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Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis

18 juillet 2012 : Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis ( rapport d'information )

B. LA PROBLÉMATIQUE RÉCURRENTE DE LA VIE CHÈRE

En octobre 2011, Mayotte a connu une période de contestation sociale de 45 jours menée par une intersyndicale et des associations de consommateurs autour de la thématique de la vie chère. Cette contestation sociale a donné lieu à d'importants blocages dans l'île, laissant apparaître un contexte de crise important et des questionnements profonds sur les évolutions de la société mahoraise et son positionnement par rapport à la métropole et aux autres départements d'outre-mer.

Plus généralement, le phénomène de la vie chère représente un enjeu social majeur dans les DOM58(*). Les événements sociaux qui ont secoué Mayotte s'inscrivent dans un mouvement qui a commencé avec la grève générale de février 2009 aux Antilles et à La Réunion et se sont poursuivis à La Réunion en février 2012.

Les facteurs expliquant le niveau élevé des prix sont nombreux et sont, pour la plupart d'entre eux, inextricablement liés à la condition ultramarine. On constate par ailleurs que les marges de manoeuvre dont disposent les pouvoirs publics pour lutter contre la vie chère sont obérées par l'opacité entourant la comparaison des prix et l'absence d'une réelle concurrence en outre-mer. Vos rapporteurs estiment toutefois que cette problématique n'est pas une fatalité et que des solutions existent.

1. La difficile évaluation du niveau des prix

La comparaison des prix pratiqués en métropole et en outre-mer est rendue peu aisée à la fois par le nombre de facteurs intervenant dans la formation des prix et par la variation de leur poids respectif sur ces prix. M. Daniel Zaïdani, président du conseil général, a estimé que le phénomène de la vie chère à Mayotte était un problème avéré mais il n'existe pas actuellement de statistiques permettant d'en évaluer l'ampleur et de la comparer avec les prix de la métropole.

Comme l'a noté en 2009 la mission commune d'information du Sénat sur la situation des départements d'outre-mer59(*), les prix entre métropole et DOM peuvent fortement varier selon les produits.

Les habitudes de consommation ne sont pas les mêmes en métropole et en outre-mer. Le niveau de vie plus élevé en métropole et la différence de climats impliquent des approches différentes, qui contribuent à remettre en cause le contenu des « paniers-type » (ou « chariots-type ») définis par l'INSEE, l'UFC-Que choisir ou les observatoires des prix et des revenus domiens. Or, ces « paniers-type » sont le fondement des comparaisons de prix entre DOM et métropole.

Enfin, le poids respectif de chaque facteur déterminant le prix (acheminement, octroi de mer, importateur-grossiste, distributeur...) peut varier, dans des proportions parfois importantes.

La situation de chaque DOM, de chaque produit, de chaque article, de chaque étape du circuit d'approvisionnement est donc différente, à tel point qu'il est difficile d'identifier globalement le ou les responsable(s) du niveau élevé des prix en outre-mer. Tous ces éléments permettent aux différents acteurs (pouvoirs publics, entreprises, consommateurs) de contester les chiffres donnés par leurs interlocuteurs et aboutissent à une situation quasi-inintelligible, peu propice à la prise de décision politique.

Enfin, les services de l'État ne semblent pas en capacité de traiter les problématiques de la vie chère en outre-mer. Ainsi, à Mayotte, la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DDCCRF) n'est pas en mesure de contrôler efficacement la formation des prix en raison du manque d'effectifs.

2. Un phénomène aux origines multiples

Malgré cette opacité et par-delà la complexité du problème de la vie chère, plusieurs facteurs permettent d'expliquer l'importance du niveau des prix pratiqués en outre-mer. L'éloignement, l'insularité et l'étroitesse des marchés des DOM jouent un rôle fondamental dans l'explication de ce phénomène qui est amplement aggravé par le manque de concurrence.

a) Le coût de l'acheminement

A Mayotte, 90 % des produits consommés sont importés et 60 % des importations proviennent de métropole.

Les tarifs pratiqués vers les DOM pour le fret maritime sont plus élevés que ceux appliqués pour l'Asie, en raison de la faiblesse des volumes transportés. Le volume du chargement des navires à destination de Mayotte et des autres DOM est en général faible et les bateaux repartent souvent presque à vide vers la métropole : les compagnies maritimes répercutent logiquement cette moindre rentabilité des chargements sur leurs tarifs.

Le fret maritime est par ailleurs un secteur peu concurrentiel.

En raison de ces deux facteurs, le coût du fret représenterait, pour la plupart des produits, entre 5 et 15 % du prix de vente60(*).

b) Un chainon supplémentaire : l'importateur-grossiste

En métropole, les fabricants vendent directement aux distributeurs. Dans les DOM, les distributeurs passent par un importateur-grossiste (ou agent de marque), acteur incontournable de la chaîne d'approvisionnement, dont le rôle est de mutualiser les achats. Il représente surtout un acteur supplémentaire qui réalise également des marges, ce qui constitue un maillon supplémentaire dans la hausse des prix en outre-mer.

Cette situation est d'autant plus paradoxale que, en toute logique, l'importance des volumes des commandes et la mutualisation des moyens logistiques pratiqués par les importateurs-grossistes devraient avoir un effet bénéfique sur les coûts d'approvisionnement.

c) La marge des distributeurs

Les marges habituellement observées pour les distributeurs avoisinent les 20 %, pourcentage équivalent aux marges réalisées en métropole. Ce pourcentage, qui n'est qu'une moyenne, peut augmenter pour certains produits dans des proportions considérables.

En outre, cette marge de 20 % s'applique, en raison des coûts supplémentaires induits par le fret et l'intervention de l'importateur-grossiste, à un prix plus élevé si bien que le montant de la marge en euros est donc plus important.

d) Le manque de concurrence dans le secteur de la grande distribution

Le marché ultramarin de la grande distribution est caractérisé par le jeu restreint de la concurrence. Selon les personnes entendues par vos rapporteurs, les grands groupes apparaissent clairement comme les responsables de la vie chère en raison des marges pratiquées. L'observatoire des prix à Mayotte estime toutefois que les entreprises ont joué le jeu de la concurrence et le rapport de M. Stanislas Martin61(*) met peu en cause le service de distribution comme facteur de la vie chère à Mayotte.

La spécificité de l'approvisionnement et les moyens logistiques requis, ainsi que la rareté et la cherté des locaux commerciaux sont des obstacles freinant les volontés d'implantation de nouveaux distributeurs. Ainsi, à Mayotte, seuls deux distributeurs se partagent le marché.

Pourtant, il est peu aisé, selon les secteurs concernés, de trouver un juste équilibre entre la nécessité d'agrandir la taille de l'entreprise pour lui permettre de produire à moindre coût et celle de maintenir un nombre suffisant d'acteurs sur le marché pour faire jouer la concurrence.

Par ailleurs, la question de l'emploi est directement liée au développement de la concurrence. Dans le rapport précité de la mission commune d'information du Sénat sur les DOM de 2009, il avait été évoqué l'hypothèse de la libéralisation de la distribution du carburant, afin d'aboutir à la baisse des prix à la pompe. Toutefois, les prix élevés de ces derniers s'expliqueraient notamment par un niveau important des charges sociales, les stations-service ultramarines employant comparativement plus de personnes qu'en métropole. Ainsi, la libéralisation, qui impliquerait le développement du libre-service, pourrait remettre en cause jusqu'à 80 % des emplois actuels de pompistes, soit environ 2 900 personnes pour les DOM (hors Mayotte). Ainsi, dans de nombreux secteurs, l'impact social de la libéralisation ou de la déconcentration du marché est potentiellement trop fort, et freine le développement de la concurrence.

e) L'imposition douanière

Plusieurs personnes entendues par vos rapporteurs considèrent que l'ensemble des taxes applicables aux produits importés sont responsables de la vie chère car elles apparaissent trop protectionnistes.

Selon M. Michel Bour, directeur général des douanes, l'imposition moyenne douanière s'élève à 20 %. Toutefois, la taxe applicable pour le riz est de 5 % et de 0 % pour les ailes de poulet. En revanche, pour d'autres produits, la taxe s'élève à 40 %. Les taxes douanières ont donc une influence directe sur les prix.

Or, ces taxes douanières représentent également une part importante des recettes fiscales du conseil général de Mayotte. Ainsi, une diminution des taxes sur certains produits conduit à une diminution des recettes du conseil général qui doit être compensée par une augmentation de taxes applicables à d'autres produits, ce qui ne représente pas un levier efficace.

f) Les facteurs secondaires

A ces principaux facteurs, s'ajoutent d'autres éléments qui jouent, à un degré moindre, sur le niveau des prix dans les départements ultramarins :

- l'approvisionnement moins régulier des DOM, conséquence logique de leur éloignement, implique la nécessité de stocker des volumes importants de produits. Le coût du stockage vient donc s'ajouter aux éléments de détermination du prix des articles ;

- la disparité des revenus en outre-mer, plus importante qu'en métropole, influe sur la politique des prix pratiqués. Dans les marchés peu concurrentiels, il a été observé que les distributeurs préfèrent s'adresser aux clients aisés plutôt qu'à ceux ayant de faibles revenus, moins « rentables ». Les prix sont donc fixés en fonction de cette clientèle aisée, pour laquelle le prix n'est pas forcément un critère de choix prépondérant ;

- l'indemnité d'éloignement des fonctionnaires métropolitains en poste à Mayotte est considérée par la majorité des Mahorais comme un facteur pouvant expliquer le phénomène de la vie chère. Le niveau de rémunération des fonctionnaires ultra-marins crée en effet un déséquilibre social important entre travailleurs du secteur public et du secteur privé, et le développement local est par ailleurs freiné par la faible attractivité du secteur privé.

La sur-rémunération des fonctionnaires d'outre-mer

Les fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales en poste en outre-mer perçoivent une rémunération majorée, instituée par un ensemble de dispositions législatives62(*) et réglementaires. Le régime de ces rémunérations est assez hétérogène et varie notamment selon le lieu, le corps et le lieu de résidence habituelle du fonctionnaire.

Pour les départements d'outre-mer (DOM) :

- les fonctionnaires perçoivent un traitement indiciaire brut majoré de 25 %, auquel s'ajoute un complément dit « temporaire » ;

- les fonctionnaires métropolitains s'installant dans un DOM bénéficient d'une prime spécifique d'installation équivalant à 12 mois de traitement indiciaire, payée en trois fractions. Chacune des trois fractions est majorée de 10 % pour le conjoint, concubin ou pacsé et de 5 % par enfant à charge ;

- les fonctionnaires d'État et les magistrats titulaires ou stagiaires affectés en Guyane et dans les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, s'ils y accomplissent une durée minimale de 4 années consécutives de service, perçoivent l'indemnité particulière de sujétion et d'installation (Ipsi), équivalant à 16 mois de traitement indiciaire, payable en trois fractions.

A Mayotte, le dispositif de sur-rémunération ne s'applique pas. Toutefois, les fonctionnaires de l'État bénéficient d'une indemnité d'éloignement représentant 23 mois de traitement net pour 24 mois de séjour. Dans une réponse au sénateur de Mayotte, M. Soibahadine Ibrahim Ramadani63(*), l'ancienne ministre de l'Outre-mer, Mme Marie-Luce Penchard, a précisé qu'il n'était « pas envisagé, ni souhaitable, de créer à Mayotte un régime de sur-rémunération supplémentaire ».

Justifiée à l'origine par le coût de la vie ultra-marine, la sur-rémunération des fonctionnaires est aujourd'hui objet de polémique. L'écart de prix entre métropole et outre-mer est en effet bien moindre que l'écart de traitement des fonctionnaires. Une étude de l'INSEE réalisée en 2010 à la demande d'Yves Jégo, alors secrétaire d'État à l'Outre-mer, a conclu que les prix étaient supérieurs de 13 % en Guyane, de 9,7 % en Martinique, de 8,3 % en Guadeloupe et de 6,2 % à la Réunion.

Enfin, dans la fonction publique d'outre-mer, cette sur-rémunération pose également problème. Pour les postes les plus importants par exemple, les cadres locaux sont souvent exclus au profit de cadres métropolitains expérimentés, attirés par le niveau de traitement. En outre, en raison de contraintes budgétaires, les administrations opèrent un nivellement par le bas en termes de recrutement et de promotion : le taux d'agents du cadre A est ainsi très inférieur à la moyenne nationale.

3. L'urgence d'agir

Pour lutter contre la vie chère, plusieurs leviers pourraient être explorés.

Tout d'abord, une réflexion pourrait être menée pour ouvrir le marché mahorais à l'espace régional, pour une liste de produits de première nécessité préalablement fixée. En effet, alors qu'un approvisionnement dans les pays voisins plutôt qu'en métropole serait logique et surtout moins coûteux, celui-ci est rendu difficile, voire impossible, en raison de l'application des normes européennes. Ainsi, la viande de boeuf est importée à Mayotte d'Europe ou d'Amérique du Sud alors qu'elle pourrait être importée, à moindre coût, d'Afrique du Sud ou de Madagascar. Toutefois, une telle proposition nécessite, au préalable, qu'une aide soit apportée aux pays voisins afin de mettre aux normes leurs abattoirs.

Proposition n° 9 :

Ouvrir le marché mahorais aux pays voisins,
pour une liste de produits de première nécessité.

Une deuxième piste pourrait consister à diminuer certaines taxes douanières afin de stimuler l'activité économique. Ainsi, les taux sur les produits de première nécessité seraient fixés à un faible niveau tandis qu'ils seraient plus élevés pour les produits dits « de luxe ». Le système permettrait de maintenir le niveau des recettes des collectivités territoriales mahoraises et de diminuer le prix de certains produits de première nécessité.

Proposition n° 10 :

Diminuer les taxes d'importation des produits de première nécessité
tout en augmentant celles des produits dits « de luxe ».

Par ailleurs, il est nécessaire de mettre en place une politique de transparence en ce qui concerne la formation des prix, afin de connaître précisément l'influence de chaque facteur et la marge pratiquée par les distributeurs. Une telle mesure permettrait de mieux contrôler la grande distribution quant à la fixation des prix, et mettrait l'État en mesure de pénaliser les entreprises pratiquant des marges trop élevées au détriment des consommateurs.

Proposition n° 11 :

Assurer la transparence de la formation des prix
auprès des consommateurs.

Faire connaître les prix des mêmes produits en métropole.

Sanctionner les entreprises qui pratiquent des marges trop élevées.

Comme vos rapporteurs l'ont décrit précédemment, il n'existe pas de véritable libre concurrence à Mayotte, alors qu'il est nécessaire de favoriser une concurrence saine et réglementée. Par ailleurs, la DDCCRF n'est pas calibrée pour faire face aux enjeux de la vie chère à Mayotte. C'est pourquoi vos rapporteurs estiment qu'une réflexion doit être conduite rapidement afin de limiter le poids des monopoles à Mayotte et, plus globalement, dans les outre-mer.

Proposition n° 12 :

Engager rapidement une réflexion sur les solutions
qui permettraient de limiter le poids des monopoles à Mayotte
et, plus généralement, dans les outre-mer.

Pour cela, il est impératif de renforcer les moyens des services de la concurrence dans les départements d'outre-mer. Comme l'avait constaté votre commission pour la Polynésie française64(*), le droit de la concurrence est quasi inexistant à La Réunion et, plus globalement, dans les départements d'outre-mer, ce qui souligne l'intérêt de conforter l'autorité de la concurrence dans son action dans les départements d'outre-mer.

Enfin, il pourrait également être envisagé, conformément au souhait des chambres consulaires mahoraises, de développer la consommation des produits liés aux productions locales. Ainsi, à titre d'exemple, dans les cantines scolaires, il pourrait être proposé aux enfants de consommer des compotes à la banane, qui sont produites sur l'île, en lieu et place des compotes aux pommes qui sont importées.

Proposition n° 13 :

Favoriser la consommation des produits issus des productions locales.

4. La question du niveau de vie : l'exemple du revenu de solidarité active

Il est enfin nécessaire de développer le pouvoir d'achat des mahorais, donc leur revenu. Pour cela, il conviendrait, dans un premier temps, d'augmenter le revenu de solidarité active (RSA) mahorais, qui ne représente aujourd'hui que 25 % du RSA métropolitain. Ainsi, vos rapporteurs estiment qu'une augmentation du RSA mahorais jusqu'à 50 %, voire 75 %, du RSA métropolitain, d'ici le 1er janvier 2013, permettrait aux consommateurs de bénéficier d'un accès plus aisé aux produits de première nécessité.

Proposition n° 14 :

Augmenter le revenu de solidarité active (RSA) mahorais
à au moins 50 % du RSA national d'ici le 1er janvier 2013.

Or, la mise en place du RSA s'est accompagnée d'un certain nombre de difficultés pour le conseil général.

Une ordonnance du 24 novembre 201165(*) et un décret du 30 décembre 201166(*) rendent applicables le RSA à Mayotte. Le dispositif est entré en vigueur le 1er janvier 2012. La CAF verse le RSA à tous les bénéficiaires éligibles. Elle sera ensuite remboursée par le conseil général qui bénéficiera d'une avance de la part de l'État. Une enveloppe de 15 millions d'euros est prévue. Si cette enveloppe est dépassée, le conseil général bénéficiera d'un abondement budgétaire de l'État. Une clause de revoyure était prévue pour juin 2012.

Selon les informations fournies par le conseil général de Mayotte, trois mois à peine après la mise en place du RSA, le système a montré ses faiblesses et son incapacité à subvenir aux besoins des plus démunis. Durant les deux premières semaines de lancement, la fréquentation des sites d'accueil ouverts pour assurer la mission RSA a été importante. A partir du quinzième jour, la tendance s'est renversée. Alors que le conseil général pourrait être sollicité par 14 000 à 30 000 foyers dans l'année, au 12 mars 2012, environ 6 500 personnes seulement se sont présentées dans les sept sites d'accueil du RSA répartis sur l'ensemble du territoire.

Trois facteurs expliqueraient les difficultés actuelles d'adaptation du RSA à Mayotte.

Tout d'abord, le conseil général rencontre des difficultés de mobilisation des moyens humains et matériels nécessaires à l'équipement des locaux affectés. Afin d'accueillir le public dans de bonnes conditions, le conseil général a installé sept sites d'accueil répartis sur le territoire. Il a mobilisé 300 000 euros pour la rénovation, l'agencement et l'équipement des bâtiments. La mise en place du RSA s'est accompagnée, parallèlement, d'un redéploiement de personnels en interne. Ainsi, 109 agents ont du être formés pour assurer cette nouvelle mission. Toutefois, la formation du personnel mérite d'être poursuivie afin de doter les agents de l'ensemble des compétences nécessaires.

Proposition n° 15 :

Poursuivre la formation des agents du conseil général
à la mise en oeuvre du revenu de solidarité active.

Ensuite, le deuxième facteur de difficultés est lié à l'inadéquation entre le dispositif proposé et la réalité locale. Lors de la mise en place du dispositif du RSA, il était prévu que 50 000 à 90 000 personnes allaient bénéficier du dispositif. La CAF a, au 10 février 2012, examiné 64 000 demandes, mais un nombre important a été rejeté. Le système actuel tel qu'il est prévu ne permet pas d'atteindre les estimations initiales car le dispositif s'avère discriminatoire :

- une discrimination d'ordre social : la prise en compte de la polygamie dans le calcul des aides exclut les femmes ayant un mari polygame, interdit depuis 2004 ;

- des difficultés d'accès aux sites d'accueil : l'absence de mobilité d'une part importante de la population, en raison des défaillances du système de transport local, créé une inégalité territoriale qui est mal vécue aussi bien par les élus locaux que par la population elle-même.

Enfin, le troisième facteur à l'origine des difficultés actuelles d'adaptation du RSA à Mayotte est l'écart de traitement entre la métropole et Mayotte qui ne se justifie pas. Le dispositif applicable à Mayotte fixe le taux maximum d'intervention à 25 % du RSA métropolitain, soit 119 euros par mois. Ce montant correspond au « seuil de pauvreté » de Mayotte connu en 2001. Ce montant constitue un élément dissuasif pour les Mahorais se trouvant dans une situation de précarité difficile et qui, à travers la mise en place du RSA, espéraient pouvoir bénéficier d'une prestation qui allait améliorer leur quotidien. En outre, les contraintes imposées aux étrangers (15 ans de séjour régulier sur le territoire avec autorisation de travailler) excluent certaines familles d'origine étrangère alors que beaucoup sont parents d'enfants français. Par ailleurs, au montant de 119 euros, jugé peu élevé, sont défalquées les autres prestations sociales à hauteur de 100 %. Vos rapporteurs s'étonnent de cette règle : ils estiment que le fait de fixer le RSA mahorais à 25 % du RSA métropolitain pourrait s'accompagner d'une prise en charge des autres prestations à 25 % et non à 100 %. Ainsi, ils estiment nécessaire de prévoir de nouvelles règles d'attribution du RSA afin de ne pas pénaliser les bénéficiaires d'autres prestations sociales.

Proposition n° 16 :

Prévoir de nouvelles règles d'attribution du revenu de solidarité active afin de ne pas pénaliser les bénéficiaires d'autres prestations sociales.

La montée en charge de ce dispositif pourrait présenter un risque financier majeur pour le département. On rappellera que, selon l'ordonnance du 24 novembre 2011, la compensation de l'État sera à montant constant, quelle que soit la montée en charge du dispositif, à partir de 2015. Or, avec un RSA égal à 25 % du niveau métropolitain, la population mahoraise est peu motivée pour entamer les démarches. Lorsque le RSA augmentera, la demande en faveur du dispositif devrait progresser également. La compensation de l'État reposera alors sur un montant constant qui sera déconnecté de la charge réellement supportée par le département. En d'autres termes, la montée en charge du RSA sera supportée, non par l'État, mais par le département. La situation budgétaire et financière de ce dernier ne permettra pas d'y faire face, sauf à mettre en péril l'efficacité du dispositif.

Selon le préfet de Mayotte et M. Christian Roux, président de la chambre régionale des comptes de La Réunion, l'évaluation du conseil général selon laquelle la mise en place du RSA aurait nécessité 5,4 millions d'euros d'investissement paraît élevée. Par ailleurs, ils soulignent que les services du Département sont dans l'incapacité de fournir les documents justifiant ce coût d'investissement. M. Thomas Degos estime à 2 millions d'euros le coût de mise en oeuvre du RSA et pense que 14 000 foyers devraient être éligibles d'ici la fin de l'année.


* 58 Vos rapporteurs renvoient aux travaux de la Délégation sénatoriale à l'Outre-mer consacrés à la thématique de la vie chère, dont les conclusions seront publiées à l'automne 2012.

* 59 Rapport d'information n° 519 (2008-2009), « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France, 100 propositions pour fonder l'avenir », consultable aux adresses suivantes : http://www.senat.fr/notice-rapport/2008/r08-519-1-notice.html (tome 1) - http://www.senat.fr/notice-rapport/2008/r08-519-2-notice.html (tome 2) .

* 60 Avis 09-A-45 de l'Autorité de la concurrence relatif aux mécanismes d'importation et de distribution des produits de grande consommation dans les départements d'outre-mer, 8 septembre 2009.

* 61 Rapport sur la formation des prix des produits de première nécessité à Mayotte, par M. Stanislas Martin, chef du service de la protection des consommateurs et de la régulation des marchés, Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, 2011.

* 62 Loi du 3 avril 1950 pour les DOM et loi du 30 juin 1950 pour les anciens TOM.

* 63 Journal Officiel du Sénat du 26 août 2010, p. 2239.

* 64 Rapport n° 530 (2010-2011) sur le projet de loi organique relatif au fonctionnement des institutions de la Polynésie française, de M. Christian Cointat, consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/l10-530/l10-530.html.

* 65 Ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au Département de Mayotte.

* 66 Décret n° 2011-2097 du 30 décembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au Département de Mayotte.