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Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis

18 juillet 2012 : Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis ( rapport d'information )

C. L'INSUFFISANTE PRISE EN COMPTE DE LA QUESTION SCOLAIRE

Le système éducatif de Mayotte est confronté à un double défi :

- d'une part, la forte progression des effectifs scolaires, dans le premier et le second degré, et le manque d'infrastructures qui en découle ;

- d'autre part, les faibles résultats scolaires, en raison de l'environnement socioculturel spécifique.

1. La forte progression des effectifs scolaires

L'évolution démographique atypique de Mayotte - caractérisée par un taux d'accroissement naturel élevé et la présence de nombreux clandestins, dont les enfants constitueraient 20 % des élèves scolarisés67(*), auxquels s'ajoute un effort important de scolarisation engagé par les pouvoirs publics - rendent les besoins actuels en matière de scolarisation particulièrement élevés.

Selon les informations fournies par le vice-recteur de Mayotte, les effectifs scolaires dans le premier et le second degré à Mayotte connaissent une forte progression. De 5 000 en 1973 et 58 720 en 2003, les effectifs s'élevaient, pour la rentrée 2011, à 82 293 élèves (50 595 élèves dans le premier degré et 31 698 dans le second degré). En moyenne, chaque année, le système éducatif mahorais accueille 1 500 élèves supplémentaires dans le premier degré et 1 600 dans le second degré. L'évolution a été de + 57,3 % en maternelle, + 15 % en élémentaire, + 72,2 % au collège et + 73,1 % au lycée, entre 2003 et 2011. En outre, les effectifs des collèges et des lycées augmentent plus que la démographie de l'île (+ 10 %).

Toutefois, vos rapporteurs ont été informés par certaines associations humanitaires et les syndicats de l'Éducation nationale, de l'existence de pratiques plus que contestables visant à régulariser le nombre d'élèves en empêchant leur inscription. Par exemple, il serait très souvent demandé aux familles de présenter une pièce d'identité française ou, à défaut, une carte de séjour, ce qui est illégal. Par ailleurs, le vice-rectorat de Mayotte aurait refusé à plusieurs reprises l'inscription d'élèves dans l'enseignement secondaire sous prétexte que l'adulte accompagnant ne pouvait présenter de délégation d'autorité parentale, demande pourtant interdite par une circulaire du 20 mars 200268(*). C'est pourquoi vos rapporteurs considèrent qu'une stricte application de la circulaire précitée doit prévaloir à Mayotte, afin que soit respecté le droit pour chaque enfant de bénéficier d'un enseignement scolaire.

2. Les besoins d'infrastructures scolaires

Les évaluations prévisionnelles effectuées par le vice-rectorat pour les prochaines années montrent que cette progression devrait se poursuivre, ce qui pose la question lancinante et urgente des besoins d'infrastructures pour assurer un enseignement de qualité. Le déficit effectif en salles de classes est estimé, par le syndicat mixte d'investissement et d'aménagement de Mayotte (SMIAM), à 368. Il serait également nécessaire de construire un collège par an et un lycée tous les deux ans. Des solutions ont été mises en oeuvre afin de pallier le manque d'infrastructures et de mieux faire face à la croissance de l'effectif scolaire. Ainsi, dans les écoles primaires, a été mis en place un système de rotation : un groupe d'élèves suit l'enseignement le matin et un second l'après-midi. Cette solution représente un pis-aller qui n'est toutefois pas satisfaisant pour les élèves, ni pour les professeurs.

(1) Le manque criant d'établissements scolaires

Les constructions scolaires du premier degré relèvent de la compétence des collectivités territoriales (communes et département) qui ont confié au SMIAM la construction des écoles. Le SMIAM perçoit les cotisations des communes et des subventions de l'État. Il doit théoriquement rétrocéder la propriété des écoles aux communes mais il ne l'a pas fait, selon les indications recueillies par vos rapporteurs.

Selon le vice-rectorat de Mayotte, à la rentrée 2011, 195 écoles scolarisaient 50 595 élèves (soit + 2 % par rapport à 2010). Le nombre d'élèves par classe est de 26,1 en école primaire, contre 22,7 au niveau national.

Entre 2003 et 2011, 5 écoles ont été créées et 46 classes ont été livrées à la rentrée 2011. Toutefois, ces établissements supplémentaires ne permettent pas d'accueillir l'ensemble des élèves ce qui oblige à poursuivre le système de rotation mis en place dans 50 % des écoles. Pour mettre fin à la rotation des classes, le vice-rectorat de Mayotte estime qu'il faudrait construire 450 classes d'ici 2015, pour un effort budgétaire s'élevant à 73 millions d'euros.

Le SMIAM a défini un plan de résorption, au titre des années 2011-2015, destiné à construire 464 salles de classe supplémentaires dont 337 sont jugées prioritaires. L'évaluation de ce projet s'élève à 122 millions d'euros, soit environ 30 millions d'euros par an. Il s'agit, par ce plan, de résorber le déficit de salles de classe afin de diminuer le nombre d'élèves par salle et d'assurer la scolarisation des enfants de 3 à 4 ans.

On rappellera que les établissements du second degré sont des établissements publics nationaux régis par un décret du 31 janvier 198669(*), qui met à la charge de l'État l'ensemble des dépenses en investissement (construction et équipement) et en fonctionnement (personnel). Le transfert de leur gestion au conseil général est prévu pour 2014.

Quant aux établissements scolaires du second degré, on recense aujourd'hui 18 collèges et 10 lycées. On estime toutefois que les besoins actuels de scolarisation nécessiteraient la construction d'un collège supplémentaire par an. Or, les terrains nécessaires à leur réalisation sont difficiles à trouver, en raison de l'absence de cadastre, et coûteux (le coût de la construction à Mayotte est supérieur de 35 % à celui de métropole et seules deux entreprises sur l'île sont en capacité de réaliser une telle opération - SOGEA et Colas). Ainsi, les établissements du second degré sont aujourd'hui surchargés et sont le siège de phénomènes de violence entre élèves.

Entre 2003 et 2011, 3 lycées et 2 collèges ont toutefois été construits. Selon les informations fournies par la Délégation générale à l'outre-mer, il est prévu la création de 4 établissements d'internats d'excellence, rattachés à des établissements existants, soit la création de 410 places d'ici 2020. La maîtrise d'ouvrage de ces opérations sera assurée par l'État, pour un coût estimé à 24,3 millions d'euros.

(2) L'état déplorable des écoles

Non seulement trop peu nombreuses, les infrastructures scolaires sont très fréquemment dans un état déplorable qui ne permet pas un accueil des élèves dans des conditions décentes.

Une enquête du SNUipp/FSU, réalisée auprès de 118 écoles sur 195, dénonce la situation financière catastrophique des écoles, leur manque d'entretien et la quasi-inexistence des moyens pédagogiques de fonctionnement (livres, cahiers, fournitures, ...), les normes d'hygiène et de sécurité. Ce constat est partagé par M. François-Marie Perrin, qui juge que l'accueil est convenable dans seulement 20 % des écoles mahoraises. C'est pourquoi les syndicats de l'Éducation nationale réclament un plan de construction d'au moins 600 salles de classe et un plan de rénovation des écoles, en priorité celles qui ne respectent pas les normes d'hygiène et de sécurité. Les élus locaux estiment le besoin financier pour rénover les écoles à 36 millions d'euros.

Pour accompagner les besoins de construction des infrastructures scolaires, l'État a mis en place une dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires (DSCEES) en 2003 de près de 5 millions d'euros par an. Cette dotation allouée aux communes mahoraises a vocation à compenser les charges d'entretien et de construction des écoles. Le comité interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009 a décidé de reconduire cette dotation jusqu'en 2013 et d'en majorer le montant à partir de 2011 : cette dotation s'est ainsi élevée à 10,2 millions d'euros en 2011 et à 10,7 millions d'euros en 2012. Toutefois, selon les syndicats, seul le quart de cette dotation aurait été utilisé.

Face ce constat, vos rapporteurs souhaitent que soit engagé, dès aujourd'hui, un projet de construction de 600 classes d'ici 2017 afin de faire face aux besoins scolaires de Mayotte. Toutefois, la réalisation de ce programme ne peut réussir sans une participation budgétaire de l'État, la situation des communes et du SMIAM ne permettant pas de faire face à la situation dramatique des écoles.

Proposition n° 17 :

Prévoir un programme de construction de 600 classes supplémentaires dans les écoles primaires à Mayotte, d'ici 2017,
avec une participation budgétaire de l'État.

3. Des retards scolaires importants

Parmi les points de fragilité du système éducatif à Mayotte, on relève la faiblesse des résultats scolaires.

Ainsi, le vice-recteur estime que 64 % des élèves en CE1 et 57 % des élèves en CM2 ont des acquis insuffisants en français, alors que ce taux atteint seulement 7 % pour la France entière. La proportion atteint 61 % des élèves en CE1 et 54 % des élèves en CM2 pour les acquis en mathématiques, pour un taux de 10 % pour la France entière.

Il convient également de souligner le niveau d'illettrisme important chez les jeunes mahorais : 73 % des jeunes ont des difficultés de lecture contre 10 % au niveau national.

Par ailleurs, la moitié des jeunes quittent le système scolaire sans aucune qualification.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer les retards scolaires enregistrés par les enfants scolarisés à Mayotte. Tout d'abord, l'environnement familial des jeunes enfants scolarisés ne favorise pas l'apprentissage du français. 60 % de la population maîtrise mal le français. Mme Dominique Versini, alors Défenseure des enfants, estimait, dans son rapport de 2008, que « L'enseignement scolaire se heurte par ailleurs à la non francophonie d'une majorité des familles où l'on parle à 70 % le mahorais et à 22 % le bushi (dérivé du malgache). Il en résulte que les enfants parlent peu ou pas français et que les emplois liés à l'éducation sont souvent doublés d'un interprète ».

Ensuite, de nombreux enfants étrangers, de parents en situation irrégulière ou non, sont soumis à une évaluation de leur niveau scolaire avant leur admission éventuelle dans un établissement scolaire. Ainsi, les syndicats scolaires rencontrés par vos rapporteurs ont indiqué que de nombreux mineurs âgés de moins de seize ans étaient exclus du système scolaire en raison de leur niveau scolaire jugé trop faible. Vos rapporteurs se sont ému des obstacles à l'accès à la scolarisation pour les enfants étrangers.

Enfin, se pose la question des conditions de prise en charge des enfants suivant un enseignement dans les écoles coraniques, notamment en matière de méthodes pédagogiques.

On constate cependant des points d'amélioration qu'il convient de relever. Tout d'abord, la proportion d'une classe d'âge obtenant le baccalauréat est passée de 17 % en 2002 à 39 % en 2010. Ensuite, 88 % des enfants âgés de 4 ans sont scolarisés à la rentrée 2010. Enfin, les taux de réussite s'améliorent : en 2010, pour le Diplôme National du Brevet (DNB), il s'élève à 75,8 % et celui du baccalauréat 74,2 % (contre respectivement 83,3 % et 85,6 % au niveau national).

Toutefois, Réseau Éducation sans Frontière Ile de Mayotte (RESFIM) a indiqué que les élèves du secondaire étaient sur-notés, lors des examens du DNB ou du baccalauréat, afin que leurs établissements scolaires obtiennent des taux de réussite acceptables. Le réseau a également regretté qu'aucun établissement scolaire ne soit classé en zone d'éducation prioritaire (ZEP), ce qui les prive de moyens supplémentaires, pourtant nécessaires, qui leur permettraient de faire face à leurs très nombreuses difficultés.

4. Les caractéristiques des enseignants du système scolaire de Mayotte

On dénombre aujourd'hui environ 6 000 fonctionnaires dans l'Éducation nationale à Mayotte. Afin d'accompagner la croissance des effectifs scolarisés, des postes d'enseignants et de personnels d'encadrement sont créés chaque année, afin de rapprocher le taux d'encadrement des élèves70(*) de Mayotte de celui du niveau national : ainsi, pour le premier degré, le taux d'encadrement est passé de 4,66 en 2003 à 4,83 en 2007 avant d'atteindre 5,24 en 2011 (contre 5,3 au niveau national).

Les enseignants du premier degré à Mayotte sont en majorité Mahorais et ont des niveaux de formation différents. On distingue trois statuts différents d'enseignants :

- les instituteurs territoriaux ;

- les instituteurs de la fonction publique d'État71(*) ;

- les professeurs des écoles.

Les personnels enseignants du premier degré relèvent, depuis le 31 décembre 2010, de la fonction publique d'État, en application des dispositions de la loi du 11 juillet 200172(*). Par ailleurs, un décret de 200673(*) met en extinction le corps des instituteurs territoriaux par accession au corps des instituteurs d'État et des professeurs des écoles. Un autre décret de 201174(*) prévoit la titularisation des instituteurs contractuels par voie de concours internes.

L'un des enjeux majeurs de l'école primaire à Mayotte est la professionnalisation des maîtres du premier degré issus de la fonction publique territoriale (c'est-à-dire les instituteurs territoriaux). Comme l'a indiqué le vice-recteur de Mayotte, ces derniers, qui représentent la quasi-totalité des enseignants en fonction dans les écoles mahoraises, ne maîtrisent qu'imparfaitement, pour la plupart d'entre eux, la langue française, ce qui fragilise leur autorité en tant qu'enseignant. C'est pourquoi les syndicats estiment que le recrutement des professeurs des écoles à Mayotte doit s'effectuer selon les mêmes critères que ceux du niveau national. Il n'existe pas aujourd'hui, à Mayotte, de concours externes pour les professeurs des écoles mahoraises, qui nécessitent une formation bac + 5.

On rappellera en outre qu'à compter du 1er septembre 2012, l'institut de formation des maîtres n'existera plus, conformément à la loi précitée du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte.

Les personnels enseignants du second degré sont des personnels de l'État affectés dans le cadre du mouvement inter-académique. Ils sont majoritairement originaires de la métropole et leur durée d'affectation est de deux ans, renouvelable une fois. Mayotte connaît toutefois une crise de recrutement. En effet, chaque année, en moyenne, 30 % des postes ne sont pas pourvus par des titulaires et sont dès lors occupés par des contractuels.

Enfin, vos rapporteurs ont considéré que les différences entre les salaires des professeurs mahorais et ceux des métropolitains, qui sont dans un rapport de 1 à 7, n'étaient pas justifiées et constituaient une source potentielle d'explosion sociale. Elle mériterait une réflexion approfondie en réunissant l'ensemble des acteurs concernés, pour permettre une réévaluation progressive des salaires des professeurs mahorais.

5. La création prochaine d'un centre universitaire de formation et de recherche

La création prochaine d'un Centre Universitaire de Formation et de Recherche75(*) devrait permettre la mise en place d'un schéma de développement des formations universitaires, avec à terme des unités de recherche, ainsi que l'obtention de diplômes de niveau bac + 2 à Mayotte pour favoriser la préparation au concours externe de professeur des écoles. Ce schéma sera organisé autour de trois filières :

- lettres et sciences humaines (cette filière permettra de recruter des instituteurs mahorais) ;

- sciences « dures » (basées notamment sur la biologie, en raison du lagon de Mayotte) ;

- droit et sciences économiques.

Il est également prévu des conventions entre le futur centre universitaire et trois universités métropolitaines : Aix-Marseille, Rouen et Montpellier II.

Ce projet est très bien accueilli par les Mahorais. Ceux-ci déplorent le taux d'échec élevé des étudiants mahorais poursuivant leurs études dans une université métropolitaine (90 %), dès la première année, en raison des difficultés d'adaptation et d'installation. Pour la majorité d'entre eux, c'est la première fois qu'ils quittent Mayotte. Ainsi, le futur centre universitaire devrait permettre aux étudiants mahorais de bénéficier d'une formation jusqu'à bac + 2 : ils seront ainsi plus aguerris pour la poursuite de leurs études en métropole. Les élus locaux craignent cependant que ce centre universitaire soit considéré comme un établissement « au rabais ».


* 67 Regard de la défenseure des enfants sur la situation des mineurs à Mayotte, annexe au rapport 2008.

* 68 Circulaire n° 2002-063 du 20 mars 2002 du ministère de l'Éducation nationale relative aux modalités d'inscription et de scolarisation des élèves de nationalité étrangère des premier et second degrés.

* 69 Décret n° 86-164 du 31 janvier 1986 portant organisation administrative et financière des établissements d'enseignement dont la responsabilité et la charge incombent entièrement à l'État et dispositions diverses applicables aux établissements d'enseignement de second degré municipaux ou départementaux.

* 70 Le taux d'encadrement des élèves est le nombre de professeurs pour 100 élèves.

* 71 Corps créé par le décret n° 2005-119 du 14 février 2005 relatif au statut du corps des instituteurs de la fonction publique de l'État recrutés à Mayotte. Ces instituteurs ne peuvent être affectés qu'à Mayotte.

* 72 Article 64-1 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

* 73 Décret n° 2006-1110 du 4 septembre 2006 portant adaptation du statut du corps des instituteurs de Mayotte.

* 74 Décret n° 2011-1274 du 11 octobre 2011 portant modification du décret n° 2005-119 du 14 février 2005 relatif au statut du corps des instituteurs de la fonction publique de l'État recrutés à Mayotte et fixant des modalités temporaires d'accès à ce corps.

* 75 Décret n° 2011-1299 du 12 octobre 2011 portant création du centre universitaire de formation et de recherche de Mayotte.