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Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France

24 septembre 2012 : Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France ( rapport d'information )

B. DIMENSIONS HUMAINES

1. Un nouveau modèle d'occupation de l'espace
a) Urbanisation et développement économique

Le sud-est de la France s'est développé, pendant de nombreux siècles, sur un modèle agricole et rural, voire montagnard, sur la majorité du territoire, et urbain avec de grandes cités militaires ou marchandes (Marseille, Lyon, Nîmes, Nice, Toulon, Montpellier).

Progressivement, la population se densifie également le long du couloir rhodanien, poumon économique de la région, puisqu'il permet l'irrigation des terres, le transport de marchandises et le fonctionnement des industries.

À partir du milieu du XXème siècle, les congés payés et le développement des réseaux de transports et de communication, dans un contexte de relative prospérité économique de la France, ont pour conséquence un essor considérable du tourisme, dont la région méditerranéenne est la principale bénéficiaire.

Parallèlement, la population s'accroît, attirée par un climat plaisant et de solides perspectives économiques. Le littoral est particulièrement convoité, y compris par les habitants déjà installés dans la région, qui, avec la disparition progressive des activités agricoles et artisanales, quittent les régions rurales et montagneuses.

Le territoire méditerranéen est alors confronté, sans y être préparé, à l'arrivée massive de populations nouvelles. À titre d'exemple, la population du département du Var est passée de 708 331 habitants en 1982 à 1 013 458 habitants en 2011 (+ 43 %)20(*).

On assiste en conséquence à une explosion de l'urbanisation extensive - nombre de villages du littoral devenant des villes importantes, certains situés à l'embouchure de fleuves - à la construction de nombreuses zones industrielles et commerciales, comme celle de La Palud à Fréjus, ainsi qu'au développement d'un réseau ferroviaire et routier correspondant aux nouveaux besoins du territoire.

La construction de ces nouveaux espaces urbains à partir des années 1960 est souvent réalisée sans aucune prise en compte du risque inondation : des terrains inondables sont lotis, de vastes surfaces sont imperméabilisées de manière artificielle, les cours d'eau traversant les villages sont couverts, parfois a minima. Ainsi, on constate que la majorité des nouveaux habitants de Draguignan s'installe au pied du Malmont, dans un quartier résidentiel orienté au sud pourtant régulièrement inondé par des eaux de ruissellement, ou dans la plaine inondable.

De fait, à la différence des cités les plus importantes et des points névralgiques du couloir rhodanien (centrales hydro-électriques et industries), les territoires nouvellement urbanisés, en raison tant de leur localisation que de la rapidité (parfois mêlée d'une certaine anarchie) de leur développement, ne font pas l'objet d'une protection contre l'inondation. Les vendeurs sont plutôt discrets sur l'existence du risque et les acheteurs peu curieux.

La Cour des comptes21(*) note ainsi que « la pression démographique s'exerce fortement sur les zones littorales et dans la partie la plus méridionale du pays. La saison touristique entraîne un afflux considérable de population sur des territoires aux capacités limitées. Il existe dans ces régions une véritable « soif » de construire, entretenue par les propriétaires et les promoteurs et relayée par les élus locaux. »

La Cour ne donne cependant pas le remède permettant à la fois de modérer la soif de construire, de loger les nouveaux venus et de respecter la loi SRU. Nous y reviendrons donc.

b) Une population inconsciente du risque

Avec cet afflux de population en quelques décennies, on passe progressivement d'une population vivant avec le risque inondation, entretenant les rivières et les fleuves, à une population totalement étrangère aux éléments naturels et aux risques. On peut même se demander si, dans cet environnement de plus en plus artificialisé, la notion de risque a encore un sens, se demander si, dans l'inconscient collectif, les parcs d'attraction n'ont pas pris le relais de la forêt menaçante des anciens contes d'enfants.

Le rapport précité, commandé par le SMAGE des Gardons, sur l'histoire des phénomènes cévenols, est particulièrement éclairant sur l'évolution de la perception des phénomènes de crues par les populations.

Par des dictons et des récits, l'histoire des inondations était véhiculée dans la région. Le terme « gardonnade » est pour la première fois citée dans un texte en 1835 (on parlera également de « vidourlade »). De fait, les comportements reflétaient une connaissance et une adaptation à ce risque : aucune victime n'est signalée en près de quatre siècles dans le bassin du Gardon d'Anduze, pourtant régulièrement touché par des crues torrentielles, avant l'inondation de 1958 (3 décès). Pour l'historien Jean-Louis Ponce, « les années 50-60 ont marqué un réel tournant dans la perception du risque inondation. Les moyens mécaniques, le sentiment de pouvoir contrôler les phénomènes naturels, l'arrivée de nouvelles populations dans notre région, ont conduit à une minimisation du risque lié aux crues. »

La conscience du risque avait pour conséquence un aménagement, par les riverains, des versants, des valats et des berges des Gardons. Ont ainsi été construits et régulièrement entretenus dans la région cévenole, entre le XVIIème siècle et le début du XXème siècle, des murailles (terrasses) sur les pentes et des barrages en pierre sèche dans les talwegs (tancats).

L'exode rural - causé dans la région par la crise de la sériciculture, le recrutement massif de main-d'oeuvre dans les mines et le développement du chemin de fer - conduit, à partir de la fin du XIXème siècle, à délaisser l'entretien des ouvrages de protection. Le conseil municipal du village des Plantiers déplore ainsi en 1906, dans l'une de ses délibérations, que « la plupart des murailles que plusieurs générations avaient élevées au travers des terrains montagneux pour soutenir des châtaigniers sont renversées et ne sont plus relevées, faute de ressources. Par suite, les pluies entraînant les terres occasionnent des inondations dans les pays de plaine. »

Le constat d'une moindre perception du risque inondation par les riverains est partagé par l'ensemble des départements du sud-est de la France. Ici et là, sur la Nartuby comme sur la grande majorité des fleuves de la région, l'entretien des cours d'eau est ainsi progressivement abandonné.

Parmi les études du lien entre évolution du peuplement et perception du risque, on retiendra celle consacrée au village de Lully, dans le canton de Genève, victime d'une inondation le 15 novembre 200222(*), par Mme Valérie November23(*), auditionnée par la mission : « Si les résidents de longue date détiennent encore une connaissance du risque, ne serait-ce que pour avoir vécu des inondations à maintes reprises et avoir trouvé le moyen de s'y préparer, il n'en est pas de même pour de nouveaux habitants, dont la venue est permise par un changement d'affectation du sol et précédée par des promoteurs portés vers l'optimisation de la valeur d'un bien immobilier. (...) Ces nouveaux venus espèrent bénéficier d'une nouvelle qualité de vie, dans un contexte périurbain mêlant activités agricoles et occupation résidentielle récente. »

c) Quand les inondations deviennent un enjeu politique

Paradoxalement, c'est parfois aussi la catastrophe qui marque symboliquement l'intégration des nouveaux venus à la communauté, intégration qui passe parfois par une prise de pouvoir à l'occasion des élections municipales qui suivent la crise, comme tendent à le prouver les travaux de recherche de M. Julien Langumier, chargé de mission à la DREAL Rhône-Alpes, sur les conséquences sociétales de la crue de 1999 à Cuxac-d'Aude24(*).

Dans cette commune, le pouvoir municipal est resté stable depuis l'entre-deux guerres et plutôt à gauche jusqu'à cette date. Stabilité également dans la répartition des rôles entre propriétaires fonciers et ouvriers agricoles. C'est la crise viticole des années 1970 qui poussera les villages viticoles du Languedoc-Roussillon à accueillir de nouvelles populations, devenant des villages périurbains. La greffe de ces populations a mis très longtemps à prendre. Les nouveaux arrivants, demeurant des étrangers même après de longues années, étaient tenus à l'écart des principales institutions villageoises comme la cave coopérative, le club de rugby ou la mairie. Le basculement municipal, qui aurait sans doute fini par se produire, a probablement été précipité par l'occurrence de la catastrophe de 1999. Cette dernière a en effet offert aux nouveaux habitants, qui se sont regroupés au sein d'une association de sinistrés, un thème précis de revendication politique. Très vite, cette association, après avoir été la première à témoigner de l'inondation dans les médias, est devenue la liste d'opposition au pouvoir municipal en place.

Un constat identique peut être tiré de l'exemple de Gênes, où la gestion discutable des inondations de novembre 2011 - il a notamment été reproché au maire de ne pas avoir ordonné la fermeture des écoles alors que plusieurs victimes sont à dénombrer parmi les écoliers et les parents d'élèves - n'a pas permis à Mme Marta Vincenzi de représenter la coalition sortante aux élections municipales de mai 2012. Son propre parti et l'ensemble de la coalition de gauche lui préféreront M. Marco Doria, membre de la prestigieuse famille des Doria et économiste atypique. Il l'emporte haut la main avec près de 60 % des voix, remplaçant Mme Marta Vincenzi, sans changer l'équilibre partisan de la municipalité.

Autre exemple, la contre performance du maire de Draguignan aux élections législatives de juin 2012, dans sa propre ville. Il est clair que le choix d'une fraction des électeurs renvoie à leur perception de la gestion municipale de la crise de juin 2010 et de ses suites.

Ces exemples montrent qu'il s'agit plus de sanctionner une manière de faire durant et après la crise qu'une politique ou absence de politique de prévention municipale. La dimension émotionnelle semble toujours prépondérante, montrant toute l'ambiguïté de l'attitude de la population face à la problématique inondation. Si elle entend être protégée et rétablie dans sa situation antérieure, c'est, à quelques exceptions près, sans changer ni de lieu de résidence ni de mode de vie et sans se poser la question de la nature de la politique locale permettant d'y parvenir ni de son coût.

d) Des cultures peu adaptées

Comme sur l'ensemble du territoire national, l'agriculture méditerranéenne est devenue une activité économique soumise aux mêmes règles et contraintes que les autres. Il en résulte le développement des cultures les plus rentables, comme le maraîchage (production de produits chers sur des surfaces plus petites), aux dépends des cultures traditionnelles, pourtant mieux adaptées aux terrains inondables et dotées d'une résistance plus forte aux crues.

L'exemple du village de Lully est, sur ce point, à nouveau éclairant. Dans l'étude précitée, Mme Valérie November remarque ainsi que, sur ce territoire pourtant sujet au risque inondation, « dès les années 1920, des campagnes de drainage et de remaniement parcellaire sont subventionnées pour optimiser la production agricole d'un canton exigu en termes de superficie. Des terrains marécageux sont ainsi valorisés sur l'ensemble du territoire genevois. En tout, ce sont 630 ha - dont 98 sur la plaine de Lully - qui sont assainis à l'aide de plus de 400 km de canalisations et de drains. »

Face aux dommages considérables causés aux exploitations agricoles par les crues méditerranéennes depuis une trentaine d'années, les pouvoirs publics ont tenté de favoriser le développement de cultures moins fragiles en cas d'inondation, voire permettant d'en limiter les conséquences, notamment dans le cas de crues lentes.

La Cour des comptes observait ainsi en 200825(*) que si les mesures de politiques agricoles réduisant l'imperméabilisation des sols restent peu efficaces en cas de crues exceptionnelles ou à cinétique rapide, « elles peuvent en revanche contribuer à prévenir les effets des crues à cinétique lente (place des parcelles, rôle des talus, des haies, des zones humides, des surfaces imperméabilisées). » Avant de déplorer que cette politique soit « entravée par l'intérêt du maintien des activités agricoles, souvent à haute valeur ajoutée (cultures maraîchères, vignes) que la restauration des champs d'expansion des crues en plaine mettrait en cause. » La problématique est identique dans la basse vallée de l'Argens.

Est-il si étonnant que la viabilité économique de son exploitation apparaisse essentielle à un agriculteur ? Comme l'ont fait remarquer à la mission les représentants des organismes professionnels agricoles qu'elle a rencontrés, « la consommation des terres agricoles dans un contexte d'absence de réserves foncières induit un changement de l'économie agricole. Les espaces, de plus en plus restreints, doivent être exploités de la façon la plus optimale. » (Fréjus, 4 avril 2012)

Constater un problème est une chose, lui donner une solution, une autre, d'autant qu'avec l'évolution du type de cultures, c'est dans certains territoires, la disparition progressive des agriculteurs eux-mêmes qui est en cause et, avec elle, la dégradation de l'état des berges et du lit des cours d'eau, désormais laissés à l'abandon.

Dans son compte rendu précité des événements du mois de juin 2010, M. Jean-Marc Milesi, premier adjoint au maire de Châteaudouble, indique ainsi, s'agissant des gorges de la Nartuby, en amont de Rebouillon : « La photo aérienne des années 1960 montre une vallée fertile et cultivée jusque dans ses moindres détails. L'âge aidant, les agriculteurs exerçant dans ces années-là ont progressivement cessé leurs activités et ont pratiquement disparu. (...) Jusqu'à la moitié des années 1970, le lit de la rivière était totalement vierge de toute végétation. De part et d'autre de ce lit, la végétation était souvent coupée et les berges nettoyées puisqu'elles étaient cultivées. Avec la disparition des agriculteurs, les berges se sont progressivement végétalisées, quelques arbustes sont apparus dans le lit de la rivière. (...) Depuis les années 1990, la rivière s'est, peu à peu, remplie d'une végétation de toute nature à tel point que, par endroit, elle était devenue impénétrable, notamment en amont de Rebouillon. De plus, il était possible d'y trouver un grand nombre d'arbres morts couchés en travers. »

e) L'apparition d'un nouveau risque : le ruissellement urbain

Dans une région méditerranéenne traditionnellement touchée par le ruissellement rural et les coulées de boue, l'urbanisation et les changements de mode d'exploitation de la terre ont fait du ruissellement urbain et des obstacles à l'écoulement naturel des eaux une dimension supplémentaire de la problématique des crues.

L'imperméabilisation des sols par l'urbanisation (voirie et bâti) et les pratiques culturales limitant l'infiltration des eaux et augmentant le ruissellement conduisent, en cas d'épisode pluvieux intense à une saturation plus rapide du réseau d'évacuation des eaux pluviales et, en conséquence, à leur refoulement dans les centres urbains et à l'inondation des rues, habitations et commerces.

Selon un rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable26(*) : « l'extension urbaine de la deuxième moitié du vingtième siècle, en périphérie des tissus agglomérés denses, dans les villages et bourgs de fond de vallées, a renforcé le phénomène de ruissellement urbain par l'imperméabilisation des sols, la transformation de l'usage agricole des terres semi-urbaines ainsi que la déforestation d'entrées de ville. Cette extension s'est accompagnée d'une multiplication des infrastructures linéaires en remblai, qui a modifié les régimes d'écoulement des eaux en créant des obstacles. L'urbanisation a souvent fait fi des marécages, ruisseaux et rus qui avaient une fonction de stockage et d'écoulement vers le réseau hydrographique, modifiant sensiblement les écoulements naturels. »

L'inondation par ruissellement

Une inondation par ruissellement présente les caractéristiques suivantes :


· Il s'agit d'un phénomène localisé dans l'espace et dans le temps, lié au développement de cellules orageuses productrices de pluie sur tout ou partie d'un bassin versant.


· Le ruissellement n'est pas canalisé dans un cours d'eau identifié, mais dans des parties de bassins versants sans écoulement permanent (vallons secs, talwegs, corps de rue en milieu urbain).


· À l'origine du phénomène soit des précipitations d'une intensité exceptionnelle, soit plus classique mais tombant sur un sol déjà gorgé d'eau alors qu'il n'a qu'une capacité de rétention réduite. Si le ruissellement pluvial a pour origine des facteurs naturels, il est aggravé par les activités humaines, qui affectent l'occupation et l'usage des sols, tant dans les zones rurales qu'en milieu urbain.


· L'évolution des espaces ruraux au XXème siècle et des pratiques culturales ont fait disparaître des éléments traditionnels du paysage et aggravé le ruissellement : développement de cultures industrielles concentrées en bas des versants et laissant le sol à nu pendant une période importante du cycle, passage d'engins plus lourds qui modifient par tassement la porosité du sol, transformation de prairies en labours, disparition des haies et des zones humides.


· En milieu urbain, les facteurs aggravants sont l'urbanisation et, plus largement la multiplication des surfaces imperméabilisées, qui augmentent les volumes ruisselés et la vitesse d'écoulement des eaux.

Les voies de communication constituent également des obstacles à l'écoulement. Peuvent enfin être citées les modifications d'axes d'écoulement naturels (busage et couverture de ruisseaux, comblement de lacs).

Source : Les collectivités locales et le ruissellement pluvial - Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'aménagement du territoire - Juillet 2006

Le ruissellement urbain constitue cependant une préoccupation récente, suite au développement de l'urbanisation et au constat que, désormais, la ville s'inonde autant elle-même qu'elle n'est inondée par une rivière ou un fleuve.

La crue de Nîmes en 1988 a révélé, outre l'importance des phénomènes karstiques dans les conséquences de l'inondation, les dangers du ruissellement urbain et sa nécessaire prise en compte dans les politiques de prévention du risque. À la pointe des travaux de recherche et d'aménagement dans le domaine, Nîmes est devenue une ville test dans la lutte contre le ruissellement urbain. Cette expertise a d'ailleurs conduit, en 2008, le Président de la République à confier à notre collègue Jean-Paul Fournier, maire de Nîmes, une mission sur la prévision et la prévention des inondations liées à des phénomènes de ruissellement urbain27(*).

Conséquence de ce retard, la problématique du ruissellement urbain n'a que fort récemment été intégrée dans les PPRI. Celui de Draguignan l'a intégrée seulement en 2010, alors que, dès 1989, le rapport du Conseil général des Ponts et Chaussées, relatif aux enseignements à tirer de l'inondation de Nîmes, mentionnait la cité du dragon parmi les villes à risque.


* 20 Voir p. 111.

* 21 Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique et dans le Var - Rapport public thématique de la Cour des comptes - Juillet 2012.

* 22 « L'effet Lully » : un territoire à l'épreuve d'une inondation - Valérie November, Marion Penelas, Pascal Viot - Cosmopolitiques n° 17, juin 2008.

* 23 Mme Valérie November est géographe et directrice de recherches au CNRS. Elle a coordonné l'ouvrage collectif « Habiter les territoires à risque ». Presses polytechniques universitaires romandes - Lausanne 2011.

* 24M. Julien Langumier, « Le modèle périurbain à l'épreuve de la catastrophe. Ethnographie d'un village du Narbonnais touché par des inondations catastrophiques », Métropoles, 1 - 2007. « Appropriations locales de la tragédie collective. Approche ethnologique des inondations de novembre 1999 à Cuxac d'Aude », Développement durable et territoire, Dossier 11 : Catastrophes et Territoires - 2008. - « Genèse du risque et mémoires de la catastrophe. Approche ethnographique des inondations dans les Basses Plaines de l'Aude », Pour mémoire, Revue du comité d'histoire du Ministère de l'Ecologie, n° 4 - 2008 - « Mémoire et oubli, peur et déni : dynamiques du risque sur un territoire sinistré », in November V. Pénélas M., Viot P. (dir.), Habiter les territoires à risques, Presses Polytechniques Universitaires Romandes, Lausanne, pp. 165-184 - 2011.

* 25 L'État face à la gestion des risques naturels : feux de forêt et inondation - Rapport de la Cour des comptes - 2008.

* 26 Le ruissellement urbain et les inondations soudaines : connaissance, prévention, prévision et alerte - Conseil général de l'environnement et du développement durable - Février 2009.

* 27 Prévision et prévention des inondations liées à des phénomènes localisés de ruissellement urbain - Jean-Paul Fournier - Janvier 2009.