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Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France

24 septembre 2012 : Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France ( rapport d'information )

ANNEXE 5 - LES PLANS DE PRÉVENTION DES RISQUES D'INONDATION (PPRI)

Créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, le plan de prévention du risque d'inondation (PPRI), déclinaison de la catégorie des plans de prévention des risques naturels (PPRN), est, depuis 2000220(*), régi par les dispositions L. 562-1 et suivants du code de l'environnement221(*).

I. L'ÉLABORATION DES PPRI

Le PPRI a pour objet de délimiter les zones selon qu'elles sont exposées au risque - ce seront alors des « zones de danger » - ou que, sans être directement exposées, elles peuvent aggraver le risque existant ou provoquer un nouveau risque. À ces zones correspondent des prescriptions que fixe le PPRI sur les constructions et activités concernées, pouvant aller jusqu'à l'interdiction absolue. Les PPRI recourent généralement à un zonage usant d'une déclinaison de deux ou plusieurs couleurs pour manifester l'intensité du risque et donc des prescriptions qu'ils imposent dans ces zones.

L'article L. 562-1 du code de l'environnement rappelle avec force que le PPRI est élaboré et mis en oeuvre par l'État. Il intervient cependant dans un domaine, l'urbanisme, qui est une compétence décentralisée depuis les années 80. Le représentant de l'État prescrit donc l'adoption d'un PPRI, organise la concertation au niveau local avec notamment l'enquête publique et fait élaborer, par ses services, le projet de PPRI. Les services de l'État recourent, pour ce faire, dans la plupart des cas, à des bureaux d'études privés choisis dans le cadre d'un marché public. Au terme de la procédure prévue à l'article L. 562-3 du code de l'environnement, le préfet adopte le PPRI par arrêté. Le PPRI devient alors une servitude d'utilité publique, annexée au PLU communal ou intercommunal et s'imposant à lui.

En cas d'urgence, le représentant de l'État peut même, en application de l'article L. 562-2 du code de l'environnement, après simple consultation des maires concernés, imposer par anticipation le projet de PPRI. Les règles non reprises dans le PPRI final deviennent alors caduques222(*).

L'entrée en vigueur du PPRI présente des conséquences fortes pour le territoire sur lequel il s'applique. D'une part, il limite les choix des élus locaux en matière d'urbanisme puisque le PLU ou le POS doivent être compatibles avec le PPRI. L'adoption du PPRI devient, d'autre part, une contrainte puisque le maire doit le respecter, lors de la délivrance d'autorisations d'urbanisme ; l'élu peut ainsi être conduit à refuser un permis de construire alors même que le PLU autorise la construction en l'état.

II. L'APPLICATION DES PPRI

Une fois adopté, un PPRI peut avoir deux conséquences fortes sur les personnes assurant un bien situé sur un terrain couvert par un tel plan de prévention.

En premier lieu, par dérogation à l'obligation d'assurance pesant sur les assureurs, ces derniers peuvent, sous certaines conditions, ne pas être tenus de donner suite à une demande de la part d'une personne désireuse de contracter une assurance. L'article L. 125-6 du code des assurances permet aux assureurs de s'exonérer de l'obligation d'assurance lorsque le propriétaire ou l'exploitant ne se conforme pas, dans le délai de cinq ans à compter de l'adoption du PPRI, aux mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, ouvrages, des espaces mis en culture ou plantes existants. La violation des prescriptions du PPRI est ainsi rendue dissuasive.

En second lieu, l'adoption du PPRI est rendue fortement incitative par un mécanisme liant le niveau d'indemnisation des victimes d'inondations et l'avancement du PPRI. Ainsi, l'article A125-1 du code des assurances prévoit une modulation des franchises d'assurance pour les communes non dotées d'un PPRN lorsque ce risque s'est produit et a fait l'objet d'un arrêté constatant l'état de catastrophe naturelle. Cette modulation devient de plus en plus dissuasive en fonction de la fréquence d'événements liés au même risque sur les cinq dernières années. Ainsi, la franchise est modulée de la manière suivante :

- première et deuxième constatations : application de la franchise ;

- troisième constatation : doublement de la franchise applicable ;

- quatrième constatation : triplement de la franchise applicable ;

- cinquième constatation et constatations suivantes : quadruplement de la franchise applicable.

Cette modulation est également appliquée, si au-delà d'un délai de quatre ans postérieurement à la prescription d'un PPRI, ce dernier n'est toujours pas adopté, et ce, pour éviter, là aussi, un enlisement de la procédure du PPRI.

L'objectif affiché est de lier l'indemnisation des conséquences d'un risque avec celui de prévention de ce risque. Une question demeure cependant sur l'efficacité et l'équité de ce dispositif, souvent ressenti à double titre comme une « double peine » par les habitants victimes d'une crue.


* 220 La codification résulte de l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000.

* 221 Le choix du code de l'environnement pour des dispositions qui intéressent les règles d'urbanisme illustre l'éclatement des normes liées à la prévention des inondations.

* 222 La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, dite « Grenelle 2 », a cessé de rendre caduques les dispositions d'un PPRI adopté par anticipation, simplement au terme d'un délai de 3 ans ; délai qui apparaissait comme un couperet et nuisait à la concertation sur le PPRI final.