des comptes, de statistique fiable en matière de réitération : « Grâce à une borne de signalisation, la PAF utilise le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), mais les autres services de police et de gendarmerie n'ont pas le matériel pour l'utiliser. Les délais de rétention, nécessairement courts compte tenu de la capacité d'accueil, ne permettent d'ailleurs pas une signalisation systématique. Près des deux tiers des personnes reconduites ne sont ainsi pas enregistrées. » Selon les estimations de la PAF, la réitération pourrait représenter environ 40 % des interpellations, une même personne ayant été expulsée à dix-sept reprises au cours de l'année 2011.

Les expulsions sont « facilitées » par les règles d'entrée et de droit de séjour à Mayotte, qui ne sont pas fixées par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), mais par une ordonnance du 26 avril 200077(*). Dans un avis du 20 mai 2010, le Conseil d'État a estimé que l'application du régime de l'identité législative n'exclut pas le maintien des textes spécifiques antérieurs tant qu'ils ne sont pas abrogés. En d'autres termes, l'application du CESEDA n'a pas été rendue obligatoire par la départementalisation de Mayotte. Ainsi, la saisine du juge n'est pas suspensive de l'éloignement ce qui explique que le maintien en CRA soit inférieur à un jour. Toutefois, l'exception au CESEDA ne suspend pas le droit au recours qui doit toujours être effectif. Si une modification du caractère suspensif du recours était envisagée, le CRA ne suffirait plus à accueillir les immigrés en raison du manque de lieux pour les assignations à résidence.

3. Des problèmes administratifs et d'hygiène préoccupants

Il convient également de relever les carences dans l'assistance sanitaire et juridique des retenus.

En premier lieu, l'immigration clandestine est source d'une recrudescence de certaines pathologies à Mayotte.

Médecins du Monde a ainsi recensé des pathologies de la peau liées à la qualité de l'eau, aux accidents domestiques et à un mauvais accès à la nourriture (avec de nombreux cas de malnutrition). Se pose alors la question de l'accès aux soins des personnes souffrant de ces pathologies. Si, dans le cadre d'une demande d'asile ou d'un séjour régulier, un récépissé permet, pour une période d'un an, l'affiliation à la sécurité sociale en métropole, ce même récépissé dispose d'une validité de trois mois à Mayotte, ce qui nécessite de le renouveler régulièrement, d'où des ruptures fréquentes dans la chaîne des soins. Par ailleurs, il n'existe pas d'aide médicale de l'État, ce qui implique une participation financière des familles pour des hospitalisations (de 10 à 300 euros pour un accouchement).

C'est pourquoi un système dit de « bons roses », mis en place à la suite du rapport de la Défenseure des enfants de 2008, permet aux enfants dont les parents n'ont pas les moyens financiers suffisants d'accéder aux soins. Toutefois, leur délivrance se fait de manière aléatoire. Les familles sont parfois confrontées à un refus de renouvellement sans justification. Vos rapporteurs estiment qu'un dispositif réglementaire garantirait un accès des mineurs aux soins en évitant une interprétation subjective.

Proposition n° 18 :

Mettre en place un dispositif défini par décret pour la délivrance
des « bons roses » afin de garantir un accès aux soins des mineurs
en évitant une interprétation subjective.

Par ailleurs, le système des « bons roses » ne dispense pas les familles de l'acquittement d'une somme pour un soin. C'est pourquoi certaines familles, par souci de ne plus pouvoir payer, ne renouvellent pas leurs bons roses. Un autre obstacle majeur à l'accès aux soins est lié à la peur de se déplacer, de crainte d'être arrêté. Ainsi, selon Médecins du Monde, 50 % des personnes renoncent aux soins à cause de ces difficultés.

En second lieu, vos rapporteurs ont été sensibilisés aux problèmes liés à la lenteur des procédures administratives, pour une demande d'asile ou de séjour, à Mayotte qui s'échelonnent de un à trois ans alors que le délai est de un an en métropole. Pendant cette période, les personnes en attente ne perçoivent pas d'allocation d'attente et ne sont pas autorisées à travailler. L'OFPRA met un an pour organiser des auditions puis un à deux ans supplémentaires pour donner sa réponse. On relève également l'extrême lenteur, par la préfecture de Mayotte, dans le traitement des demandes de régularisation pour raison médicale.

Le taux de réponse favorable aux demandes d'asile s'élève à 8 %78(*), en dépit de leur forte augmentation entre 2010 et 2011 (+ 41 %) qui sont passées de 850 en 2010 à 1 200 en 2011. En janvier et février 2012, l'augmentation des demandes d'asile a atteint 80 %, selon M. François Lucas. De même, 70 % des personnes suivies par La Croix Rouge sont accompagnées pour obtenir le titre de séjour de droit (notamment pour les parents d'enfants mahorais) : sur 757 dossiers suivis par la Croix Rouge, seuls 11 ont connu une issue heureuse en 2011.

En outre, alors qu'elle dispose de peu de moyens humains, la préfecture est accusée d'alourdir elle-même sa charge de travail, ce qui allonge les procédures inutilement, en renvoyant des dossiers complets sans motif et en réclamant de nouvelles pièces.

A Mayotte, les demandeurs d'asile ne perçoivent pas l'allocation temporaire d'attente (ATA) qui leur est accordée en métropole, ni aucune aide régulière des services sociaux du conseil général. Pendant la première année suivant le dépôt de leur dossier, ils ne sont pas autorisés à travailler par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Ils peuvent, mais de façon très restrictive, obtenir une carte de travail provisoire par la suite. Enfin, aucune structure d'hébergement, telle que les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), n'a été mise en place. Solidarité Mayotte79(*) a toutefois obtenu, avec le financement de la direction de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DJSCS), l'ouverture, depuis fin 2011, d'un « appartement autonome d'urgence expérimental » pour demandeurs d'asile de 15 places dans lequel des primo-arrivants peuvent séjourner pendant trois semaines, le temps de trouver un toit. Bien que cette structure soit encore insuffisante pour répondre aux besoins de mise à l'abri des demandeurs d'asile, elle constitue toutefois une première avancée vers la mise en place d'une CADA.

Proposition n° 19 :

Prévoir la mise en place, dans un délai à définir,
de centres d'accueil pour demandeurs d'asile.

4. Des conditions de détention dégradantes : le centre de rétention administrative de Pamandzi

Depuis 1996, est installé à Pamandzi (Petite Terre), dans un ancien hangar pour camions de pompiers, un local de rétention administrative (LRA). Avant cette date, les personnes interpellées pour séjour irrégulier étaient retenues dans les locaux de la gendarmerie, de la police nationale et de la police aux frontières.

Un décret du 17 juillet 200180(*) prévoit la création d'un centre de rétention administrative (CRA) à Mayotte, en lieu et place du LRA. Cependant, un arrêté préfectoral du 19 novembre 2002 officialise l'existence du LRA, contrairement aux dispositions du décret de 2001. Il a fallu attendre un arrêté ministériel du 19 janvier 2004, soit 8 ans après l'installation du LRA, pour faire de ce dernier un centre de rétention administratif (CRA)81(*).

Toutefois, les conditions de vie et d'exercice des droits au sein du CRA de Mayotte se rapprochent davantage du fonctionnement d'un LRA. En effet, les actions d'information et de soutien moral ne sont pas dispensées et l'exercice des droits des retenus n'est pas garanti : ce n'est qu'en janvier 2009 que la Cimade a été autorisée à y intervenir mais seulement à hauteur de cinq bénévoles, ce qui paraît trop faible par rapport au nombre élevé de retenus et à leurs courtes durées de séjour.

Le budget de fonctionnement et d'investissement du CRA s'élevait, en 2011, à 3 millions d'euros. Toutefois, 2,5 millions d'euros sont utilisés pour les reconduites à la frontière. Vos rapporteurs ont été surpris d'apprendre qu'au 12 mars 2012, Mme Nathalie Poirier-Authebon, directrice de la PAF, n'avait toujours pas reçu la notification du budget du CRA pour 2012. Ils estiment qu'un tel retard n'est pas admissible, alors que chaque gestionnaire est appelé à une gestion performante de ses crédits, conformément aux principes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)82(*).

(1) Un phénomène important de surpopulation

Le CRA se caractérise par la surpopulation des personnes retenues ce qui rend difficilement acceptable les conditions de rétention.

Le CRA a une capacité théorique de 60 places qui est dépassée, en moyenne, huit mois sur douze. Selon la Cour des comptes, le taux moyen d'occupation a atteint 145 % en 2009. En 2011, 25 501 personnes ont été retenues au CRA. Pour une surface totale de 206 m², la place disponible est de 3,4 m² par personne retenue alors que la norme retenue pour les autres CRA a été fixée à 10 m² par personne retenue.

Toutefois, il convient de rappeler que le temps moyen de rétention au CRA de Pamandzi est de 0,84 jour, soit environ 20 heures. Seuls les personnes sous traitement médical et les enfants scolarisés peuvent être retenus au-delà de cette moyenne, pour une durée maximale de cinq jours. De même, toute hospitalisation vaut levée de l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF).

(2) Des conditions d'hébergement indignes

Plusieurs rapports ont dénoncé les conditions matérielles de vie préoccupantes du CRA de Pamandzi : absence de lits et d'équipements pour les enfants malgré leur nombre élevé, de cour de promenade, propreté discutable, etc.83(*)

Une politique d'amélioration des conditions de détention au CRA de Pamandzi est entreprise depuis 2008. Ainsi, ont été réalisés une infirmerie, des sanitaires et des douches pour les femmes et les enfants, un réfectoire, une cuisine, un hall d'accueil et un local pour les visites. De même, jusqu'en 2011, le CRA ne disposait pas de lits. Pour y suppléer, des matelas ont été commandés en 2010 mais n'ont été livrés qu'en décembre 2011, soit dix-huit mois après leur commande ! Auparavant, les retenus dormaient sur des nattes. Un nouveau marché public a récemment été passé par la direction de la PAF pour commander des nattes jetables.

Malgré ces améliorations notables, les conditions de rétention apparaissent toujours difficiles. Comme le note la Cour des comptes, « par comparaison, le droit commun applicable en métropole et outre-mer prévoit que les CRA doivent « offrir aux étrangers retenus des équipements de type hôtelier et des prestations de restauration collective ». Ils doivent aussi « disposer d'un espace de promenade à l'air libre » et d'un « local à bagages ». Il n'y en a pas à Mayotte. »

En outre, le CRA de Mayotte ne comporte pas de secteur pour les familles, contrairement à ce que prévoit la réglementation nationale et internationale. Il existe seulement un secteur pour les hommes et un secteur pour les femmes, dans lequel sont retenus les mineurs. Les cellules se caractérisent par une odeur nauséabonde, une chaleur éprouvante, l'absence de cellules individuelles, les matelas installés à même le sol. Les toilettes pour femmes ont été construites en 2009 seulement.

Vos rapporteurs ont pu constater le calme de la population retenue au CRA. Cependant, les fonctionnaires de la PAF constatent une certaine dégradation de la situation depuis les événements d'octobre 2011, avec la multiplication de comportements de rébellion, des outrages lors des interceptions et la multiplication d'incidents, qui pourraient augmenter dans les prochains mois.

La préfecture de Mayotte a été condamnée le 20 février 2012 par un référé du tribunal de grande instance de Mamoudzou sur la base des conditions de vie du requérant (un homme et ses deux enfants). Comme l'ont rappelé vos rapporteurs précédemment, le CRA ne dispose ni de cour de promenade ni de coin affecté aux familles. La décision de référé s'applique à l'encontre des conditions de rétention, conformément à l'article 3 de la CEDH, et non de la décision de reconduite à la frontière.

Centre de rétention administrative de Pamandzi

Face à cette situation dramatique, le choix a été fait de construire un nouveau CRA qui réponde aux exigences d'hygiène et de sécurité fixées aux niveaux national et européen. Implanté sur un site plus proche de l'aéroport de Dzaoudzi et d'une superficie plus grande, il aurait une capacité théorique de 136 places et de 12 autres en zone d'attente. Selon les informations fournies par le ministère chargé de l'outre-mer, il est envisagé une conception modulaire avec des unités de capacité réduite (12 ou 24 places) pour les hommes et les femmes, et une unité de 40 places (10 chambres de 4 personnes) pour les familles. Ce projet a été annoncé en 2007. Toutefois, l'appel d'offres pour le nouveau CRA n'a été lancé que récemment. Le choix devait être opéré le 15 juin 2012 et la livraison est prévue à la fin de l'année 2014.

Centre de rétention administration de Pamandzi

Vos rapporteurs s'étonnent de la lenteur de la concrétisation de ce projet alors que les conditions de rétention sont difficiles et jugent urgent d'accélérer la construction du nouveau bâtiment. Au demeurant, le nouveau CRA ne devrait pas mettre un terme à la surpopulation du CRA, même s'il améliorera les conditions de rétention.

Proposition n° 20 :

Accélérer la construction
du nouveau centre de rétention administrative de Mayotte.

(3) Des fonctionnaires en sous-effectifs

Selon les informations fournies par Mme Nathalie Poirier-Authebon, 45 fonctionnaires sont affectés au fonctionnement du CRA. Ces effectifs apparaissent insuffisants en comparaison des autres départements d'outre-mer, alors que les problèmes d'immigration sont plus aigus à Mayotte. Ainsi, l'effectif du CRA ne permet pas d'escorter les clandestins renvoyés dans leur pays d'origine jusqu'à l'avion ou le bateau. Le marché public passé avec des armateurs prévoit qu'il revient à ces derniers de s'occuper de l'escorte. Il manque également de personnels pour assurer les gardes dans les hôpitaux pour les retenus hospitalisés.

Toutefois, les effectifs de la gendarmerie et de la police nationale contribuent également à la lutte contre l'immigration clandestine et ont connu ces dernières années une augmentation très élevée de leurs effectifs84(*), ce qui permet de soulager les effectifs de la PAF.

Les conditions dans lesquelles travaillent les agents de la PAF sont, malgré tout, déplorables. Ils sont en moyenne neuf agents dans une salle de 11 m², qui n'est pas climatisée. Selon les agents eux-mêmes, les tensions sont fréquentes, renforcées par les difficultés humaines auxquelles ils sont confrontés quotidiennement. C'est pourquoi vos rapporteurs estiment que le projet du nouveau CRA doit également intégrer les éléments nécessaires pour améliorer les conditions de travail des agents de la PAF.

Proposition n° 21 :

Intégrer, dans le projet du nouveau centre de rétention administrative
de Mayotte, les conditions de travail des fonctionnaires
de la police aux frontières (PAF)

et prévoir un renforcement des effectifs de la PAF de Mayotte.

5. Une conséquence de l'immigration illégale : les mineurs étrangers isolés

Les mineurs étrangers isolés représentent un phénomène collatéral des reconduites à la frontière, une catastrophe sociale, économique et humanitaire considérable.

a) Un phénomène dont l'ampleur est difficile à apprécier
(1) L'absence de définition des « mineurs étrangers isolés »

Le terme de « mineurs étrangers isolés » ne connaît pas de définition précise en droit, ce qui rend difficile l'appréciation de ce phénomène.

On distingue généralement deux catégories de mineurs isolés à Mayotte :

- d'une part, les mineurs dits étrangers isolés. Ils sont généralement originaires du Congo, du Rwanda ou du Burundi. Après plusieurs mois d'errance pendant lesquelles ils ont connu des conditions de voyage et de vie traumatisantes, ils ont atteint Mayotte dans le dénuement le plus complet. Ils font l'objet d'une prise en charge le plus souvent par l'association Solidarité Mayotte. Celle-ci est désignée par le parquet en qualité d'administrateur ad hoc pour mettre en oeuvre les premières démarches administratives qui débouchent ensuite vers une saisine du juge des tutelles ou une procédure de délégation d'autorité parentale. Dans leur grande majorité, ces enfants ne repartent pas dans leur pays d'origine ;

- d'autre part, les mineurs étrangers abandonnés représentent une catégorie spécifique à Mayotte. Ces enfants se retrouvent seuls sur le territoire mahorais après la reconduite à la frontière de leurs parents en situation irrégulière, qui ont fait le choix de ne pas dévoiler l'existence de leurs enfants afin de laisser ces derniers à Mayotte et leur offrir des perspectives d'avenir meilleures. Les parents conservent toutefois l'espoir de revenir auprès d'eux par la suite. Ces derniers sont le plus souvent laissés à la charge d'autres membres de la famille ou à des voisins qui peuvent ensuite les abandonner, livrant ainsi ces enfants à eux-mêmes : ils se retrouvent alors dans une situation de grand danger.

Pour tenter de mesurer l'ampleur de ce phénomène, un observatoire des mineurs isolés (OMI) a été mis en place en 2010, réunissant l'ensemble des acteurs travaillant sur cette thématique. Toutefois, l'OMI peine à rassembler les informations, en principe transmises par ses partenaires85(*). C'est pourquoi le préfet de Mayotte a confié en 2011 au sociologue David Guyot une mission d'évaluation afin de proposer des outils de recueil et d'analyse fiables. Le rapport, déposé en janvier 2012, définit des critères qui se veulent objectifs et dont la réunion ou l'absence permettent de conclure qu'un mineur étranger est isolé ou non :

- présence d'au moins un représentant légal sur le territoire (mineurs au sens de l'OFPRA) ;

- présence d'un adulte apparenté au plan familial réputé s'occuper de l'enfant ;

- présence d'un adulte sans lien de parenté réputé s'occuper de l'enfant ;

- aucun adulte auprès de l'enfant.

En outre, toujours dans la catégorisation établie par M. Guyot, les mineurs étrangers isolés se caractérisent par leur situation d'extrême pauvreté et par leurs difficultés à se stabiliser ; il est en outre difficile de connaître leur âge, leur identité et leur devenir.

Force est de constater que les critères retenus sont tautologiques et peu opérationnels pour définir précisément un mineur étranger isolé et définir une politique d'aide envers cette population.

(2) Des évaluations du nombre de mineurs étrangers isolés imprécises

Selon ces critères, le nombre de mineurs étrangers isolés varie :

- mineurs isolés au sens de l'OFPRA : 2 922 ;

- mineurs avec adulte apparenté : 1 666 ;

- mineurs avec adulte non apparenté : 584 ;

-mineurs sans adulte : 555.

Selon notre collègue Mme Isabelle Debré86(*), sur 6 000 mineurs étrangers isolés en France, entre 800 et 1 000 seraient à Mayotte. D'autres autorités évaluent entre 4 000 et 8 000 le nombre des mineurs étrangers isolés vivant à Mayotte, dont une grande partie à Mamoudzou. En raison de l'absence d'outils permettant de comptabiliser le nombre d'immigrés clandestins, il est difficile d'être plus précis.

Selon l'étude précitée de David Guyot, 87 % des cas recensés de mineurs étrangers isolés seraient dus aux reconduites à la frontières des parents.

L'association TAMA évalue à 500 le nombre de mineurs étrangers isolés en situation de grand isolement et à 3 000 ceux qui seraient en situation d'isolement à plus ou moins long terme. Cette proportion importante place ces enfants en situation de danger et peut les conduire dans des situations de délinquance. La période la plus difficile concerne les mineurs âgés de 16 à 18 ans : « 16 ans » représente l'âge de fin de scolarisation obligatoire et « 18 ans » l'âge où l'expulsion hors du territoire devient possible. Or, la moitié des mineurs étrangers isolés étant nés en France, ils sont également des Français potentiels. Mais sans titre de séjour, ces mineurs ou ces jeunes majeurs ne peuvent bénéficier de formation, ce qui explique leur situation de précarité reposant sur la recherche de « petits boulots ». Il est donc difficile pour eux d'être « les citoyens de demain », comme le regrette la Cimade.

b) Des moyens insuffisants pour l'encadrement des mineurs étrangers isolés

Il n'existe pas de réponse spécifique pour les mineurs étrangers isolés.

Les associations oeuvrant dans le domaine de l'immigration ont regretté le sous-dimensionnement des moyens mis en oeuvre par le département pour l'aide sociale à l'enfance (ASE), ce qui traduit, selon eux, le mépris de plusieurs élus mahorais envers les immigrés clandestins anjouannais. Toutefois, il convient de rappeler que des efforts sont à noter depuis 2009, date de l'arrivée d'un nouveau directeur de l'ASE qui a permis un important travail d'organisation, de formation et de recrutement et l'aboutissement du schéma départemental de protection de l'enfance.

En outre, les solutions d'accueil des mineurs étrangers isolés sont souvent précaires. Pour des raisons financières ou en raison du comportement perturbateur des mineurs, les familles d'accueil renoncent souvent à leurs missions.

Enfin, la faiblesse du réseau local de prise en charge des enfants en danger et l'absence de priorité donnée par le conseil général à la lutte contre l'isolement des mineurs étrangers isolés font que beaucoup de décisions rendues par les magistrats ne peuvent être exécutées.

Face à ces difficultés, le juge des enfants à Mayotte a demandé à l'ASE de solliciter désormais une délégation d'autorité parentale auprès du juge aux affaires familiales ou de faire constater une déclaration judiciaire d'abandon afin d'ouvrir une mesure de tutelle sur mineur. Parallèlement, l'association TAMA conduit des projets de retour des enfants auprès de leurs parents reconduits aux Comores, ce qui nécessite une grande présence sur le terrain afin de repérer les mineurs étrangers isolés, d'entrer en contact avec leurs parents et de préparer le voyage de retour.

Vos rapporteurs estiment qu'un renforcement du nombre des acteurs de terrain, des travailleurs sociaux et des éducateurs de rue permettrait de renforcer le nombre de ces retours à caractère familial.

Vos rapporteurs partagent la réflexion de notre collègue, M. Thani Mohamed Soilihi, selon lequel la question des mineurs étrangers isolés dépasse largement le cadre local et les compétences de l'ASE relevant du département, mais procède, au contraire, de la politique d'immigration et d'accueil humanitaire de l'État, à qui il reviendrait d'assumer une véritable prise en charge de ces enfants. Vos rapporteurs partagent cette réflexion et estiment qu'une intervention des pouvoirs publics est indispensable sur cette question avec l'ensemble des acteurs pour assurer une prise en charge effective des mineurs étrangers isolés.

Proposition n° 22 :

Assurer la prise en charge effective des mineurs étrangers isolés
par une intervention des pouvoirs publics, en collaboration
avec l'ensemble des acteurs locaux.

6. La mise en place d'une nouvelle politique de coopération régionale avec les Comores

La politique d'immigration actuelle à Mayotte n'est pas efficace : outre son coût et le taux de « réitération » important, elle est également dramatique socialement et humainement. En effet, la problématique de l'immigration est souvent analysée du point de vue des chiffres et non du point de vue des situations humaines. La Cimade déplore cette « banalisation acceptée du traitement de l'immigration ».

Pour autant, l'immigration illégale représente également un - sinon, le - problème majeur de la société mahoraise, en raison notamment des effets de déstructuration et de fragilisation qu'elle provoque pour les Mahorais. Vos rapporteurs estiment que les difficultés résultant de l'immigration illégale que connaît aujourd'hui la population mahoraise ne doivent en aucun cas être occultées. En effet, la population immigrée clandestine vit dans des conditions précaires à l'origine d'une délinquance de survie, ce que reflètent en particulier les mineurs étrangers isolés, abandonnés par leurs parents Comoriens reconduits dans leur pays d'origine. Or, les Mahorais sont également confrontés à des difficultés quotidiennes.

Après dix ans d'une politique d'immigration fondée sur les reconduites à la frontière, et au vu des statistiques qui montrent que l'immigration clandestine ne cesse d'augmenter, il apparaît aujourd'hui nécessaire de réviser cette politique et d'augmenter les moyens destinés à la coopération régionale. En effet, les relations entre Mayotte et les Comores constituent l'une des clés qui permettront, à terme, de maîtriser les flux migratoires irréguliers et d'atténuer par conséquent les difficultés actuelles rencontrées par les Mahorais dans leur vie quotidienne.

Aux yeux de vos rapporteurs, l'objectif n'est pas de renoncer à une politique de régulation de l'immigration, mais de la coupler avec une nouvelle politique de coopération régionale avec les Comores. En effet, toutes les personnes entendues estiment que la question de l'immigration clandestine à Mayotte ne trouvera pas de solution pérenne sans une normalisation préalable des relations entre la France et les Comores.

Vos rapporteurs ne proposent pas de revenir sur l'objectif de maîtrise des flux migratoires et de lutte contre l'immigration illégale mais de modifier les instruments et les modalités de cette politique qui ont révélé leur inefficacité.

a) Les relations difficiles entre Mayotte et les Comores

Les relations entre la France et les Comores sont marquées, depuis 1974, par la question de la souveraineté sur Mayotte.

Lors de la consultation organisée le 22 décembre 1974 par la France dans les quatre îles de l'archipel des Comores, jusqu'alors colonie française, une écrasante majorité des habitants de la Grande Comore, d'Anjouan et de Mohéli (94,56 %) se sont prononcées en faveur de l'indépendance. A l'inverse, Mayotte a refusé à 63,8 % cette indépendance et a choisi de se maintenir au sein de la République française.

Depuis cette date, les relations franco-comoriennes sont tendues, chacun des deux pays revendiquant sa souveraineté sur Mayotte. La France s'appuie sur le principe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes tandis que les Comores mettent en avant le principe, contesté, de l'intangibilité des frontières issues de la décolonisation.

L'organisation d'un second referendum à Mayotte décidée par la France en 1975 a fait l'objet d'un projet de résolution du Conseil de sécurité des Nations unies, auquel la France a opposé son droit de veto le 6 février 1976. Les résultats de ce second referendum ont confirmé le choix des Mahorais, 99,4 % des votants s'étant prononcés pour le maintien au sein de la République française. Jusqu'en 1995, la question de Mayotte sera régulièrement inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée générale des Nations-Unies par les Comores.

A la suite de la visite en France du ministre des relations extérieures comorien en juillet 2007, la coopération entre Mayotte et les Comores a été relancée. Les chefs d'État français et comorien ont décidé, le 28 septembre 2007, la création d'un groupe de travail à haut niveau (GTHN) sur les relations entre Mayotte et les Comores. Le GTHN a été officiellement mis en place à Paris le 4 juin 2008 et a commencé ses travaux à Moroni le mois suivant. Les deux parties ont alors décidé qu'un accord global sur la normalisation des relations et l'intensification des échanges entre les îles de l'archipel devait intervenir avant la fin de l'année 2008. C'est finalement en février 2009 que le GTHN a remis un projet d'accord global répondant aux objectifs fixés. Celui-ci, selon les informations fournies à vos rapporteurs par la DéGéOM, s'articulerait autour de trois volets :

- les conditions de la circulation des personnes et des biens ;

- le développement de la coopération régionale ;

- les modalités institutionnelles de cette coopération régionale.

Le processus de discussion s'est à nouveau ralenti en raison de l'hostilité de la majorité des Comoriens au processus de départementalisation de Mayotte87(*), qui empêche désormais tout retour de celle-ci sous souveraineté comorienne. Ainsi, les travaux du GTHN ont été suspendus à la suite de la consultation du 29 mars 2009 à Mayotte.

Les relations diplomatiques ont repris en 2011, avec une visite, à titre privé, du nouveau président comorien élu, avant son investiture, au cours de laquelle il a rencontré la Ministre des affaires étrangères de l'époque, Mme Michèle Alliot-Marie, et le conseiller diplomatique du Président de la République. Par ailleurs, la première visite de parlementaires comoriens en France depuis l'indépendance des Comores en 1975 s'est déroulée en février 2012. Alors ministre de la coopération, M. Henri de Raincourt s'est entretenu à cette occasion avec le Président de l'Assemblée nationale comorienne des moyens de renforcement de la coopération entre les deux pays.

Malgré la reprise des relations bilatérales, le dialogue entre la France et les Comores demeure toujours délicat en raison de :

- la contestation de la politique de la France à Mayotte, et notamment de la départementalisation ;

- la situation politique interne tendue aux Comores, pour laquelle la situation de Mayotte est un enjeu électoral récurrent ;

- la pauvreté endémique d'Anjouan qui incite la population à se rendre à Mayotte dans l'espoir d'une vie meilleure, sans que les autorités locales aient réellement les moyens d'agir sur cette situation.

b) Une politique régionale aujourd'hui insuffisante

L'enveloppe du Fonds de coopération régionale gérée par l'État pour l'ensemble de la région s'élève à 300 000 euros. En revanche, le budget pour la France de la coopération avec l'Union des Comores est aujourd'hui de 20 millions d'euros par an, soit la moitié du budget des Comores ou de la commune de Mamoudzou.

Au-delà de la faiblesse des crédits investis dans la coopération avec les Comores, on constate également que peu d'initiatives ont vu le jour entre la France ou Mayotte et les Comores. On peut toutefois relever les effets concrets liés aux travaux du GTHN, tels que la réouverture de l'antenne consulaire d'Anjouan, des opérations d'importations de fruits et de légumes, ou des missions spécifiques (comme, en matière sanitaire, celle de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) au profit des hôpitaux d'Anjouan).

Cependant, il n'existe pas de coopération policière entre Mayotte et les Comores. Or, l'immigration illégale représente également un problème pour les Comores. Le gouvernement comorien a d'ailleurs mis en place un système d'enregistrement biométrique à travers une carte d'identité biométrique qui devrait permettre de mieux identifier les étrangers en situation irrégulière.

c) L'urgence d'une nouvelle politique de coopération avec les Comores

Vos rapporteurs considèrent qu'une politique de coopération régionale avec les Comores serait moins coûteuse et plus efficace que la politique actuelle. Il convient de rappeler que 40 % de la population de Grande Comore disposent de la nationalité française et qu'il existe des liens culturels, familiaux et linguistiques forts entre Mayotte et Anjouan. Une nouvelle politique renforcée de coopération, plus pragmatique, permettrait également de surmonter une grande part des difficultés quotidiennes résultant pour les Mahorais de l'immigration illégale.

Toutes les personnes entendues par vos rapporteurs estiment urgent et nécessaire de définir une nouvelle politique de coopération avec les Comores, seule voie vers la résolution de certaines difficultés qui obèrent aujourd'hui l'avenir de Mayotte. Notre collègue Thani Mohamed Soilihi estime que cette politique de coopération ne doit pas passer par la mise en place d'institutions communes aux deux pays mais doit, au contraire, favoriser des actions de nature à cultiver et développer la complémentarité régionale entre Mayotte et les Comores.

La mise en oeuvre d'une politique globale de coopération globale avec les Comores semble aujourd'hui encore hors de portée. En revanche, il peut être envisagé la conclusion d'accords bilatéraux sur des problématiques spécifiques. Ainsi, notre collègue Isabelle Debré proposait la mise en oeuvre d'une coopération judiciaire formelle entre la France et l'Union des Comores pour lutter contre les trafics d'êtres humains et l'isolement des mineurs, position partagée par Mme Marie-Laure Piaza.

Par ailleurs, la différence des niveaux de vie est le principal facteur expliquant l'immigration illégale des Comores vers Mayotte. C'est pourquoi il pourrait également être envisagé une coopération économique et sanitaire. Par exemple, les Anjouannaises préférant accoucher à Mamoudzou plutôt qu'à Anjouan, une maternité régionale pourrait être construite aux Comores. Car, si vos rapporteurs pensent que la construction d'un hôpital de qualité à Anjouan ne stopperait pas l'immigration illégale, ils jugent malgré tout qu'elle permettrait sa diminution.

Une coopération pourrait également être mise en place dans le domaine policier. Jusqu'à présent, l'Union des Comores n'a pris aucune mesure pour tenter de freiner le départ des clandestins vers Mayotte. Beaucoup de Mahorais estiment que les autorités comoriennes sont responsables de l'immigration illégale. En outre, en février et mars 2011, 10 000 personnes interpellées par les autorités françaises ont dû être libérées car les Comores n'ont pas souhaité leur retour sur leur territoire, ce qui a été très mal perçu par la population mahoraise. Cet épisode a conduit à la signature d'un protocole entre la France et les Comores le 1er avril 2011, qui impose aux autorités françaises de transmettre aux autorités comoriennes un procès-verbal pour chaque expulsion, de ne pas reconduire les enfants scolarisés, de ne pas séparer les familles et les personnes dont les problèmes de santé ne peuvent être soignés aux Comores.

Vos rapporteurs jugent toutefois qu'une coopération en matière d'immigration est urgente, en raison de la situation dramatique actuelle. Les actions récentes qui ont vu le jour sont encourageantes mais insuffisantes pour pallier les difficultés que connaît Mayotte. C'est pourquoi il apparaît impératif et urgent de définir une politique de coopération active en matière d'immigration avec les Comores. Le partage de la responsabilité de la maîtrise des flux migratoires avec les Comores est indispensable si l'on veut obtenir des résultats, à la condition évidemment d'apporter des contreparties en termes de développement économique et social. Vos rapporteurs estiment qu'il faut mettre un terme aux tragédies créées par les trafics de kwassas kwassas, à l'origine de filières organisées, et aux lourdes difficultés engendrées à Mayotte par une immigration non maîtrisée. A cette fin, vos rapporteurs estiment qu'il faut oeuvrer à la conclusion d'accords bilatéraux entre la France et les Comores, notamment dans le domaine de l'immigration.

Proposition n° 23 :

Mettre fin aux tragédies créées par les trafics de kwassas kwassas
entre Anjouan et Mayotte et aux lourdes difficultés
engendrées à Mayotte par une immigration non maîtrisée.
A cette fin, oeuvrer activement pour la conclusion d'accords bilatéraux entre la France et les Comores dans le domaine de l'immigration.

Par ailleurs, vos rapporteurs estiment qu'il est indispensable de mettre fin au « visa Balladur » et de le remplacer par un nouveau visa, exclusivement valable à Mayotte, dont la procédure d'obtention serait simplifiée. On rappellera que le « visa Balladur » a été instauré le 18 janvier 1995 afin de restreindre l'immigration illégale des ressortissants comoriens à Mayotte, qui s'était renforcée au début des années 1990 en raison du développement économique de l'île. Ce visa s'applique à tout ressortissant comorien souhaitant se rendre à Mayotte. Les conditions d'obtention sont celles prévues classiquement pour l'entrée sur le territoire français, mais difficiles à réunir pour beaucoup de Comoriens.

Sous réserve de réciprocité, ce nouveau visa ne donnerait pas de droit au travail mais permettrait une entrée régulière sur le territoire mahorais. Ce visa serait accordé automatiquement à l'arrivée sur le territoire pour une durée à définir (par exemple : un mois ou trois mois). Il permettrait, par la prise de photos et des empreintes digitales, d'identifier les personnes qui entrent à Mayotte et qui en sortent. Cette connaissance est aujourd'hui impossible en raison de la politique répressive de reconduite à la frontière conduite actuellement. De plus en facilitant la libre-circulation dans l'espace régional, ce visa permettrait une détente des relations franco-comoriennes, indispensable au développement de la nécessaire coopération régionale.

En d'autres termes, il s'agirait de mettre en oeuvre un dispositif réaliste et rigoureux se traduisant par un nouveau visa plutôt que de faire perdurer la situation actuelle dans laquelle l'existence du visa « Balladur », dont l'obtention obéit à des critères drastiques, se traduit dans les faits par une considérable immigration illégale. Un tel dispositif créerait les conditions diplomatiques favorables pour aider Mayotte et les Comores à réussir la coopération qui paraît nécessaire.

Plus globalement, ce visa pourrait être l'ébauche d'un espace de circulation intérieur dans l'archipel comorien, avec le maintien d'une autorisation préalable pour pouvoir maîtriser les flux à destination de Mayotte. Il permettrait également d'aider les Mahorais à surmonter les difficultés créées par l'immigration illégale.

Proposition n° 24 :

Mettre fin au « visa Balladur » qui n'a aucunement mis fin
à l'immigration illégale et lui substituer un dispositif d'attribution de visa plus réaliste et rigoureux afin de mieux maîtriser l'immigration.


* 76 Rapport public annuel 2011, annexe « Les flux migratoires irréguliers en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin », Cour des Comptes, 2011.

* 77 Ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte, modifiée par l'ordonnance n° 2007-98 du 25 janvier 2007, intégrant les dispositions de la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.

* 78 Mayotte est devenue une terre de demande d'asile pour les Malgaches depuis que le Conseil d'État a enlevé Madagascar de la liste des pays sûr.

* 79 L'association « Solidarité Mayotte » est la seule association habilitée par la préfecture à assurer l'accueil et l'accompagnement des demandeurs d'asile sur l'île de Mayotte, par défaut de toute structure institutionnelle.

* 80 Article 55 du décret du 17 juillet 2001 pris en application de l'ordonnance du 26 avril 2000.

* 81 Un centre de rétention administrative est un bâtiment spécialement construit pour accueillir des étrangers en situation irrégulière pour lesquels une décision de placement a été prise par l'administration. Un local de rétention administrative est un local réservé dans un bâtiment policier pour retenir des étrangers en situation irrégulière lorsqu'il n'existe pas de CRA.

* 82 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 83 On citera, pour mémoire, le rapport d'information n° 516 (2008-2009) de M. Pierre Bernard-Reymond, fait au nom de la commission des finances du Sénat sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la gestion des centres de rétention administrative ; les recommandations du 30 juin 2010 relatives au centre de rétention administrative de Pamandzi (Mayotte) par le contrôleur général des lieux de privation de liberté ; le rapport public 2011 de la Cour des Comptes, avec le chapitre relatif aux flux migratoires irréguliers en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin.

* 84 Cette question sera abordée dans la sous-partie suivante.

* 85 L'article 4 de l'arrêté portant création de l'Observatoire des Mineurs Isolés de Mayotte précise la composition de l'observatoire qui comprend : le préfet, le président du conseil général, le vice-recteur, le juge des tutelles, le juge des enfants, le juge aux affaires familiales, le directeur de la protection judiciaire de la jeunesse, le directeur de la sécurité publique, le commandant de la gendarmerie nationale, le directeur de police aux frontières, le directeur de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, l'association TAMA, l'association Croix-Rouge française, l'association Solidarité Mayotte, l'association Secours Catholique, l'association Auteuil océan Indien, l'association des maires, la mission locale, l'agence régionale de santé et une ou plusieurs personnes qualifiées.

* 86 « Les mineurs étrangers isolés en France », de Mme Isabelle Debré, sénateur des Hauts-de-Seine, parlementaire en mission auprès du Garde des Sceaux, ministre de la Justice et des Libertés, mai 2010.

* 87 Cette position est d'ailleurs soutenue par l'Organisation de l'Union Africaine (OUA) qui considère que Mayotte appartient toujours à l'Union des Comores (décision adoptée lors de la 12e conférence de l'Union africaine).